對加強體育事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設的思考

張琦 甘肅省體育工作第二大隊

引言

體育事業(yè)單位肩負著廣泛開展全民健身活動，加強青少年體育工作，促進群眾體育和競技體育全面發(fā)展，加快建設體育強國的任務，堅持打造能征善戰(zhàn)、作風優(yōu)良的運動隊，提高在重大國際賽事中為國爭光的能力，同時有力帶動群眾體育發(fā)展，為基層群眾提供體育服務，進而提高人民健康水平，是滿足人民群眾對美好生活向往、促進人的全面發(fā)展的重要手段，是促進經(jīng)濟社會發(fā)展的重要動力，是展示國家文化軟實力的重要平臺。體育事業(yè)單位因其行業(yè)特殊性，有一些不同于其他事業(yè)單位的特征，因此有必要在考慮行業(yè)特殊性情況下，制定出符合本行業(yè)的內(nèi)部控制條款，才能使各部門之間的內(nèi)部力量互相協(xié)調(diào)和約束，有效地進行內(nèi)部管理，有效地運用各類資源，提前防控各類風險，提高管理效率。健全的內(nèi)控體系是體育單位事業(yè)發(fā)展的關鍵，必須順應時代發(fā)展，逐漸強化和健全內(nèi)控體系。

一、體育事業(yè)單位基層治理體系構(gòu)建中的若干問題

（一）各級管理人員對內(nèi)部控制的認識不足

目前，體育事業(yè)單位的管理人員大多是優(yōu)秀運動員、教練員出身，對競技體育項目專業(yè)游刃有余，但對內(nèi)部控制體系的概念及構(gòu)建還缺乏理解，特別是在競技體育領域“唯比賽成績論”、重排名、重獎牌數(shù)、重完成目標任務的大環(huán)境下，管理者常常會忽略單位內(nèi)部業(yè)務的流程合理性和風險防控，導致在推行內(nèi)控體系建設方面存在著一些問題，內(nèi)部控制的評價工作也不盡如人意，這對體育事業(yè)單位的長遠發(fā)展都有很大的影響。對管理者而言，全面了解內(nèi)部控制制度建設的必要性，可以使其認識到內(nèi)控體系是科學健全制度的有效工具，可以精準發(fā)現(xiàn)單位目前工作中的短板，從而有助于更好地進行內(nèi)部的調(diào)整，確保工作正常進行的同時更能提高完成目標任務的效率。

（二）行業(yè)內(nèi)部控制體系建設不完善

當前，大多數(shù)體育事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系還不完善，僅僅按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的通知要求完成任務，沒有針對體育行業(yè)的特殊性來構(gòu)建適合自身運行發(fā)展、行之有效的內(nèi)控體系，許多基層單位面對財政要求建立健全內(nèi)部控制體系任務時無從下手，再加之基層本身業(yè)務人員配置數(shù)量較少，層次較低，專業(yè)不對口等原因，導致單位在完成這項工作時困難重重，效率低下，單就解釋“內(nèi)部控制”這一概念，就耗費很多時間成本，還需要各業(yè)務部門通力合作，互相銜接、檢查制度漏洞，往往經(jīng)過幾次三番開會研究，給出的結(jié)果還是不盡如人意。這也和人員之間的溝通能力不強，監(jiān)管體系不完善，以及管理層缺少對內(nèi)部管理進行風險評價的理性分析等因素有關；而若聘請第三方設計內(nèi)控制度，又由于其不了解行業(yè)特殊性，容易使設計出來的制度同質(zhì)性極強，不接“地氣”，無法凸顯行業(yè)特點。許多業(yè)務部門將內(nèi)控制度束之高閣，依舊根據(jù)過去的工作經(jīng)驗行事，原因是內(nèi)控系統(tǒng)沒有并覆蓋到每一個部門和員工，系統(tǒng)不科學、不健全、無依據(jù)，對單位內(nèi)部的風險點管控力不足，這直接關系到其相應的內(nèi)部治理對策的實施效果，制約著單位的發(fā)展。

