三文筆村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市風(fēng)險研究

□文/付光輝 張慧敏

（南京工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 江蘇·南京）

［提要］ 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的重要途徑，不僅可以提高農(nóng)村土地利用率，還能增加農(nóng)民財政性收入，但仍存在入市失敗的情況。本文以三文筆村為例，采用社會網(wǎng)絡(luò)分析法識別關(guān)鍵風(fēng)險影響因素，并提出相關(guān)建議。

中共十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，并將深化農(nóng)村土地制度改革作為鄉(xiāng)村振興的新驅(qū)動力之一，而農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市作為農(nóng)村土地改革的核心內(nèi)容，是促進(jìn)土地要素流動、提升土地配置效率和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要途徑。推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，不僅可以盤活農(nóng)村閑置的土地資源，還能促進(jìn)當(dāng)?shù)卮迩f經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民財政性收入。但仍存在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市失敗的情況，入市項(xiàng)目停滯不僅會導(dǎo)致前期投入的浪費(fèi)，還嚴(yán)重阻礙當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，降低農(nóng)民的獲得感。因此，有必要研究阻礙入市成功的風(fēng)險影響因素，本文以大理市三文筆村為例，分析集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的風(fēng)險影響因素，以期為三文筆村成功推動地塊入市進(jìn)程提供參考依據(jù)，并為其他地區(qū)的實(shí)踐提供借鑒。

一、研究區(qū)概況及研究方法

（一）研究區(qū)概況。三文筆村擁有地塊58 畝，是一塊空心白族古村落，共有153 戶產(chǎn)權(quán)，其中44 戶常住人口，村集體計劃將此地塊出租給某企業(yè)40 年，但宅基地使用權(quán)屬于農(nóng)戶個人，需要通過征收拆除房屋的方式才能入市。用地企業(yè)要求村委會須征收60%以上的產(chǎn)權(quán)，才愿意簽訂租賃合同，之后再撥給村委會資金用作15 年的租金償還。然而，村委會斥資400 萬元僅征收了26 戶，征收困難，資金緊張，沒有達(dá)到公司要求的60%，公司拒簽合同、拒付租金，因此入市項(xiàng)目停滯。

（二）研究方法。社會網(wǎng)絡(luò)分析是一種定量研究方法，用來分析各要素之間的關(guān)聯(lián)以及關(guān)聯(lián)強(qiáng)弱，以此可以判斷出哪個要素為關(guān)鍵要素。社會網(wǎng)絡(luò)分析的具體步驟如下。首先，構(gòu)建鄰接矩陣。鄰接矩陣一般為0-1 矩陣，通常選擇該領(lǐng)域的專家對各因素之間的關(guān)系進(jìn)行打分，認(rèn)為有影響的記為1，無影響的記為0，最終構(gòu)成鄰接矩陣。矩陣中的行位置一般是關(guān)系的發(fā)起者，列位置一般是關(guān)系的接受者。其次，數(shù)據(jù)可視化分析。借助軟件對構(gòu)建的鄰接矩陣進(jìn)行可視化處理，得出社會網(wǎng)絡(luò)模型。網(wǎng)絡(luò)模型中每個塊對應(yīng)各個要素，箭頭表示每個塊之間的發(fā)出和接受的關(guān)系。最后，網(wǎng)絡(luò)分析。借助軟件對網(wǎng)絡(luò)各要素進(jìn)行中心性分析等，獲得個體網(wǎng)絡(luò)度、度數(shù)中心度、中間中心度等指標(biāo)，從而可以判斷出哪幾個因素是關(guān)鍵因素。

