對民航政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的分析

政府采購制度是我國財政支出管理的一項(xiàng)重要政策工具?！墩少彿ā返诰艞l規(guī)定，政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等。2020年，為使政府采購政策功能切實(shí)落地，財政部配套出臺了《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》（以下簡稱“《管理辦法》”）。在民航行業(yè)，政府采購積極執(zhí)行財政部支持中小企業(yè)發(fā)展相關(guān)政策，助力民航領(lǐng)域中小企業(yè)健康發(fā)展。但在政策執(zhí)行過程中還存在一些問題，需要引起重視并有效加以解決。

民航政府采購支持中小企業(yè)發(fā)展的基本情況

民航系統(tǒng)高度重視發(fā)揮政府采購政策作用促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展。自《管理辦法》2021年1月1日施行以來，分別從提高預(yù)留面向中小企業(yè)采購份額、嚴(yán)格按照政策要求執(zhí)行采購和依法實(shí)施情況落實(shí)信息公開等方面擴(kuò)大民航政府采購中小企業(yè)市場份額，大力支持中小企業(yè)發(fā)展。

（一）提高預(yù)留份額

預(yù)算是采購執(zhí)行的依據(jù)。從預(yù)算編制環(huán)節(jié)提高面向中小企業(yè)采購份額，助力政策平穩(wěn)落地。《管理辦法》實(shí)施之前，民航政府采購預(yù)算雖細(xì)化到項(xiàng)目、類別和品目，但未實(shí)現(xiàn)預(yù)算面向中小企業(yè)預(yù)留份額；從2021年申報政府采購預(yù)算開始，民航各預(yù)算單位面向中小企業(yè)采購份額預(yù)留比例統(tǒng)一提高至30%，即民航政府采購預(yù)算中至少預(yù)留出30%的金額專門面向中小企業(yè)采購。一方面從源頭提高了對采購人細(xì)化采購預(yù)算、合理預(yù)留份額的要求，另一方面從制度層面給予中小企業(yè)更多的市場機(jī)會。

（二）嚴(yán)格采購執(zhí)行

政府采購應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行。為了確保預(yù)算中預(yù)留的份額切實(shí)授予中小企業(yè)，采購執(zhí)行環(huán)節(jié)同樣是政策落實(shí)中的一大重要抓手。一是嚴(yán)格計劃編制，編制合理、準(zhǔn)確、詳盡的采購計劃是需求管理的重要內(nèi)容。為防范采購風(fēng)險，采購人必須在采購公告發(fā)布之前，在政府采購計劃管理系統(tǒng)中編制政府采購計劃，屬于預(yù)留項(xiàng)目的必須勾選“專門面向中小企業(yè)采購”并經(jīng)民航局審核通過后在系統(tǒng)中備案，已備案的計劃信息將用于全年度中小企業(yè)采購執(zhí)行情況的信息統(tǒng)計，同時便于監(jiān)督檢查，主管預(yù)算單位可通過計劃和采購公告、合同公告等作比對，以確保采購按照編制的計劃執(zhí)行，確保預(yù)留項(xiàng)目采購執(zhí)行到位；二是規(guī)范采購文件書寫，防止出現(xiàn)重大瑕疵。自《管理辦法》實(shí)施以來，采購文件中要求明確標(biāo)注采購標(biāo)的對應(yīng)的中小企業(yè)劃型所屬行業(yè)、對小微企業(yè)價格扣除比例等，如果采用分包或聯(lián)合體方式面向中小企業(yè)采購，還應(yīng)明確分包比例。三是涉及預(yù)算調(diào)劑的采購單位，依然要求保證30%的預(yù)留份額不變。在采購實(shí)施過程中，采購人可能因?yàn)榍捌谛枨蠊芾砬芳?，將不宜預(yù)留的項(xiàng)目設(shè)置預(yù)留比例并申報面向中小企業(yè)采購預(yù)算，被迫中止采購而進(jìn)行預(yù)算調(diào)劑來調(diào)整項(xiàng)目屬性，但是民航系統(tǒng)依然要求涉及調(diào)劑的預(yù)算單位保證至少有30%的政府采購預(yù)算面向中小企業(yè)采購，防止因采購執(zhí)行環(huán)節(jié)管理不嚴(yán)格，未實(shí)現(xiàn)“預(yù)算—采購”的閉環(huán)管理而造成面向中小企業(yè)采購額下降。