（三）監(jiān)督檢查的缺失

內(nèi)部控制規(guī)范要求單位建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度、明確有關部門或者崗位內(nèi)部監(jiān)督職責權(quán)限、規(guī)定內(nèi)部監(jiān)督程序及要求、開展內(nèi)部監(jiān)督檢查、自我評價等內(nèi)部監(jiān)督工作。在完善內(nèi)部控制體系時，如果沒有進行有效的內(nèi)部、外部監(jiān)管，不僅會對單位的公信力造成很大的負面作用，還會導致工作人員掉以輕心，從而造成重大錯誤的出現(xiàn)。同時，也會出現(xiàn)監(jiān)管職責界定不清等問題。當前基層體育單位，往往沒有完善的內(nèi)部監(jiān)察、考核部門和內(nèi)審機構(gòu)，僅僅依靠財務人員的審核，作為所有業(yè)務的“最后防線”，或指派有關人員兼任此項工作，被指派人員也沒有考核、監(jiān)督能力及專業(yè)知識，使得內(nèi)控體系更像是單純的財務規(guī)章，責任劃分不清，其防范風險的作用變得薄弱，單位考核、督流于表面，結(jié)果失真。

部分領導層對風險管理認識淡薄，通常要經(jīng)過審計、巡視后，才能意識到內(nèi)控制度建設的重要性，做不到事前積極發(fā)現(xiàn)風險并降低風險漏洞。省財政廳布置的年度內(nèi)控報告工作也是以財務人員填報為主，單位負責人及其他業(yè)務部門對內(nèi)控報告結(jié)果及反映出的問題關注度不高，僅將其作為上級交派事務對待。因此，建立健全的內(nèi)部監(jiān)察制度，可以有效地提高制度執(zhí)行力度，加強工作的公開性和透明性。

（四）制度設計與實際工作脫節(jié)

由于體育行業(yè)的特殊性，一些內(nèi)控制度與實際工作之間存在脫節(jié)現(xiàn)象，例如預算編制的準確性和前瞻性需求逐年加大，制度中需要通過使用預算一體化平臺來實現(xiàn)各項基礎信息、資產(chǎn)、政府采購、預算申報等業(yè)務，但在實踐中，因各部門之間信息溝通不及時、不暢通，造成預算編制與實際執(zhí)行之間，出現(xiàn)了分歧。體育事業(yè)單位培養(yǎng)專業(yè)運動員，每年要完成與上級部門定下的目標任務，參加各類國際、國內(nèi)比賽，以及冬夏集訓，一般在上年做預算時還無法精確地了解到比賽的人數(shù)、時長及費用標準，不能準確判斷有無資產(chǎn)增加和政府采購需求等問題，造成年初預算在具體實施過程中易出現(xiàn)不一致的現(xiàn)象；冬夏訓通常周期較長，隊員人數(shù)較多，一些項目因場地要求的特殊性要去往較為偏遠地區(qū)訓練，為應對突發(fā)情況，存在領隊攜帶現(xiàn)金數(shù)目較多的需求，這也與當前差旅費不能出借數(shù)目較多現(xiàn)金的制度相違背。當完成金牌任務與財務內(nèi)控制度相沖突時，更多的是考驗內(nèi)控制度的科學性和制定者對行業(yè)的熟悉程度，才能在其中取得平衡點，使內(nèi)控制度真正成為推動業(yè)務工作的工具和準繩。

（五）相關人員對內(nèi)控缺乏深入的理解

多數(shù)在基層體育事業(yè)單位的工作人員并未充分意識到內(nèi)部管理工作的重要意義，其內(nèi)控體系存在著“空殼”“不落實”“落實不力”等問題，常常把思維限制在自己的崗位上，受傳統(tǒng)的管理觀念所約束，而且因為缺少責任感而不愿意為內(nèi)部控制體系的構(gòu)建作出貢獻，忽略了一切工作都必須有一個完善的體系來進行嚴密的控制。例如工作在一線的運動隊領隊、教練，常常因為制度的種種約束不能實現(xiàn)訓練競賽目標或者實現(xiàn)效率低下，誤認為內(nèi)控制度在人為設置困難，影響運動成績的提升和獎牌名次的獲得。另外，管理層缺乏對事業(yè)單位治理體系的認識，事業(yè)單位的內(nèi)控體系的建設內(nèi)容存在著知識、管理、實施等方面的盲區(qū)，使得工作難以有效地進行。目前大部分體育事業(yè)單位仍采用傳統(tǒng)的管理模式，在許多領域仍由領導做主，僅僅關注隊伍比賽成績發(fā)展而忽視內(nèi)部治理。