二、社會網(wǎng)絡(luò)模型構(gòu)建及分析

（一）風(fēng)險影響因素識別。對于三文筆村入市風(fēng)險影響因素的識別，本文采用訪談法進(jìn)行獲取。分別對所屬鎮(zhèn)政府相關(guān)負(fù)責(zé)人、村委會負(fù)責(zé)人及村民進(jìn)行了訪談，最后對訪談內(nèi)容進(jìn)行梳理，得出13 個風(fēng)險影響因素，對其進(jìn)行編號后分別為政策宣傳R1、政策穩(wěn)定性R2、政策監(jiān)管R3、政策法律依據(jù)R4、退出補(bǔ)償R5、調(diào)節(jié)金比例R6、入市價格R7、收益分配R8、居住環(huán)境R9、生態(tài)環(huán)境R10、文化環(huán)境R11、入市地塊用途R12、用地企業(yè)目標(biāo)R13。為了方便理解，對上述編好號的指標(biāo)進(jìn)行解釋說明，政策宣傳主要指宣傳方式不佳、宣傳力度不足等；政策穩(wěn)定性主要指政策不穩(wěn)定、朝令夕改、中途更換負(fù)責(zé)人等；政策監(jiān)管主要指政府不介入入市全過程監(jiān)管；退出補(bǔ)償主要指補(bǔ)償不到位、不合理等；調(diào)節(jié)金比例主要指調(diào)節(jié)金比例沒有準(zhǔn)確規(guī)定、缺乏依據(jù)等；入市價格指入市價格低或設(shè)置支付比例、支付條件；收益分配主要指分配不公平，且收益一次性不可持續(xù)；居住環(huán)境主要指道路擁堵、鄰里關(guān)系惡化等；生態(tài)環(huán)境主要指若有可能破壞蒼山洱海則不允許入市；文化環(huán)境主要指外來人不了解、不尊重當(dāng)?shù)匕鬃逦幕?；入市地塊用途主要指用地企業(yè)改變原有規(guī)定用途，突破政策紅線；用地企業(yè)目標(biāo)主要指企業(yè)與村集體目標(biāo)不一致，導(dǎo)致企業(yè)投資意愿不高。對上述指標(biāo)進(jìn)行歸納總結(jié)，分為政策因素、經(jīng)濟(jì)因素、環(huán)境因素和企業(yè)因素，R1～R4 屬于政策因素，R5～R8 屬于經(jīng)濟(jì)因素，R9～R11 屬于環(huán)境因素，R12～R13屬于企業(yè)因素。

（二）構(gòu)建鄰接矩陣及社會網(wǎng)絡(luò)模型。將風(fēng)險影響因素識別出的13個指標(biāo)形成調(diào)查問卷，并從訪談對象中選取10 位專家進(jìn)行發(fā)放，分別為3 名鎮(zhèn)政府相關(guān)負(fù)責(zé)人、2 名村委會負(fù)責(zé)人和5 名村民。若認(rèn)為行所在因素對列所在因素有影響的人數(shù)超過5 人，則記為1，即有直接影響。反之，則記為0，即無直接影響。根據(jù)調(diào)查問卷結(jié)果，形成最終的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市風(fēng)險影響因素的鄰接矩陣，詳見表1。通過NetDraw 軟件對鄰接矩陣進(jìn)行可視化，形成社會網(wǎng)絡(luò)模型，如圖1 所示。社會網(wǎng)絡(luò)模型中的一個塊就代表一個指標(biāo)，箭頭的起點(diǎn)和終點(diǎn)連接著兩個塊，箭頭方向則代表發(fā)出關(guān)系或接受關(guān)系。以塊R1 為例，塊R1 向塊 R2、塊 R7、塊 R8、塊 R9、塊 R11、塊 R13 發(fā)出關(guān)系，并接受塊R2 和R3 發(fā)來的關(guān)系。具體到指標(biāo)上，政策宣傳會對政策穩(wěn)定性、入市價格、收益分配、居住環(huán)境、文化環(huán)境及用地企業(yè)目標(biāo)產(chǎn)生影響，同時政策穩(wěn)定性和政策監(jiān)管又影響著政策宣傳?？梢钥闯?，政策宣傳這個指標(biāo)在社會網(wǎng)絡(luò)模型中擔(dān)任一個中間人的角色，且政策宣傳和政策穩(wěn)定性相互影響。（表1、圖1）