（三）落實(shí)信息公開

年度結(jié)束，民航系統(tǒng)要求采購人全面梳理預(yù)留項(xiàng)目執(zhí)行情況，統(tǒng)計全年合同授予中小企業(yè)金額、小微企業(yè)金額，向中小企業(yè)收費(fèi)等情況，并將數(shù)據(jù)依法在中國政府采購網(wǎng)向社會公開。2021年，民航系統(tǒng)共授予中小企業(yè)合同金額40.23億元，占總采購規(guī)模的55.76%，同比上升1.48個百分點(diǎn)，其中授予小微企業(yè)合同金額占比17.13%，同比上升2.72個百分點(diǎn)。從政策落實(shí)層面看，除不適宜面向中小企業(yè)采購的情形外，200萬元以下貨物、服務(wù)及400萬元以下工程項(xiàng)目均全部面向中小企業(yè)采購，超過200萬元的貨物、服務(wù)及400萬元工程項(xiàng)目預(yù)留30%面向中小企業(yè)采購；從評審優(yōu)惠層面看，200萬元以上的貨物、服務(wù)項(xiàng)目及400萬元以上工程項(xiàng)目，對不適宜中小企業(yè)提供的情形及未專門預(yù)留給中小企業(yè)的項(xiàng)目或采購包，貨物、服務(wù)均給予6%以上的價格評審優(yōu)惠。

政策落實(shí)過程中的問題

《管理辦法》頒布后，經(jīng)過近兩年的實(shí)踐，民航政府采購管理在實(shí)施層面也暴露出了一些問題，需要逐步糾正和解決。

（一）預(yù)留方式欠合理

《管理辦法》第七條和第八條規(guī)定了預(yù)留項(xiàng)目的范圍，即如果是限額以上未達(dá)到招標(biāo)數(shù)額的項(xiàng)目，適宜由中小企業(yè)提供的，應(yīng)當(dāng)專門面向中小企業(yè)采購；如果是達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，適宜由中小企業(yè)提供的，應(yīng)當(dāng)預(yù)留該部分項(xiàng)目預(yù)算總額的30%專門面向中小企業(yè)采購，其中要至少預(yù)留60%面向小微企業(yè)采購?，F(xiàn)行的民航政府采購預(yù)算預(yù)留方式較為模糊，尚未明確區(qū)分不同金額范圍的項(xiàng)目的預(yù)留方式以及適宜由中小企業(yè)采購的項(xiàng)目范圍，僅保證了30%和60%的最低比例要求；另外部分采購人對于30%和60%的計算基數(shù)理解有偏差，政策要求的是“超過 200 萬元的貨物和服務(wù)采購項(xiàng)目、超過400 萬元的工程采購項(xiàng)目中適宜由中小企業(yè)提供的，預(yù)留該部分采購項(xiàng)目預(yù)算總額的 30%以上專門面向中小企業(yè)采購，其中預(yù)留給小微企業(yè)的比例不低于 60%”，也就是說正確的計算基數(shù)應(yīng)當(dāng)是達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)且適宜由中小企業(yè)提供的項(xiàng)目的預(yù)算總額。采購人在編制面向中小企業(yè)采購預(yù)算時未作區(qū)分，將自身政府采購預(yù)算總額作為計算基數(shù)，導(dǎo)致達(dá)到30%和60%的比例要求較為吃力。

