全方位全地域全過程加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐創(chuàng)新

□ 姚 文

（中共衡陽市委黨校，湖南 衡陽 421008）

黨的二十大報(bào)告深刻總結(jié)了黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以前所未有的魄力，全方位、全地域、全過程發(fā)力，開展了一系列根本性、開創(chuàng)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性工作，取得了舉世矚目的成就。

一、全方位謀劃：體現(xiàn)鮮明的辯證統(tǒng)一性

生態(tài)文明建設(shè)是實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的必然選擇，是踐行“以人民為中心”理念的內(nèi)在要求。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央不斷總結(jié)提升對(duì)人與自然關(guān)系與規(guī)律的認(rèn)識(shí)，以理論創(chuàng)新推動(dòng)實(shí)踐創(chuàng)新，使生態(tài)文明建設(shè)在重點(diǎn)突破中實(shí)現(xiàn)整體推進(jìn)，體現(xiàn)了鮮明的辯證統(tǒng)一性。在習(xí)近平生態(tài)文明思想中，生態(tài)文明建設(shè)與全人類發(fā)展相互關(guān)聯(lián)，展現(xiàn)出生態(tài)文明認(rèn)知的新發(fā)展，全方位呈現(xiàn)出我國生態(tài)文明認(rèn)知所達(dá)到的新高度。［1］

（一）辯證把握國際壓力挑戰(zhàn)與國內(nèi)現(xiàn)實(shí)需求的關(guān)系

我國長(zhǎng)期以來“三高一低”的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，對(duì)資源的過度開發(fā)使得生態(tài)環(huán)境遭到極大的破壞。面對(duì)國際國內(nèi)環(huán)境帶來的壓力與挑戰(zhàn)，中國政府積極應(yīng)對(duì)。

一方面，積極參與全球環(huán)境治理，不僅承擔(dān)起一個(gè)發(fā)展中大國的責(zé)任，也積極向全世界提供生態(tài)環(huán)境治理方面的中國方案，貢獻(xiàn)中國智慧；另一方面，及時(shí)將國際壓力挑戰(zhàn)與中國轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要結(jié)合起來，變壓力為動(dòng)力。及時(shí)回應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活環(huán)境的現(xiàn)實(shí)需求，結(jié)合社會(huì)主要矛盾的變化，將良好的生態(tài)公共產(chǎn)品作為人民群眾的民生福祉，突出生態(tài)修復(fù)與環(huán)境保護(hù)，以美麗中國與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為載體，努力打造人民群眾滿意的良好環(huán)境。

（二）辯證把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系

全面建成小康，生態(tài)環(huán)境是重要內(nèi)容之一。在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的過程中，各地把生態(tài)扶貧作為精準(zhǔn)脫貧的重要方式廣泛運(yùn)用，比較典型的如：三江源生態(tài)保護(hù)、京津風(fēng)沙源治理、三北防護(hù)林、濕地保護(hù)與恢復(fù)等一批重點(diǎn)工程的實(shí)施，推動(dòng)我國一些深度貧困地區(qū)通過生態(tài)治理實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽，人民群眾過上小康生活。截至2021年底，湖南省已有瀏陽市、桃花源旅游管理區(qū)、永定區(qū)、資興市獲批“兩山”實(shí)踐創(chuàng)新基地，形成了一批可復(fù)制、可推廣的“兩山”轉(zhuǎn)化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。［2］浙江安吉、塞汗壩林場(chǎng)、湖南十八洞村、貴州塘約村等一批綠色發(fā)展的先進(jìn)典型，通過生態(tài)價(jià)值的轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)綠水青山向金山銀山的轉(zhuǎn)變，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)辯證統(tǒng)一的關(guān)系在具體實(shí)踐中得到印證與檢驗(yàn)。

（三）辯證把握重點(diǎn)突破與整體推進(jìn)的關(guān)系

生態(tài)文明建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，從哪里突破尤為關(guān)鍵。針對(duì)這一系統(tǒng)工程，中央著眼于體制機(jī)制上的頂層設(shè)計(jì)來確保整體推進(jìn)。2015年，我國先后出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等相關(guān)制度文件。為了與制度嚴(yán)格執(zhí)行相配套，中央深入推進(jìn)國家行政體制改革，進(jìn)一步理順自然資源的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)，促使各行政管理單位明責(zé)、履責(zé)。成立專門的職能部門，從根本上解決職能部門既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的矛盾問題。在明確所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步明確管理權(quán)問題。組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門，實(shí)現(xiàn)污染防治和生態(tài)保護(hù)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)貫通，大力推進(jìn)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法，推動(dòng)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)與管理權(quán)分離，充分體現(xiàn)了環(huán)境治理的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性。