圖1 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市風(fēng)險影響因素網(wǎng)絡(luò)模型圖

表1 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市風(fēng)險影響因素鄰接矩陣

在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市風(fēng)險影響因素社會網(wǎng)絡(luò)模型中，各個風(fēng)險影響因素相互影響，形成復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，因此有必要對這些關(guān)系進(jìn)行定量分析，找出關(guān)鍵風(fēng)險影響因素，以消除三文筆村入市風(fēng)險，促進(jìn)其地塊成功入市。

（三）度數(shù)中心度分析。度數(shù)中心度是指在社會網(wǎng)絡(luò)模型中，該點(diǎn)有直線連接關(guān)系的點(diǎn)的個數(shù)。在有向的社會網(wǎng)絡(luò)模型中，度數(shù)中心度就是點(diǎn)出度與點(diǎn)入度的總和，點(diǎn)出度表示該指標(biāo)對其他指標(biāo)產(chǎn)生了影響，點(diǎn)入度表示該指標(biāo)受到了其他指標(biāo)的影響，因此度數(shù)中心度是最直觀的一個指數(shù)。度數(shù)中心度的測量一般分為絕對度數(shù)中心度和相對度數(shù)中心度，相對度數(shù)中心度是絕對度數(shù)中心度的標(biāo)準(zhǔn)格式。

通過Ucinet6 軟件計算得出表2 中的結(jié)果。由表2 中的數(shù)據(jù)計算得出，相對度數(shù)中心度的平均值為0.769。其中，退出補(bǔ)償R5、入市地塊用途R12、政策監(jiān)管R3、政策穩(wěn)定性R2、用地企業(yè)目標(biāo)R13 的相對度數(shù)中心度位于平均值0.769 之上，為關(guān)鍵風(fēng)險影響因素。具體到點(diǎn)出度，政策監(jiān)管R3 和政策法律依據(jù)R4 比較大，說明這兩個因素是影響三文筆村成功推行地塊入市的根源因素。從點(diǎn)入度結(jié)果來看，收益分配R8、居住環(huán)境R9、入市價格R7 和退出補(bǔ)償R5 較大，在消除障礙因素時應(yīng)以這些風(fēng)險影響因素為目標(biāo)，重點(diǎn)把控并溯源路徑上的其他風(fēng)險影響因素。（表2）

表2 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市風(fēng)險影響因素度數(shù)中心度分析一覽表

（四）中間中心度分析。中間中心度表示該點(diǎn)的“中間人”的程度，即媒介程度。中間中心度測算同樣分為絕對中間中心度和相對中間中心度，相對中間中心度是標(biāo)準(zhǔn)化的絕對中間中心度。

由表2 中的分析結(jié)果計算可知，相對中間中心度的平均值為7.867，在保證指標(biāo)位于平均值之上來提取關(guān)鍵指標(biāo)，最后得出的指標(biāo)有生態(tài)環(huán)境R10、政策穩(wěn)定性R2、入市地塊用途R12、退出補(bǔ)償R5、用地企業(yè)目標(biāo)R13 和文化環(huán)境R11，說明這幾個指標(biāo)的中介性較強(qiáng)，對其他指標(biāo)的控制程度較高，在整個社會網(wǎng)絡(luò)中起到了較大的“橋梁”作用。其中，生態(tài)環(huán)境R10 中間中心度最大，為26.083，說明在整個集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市風(fēng)險影響因素社會網(wǎng)絡(luò)模型中，這個指標(biāo)占據(jù)中心位置，是各指標(biāo)之間相互關(guān)聯(lián)的中介因素，控制傳導(dǎo)作用強(qiáng)。

