粵港澳大灣區(qū)跨域環(huán)境協(xié)同治理探討

□文/黃麗華 李紅飛

（1.廣東工業(yè)大學(xué)法學(xué)院 廣東·廣州；2.華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院 上海）

［提要］ 粵港澳大灣區(qū)作為世界第四大灣區(qū)，承載著深化內(nèi)地與港澳合作的使命。本文以環(huán)境保護(hù)為切入點(diǎn)，分析粵港澳大灣區(qū)跨域環(huán)境協(xié)同治理情況及所遇困境，通過(guò)推動(dòng)大灣區(qū)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)型府際關(guān)系、健全大灣區(qū)內(nèi)環(huán)境頂層設(shè)計(jì)、發(fā)揮多元共治模式最大效能、推進(jìn)灣區(qū)內(nèi)行政區(qū)成員科學(xué)分工等舉措，可助力粵港澳大灣區(qū)生態(tài)文明建設(shè)，維系人民福祉。

一、粵港澳大灣區(qū)跨域環(huán)境協(xié)同治理的迫切性

粵港澳大灣區(qū)包括香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和廣東省的廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、東莞市、中山市、江門市、肇慶市，是我國(guó)“十四五”規(guī)劃及“一帶一路”的重要戰(zhàn)略平臺(tái)。但由于過(guò)去長(zhǎng)期的粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，致使粵港澳大灣區(qū)環(huán)境歷史遺留問(wèn)題過(guò)多，阻礙大灣區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

縱觀世界四大灣區(qū)，粵港澳大灣區(qū)與其他灣區(qū)在生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)上都存在差距。而優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)成國(guó)際一流灣區(qū)的重要外部條件，為避免走以往“先污染，后治理”的老路，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)必須著眼生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)。灣區(qū)的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題與過(guò)去單一行政區(qū)處理公共事務(wù)不同，環(huán)境污染的跨域轉(zhuǎn)移意味著環(huán)境保護(hù)需跨行政區(qū)域解決，以往單一地方政府行政已無(wú)法根治問(wèn)題。因此，推進(jìn)粵港澳三地協(xié)同治理，推動(dòng)跨域環(huán)境治理一體化尤為迫切。

二、粵港澳大灣區(qū)跨域環(huán)境協(xié)同治理現(xiàn)實(shí)困境

粵港澳大灣區(qū)是在“一國(guó)兩制”背景下建立起來(lái)的，無(wú)論是在法律體系，還是在行政體系上都存在較大差異，法律程序異質(zhì)性及行政壁壘增加灣區(qū)跨域環(huán)境協(xié)同治理的難度。深化大灣區(qū)跨域環(huán)境協(xié)同治理，必須直視灣區(qū)建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)困境。

（一）行政區(qū)劃的復(fù)雜性為灣區(qū)跨域協(xié)同治理帶來(lái)挑戰(zhàn)?；浉郯拇鬄硡^(qū)行政區(qū)劃的復(fù)雜性增加跨域環(huán)境協(xié)同治理難度。從行政區(qū)劃來(lái)看，大灣區(qū)既有像廣州、佛山等一般的行政區(qū)，有深圳、珠海兩個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，也有香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)；從行政區(qū)劃的行政等級(jí)來(lái)看，香港與澳門特別行政區(qū)屬于正?。ú浚┘?jí)城市、廣州與深圳屬于副部級(jí)（副省級(jí)）城市；從行政區(qū)的發(fā)展程度來(lái)看，存在明顯的發(fā)展不均衡現(xiàn)象，諸如肇慶、江門、惠州等城市經(jīng)濟(jì)體量相對(duì)較小。大灣區(qū)內(nèi)部行政壁壘問(wèn)題突出，阻礙各種資源和要素的自由流動(dòng)。這為灣區(qū)跨域協(xié)同治理公共事務(wù)帶來(lái)挑戰(zhàn)，增加治理的難度及成本。