中央在堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)確保整體推進(jìn)的同時(shí)，針對(duì)環(huán)境治理問題，力求抓住重點(diǎn)進(jìn)行突破?？諝狻⑺屯寥牢廴締栴}，一直是人民群眾關(guān)注度最高，訴求最多的問題，對(duì)此，中央開展“三大行動(dòng)”打一場(chǎng)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，取得了階段性成果。針對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞行為禁而不絕等問題，習(xí)近平總書記親自批示并嚴(yán)格督辦，先后就陜西秦嶺北麓違建別墅、千島湖填湖造地建高爾夫球場(chǎng)、青海木里煤田違規(guī)開采、新疆卡拉麥里自然保護(hù)區(qū)調(diào)減面積給礦產(chǎn)業(yè)讓路等重大案件進(jìn)行批示，以重大案件為突破口，堅(jiān)決糾正“先發(fā)展后治理”的錯(cuò)誤思想與錯(cuò)誤行為，確保全國上下形成保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力的深刻共識(shí)。

二、全地域保護(hù)：體現(xiàn)鮮明的整體系統(tǒng)性

國土是中華民族繁衍生息和永續(xù)發(fā)展的家園，國土生態(tài)安全是國家安全的重要部分。因此，全地域保護(hù)，更加強(qiáng)調(diào)從整個(gè)國土空間出發(fā)，加強(qiáng)對(duì)各個(gè)子系統(tǒng)全要素之間的系統(tǒng)保護(hù)。

（一）協(xié)同推進(jìn)綠色化融合發(fā)展

生態(tài)環(huán)境是個(gè)大系統(tǒng)，各種要素之間相互聯(lián)系、相互作用，牽一發(fā)而動(dòng)全身，單獨(dú)從某一生態(tài)環(huán)境要素或某一領(lǐng)域推進(jìn)，難以從根本上解決問題。因此，“五位一體”總體布局落實(shí)到具體實(shí)踐層面，就是把生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置，積極融入城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程中。

綠色化融入的過程，既強(qiáng)調(diào)“貫穿”之意，更強(qiáng)調(diào)“同步”之意，區(qū)別于協(xié)調(diào)發(fā)展，其本質(zhì)是協(xié)同發(fā)展。推動(dòng)綠色化融入工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的方方面面，這種協(xié)同性具體表現(xiàn)為：堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，加快轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，從設(shè)備更新、流程再造、工藝技改、上下游產(chǎn)業(yè)鏈銜接等方面堅(jiān)持節(jié)能減排提質(zhì)增效齊頭并進(jìn)，構(gòu)建以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系，使我國綠色產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)新突破；致力于人民群眾期盼的“青山常在、綠水長(zhǎng)流、空氣常新”的美好生活環(huán)境目標(biāo)，堅(jiān)持節(jié)約資源能源，大力倡導(dǎo)綠色消費(fèi)方式，暢通公共交通便捷出行等，努力構(gòu)建生態(tài)文化體系，為人民群眾提供良好的公共生態(tài)產(chǎn)品。

長(zhǎng)期以來，京津冀地區(qū)的大氣污染嚴(yán)重影響人民群眾生產(chǎn)生活，負(fù)面反響強(qiáng)烈，防治難度大任務(wù)艱巨。在“單兵作戰(zhàn)”效果不佳的情況下，京津冀地區(qū)開始探索區(qū)域協(xié)同治理措施，建成上萬平方公里的“無煤區(qū)”，不僅僅改善了環(huán)境質(zhì)量，而且還與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革充分結(jié)合，進(jìn)而助力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、升級(jí)以及新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。因此，協(xié)同治理打的既是污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，也是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的攻堅(jiān)戰(zhàn)，更是解決突出環(huán)境問題、促進(jìn)社會(huì)和諧的攻堅(jiān)戰(zhàn)。

（二）整體推進(jìn)主體功能區(qū)定位，優(yōu)化國土空間布局

《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》在國家層面對(duì)城市、鄉(xiāng)村與重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)分別進(jìn)行明確定位。各地在明確功能定位的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際對(duì)國土空間進(jìn)行結(jié)構(gòu)優(yōu)化，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展向有限的國土空間要利用效率，避免國土空間無序開發(fā)、過度開發(fā)，推動(dòng)綠色生態(tài)空間進(jìn)一步擴(kuò)大。

