基層安全生產(chǎn)監(jiān)管權(quán)責(zé)模糊問題研究

焦連柯

（龍口市應(yīng)急救援保障服務(wù)中心，山東 龍口 265700）

1 引言

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷加速和工業(yè)化水平的飛速提高，生產(chǎn)安全事故對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展推進(jìn)的阻礙作用也愈加明顯。國家和各級(jí)地方政府歷來高度重視安全生產(chǎn)監(jiān)管工作，也對(duì)基層安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制、法律法規(guī)和有關(guān)制度不斷健全完善?？茖W(xué)合理的監(jiān)管制度和監(jiān)管體系對(duì)于責(zé)任落實(shí)、權(quán)責(zé)分工等方面都具有重要意義，它是指導(dǎo)企業(yè)充分落實(shí)主體責(zé)任的必要基礎(chǔ)和減少生產(chǎn)安全事故的重要保障。但從目前情況來看，我國在基層安全生產(chǎn)監(jiān)管權(quán)責(zé)方面還存在一定的不足之處，在監(jiān)管體制方面的約束性法規(guī)的建立健全、監(jiān)管體制的運(yùn)行以及權(quán)責(zé)劃分等方面還存在不完備、不流暢和模糊的問題，這些不足之處在一定程度上對(duì)政府有效實(shí)施安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，并落實(shí)相關(guān)責(zé)任都形成了阻礙。由此可見，如何建立運(yùn)行高效的監(jiān)管機(jī)制和權(quán)責(zé)清晰的安全生產(chǎn)監(jiān)管模式具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2 基層安全生產(chǎn)監(jiān)管權(quán)責(zé)模糊問題分析

（1）安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管體制權(quán)責(zé)模糊。對(duì)安全生產(chǎn)進(jìn)行綜合監(jiān)管，不僅需要肩負(fù)綜合監(jiān)管職責(zé)的應(yīng)急管理部門依照有關(guān)法律法規(guī)對(duì)下級(jí)政府部門進(jìn)行科學(xué)有效的協(xié)調(diào)、督導(dǎo)與考核，對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品、易燃易爆品、工礦商貿(mào)企業(yè)運(yùn)行等方面進(jìn)行有針對(duì)性的監(jiān)管管理，還需要對(duì)同級(jí)政府負(fù)責(zé)行業(yè)主管、安全生產(chǎn)監(jiān)管的部門進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。而在實(shí)際工作中，應(yīng)急管理部門往往存在權(quán)威性不足的問題，導(dǎo)致同級(jí)部門很容易產(chǎn)生抵觸心理，不服從指導(dǎo)指揮；同時(shí)，應(yīng)急管理部門和政府成員單位之間并不存在上下級(jí)的隸屬關(guān)系，應(yīng)急管理部門只能依靠安全生產(chǎn)委員會(huì)對(duì)各單位進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，并不具備強(qiáng)制的管理權(quán)限，在實(shí)際工作的運(yùn)行過程中缺乏對(duì)會(huì)議組織、執(zhí)法檢查、議定事項(xiàng)等方面的有效監(jiān)管，即并未形成真正的強(qiáng)效調(diào)度機(jī)制，導(dǎo)致在工作中協(xié)調(diào)不暢、運(yùn)轉(zhuǎn)遲滯、效能低下。此外，面對(duì)安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制的漏洞和權(quán)責(zé)模糊問題，有關(guān)部門往往拿出各自系統(tǒng)出臺(tái)的法律法規(guī)依據(jù)，撇清責(zé)任職責(zé)，使得綜合監(jiān)督管理變得更加困難。綜上，應(yīng)急管理部門缺乏權(quán)威性和強(qiáng)制力，在處理復(fù)雜問題時(shí)存在推動(dòng)力度不夠、責(zé)任部門執(zhí)行力不強(qiáng)等問題，存在較為嚴(yán)重的權(quán)責(zé)模糊現(xiàn)象。