面對(duì)復(fù)雜的行政區(qū)，現(xiàn)階段灣區(qū)內(nèi)就環(huán)境保護(hù)問(wèn)題仍停留在三地政府之間的合作單邊或雙邊對(duì)話，9 個(gè)地級(jí)市只能依靠廣東省政府統(tǒng)一溝通，缺乏中央統(tǒng)籌的灣區(qū)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)以及廣東省九市和港澳政府直接對(duì)話渠道。而統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)及網(wǎng)狀直接對(duì)話渠道的缺失，灣區(qū)內(nèi)行政單元地位不平等，所產(chǎn)生的行政壁壘導(dǎo)致信息交流不暢、信息不對(duì)稱等“信息孤島”問(wèn)題，一定程度上限制了跨域環(huán)境協(xié)同治理進(jìn)程。

（二）法律體系的異質(zhì)性及合作機(jī)制的軟弱性阻礙協(xié)同治理進(jìn)程。粵港澳大灣區(qū)由于“一國(guó)兩制三法域”的特殊背景，直接導(dǎo)致三地政府對(duì)環(huán)境保護(hù)治理政策的差異。首先，香港屬于英美普通法系，澳門以葡萄牙法系為范本，廣東省九市執(zhí)行大陸法系，粵港澳三地的法院之間沒(méi)有管轄權(quán)，無(wú)法形成統(tǒng)一的治理體系。這對(duì)大灣區(qū)內(nèi)協(xié)同聯(lián)動(dòng)環(huán)境執(zhí)法帶來(lái)標(biāo)準(zhǔn)、程序、監(jiān)督等環(huán)節(jié)的挑戰(zhàn)。其次，灣區(qū)內(nèi)部各行政單元對(duì)于環(huán)境保護(hù)指標(biāo)存在差異，在“三法域”背景下難以實(shí)施統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

粵港澳三地過(guò)于依賴合作協(xié)議帶來(lái)的軟性約束為跨域協(xié)同治理環(huán)境帶來(lái)挑戰(zhàn)?？缬虮Ｗo(hù)環(huán)境上，目前主要采取“一事一議”、編制發(fā)展規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)灣區(qū)內(nèi)協(xié)同治理，而府際出臺(tái)的規(guī)制文件、簽署合作協(xié)議并不具備律法的強(qiáng)制性，難以壓實(shí)灣區(qū)內(nèi)地方政府的權(quán)責(zé)劃分。基于經(jīng)濟(jì)合作建立起的“粵港澳合作聯(lián)席會(huì)議”一定程度上為三地環(huán)境協(xié)同治理搭建平臺(tái)，但該合作模式難以促進(jìn)灣區(qū)內(nèi)環(huán)境保護(hù)重要問(wèn)題的決策以及長(zhǎng)期性環(huán)保問(wèn)題的解決；而“一事一議”的合作模式雖能針對(duì)特定問(wèn)題特定事件進(jìn)行規(guī)劃，但缺乏對(duì)粵港澳大灣區(qū)可持續(xù)發(fā)展的整體環(huán)境戰(zhàn)略及政策研究。

（三）“多元共治”模式不健全使得協(xié)同治理難以發(fā)揮最大效用。僅靠大灣區(qū)單邊或雙邊的府際合作治理，環(huán)保合作小組等模式難以形成善治合力。一是灣區(qū)內(nèi)群眾之間存在價(jià)值理念沖突問(wèn)題。受歷史文化影響，過(guò)去港澳地區(qū)群眾對(duì)內(nèi)地的環(huán)境治理成效持質(zhì)疑態(tài)度，缺乏引導(dǎo)的群眾往往認(rèn)為環(huán)境保護(hù)自有專家、政府兜底，認(rèn)識(shí)誤區(qū)增加跨域環(huán)境協(xié)同治理難度。二是當(dāng)前政府未能充分利用市場(chǎng)強(qiáng)有力的資金支持以及分工的高效性，且部分企業(yè)缺乏環(huán)境保護(hù)的責(zé)任意識(shí)。三是現(xiàn)行較少社會(huì)組織參與到治理中來(lái)。處于治理邊緣的非官方社會(huì)組織鮮少能參與到灣區(qū)跨域環(huán)境治理的專業(yè)服務(wù)供給中來(lái)。可見(jiàn)，多元主體協(xié)同治理渠道缺失、三地在價(jià)值認(rèn)同與行動(dòng)認(rèn)同上存在差異等客觀因素共同結(jié)果于跨域環(huán)境協(xié)同治理難度的增加，“多元共治”模式不健全使得協(xié)同治理難以發(fā)揮“1+1＞2”的最大效能。