珠江三角洲9個(gè)地級(jí)市區(qū)域綠道是主體功能區(qū)明確定位、國土空間科學(xué)布局的典型案例。早在2012年就率先建成總長(zhǎng)約1690公里的區(qū)域綠道，既較好地劃分了生態(tài)型、郊野型和都市型三種類型的功能定位，又將自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、歷史古跡與城鄉(xiāng)居住區(qū)緊密聯(lián)結(jié)在一起，推動(dòng)國土空間布局得到最大優(yōu)化。2021年，珠三角9個(gè)市已基本建成全國首個(gè)林城一體、生態(tài)宜居、人與自然和諧共生的森林城市群，實(shí)現(xiàn)綠色化在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的融合發(fā)展，充分激活了國土空間的發(fā)展活力。

在推動(dòng)國土空間綠色化方面，習(xí)近平總書記親自示范，每年帶領(lǐng)首都各界植樹造林。塞罕壩經(jīng)過幾代人的努力，已經(jīng)完全改變過去滿目荒涼、風(fēng)沙滿天的景象，真正實(shí)現(xiàn)了綠樹成蔭，草長(zhǎng)鶯飛。通過長(zhǎng)期以來堅(jiān)持不懈的植樹造林活動(dòng)，從衛(wèi)星上俯瞰中國國土空間，綠色已經(jīng)逐漸成為大自然的底色，從美麗中國到美麗鄉(xiāng)村，整體推進(jìn)主體功能區(qū)定位優(yōu)化國土空間布局的成效已然顯現(xiàn)。

（三）系統(tǒng)性推進(jìn)山水林田湖草沙系統(tǒng)治理

《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021-2035年）》將全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程規(guī)劃布局成“三區(qū)四帶”。與以往重大工程修復(fù)治理不同的是，“三區(qū)四帶”的布局極大改變了以往以單類的生態(tài)要素為主開展治理的方式，采取以條線為主推進(jìn)工程的治理模式，將山水林田湖草沙進(jìn)行一體化保護(hù)和修復(fù)，開展綜合治理，取得良好的效果。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶岸線治理作為運(yùn)用統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理的典型案例，自“共抓大保護(hù)不搞大開發(fā)”的禁令發(fā)出后，湖北省宜昌市著眼于“化工圍江”問題，以壯士斷腕的決心，強(qiáng)力推動(dòng)134家沿江化工企業(yè)“關(guān)改搬轉(zhuǎn)”，取締碼頭216個(gè)，減少港口岸線42公里，進(jìn)一步筑牢三峽生態(tài)屏障，守護(hù)一江碧水東流，向長(zhǎng)江大保護(hù)交出了一份亮麗的答卷。

三、全過程治理：體現(xiàn)鮮明的統(tǒng)籌協(xié)同性

構(gòu)建和完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系是黨的十九屆四中全會(huì)的重要內(nèi)容，也是生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工作。要堅(jiān)持系統(tǒng)治理、協(xié)同治理，破解生態(tài)文明制度建設(shè)上存在的重復(fù)交叉和遺漏缺失并存的問題。

（一）立足治本建立源頭嚴(yán)防制度體系

黨中央將建立主體功能區(qū)作為治本源頭，重點(diǎn)抓好國土空間的規(guī)劃和管制工作。源頭預(yù)防是指采取有效措施從源頭上控制污染產(chǎn)生，嚴(yán)格控制污染物排放，嚴(yán)把環(huán)境準(zhǔn)入關(guān)口，是保護(hù)生態(tài)環(huán)境事半功倍的舉措。［3］結(jié)合全國各地不同的自然環(huán)境和資源條件，根據(jù)全國整體發(fā)展規(guī)劃及各地具體情況，將國土空間劃分為四個(gè)區(qū)域，分別是：優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域以及禁止開發(fā)區(qū)域。在此基礎(chǔ)上，劃定生態(tài)紅線確保每一個(gè)區(qū)域的功能定位都能堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先。