（二）統(tǒng)籌能力欠強(qiáng)化

《管理辦法》第六條規(guī)定了“主管預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)組織評估本部門及所屬單位政府采購項(xiàng)目，統(tǒng)籌制定面向中小企業(yè)預(yù)留采購份額的具體方案，對適宜由中小企業(yè)提供的采購項(xiàng)目和采購包，預(yù)留采購份額專門面向中小企業(yè)采購，并在政府采購預(yù)算中單獨(dú)列示”。預(yù)留份額的具體方案是評估、統(tǒng)籌全系統(tǒng)政府采購項(xiàng)目后的結(jié)果，主管預(yù)算單位在其中發(fā)揮著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的整體性作用?，F(xiàn)行的民航政府采購預(yù)算預(yù)留方案是各采購單位在評估自身政府采購項(xiàng)目之后，制定的符合本單位實(shí)際的預(yù)留方案，缺少了一定的系統(tǒng)統(tǒng)籌性，加之民航采購單位眾多，各單位的采購規(guī)模、采購品類參差不齊，這就導(dǎo)致了有些總體采購量小或者涉及專業(yè)性強(qiáng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模大的采購單位在預(yù)留方案上欠缺平衡性和科學(xué)性，采購風(fēng)險加大。

（三）執(zhí)行過程欠規(guī)范

一是系統(tǒng)中的信息錄入欠規(guī)范。采購人在政府采購相關(guān)系統(tǒng)中錄入“是否專門面向中小企業(yè)采購”時經(jīng)常誤認(rèn)為只有項(xiàng)目整體預(yù)留給中小企業(yè)才屬于“專門面向”，然而除整體預(yù)留外，設(shè)置專門的采購包或者使用分包或聯(lián)合體方式預(yù)留同屬于“專門面向”，由于政策理解的偏差，導(dǎo)致信息系統(tǒng)中信息錄入不規(guī)范，數(shù)據(jù)統(tǒng)計也欠完整；二是將除《中小企業(yè)聲明函》（以下簡稱“《聲明函》”）之外的證明材料作為認(rèn)定中小企業(yè)的依據(jù)?！堵暶骱肥钦J(rèn)定中小企業(yè)的唯一依據(jù)，中小企業(yè)參與政府采購活動應(yīng)當(dāng)規(guī)范填寫《聲明函》，采購人如未嚴(yán)格核查《聲明函》，將導(dǎo)致認(rèn)定中小企業(yè)上出現(xiàn)偏差；三是未隨中標(biāo)、成交結(jié)果公示《聲明函》。如果中標(biāo)、成交供應(yīng)商享受中小企業(yè)扶持政策，必須隨中標(biāo)、成交公告同步公示《聲明函》，未嚴(yán)格落實(shí)信息公開，不利于優(yōu)化營商環(huán)境，難以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)；四是采購文件中違規(guī)設(shè)置條款，加高了中小企業(yè)參與門檻。例如將一定金額的合同業(yè)績作為評審因素并設(shè)置較高分值，將較長的企業(yè)經(jīng)營年限作為資格條款提高中小企業(yè)參與政府采購活動的門檻，非專門面向中小企業(yè)的項(xiàng)目未設(shè)置面向小微企業(yè)價格扣除比例，設(shè)置超過規(guī)定的投標(biāo)保證金和履約保證金等。

強(qiáng)化民航政府采購支持中小企業(yè)發(fā)展的對策建議

在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問題，并探尋解決問題的對策，對癥下藥。這樣才能進(jìn)一步規(guī)范民航政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展相關(guān)行為實(shí)踐，增強(qiáng)政策支持效果。