（四）大灣區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡及人地矛盾阻礙跨域環(huán)境協(xié)同治理。深圳、廣州、佛山以及東莞是廣東省GDP 位列“萬(wàn)億俱樂(lè)部”的四大城市。它們作為粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)代表，其GDP 總量占到廣東九市的81.72%，占粵港澳大灣區(qū)總量的63.09%，可見(jiàn)這四大“萬(wàn)億俱樂(lè)部”在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。與之相比，肇慶、中山、江門等市GDP 總量較“萬(wàn)億俱樂(lè)部”城市的差距大，深圳的GDP 總量約是肇慶的12倍，灣區(qū)內(nèi)城市群間發(fā)展不均衡問(wèn)題顯而易見(jiàn)。經(jīng)濟(jì)體量較小的城市在處理各項(xiàng)公共事務(wù)上話語(yǔ)權(quán)較小，難以參與到灣區(qū)內(nèi)跨域協(xié)同治理當(dāng)中，這顯然不利于灣區(qū)內(nèi)整體的環(huán)境保護(hù)均衡發(fā)展。此外，灣區(qū)內(nèi)人地矛盾問(wèn)題也影響環(huán)境保護(hù)。大灣區(qū)人地矛盾呈現(xiàn)明顯的珠三角東翼向中西部遞減趨勢(shì)，越是經(jīng)濟(jì)體量大的地區(qū)，人地矛盾問(wèn)題越突出。人口過(guò)于集中在經(jīng)濟(jì)體量大的城市，增加灣區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體量較大城市的抗環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)壓力。

三、粵港澳大灣區(qū)跨域協(xié)同治理環(huán)境優(yōu)化策略

粵港澳大灣區(qū)的跨域合作存在溝通不足、法律體系不同、環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不一、分工不科學(xué)等現(xiàn)象，通過(guò)推進(jìn)粵港澳三地的對(duì)話協(xié)商、建立健全頂層設(shè)計(jì)、強(qiáng)化三地環(huán)境保護(hù)制度的銜接、明確城市分工可進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)跨域性環(huán)境治理的協(xié)同化和法治化。

（一）構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)型府際關(guān)系，以期形成共建共治共享的環(huán)境保護(hù)機(jī)制?？缬蚬彩聞?wù)協(xié)同治理實(shí)質(zhì)上是府際契約追求的目標(biāo)。傳統(tǒng)的“行政區(qū)行政”存在地方政府各自為政的“碎片化”治理缺陷，已然無(wú)法滿足跨域公共事務(wù)協(xié)同治理的迫切需求。針對(duì)大灣區(qū)內(nèi)行政區(qū)劃的復(fù)雜性、環(huán)境污染轉(zhuǎn)移的脫域化、府際合作協(xié)議的軟弱性等帶來(lái)跨域環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理的困境，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建起網(wǎng)絡(luò)型府際關(guān)系。所謂網(wǎng)絡(luò)型府際關(guān)系是指地方政府之間地位平等，相互依賴，各自擁有自身目標(biāo)并通過(guò)合作策略而不是競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)型府際關(guān)系，減少粵港澳大灣區(qū)內(nèi)城市群在跨域協(xié)同治理環(huán)境中因行政區(qū)劃復(fù)雜而造成諸如合作乏力、博弈競(jìng)爭(zhēng)、各自為政等治理困境，是形成共建共治共享環(huán)境保護(hù)治理格局的必由之路。

如何通過(guò)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)型府際關(guān)系以期形成共建共享共治的環(huán)境保護(hù)機(jī)制，主要做法有以下三點(diǎn)：一是強(qiáng)化粵港澳大灣區(qū)內(nèi)府際合作，構(gòu)建突破行政區(qū)劃限制的跨域平臺(tái)，提升區(qū)域合作整體層級(jí)。通過(guò)權(quán)威平臺(tái)及時(shí)協(xié)商治理方案，破解跨域治理環(huán)境難題。二是明確府際間權(quán)責(zé)劃分邊界，使得灣區(qū)內(nèi)各政府在區(qū)域協(xié)調(diào)治理中不缺位、不越位。處理跨域公共事務(wù)方面，各地政府應(yīng)當(dāng)基于信任履行義務(wù)，以平等互利、互利共贏的合作理念參與環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理。三是基于共同利益目標(biāo)由中央政府牽頭統(tǒng)籌制定環(huán)境保護(hù)機(jī)制，規(guī)范粵港澳大灣區(qū)各政府跨域合作程序，統(tǒng)一環(huán)境保護(hù)指標(biāo)。