（2）安全生產(chǎn)監(jiān)管主體模糊?，F(xiàn)代管理理論指出，管理活動(dòng)主要由五要素所組成，包括管理的主體、客體、目的、職能與方法、環(huán)境。其中管理主體作為實(shí)施管理活動(dòng)的第一要素，在活動(dòng)實(shí)施之前必須要對(duì)其進(jìn)行充分明確，只有這樣，才能保證對(duì)管理客體進(jìn)行下一步的管理行為，對(duì)管理效果的提升也至關(guān)重要。從現(xiàn)實(shí)情況來看，各級(jí)部門已經(jīng)逐漸加大了對(duì)安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的重視程度，同時(shí)也出臺(tái)了一些相關(guān)的監(jiān)管制度、辦法來推進(jìn)工作執(zhí)行、保證監(jiān)管效果。但在實(shí)際工作中，對(duì)于監(jiān)管主體的界定方面往往還存在一些問題，對(duì)于部分監(jiān)管主體尚未有清晰且明確的界定。隨企業(yè)類型的多樣化，相關(guān)的規(guī)章制度卻并沒有跟上企業(yè)發(fā)展的步伐，對(duì)于一些行業(yè)內(nèi)主管和監(jiān)管部門缺乏十分明確的界定，甚至對(duì)于少量行業(yè)的主管部門存在著意見分歧，造成了監(jiān)管盲區(qū)。監(jiān)管主體的不清晰、不明確增加了部門責(zé)任落實(shí)的困難，滋生了責(zé)任推諉的現(xiàn)象。目前，基層安全生產(chǎn)監(jiān)管主體之間還存在著主體界定模糊、責(zé)任劃分不清晰等多重問題。一般而言，部門間應(yīng)有明確的監(jiān)管行業(yè)領(lǐng)域和職責(zé)的劃分，但實(shí)際工作中很多部門之間存在著責(zé)任交叉、職責(zé)劃分標(biāo)準(zhǔn)不一致等問題，造成了監(jiān)管空白和重疊的現(xiàn)象。我國安全生產(chǎn)監(jiān)管體制主要遵循“屬地管理”和“三管三必須”的原則，除鐵路、電力、民航等危險(xiǎn)性相對(duì)較高的行業(yè)之外，安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任和工作執(zhí)行主要由縣級(jí)政府來執(zhí)行推進(jìn)，但是上級(jí)政府的資源配置與縣級(jí)政府的權(quán)責(zé)限度并不是十分清晰，導(dǎo)致了行政階層越低權(quán)力就越小、安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任越大的“畸形”；同時(shí)，對(duì)屬地管理的相關(guān)責(zé)任分工也較為模糊，雖然有關(guān)的政策文件一直都在強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)屬地監(jiān)管責(zé)任的落實(shí)，但是仍然缺乏具體的指導(dǎo)意見和制度，對(duì)于具體權(quán)責(zé)分配問題還十分模糊。

（3）政府與企業(yè)安全生產(chǎn)管理權(quán)責(zé)邊界模糊。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任落實(shí)情況進(jìn)行有效的監(jiān)督指導(dǎo)，進(jìn)而保證企業(yè)能夠進(jìn)一步強(qiáng)化自身安全生產(chǎn)管理水平，從源頭上降低企業(yè)生產(chǎn)安全事故發(fā)生的概率。但是從目前來看，還存在一些政府的職責(zé)與企業(yè)的職責(zé)存在模糊不清，并且執(zhí)行安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的人員也存在著權(quán)責(zé)模糊的問題。雖然我國在《安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展意見》中提到了要“依法依規(guī)制定各有關(guān)部門安全生產(chǎn)權(quán)力和責(zé)任清單，盡職照單免責(zé)、失職照單問責(zé)。”，然而相關(guān)的工作細(xì)則對(duì)于監(jiān)管人員來說并不十分清楚，也就是說，實(shí)施監(jiān)管工作的人員并不清楚做了哪些工作才能算是履職盡責(zé)，哪些工作沒有執(zhí)行到位就算是工作失職，缺乏相關(guān)的具體規(guī)定。

3 對(duì)策建議

3.1 明確綜合監(jiān)管職責(zé)定位和權(quán)責(zé)邊界

首先，要建立健全相關(guān)法律和制度體系，對(duì)綜合監(jiān)管的職責(zé)給予明確定位。以現(xiàn)有的基礎(chǔ)性法律法規(guī)和指導(dǎo)性文件為基礎(chǔ)，明確相關(guān)的條款，配套制定出更加精準(zhǔn)細(xì)化的規(guī)范性文件，對(duì)有關(guān)的實(shí)施細(xì)則加以明確，尤其是要對(duì)綜合監(jiān)管的職責(zé)定位和權(quán)責(zé)邊界進(jìn)行清晰地界定和劃分，使得綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門能夠清晰地了解到如何進(jìn)行安全生產(chǎn)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與監(jiān)督，保證監(jiān)管工作的具體化和明確化。這樣一來，各部門工作的開展就能夠有章可循，大大改善了職責(zé)模糊、監(jiān)管不力等問題的現(xiàn)狀。