（五）關(guān)鍵風(fēng)險影響因素識別及成因分析。為了避免片面選取三文筆村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的關(guān)鍵風(fēng)險影響因素，本文對入市風(fēng)險影響因素的社會網(wǎng)絡(luò)模型進(jìn)行了兩個維度的分析，主要包括度數(shù)中心度分析和中間中心度分析，每個維度的分析都在保證指標(biāo)位于平均值之上提取了各自的關(guān)鍵指標(biāo)，并取各維度分析的交集作為最終的核心關(guān)鍵指標(biāo)，即關(guān)鍵風(fēng)險影響因素。

由分析可知，度數(shù)中心度分析結(jié)果中，退出補(bǔ)償R5、入市地塊用途R12、政策監(jiān)管R3、政策穩(wěn)定性R2、用地企業(yè)目標(biāo)R13 為關(guān)鍵風(fēng)險影響因素；中間中心度分析結(jié)果中，生態(tài)環(huán)境R10、政策穩(wěn)定性R2、入市地塊用途R12、退出補(bǔ)償R5、用地企業(yè)目標(biāo)R13 和文化環(huán)境R11 為關(guān)鍵風(fēng)險影響因素。其中，退出補(bǔ)償R5、入市地塊用途R12、政策穩(wěn)定性R2、用地企業(yè)目標(biāo)R13 為兩種分析結(jié)果的交集指標(biāo)，為三文筆村最終的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市關(guān)鍵風(fēng)險影響因素。政策監(jiān)管R3、入市價格R7、生態(tài)環(huán)境R10、文化環(huán)境R11 雖然僅為一種分析結(jié)果的關(guān)鍵風(fēng)險影響因素，但所產(chǎn)生的風(fēng)險依然不能忽略，將其作為次關(guān)鍵風(fēng)險影響因素進(jìn)行分析。

對上述篩選出的關(guān)鍵風(fēng)險影響因素進(jìn)行簡要的成因分析，為后續(xù)提出更有效、更合理的建議提供思路。主要成因如下：

1、政策因素中，政策穩(wěn)定性為關(guān)鍵風(fēng)險影響因素，政策監(jiān)管為次關(guān)鍵風(fēng)險影響因素。政府對入市工作缺乏政策支持，入市前期工作全由村委會負(fù)責(zé)，且國土資源局也無專門負(fù)責(zé)入市的部門小組。入市政策朝令夕改，政府全程不介入監(jiān)管，導(dǎo)致入市工作停滯不前。

2、經(jīng)濟(jì)因素中，退出補(bǔ)償為關(guān)鍵風(fēng)險影響因素，入市價格為次關(guān)鍵風(fēng)險影響因素。一方面用地企業(yè)以征收60%以上的產(chǎn)權(quán)為簽訂租賃合同的前提條件，設(shè)置入市價格支付條件來拖延支付；另一方面村委會自身經(jīng)濟(jì)薄弱，資金難以給農(nóng)戶支付合理的退出補(bǔ)償，沒有用地企業(yè)和政府的經(jīng)濟(jì)支持，空置的宅基地難以轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行入市。

3、環(huán)境因素中，生態(tài)環(huán)境和文化環(huán)境為次關(guān)鍵風(fēng)險影響因素。三文筆村位于蒼山腳下，而蒼山是帶動大理市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要旅游景點(diǎn)，因此當(dāng)?shù)貢攸c(diǎn)考慮入市對生態(tài)環(huán)境的影響。另外，三文筆村是白族古村落，風(fēng)俗文化具有獨(dú)特性，對外來文化接受度低，村民不希望白族文化受到外來文化的沖擊，因此出現(xiàn)排外心理。

4、企業(yè)因素中，入市地塊用途和用地企業(yè)目標(biāo)為關(guān)鍵風(fēng)險影響因素。村委會原計劃將地塊租給用地企業(yè)進(jìn)行古村落修復(fù)，用以發(fā)展旅游業(yè)來帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和就業(yè)。但用地企業(yè)想建設(shè)盈利機(jī)會更大的項(xiàng)目，并借此提出：只有村委會愿意再租賃額外的172 畝集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，才答應(yīng)村委會修復(fù)古村落以發(fā)展旅游業(yè)的條件。但額外地塊的規(guī)劃用途是教育用地，用作房地產(chǎn)開發(fā)突破了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的政策紅線。