（二）建立健全環(huán)境保護(hù)頂層設(shè)計(jì)，以期完善大灣區(qū)跨域協(xié)同治理格局。以美國(guó)田納西河治理模式為例，它通過(guò)設(shè)立田納西河流域管理局，授予其對(duì)流域內(nèi)各種資源的治理權(quán)利，把各州對(duì)流域的規(guī)劃及開(kāi)發(fā)權(quán)利集中統(tǒng)一起來(lái)進(jìn)行全面治理開(kāi)發(fā)。對(duì)此，粵港澳大灣區(qū)跨域環(huán)境治理可借鑒該做法，打破粵港澳三地的行政制度壁壘，從宏觀上把握全局。以剛性律法明確責(zé)權(quán)劃分，建立長(zhǎng)效機(jī)制，具體有：第一，凝聚共識(shí)，縮小法治認(rèn)同差異，減輕立法阻礙。法治認(rèn)同是多因素互動(dòng)的結(jié)果，可沿著“情感認(rèn)同→價(jià)值認(rèn)同→行為認(rèn)同的路徑而遞進(jìn)式展開(kāi)”。人民群眾作為依法治國(guó)的基礎(chǔ)，必須充分發(fā)揮其在法治建設(shè)的主體地位。三地政府可通過(guò)提高群眾參與度，為三地人民就環(huán)境保護(hù)立法討論構(gòu)建平臺(tái)，引導(dǎo)群眾增進(jìn)交往、理性商討，均衡三地人民的切身利益。第二，提升三地法治認(rèn)同，重視粵港澳大灣區(qū)法治規(guī)則銜接。一方面粵港澳大灣區(qū)跨域環(huán)境保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)必須充分考慮當(dāng)前灣區(qū)內(nèi)環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀，參考過(guò)去模式的合作協(xié)議精神、執(zhí)行成效等協(xié)同編制符合三地共同意志的法律法規(guī)；另一方面地方政府應(yīng)當(dāng)在地方立法上充分考慮法律體系差異及群眾的法治認(rèn)同，合理讓渡部分權(quán)利，以期構(gòu)建大灣區(qū)跨域協(xié)同環(huán)境治理模式。若無(wú)法跨越粵港澳三地法制剛性差異的情形，可促進(jìn)多元協(xié)作和溝通協(xié)商，增進(jìn)粵港澳三地對(duì)環(huán)境保護(hù)的最大兼容性。

（三）發(fā)揮多元共治機(jī)制在跨域協(xié)同治理中的最大效能。以日本跨行政區(qū)水污染治理模式為例，它由國(guó)家行政機(jī)構(gòu)、半官方組織和社會(huì)組織構(gòu)成，充分利用社會(huì)組織力量協(xié)調(diào)各方關(guān)系；以英國(guó)跨行政區(qū)水污染治理模式為例，它由國(guó)家及污水處理公司組成治理機(jī)構(gòu)，通過(guò)成立專門的政府管理部門及政府購(gòu)買企業(yè)服務(wù)相結(jié)合的方式進(jìn)行治理。對(duì)此，粵港澳大灣區(qū)可借鑒日本和英國(guó)的水治理模式，逐步構(gòu)建起“政府主導(dǎo)，市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)，社會(huì)參與”的多元共治機(jī)制，打造共建共治共享的治理格局。具體做法有：一是擴(kuò)大粵港澳三地群眾參與跨域環(huán)境協(xié)同治理的范圍。在規(guī)劃、立法、監(jiān)督環(huán)境治理等過(guò)程獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，把全過(guò)程人民民主精神理念嵌入到灣區(qū)治理當(dāng)中，滿足群眾參與感的同時(shí)，提升政策、立法的科學(xué)性與民主性。二是通過(guò)成立社會(huì)組織機(jī)構(gòu)或政府購(gòu)買服務(wù)形式，強(qiáng)化專業(yè)化社會(huì)服務(wù)，使它們成為聯(lián)結(jié)社會(huì)群眾，凝聚共識(shí)的橋梁。三是利用市場(chǎng)金融體系，為跨域環(huán)境協(xié)同治理提供強(qiáng)有力的資金支撐。以優(yōu)惠政策拓寬融資渠道，注重對(duì)市場(chǎng)融資渠道的有效監(jiān)管，最終為打造優(yōu)質(zhì)生活圈形成多元共治的新格局。