（二）立足協(xié)同建立過程嚴(yán)管制度體系

生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉及自然資源資產(chǎn)開發(fā)、管理的每一個(gè)過程。在源頭嚴(yán)防的基礎(chǔ)上，針對(duì)開發(fā)利用過程中出現(xiàn)的損害環(huán)境問題，建立起一套約束地方和企業(yè)行為的制度體系，是建設(shè)生態(tài)文明的關(guān)鍵之舉。從2016年起，中國開始探索對(duì)國土資源、水、礦產(chǎn)、森林、草原、海域海島等自然資源建立有償使用制度，堅(jiān)持“誰使用誰付費(fèi)”原則避免在部分地區(qū)因公共自然資源無序開發(fā)利用造成的“竭澤而漁”和“公地悲劇”等。針對(duì)長(zhǎng)江水生生物種類急劇減少、長(zhǎng)江漁業(yè)資源逐年衰落甚至瀕臨枯竭的現(xiàn)實(shí)，從2020年開始施行十年禁漁，并且納入“十四五”規(guī)劃，從根本上保護(hù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境和長(zhǎng)江生物的多樣性，維護(hù)長(zhǎng)江生態(tài)系統(tǒng)的平衡，給母親河一個(gè)休養(yǎng)生息的機(jī)會(huì)。

只有對(duì)自然資源進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，才能建立自然資源價(jià)格機(jī)制，從而正常進(jìn)入交易市場(chǎng)，有償使用制度才會(huì)發(fā)揮作用，生態(tài)補(bǔ)償制度才能落到實(shí)處。這一系列過程是環(huán)環(huán)相扣，協(xié)同進(jìn)行的。協(xié)同治理體現(xiàn)在生態(tài)補(bǔ)償環(huán)節(jié)中，東中西部地區(qū)之間、流域上下游之間，要通過科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償制度，推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品受益方向生態(tài)產(chǎn)品提供方進(jìn)行付費(fèi)補(bǔ)償，調(diào)動(dòng)提供方積極性，保障提供方利益，進(jìn)一步深化細(xì)致地開展對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的涵養(yǎng)與保護(hù)工作。因此，建立市場(chǎng)化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，必須從完善自然資源的認(rèn)定、分類、估價(jià)、交易等一系列基礎(chǔ)性制度入手，加強(qiáng)對(duì)開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)的引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)流域上下游、東中西部重要生態(tài)保護(hù)區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，還必須堅(jiān)持節(jié)能減排、提質(zhì)增效齊頭并進(jìn)。通過實(shí)行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度，做到增產(chǎn)不增污或增產(chǎn)還減污；探索實(shí)行污染物排放許可制度，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制和資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制等，確保自然資源在生產(chǎn)消費(fèi)的全過程得到嚴(yán)格監(jiān)管。

（三）立足責(zé)任建立后果嚴(yán)懲制度體系

長(zhǎng)期以來，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行環(huán)保職責(zé)、做好環(huán)保工作的要求比較泛化、籠統(tǒng)，形成了評(píng)議流于形式、法不責(zé)眾的局面。建立并實(shí)行生態(tài)責(zé)任終身追究制度，通過“責(zé)任清單”進(jìn)一步明責(zé)，則有助于改變這一局面，推動(dòng)綠色政績(jī)考核與生態(tài)文明建設(shè)考評(píng)機(jī)制同時(shí)發(fā)力，把資源消耗、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)效益等納入綜合評(píng)價(jià)體系，使綠色成為干部政績(jī)的指揮棒。在此基礎(chǔ)上，建立領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、聯(lián)動(dòng)追責(zé)、主體追責(zé)、終身追責(zé)”責(zé)任制，從根本上推動(dòng)生態(tài)環(huán)境工作既從源頭得到進(jìn)一步重視，又在事后得到進(jìn)一步管理，從而為生態(tài)文明建設(shè)提供根本保障。

法律制度雖然嚴(yán)密，但破壞生態(tài)環(huán)境的行為卻時(shí)常出現(xiàn)。因此，建立生態(tài)環(huán)境損害賠償及責(zé)任追究機(jī)制，將環(huán)境污染損害賠償制度納入民事基本法、環(huán)境基本法、環(huán)境單行法等有關(guān)法律條款，確保制度與法律相輔相成形成合力，可以使環(huán)境執(zhí)法做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)。公眾是生態(tài)系統(tǒng)鏈條上的重要一環(huán)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)中不可或缺的一分子，建立健全公眾參與機(jī)制不可忽視，能充分調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的主動(dòng)性、創(chuàng)造性，推動(dòng)廣大公眾發(fā)揮主體作用，只有以主人翁的態(tài)度真正投入到生態(tài)文明建設(shè)的方方面面，生態(tài)文明建設(shè)才會(huì)造福人類本身。