其次，要加強(qiáng)綜合監(jiān)管部門機(jī)構(gòu)建設(shè)。一般來講，安全生產(chǎn)委員會(huì)應(yīng)該作為一種協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，它的主要工作職責(zé)就是對(duì)相關(guān)的生產(chǎn)工作進(jìn)行組織和協(xié)調(diào)，督促指導(dǎo)有關(guān)責(zé)任部門履行好安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任。但在實(shí)際工作中，安全生產(chǎn)委員會(huì)多為虛設(shè)機(jī)構(gòu)，與其各成員單位之間并不存在著行政上的隸屬關(guān)系。很多地方政府將安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室設(shè)置在應(yīng)急管理部門，而在實(shí)際的工作當(dāng)中，基本也都是應(yīng)急管理部門“單打獨(dú)斗”，對(duì)相關(guān)工作進(jìn)行處理和落實(shí)。這樣一來，就導(dǎo)致安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室和應(yīng)急管理局存在著職責(zé)混亂不清的狀態(tài)。秉承“誰發(fā)文，誰負(fù)責(zé)，誰解釋”這一原則，那么安全生產(chǎn)委員辦公室就應(yīng)當(dāng)為一個(gè)實(shí)務(wù)部門。所以，必須要對(duì)相關(guān)的職責(zé)加以明確和劃分。因此，可以將安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室實(shí)體化，形成一個(gè)實(shí)權(quán)機(jī)構(gòu)，與應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)的具體事務(wù)剝離開，這樣一方面保證了安全生產(chǎn)委員會(huì)這一機(jī)構(gòu)由虛轉(zhuǎn)實(shí)，另一方面也解決了應(yīng)急管理部門和安全生產(chǎn)委員會(huì)角色沖突的尷尬局面，可以保證應(yīng)急管理部門充分落實(shí)監(jiān)管責(zé)任并開展更加專業(yè)的監(jiān)管工作，而安全生產(chǎn)委員會(huì)則主要負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)等較為綜合性、復(fù)雜的統(tǒng)籌工作，并進(jìn)一步強(qiáng)化了應(yīng)急管理隊(duì)伍建設(shè)，提高安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管人員的專業(yè)素質(zhì)。

最后，要完善綜合監(jiān)管的運(yùn)行協(xié)調(diào)機(jī)制。要讓安全生產(chǎn)委員會(huì)的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)工作能夠順利開展并充分發(fā)揮指導(dǎo)作用，同時(shí)也要保證各部門之間的配合效果得到提升，對(duì)于那些暫時(shí)還未確定安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的事項(xiàng)進(jìn)行填補(bǔ)空白。進(jìn)一步強(qiáng)化部門參與到?jīng)Q策中去的機(jī)制，定期開展行業(yè)領(lǐng)域監(jiān)管研討會(huì)議，明確各個(gè)階段行業(yè)內(nèi)安全生產(chǎn)棘手問題，提高各部門工作人員的參與積極性，促進(jìn)部門間的利益協(xié)同關(guān)系。另外，還要科學(xué)制定生產(chǎn)工作計(jì)劃、合理協(xié)調(diào)和調(diào)度、督導(dǎo)考核等，保證安全生產(chǎn)綜合工作能夠在高效且常態(tài)化的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制中穩(wěn)步開展下去。

3.2 健全法制并明確管理主體權(quán)責(zé)

安全生產(chǎn)監(jiān)管體系能夠平穩(wěn)、高效運(yùn)行的首要前提和基礎(chǔ)就是要有健全的法律法規(guī)和制度保障，安全生產(chǎn)的責(zé)任主體主要就是各級(jí)政府和企業(yè)，明確各主體的權(quán)力和職責(zé)對(duì)于監(jiān)管工作的順利實(shí)施是極其重要的。