二、加強體育事業(yè)單位內(nèi)部體系的對策建議

（一）提高基層體育事業(yè)單位對內(nèi)部控制的認知度

首先，加強內(nèi)部控制體系重要性的宣傳，提高負責人對內(nèi)控體系建設的認同度，從觀念上提高風險防控意識和管理水平，建立一套具有自身行業(yè)特點、科學規(guī)范的內(nèi)控制度體系，同時在執(zhí)行上，做好對下級干部的示范作用，嚴格遵守規(guī)章，就不會損害現(xiàn)有的內(nèi)部控制體系；其次，在行業(yè)內(nèi)廣泛宣傳、推行科學有效的做法，樹立建立內(nèi)控制度的行業(yè)標桿，學習先進經(jīng)驗，營造完善內(nèi)部控制環(huán)境；再次，還需要對職工進行經(jīng)常性的培訓，提升職工的職業(yè)素養(yǎng)和執(zhí)行制度的能力；最后，在運行過程中，要及時反饋總結(jié)，不斷改進，逐層夯實責任，發(fā)揮內(nèi)部控制應有的功能。

（二）不斷建立健全有體育行業(yè)特色的內(nèi)控體系

根據(jù)體育類事業(yè)單位行業(yè)特殊性，對其業(yè)務單位功能進行梳理，并制定具有體育特色的內(nèi)部控制標準，建立健全的、有指向性的內(nèi)部控制體系，對于體育事業(yè)單位的工作具有舉足輕重的影響。為了構(gòu)建完善、高效的內(nèi)部控制體系，需要打破原有的管理體制，對業(yè)務單位功能進行梳理，并制定具有體育特色的內(nèi)部控制標準，并與單位內(nèi)部的自我評價、目標責任相結(jié)合。例如設計運動隊外訓和比賽的計劃、預算申報流程，外訓期長無法及時報銷賬務和歸還公務卡細則，制定器材服裝購買制度及管理措施，全民健身場館的安全應急預案等，并結(jié)合黨風廉政風險防控機制構(gòu)建相關制度，使體育類事業(yè)單位內(nèi)部控制能夠站在更高政治站位、更全面的視角上進行構(gòu)建。在未來的發(fā)展中，逐步現(xiàn)行的內(nèi)部控制體系進行完善和革新。另外，要有一個完善的獎勵和懲罰制度，以確保相關人員在工作中表現(xiàn)出認真、負責，最大程度地調(diào)動其工作積極性，對表現(xiàn)突出的員工給予一定的獎賞，使其有充分的晉升機會，也能對某些不負責任的管理者起到一定的激勵作用。

（三）建立完善監(jiān)管和內(nèi)外部監(jiān)督體系

沒有監(jiān)管，就無法建立起內(nèi)部監(jiān)控體系，監(jiān)督對內(nèi)控而言不可或缺。作為體育事業(yè)單位的主管單位，對其負有監(jiān)管責任。第一，要完善審計監(jiān)管制度，客觀公正地對各單位的內(nèi)部控制進行審核，并根據(jù)大量的信息進行合理的評價，為防范和預防提供依據(jù)。第二，加強對事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)管，要吸取其他單位和部門的有益做法，發(fā)現(xiàn)自己工作中的缺陷，并進行完善，將內(nèi)部控制的危險降至最低。第三，管理層應充分關注外界的監(jiān)管，對財務數(shù)據(jù)進行經(jīng)常性的審查，并對失職的管理層發(fā)出清晰的警告，以保證財務狀況真實、透明、公開。

條件允許的情況下，單獨要設立內(nèi)審部門，并樹立其獨立性和權(quán)威性；自身沒有內(nèi)部監(jiān)督能力的單位，可以選擇聘請專業(yè)的第三方機構(gòu)開展相關的監(jiān)督、考核等活動。但值得注意的是，體育行業(yè)的特殊性決定了外部監(jiān)督和評估機構(gòu)無法對體育類事業(yè)單位屬性和業(yè)務進行深入了解，通常會造成監(jiān)督和評估結(jié)果缺乏實際可操作性。因此，一方面聘請外部力量開展監(jiān)管，另一方面在評估工作中本單位相關部門應全程參與，使監(jiān)督評估結(jié)合實際，闡述行業(yè)特點，解釋行業(yè)特殊性，以保證監(jiān)管和評估的綜合性和聯(lián)系實際性。采用多種方式對內(nèi)控執(zhí)行情況進行監(jiān)管，不應僅僅依賴于內(nèi)控監(jiān)督部門，應與日常審計、離任審計、專項檢查、巡視巡查、自查自糾等工作相結(jié)合，通過財務人員，紀檢人員和內(nèi)控監(jiān)督小組的多方參與，對單位內(nèi)控體系進行監(jiān)管和評價考核。同時，要建立和健全、規(guī)范、科學的業(yè)績評價制度，客觀公正地評價各部門的業(yè)績，并對其進行評價，加強對其在內(nèi)部控制中的指導和制約，對在內(nèi)部管理工作中表現(xiàn)突出的單位和個人，要給予一定的獎勵，對于違法的單位和人員要進行嚴厲的懲罰，要使業(yè)績考核的壓力和激勵的雙重功能得到有效的發(fā)揮，從而改善事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平。