（一）深入研究學(xué)習(xí)《管理辦法》

守法的前提是知法且懂法。財政部出臺的《管理辦法》是規(guī)范面向中小企業(yè)政府采購行為的基石，深入研究學(xué)習(xí)《管理辦法》，理解政策要義，可以幫助采購人減少采購風(fēng)險，規(guī)范采購行為。例如，采購人應(yīng)明確供應(yīng)商享受中小企業(yè)扶持政策的前提條件；預(yù)留份額的四種具體方式；可以不預(yù)留給中小企業(yè)的五種情形；非預(yù)留項(xiàng)目小微企業(yè)價格扣除比例或價格分加分比例；供應(yīng)商享受扶持政策的，《聲明函》應(yīng)隨中標(biāo)、成交結(jié)果公開等相關(guān)規(guī)定。民航系統(tǒng)可以圍繞《管理辦法》出臺后民航政府采購面臨的各種實(shí)際性問題，通過開展專題講座、總結(jié)業(yè)務(wù)問答等方式，不斷深入學(xué)習(xí)政策文件，不斷增強(qiáng)對政策法規(guī)的認(rèn)識，促使采購人對政策的理解能力得到新的提升。

（二）制定民航政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的具體實(shí)施細(xì)則

民航政府采購有著鮮明的行業(yè)特點(diǎn)，例如空管、機(jī)場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比重較高，飛行器、航材等行業(yè)特色的專業(yè)性設(shè)備采購量較大等。這些行業(yè)特點(diǎn)決定著民航政府采購更應(yīng)重視需求管理，合理確定采購需求，區(qū)分適宜與不適宜預(yù)留采購份額給中小企業(yè)的采購項(xiàng)目，著重發(fā)揮主管預(yù)算單位的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，科學(xué)、合理地確定行業(yè)預(yù)留方案等落實(shí)政策的相關(guān)細(xì)節(jié)。根據(jù)民航對于行業(yè)政府采購的相關(guān)管理要求，配套制定民航政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的具體實(shí)施細(xì)則，在《管理辦法》的基礎(chǔ)上，融入民航政府采購需求實(shí)際，例如明確民航行業(yè)中受專業(yè)技術(shù)或基礎(chǔ)設(shè)施限制等不適宜預(yù)留的具體情形、統(tǒng)籌預(yù)留方案的具體操作步驟、設(shè)定一定的績效考核目標(biāo)等，為民航面向中小企業(yè)采購出臺更有針對性的實(shí)施方案。

（三）加強(qiáng)全過程績效管理

民航政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展應(yīng)確立“績效目標(biāo)”最終導(dǎo)向。《管理辦法》第十七條規(guī)定，對涉及中小企業(yè)采購的預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施全過程績效管理，合理設(shè)置績效目標(biāo)和指標(biāo)，落實(shí)扶持中小企業(yè)有關(guān)政策要求，定期開展績效監(jiān)控和評價，強(qiáng)化績效評價結(jié)果應(yīng)用。一是要重視流程管理，從編制面向中小企業(yè)采購預(yù)算開始，到簽訂授予中小企業(yè)采購合同并完成信息公告為止，持續(xù)促進(jìn)管理能力提升和制度措施改進(jìn)，推動預(yù)留份額、價格評審優(yōu)惠、專門面向等民航政府采購支持中小企業(yè)政策全面落實(shí)；二是要完善績效評價指標(biāo)設(shè)置，圍繞民航政府采購目標(biāo)的科學(xué)性、財政資金使用的效益性、采購支持中小企業(yè)政策落實(shí)和優(yōu)化營商環(huán)境目標(biāo)設(shè)置評價標(biāo)準(zhǔn)；三是將績效管理結(jié)果應(yīng)用于制度優(yōu)化、日常采購管理、預(yù)算編制、流程規(guī)范、問題整改等方面。

政府采購對合理配置中小企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營資源、改善中小企業(yè)生存條件、提高中小企業(yè)市場活力、推動中小企業(yè)優(yōu)化轉(zhuǎn)型等方面具有重要意義。目前，民航政府采購規(guī)模位列各大部委前列，這意味著民航系統(tǒng)有更多的空間發(fā)揮政府采購的政策功能作用，以鼓勵中小企業(yè)發(fā)展。民航系統(tǒng)將在促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展中發(fā)揮更加積極的作用，讓更多的中小企業(yè)依托民航政府采購獲得更好的發(fā)展機(jī)會，提升中小企業(yè)在民航高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中的獲得感。