首先，要明確職能部門之間的監(jiān)管界限。將這一內(nèi)容上升到法律法規(guī)層面，以清晰的細(xì)則條款對(duì)監(jiān)管職責(zé)和界限進(jìn)行明確，保證各部門之間能夠協(xié)調(diào)運(yùn)作。安全生產(chǎn)的監(jiān)管部門要依據(jù)國家出臺(tái)的相關(guān)法律，積極出臺(tái)適用于所監(jiān)管行業(yè)的相關(guān)政策法規(guī)，對(duì)相關(guān)內(nèi)容加以明確和細(xì)化，監(jiān)管涉及部門和行業(yè)較多的要進(jìn)一步明確各個(gè)部門的職權(quán)，對(duì)監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行合理分工和準(zhǔn)確落實(shí)，保證各監(jiān)管部門都能夠明確職責(zé)并順利開展監(jiān)管工作，防止產(chǎn)生監(jiān)管空白和監(jiān)管交叉等情況。對(duì)于那些的確需要跨部門實(shí)施監(jiān)管的行業(yè)來說，要進(jìn)行特殊化對(duì)待，對(duì)這種類型的行業(yè)領(lǐng)域的安全生產(chǎn)監(jiān)管工作單獨(dú)制定出相應(yīng)的制度和實(shí)施細(xì)則，同時(shí)也要明確各個(gè)部門的監(jiān)管界限，保證多部門監(jiān)管工作的高效推進(jìn)?？梢赃M(jìn)一步建立健全安全生產(chǎn)責(zé)任清單，在必要時(shí)刻可以縣安全生產(chǎn)委員會(huì)帶頭，分類整理所轄縣域范圍內(nèi)的所有企業(yè)，對(duì)各類企業(yè)進(jìn)行編碼處理，并針對(duì)性的配置相關(guān)的監(jiān)管部門，防止產(chǎn)生錯(cuò)漏。

其次，要明確各級(jí)政府監(jiān)管權(quán)責(zé)。對(duì)各級(jí)政府的監(jiān)管范圍和權(quán)責(zé)進(jìn)行科學(xué)劃分，對(duì)監(jiān)管職責(zé)實(shí)施分級(jí)、分類，并建立監(jiān)管職責(zé)清單，保證各級(jí)政府能夠明確自身的監(jiān)管職責(zé)，防止推諉扯皮現(xiàn)象的發(fā)生，堅(jiān)持屬地管理的原則，保證各級(jí)政府的安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的落地性，防止產(chǎn)生選擇性監(jiān)管等情況。除此之外，各縣級(jí)基層單位還要依據(jù)上級(jí)政府的指導(dǎo)性文件建立相關(guān)的監(jiān)管體系，落實(shí)縣級(jí)以下垂直監(jiān)管。

最后，要明確政府與企業(yè)權(quán)責(zé)邊界。政府機(jī)構(gòu)的權(quán)力、職責(zé)和規(guī)模等等都受到有關(guān)法律的限制和約束，政府和社會(huì)中的生產(chǎn)經(jīng)營單位、非營利機(jī)構(gòu)等必須要?jiǎng)澐置鞔_的權(quán)責(zé)界限，保證政府能夠在合法合規(guī)的范圍內(nèi)實(shí)施監(jiān)管職責(zé)，并且保證不會(huì)干預(yù)到權(quán)責(zé)邊界以外的生產(chǎn)活動(dòng)。在執(zhí)行安全生產(chǎn)監(jiān)管工作時(shí)，政府也要將其和企業(yè)的關(guān)系處理好，發(fā)揮政府部門的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)作用，科學(xué)建立制度規(guī)劃、實(shí)施科學(xué)的督導(dǎo)管理，監(jiān)督企業(yè)要將安全生產(chǎn)的主體責(zé)任加以落實(shí)，政府要明確自己的職責(zé)，不能夠代替企業(yè)，對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)的內(nèi)部管理的具體工作任務(wù)進(jìn)行干預(yù)。同時(shí)，政府部門還要對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營單位是否符合國家安全生產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)，是否進(jìn)行了有效的貫徹落實(shí)情況進(jìn)行檢查與監(jiān)督。充分引入執(zhí)法信息化手段，建立安全生產(chǎn)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)信息的共享，保證各監(jiān)管部門能夠隨時(shí)查看和了解其監(jiān)管行業(yè)領(lǐng)域的安全生產(chǎn)情況，一旦發(fā)現(xiàn)安全生產(chǎn)問題能夠及時(shí)加以指導(dǎo)和管理。除此之外，為提高監(jiān)管企業(yè)的安全生產(chǎn)水平，政府部門還可以采用適宜的獎(jiǎng)懲措施，給予安全生產(chǎn)管理水平較高的企業(yè)補(bǔ)貼或績效獎(jiǎng)勵(lì)等，提高其積極性，對(duì)于那些屢次發(fā)生安全生產(chǎn)事故且安全生產(chǎn)保障體系缺失或者不健全的企業(yè)要采取相應(yīng)的懲罰措施，可以建立安全生產(chǎn)黑名單制度，引起各責(zé)任單位對(duì)安全生產(chǎn)管理的重視程度。