（四）加強體育事業(yè)單位內(nèi)部管理隊伍的整體質(zhì)量

內(nèi)控人才的整體素質(zhì)和職業(yè)素養(yǎng)是事業(yè)單位的重要組成部分，也是事業(yè)單位的核心。加強人員培訓工作，強化內(nèi)部控制知識，使其認識到內(nèi)部控制的重要性與意義，把內(nèi)部控制培訓列入年度工作計劃，定期舉辦內(nèi)部控制培訓會，研究和學習同行業(yè)中其他機構(gòu)的優(yōu)良成果，然后根據(jù)本單位的情況加以改良運用，并要求單位各級人員都要學習內(nèi)部控制規(guī)范要求，研究單位的內(nèi)部控制制度，培養(yǎng)復合型人才，其中特別是單位財務人員、內(nèi)審人員和紀檢人員更應該重視業(yè)務學習，同時鼓勵業(yè)務部門結(jié)合實際業(yè)務的需要，提出良好的管理建議，改進監(jiān)督流程。

每年的年度內(nèi)部控制評價報告需要各個部門通力協(xié)作，因此，管理者需要在本質(zhì)和源頭上認清內(nèi)部控制工作重要性，運用大局觀安排內(nèi)控工作，在招考工作中，應注重引入一支具有一定的專業(yè)知識和熟練掌握現(xiàn)代辦公運作技術(shù)的高質(zhì)量的內(nèi)控人才，才能對單位治理中的資金管理、預算編制、資產(chǎn)管理、基礎建設、合同管理等方面進行細致的分析，為負責人員提供科學、準確的依據(jù)，保證單位內(nèi)部控制健康依法運行。

（五）提升體育事業(yè)單位制度信息化程度

加強內(nèi)部控制制度建設，提高內(nèi)部控制人才的能力，必須在信息化的大環(huán)境下，因此單位要進一步進行研究探索，找出適應本行業(yè)、本單位的內(nèi)控信息化模式。整個建設的過程遵循自上而下的原則，從本系統(tǒng)財政一級撥款單位開始，抽調(diào)相關的工作人員組成內(nèi)控信息化建設工作小組，服務于整個系統(tǒng)，承擔對內(nèi)控信息化建設的資源、能力進行統(tǒng)籌領導的職責。相關工作人員各負其責，密切配合，通過對各個部門的分類、對不同標準數(shù)據(jù)的分析匯總和整合，實現(xiàn)統(tǒng)一流程、統(tǒng)一操作的規(guī)范化管理，達到內(nèi)控目標。最后再針對一些個性化的問題單獨改進，建立基礎數(shù)據(jù)庫，梳理各個模塊間的兼容性，使得整個內(nèi)控體系成為覆蓋所有業(yè)務需求的有機融合體，從而最大限度發(fā)揮各模塊的作用。經(jīng)過個性化的設計，制定出符合體育行業(yè)實際需求的信息化建設制度，才能真正實現(xiàn)資源共享，為各項內(nèi)控制度的高效落實打下基礎。

結(jié)語

總之，體育事業(yè)單位的內(nèi)部管理體系的建立是一個具有系統(tǒng)性和難度的課題。內(nèi)部控制作為一個重要的、基礎性的環(huán)節(jié)，其具有行業(yè)特點的內(nèi)部控制體系構(gòu)建必須得到各級黨委和政府的高度關注，并得到相應的政策支持，體育行業(yè)的各級部門也要結(jié)合自身實際情況，主動地參加內(nèi)部控制體系的構(gòu)建，提高體育行業(yè)管理水平，才能發(fā)揮內(nèi)部控制的積極作用，為體育事業(yè)發(fā)展打下堅實的基礎，在立足競技體育、群眾體育的工作基礎上，為建設社會主義現(xiàn)代化強國省貢獻體育力量。