三、結(jié)論及建議

本文通過訪談和問卷調(diào)查，建立三文筆村入市進(jìn)程中的風(fēng)險影響因素指標(biāo)體系，并運(yùn)用NetDraw 和Ucinet6 軟件進(jìn)行可視化及社會網(wǎng)絡(luò)分析，得出該村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進(jìn)程中的關(guān)鍵風(fēng)險影響因素，并提出對策建議，以期為該村推動入市進(jìn)程提供參考。主要研究結(jié)論為：政策穩(wěn)定性、退出補(bǔ)償、入市地塊用途和用地企業(yè)目標(biāo)為關(guān)鍵風(fēng)險影響因素，政策監(jiān)管、入市價格、生態(tài)環(huán)境、文化環(huán)境為次關(guān)鍵風(fēng)險影響因素。

文本分析得出的關(guān)鍵風(fēng)險影響因素，本質(zhì)上也是三文筆村入市未成功的關(guān)鍵原因。為推進(jìn)其入市成功開展，基于結(jié)論提出如下建議：

（一）保持入市政策穩(wěn)定性。政策穩(wěn)定是保證入市工作公正有效的前提，政府應(yīng)介入監(jiān)管，在經(jīng)過全方位多角度地考慮之后，制定具有前瞻性、精準(zhǔn)性的入市政策及相關(guān)管理辦法，并以正式途徑進(jìn)行公告。政府應(yīng)把握好政策的力度和節(jié)奏，確保政策能夠正常穩(wěn)定地實(shí)施，切忌朝令夕改，失去公信力。

（二）完善宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制。一方面政府應(yīng)出臺關(guān)于宅基地退出補(bǔ)償?shù)恼?，包括補(bǔ)償形式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，用于指導(dǎo)農(nóng)村宅基地退出工作，對于退出困難的村莊應(yīng)適當(dāng)給予經(jīng)濟(jì)或政策上的支持；另一方面村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)提升自身創(chuàng)新能力及尋找融資渠道，為當(dāng)?shù)刂\發(fā)展，形成可持續(xù)收益，以此夯實(shí)村集體自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力，為當(dāng)?shù)卮迕裉峁└嗟耐顺鲅a(bǔ)償渠道。

（三）增強(qiáng)用地企業(yè)的社會責(zé)任感。一方面用地企業(yè)應(yīng)積極響應(yīng)和遵守政府制定的入市政策，增強(qiáng)自身投資意愿，合法租賃土地，不得隨意改變用地規(guī)劃用途，更不得擅自以任何理由突破政策紅線；另一方面用地企業(yè)不應(yīng)把盈利當(dāng)成唯一目標(biāo)，應(yīng)充分尊重當(dāng)?shù)卮逦瘯按迕竦钠谕?，避免損害村民和村集體的利益，不得設(shè)置入市價格的支付條件，應(yīng)根據(jù)入市地塊具體情況，制定一致的發(fā)展目標(biāo)，與入市村莊達(dá)成雙贏。

（四）充分考慮環(huán)境因素。相關(guān)部門應(yīng)在入市前，對用地企業(yè)等外來人員就當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗文化進(jìn)行宣傳推廣，保證當(dāng)?shù)匚幕艿阶鹬睾捅Ｗo(hù)。應(yīng)引導(dǎo)當(dāng)?shù)卮迕裨诒３之?dāng)?shù)靥厣那闆r下，學(xué)會接納外來不同的文化，也應(yīng)積極宣傳入市為當(dāng)?shù)貛淼脑鲆妗Ξ?dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的保護(hù)，不僅是當(dāng)?shù)卮迕窦罢穆氊?zé)，也是用地企業(yè)在使用入市地塊時需要考慮的重要因素。