3.3 優(yōu)化問責(zé)考核激勵(lì)制度

首先，要完善問責(zé)制度。將安全責(zé)任準(zhǔn)確落實(shí)到政府各部門、各管控環(huán)節(jié)及個(gè)人身上，加大責(zé)任追究力度和違法違規(guī)懲處力度。另外，不能繼續(xù)采用“唯事故”問責(zé)制，而是要將問責(zé)制度轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N常態(tài)化機(jī)制，保證能夠超前防控安全生產(chǎn)事故，從源頭上減少事故的發(fā)生。明確安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任的對(duì)應(yīng)關(guān)系，依據(jù)不同崗位職責(zé)來制定問責(zé)的制度標(biāo)準(zhǔn)，也可以引入第三方機(jī)構(gòu)，讓其對(duì)責(zé)任方和責(zé)任大小進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，從而提升問責(zé)公正程度，進(jìn)一步激勵(lì)安全生產(chǎn)監(jiān)管能力提升。

其次，要健全考核激勵(lì)機(jī)制，科學(xué)制定安全監(jiān)管績效考核辦法。實(shí)施過程性考核方式，將日常工作的推進(jìn)成效與年度終結(jié)性考核相結(jié)合，推動(dòng)各級(jí)政府部門積極落實(shí)監(jiān)管職責(zé)。不能一味強(qiáng)調(diào)降低安全事故發(fā)生的數(shù)量和減少死亡人數(shù)，要引入更加科學(xué)的安全生產(chǎn)指標(biāo)。例如，可以用每億元GDP死亡率等相對(duì)指標(biāo)，來衡量安全生產(chǎn)監(jiān)管工作實(shí)施成效。同時(shí)，還要進(jìn)一步提高安全生產(chǎn)監(jiān)管人員的工作待遇，尤其是一線執(zhí)法人員要給予合理的補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)，使得基層安全生產(chǎn)監(jiān)管人員能夠充分感受到人文關(guān)懷，這樣也能夠提升他們的工作積極性。

最后，要加強(qiáng)社會(huì)主體監(jiān)督建設(shè)。應(yīng)當(dāng)積極鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體參與安全生產(chǎn)工作中來，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督與評(píng)價(jià)作用，強(qiáng)化外部監(jiān)督，形成多主體協(xié)同監(jiān)管模式。政府有關(guān)部門要做好安全生產(chǎn)法律法規(guī)、政策制度和安全事故調(diào)查報(bào)告以及現(xiàn)階段監(jiān)管情況等方面的公示公開，實(shí)現(xiàn)信息共享，保障社會(huì)公眾和其他社會(huì)團(tuán)體的知情權(quán)和參與權(quán)。同時(shí)，還要暢通社會(huì)群眾的參與渠道，建立健全有關(guān)舉報(bào)制度，開通有獎(jiǎng)舉報(bào)通道，積極鼓勵(lì)社會(huì)大眾參與到監(jiān)管工作中來，強(qiáng)化外部監(jiān)督范圍和力度。

4 結(jié)語

基層安全生產(chǎn)監(jiān)管權(quán)責(zé)的清晰與否對(duì)于社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都是至關(guān)重要的，各級(jí)政府及相關(guān)責(zé)任單位要明確自身職責(zé)，精準(zhǔn)劃分權(quán)責(zé)界限，積極落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，建立健全監(jiān)管制度和內(nèi)部管理制度，減少安全生產(chǎn)事故的發(fā)生、減少違法違規(guī)行為的產(chǎn)生，填補(bǔ)安全生產(chǎn)監(jiān)管空白，保證監(jiān)管范圍全覆蓋，從根本上改善基層安全生產(chǎn)監(jiān)管權(quán)責(zé)模糊問題，提升監(jiān)管水平。