（四）推進(jìn)灣區(qū)內(nèi)行政區(qū)成員在跨域環(huán)境協(xié)同治理上的科學(xué)分工。灣區(qū)內(nèi)跨域環(huán)境協(xié)同治理涉及到廣東九市、香港、澳門，他們的行政等級(jí)不一、管理部門多樣，為密切聯(lián)結(jié)灣區(qū)內(nèi)多個(gè)行政區(qū)成員，團(tuán)結(jié)一致保護(hù)環(huán)境，避免管理“灰色地帶”、以鄰為壑問(wèn)題的產(chǎn)生，必須建立一套科學(xué)的分工機(jī)制。通過(guò)明晰灣區(qū)內(nèi)行政區(qū)成員的分工，保障生態(tài)協(xié)同治理的有效開(kāi)展。一是廣州作為廣東的省會(huì)城市，對(duì)廣東其他8 個(gè)灣區(qū)城市有著極強(qiáng)的影響力和輻射力，因此廣州應(yīng)在粵港澳大灣區(qū)跨域環(huán)境協(xié)同治理中承擔(dān)統(tǒng)領(lǐng)全局的作用。廣州可根據(jù)廣東九市工業(yè)發(fā)展、污染物排放及治理成效，及時(shí)做好統(tǒng)籌工作。針對(duì)目前形成的廣佛肇、深莞惠、珠中江都市圈，可指引它們協(xié)同做好區(qū)域環(huán)境治理工作，以此調(diào)動(dòng)肇慶、江門、惠州等地參與環(huán)境治理的積極性，加快處于邊緣的灣區(qū)城市融合到環(huán)境協(xié)同治理中來(lái)。二是港澳擁有先進(jìn)的環(huán)境治理技術(shù)及經(jīng)驗(yàn)，可作為大灣區(qū)環(huán)境保護(hù)的先行示范區(qū)。針對(duì)此前廣東九市需由廣東省統(tǒng)一代表溝通事項(xiàng)問(wèn)題，可發(fā)揮當(dāng)下的“互聯(lián)網(wǎng)+官方”形式，由港澳對(duì)灣區(qū)內(nèi)其他行政區(qū)成員進(jìn)行點(diǎn)對(duì)點(diǎn)溝通，根據(jù)各地實(shí)際情況提供先進(jìn)的環(huán)境治理技術(shù)及經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)。通過(guò)強(qiáng)化各城市之間的聯(lián)系與溝通，統(tǒng)籌科學(xué)劃分灣區(qū)行政區(qū)成員的職責(zé)，最終達(dá)成粵港澳大灣區(qū)跨域環(huán)境協(xié)同治理有序進(jìn)行的目標(biāo)。

綜上，環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)性、整體性工程，離不開(kāi)多地跨域協(xié)同治理。而跨域環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理無(wú)疑是符合“一國(guó)兩制”背景下粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展邏輯，它能有效解決環(huán)境污染脫域化問(wèn)題的同時(shí)，還為三地經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供優(yōu)良的環(huán)境空間。從行政區(qū)劃、法律體系、治理格局、城市分工出發(fā)探討大灣區(qū)環(huán)境治理所面臨的挑戰(zhàn)，以構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)型府際關(guān)系、健全頂層設(shè)計(jì)、發(fā)揮多元共治效能、推進(jìn)灣區(qū)內(nèi)城市群的科學(xué)分工等舉措可助力粵港澳大灣區(qū)跨域環(huán)境協(xié)同治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。