直接民主或非直接民主：信訪制度的民主屬性辨析

李洪川

(天津師范大學 政治與行政學院，天津 300387)

一、問題的提出

信訪制度是一項具有中國特色的政治制度，中國共產黨歷來重視信訪制度改革和完善，尤其黨的十八大以來，中共中央、中辦國辦、中央部委等出臺了一系列黨內法規(guī)和規(guī)范性文件，不斷深化信訪制度改革。2022年由中共中央政治局會議審議批準并由中共中央、國務院發(fā)布的《信訪工作條例》是信訪領域首部中央骨干黨內法規(guī)，是黨長期以來領導和開展信訪工作經驗，特別是黨的十八大以來黨推進信訪制度改革的重要制度成果，也是未來指引信訪制度不斷完善的重要制度保障。信訪制度是中國特色社會主義民主政治制度的有益補充，帶有鮮明的民主屬性和色彩。雖然該制度在學術界也備受關注，但就研究內容和研究議題而言，現(xiàn)有研究大體可以歸納為信訪行動、信訪工作和信訪改革等三大主題[1]，對信訪制度的民主屬性關注較少，尤其對信訪制度是否具有直接民主屬性存在著觀點分歧。

一種觀點認為，信訪制度具有直接民主屬性或信訪制度本身就是一種直接民主制度。這一觀點在現(xiàn)有研究中占了大多數(shù)。具體而言，其一，從信訪制度的性質來看，黎曉武等認為信訪制度本質上是一項政治制度，出發(fā)點在于解決政治問題而非法律案件，它是民眾直接參與國家民主政治生活的制度，是一項直接民主政治制度[2]。姜明安認為信訪制度是參與制民主的一種表現(xiàn)形式，參與制民主屬于直接民主[3]。其二，從制度產生的理論基礎來看，于建嶸認為直接民主理論是毛澤東創(chuàng)造的具有獨特意義的政治理論，它要求公民直接監(jiān)督政府，公民與政府直接互動，信訪制度是在這一民主理論的指導下建立的[4]，即就是說，信訪制度是直接民主理論的制度體現(xiàn)。段葳認為信訪活動為群眾參與國家治理提供了途徑，它是與馬克思主義直接民主學說相契合的重要方式[5]。其三，從信訪制度的位置定位來看，傅恩來認為相對于人民代表大會制度這一間接民主制度，信訪制度是人民群眾最直接反映問題、表達呼聲的途徑和渠道，它是人民代表大會制度的有益補充[6]。張宗林也認為信訪制度是對間接民主的有益補充，具有典型的直接民主制度屬性[7]。其四，從信訪制度的運作機制來看，楊聯(lián)等認為，信訪制度使公民在提出意愿、表達訴求的過程中直接且深度地參與政治事務，契合了直接民主的特征。并且，信訪制度打破了官僚制傳統(tǒng)，簡化了行政程序與工作流程，促成“公民”與“公權力方”直接溝通，是中國特色直接民主的有效踐行[8]。其五，從信訪制度的功能作用來看，季衛(wèi)東認為信訪的行政監(jiān)察功能，“著眼點在于打破科層制的壁壘，并在一定程度上反映直接民主制的理想”[9]。由于公民可通過信訪對國家機關和工作人員提出建議、申訴、控告和檢舉，信訪制度具有政治參與、政治監(jiān)督等功能，國家信訪局主編的《中國信訪制度研究》一書也將信訪視為公民的一項直接民主權利[10]。

另外一種觀點則基本相反，認為信訪制度的民主屬性并非可以用“直接民主”“間接民主”來簡單定義。這類觀點在現(xiàn)有研究中占少數(shù)。王浦劬認為“當社會民生需要通過政治機制來實現(xiàn)時，只有政治機制的民主運行，才能真正保障社會民生的充分實現(xiàn)”。信訪制度就是以公共權力實現(xiàn)、維護和救濟個人權利和利益的制度安排，它要求通過治理民主實現(xiàn)社會民生。治理民主既不是以直接民主方式也不是以間接民主方式來實現(xiàn)公民政治要求，而是以執(zhí)政民主和行政民主的有機結合，貫徹回應性、協(xié)商性等原則。對公民而言，公民私人利益也并非通過直接權利主張和履行來實現(xiàn)，而是通過公民對于政治權力的民主作用來實現(xiàn)[11]。湛中樂等認為信訪制度有著獨特的政治屬性，它主張人民群眾對黨政機關及其工作人員行為進行監(jiān)督和約束，既不能化約為某種司法機制，也不能簡單地轉換為直接民主、間接民主或協(xié)商民主機制，它是自成一類的民主機制[12]。

通過上述梳理可以發(fā)現(xiàn)，雖然目前理論界都承認信訪制度具有民主特征，但對于該制度是否具有直接民主屬性卻存在不同的認識。事實上，研究者對信訪制度民主屬性的認識和界定，很少通過專題研究來進行，多數(shù)研究者認為信訪制度的直接民主屬性約定俗成。并且，雖然關于信訪制度民主屬性的解讀立足于制度性質、理論基礎、位置定位、運作機制、功能作用等方面，但大多研究淺嘗輒止，沒有作更進一步的闡述，由此對信訪制度民主屬性所作的結論也就難以令人信服?？傊?，現(xiàn)有研究對信訪制度的民主屬性并沒有進行深入的分析。

理論研究應首先聚焦于研究對象的基本性質，這是因為理論研究中最容易引起爭議的研究議題就是研究對象的性質問題。屬性是事物固有的性質，民主屬性是信訪制度的固有特征，信訪制度民主屬性研究是信訪制度性質研究的重要方面，信訪制度是否具有直接民主屬性是關于信訪制度民主特性的重要判斷，對信訪制度是否具有直接民主屬性缺乏系統(tǒng)論述，顯然不利于人們從本質上把握信訪制度的性質?！袄聿槐娌幻鳌保斜匾此夹旁L制度民主屬性研究，統(tǒng)一人們對信訪制度民主屬性的認識。需要指出的是，信訪制度本身不具有目的意義，其存在和發(fā)展是為了實現(xiàn)民主要求，實現(xiàn)不同民主目的要求決定了信訪制度的相應民主屬性。為此，本文將在厘清直接民主的前提下，從信訪制度功能作用與實現(xiàn)民主要求的對應關系角度來對信訪制度的民主屬性進行深度剖析。

二、信訪制度直接民主特征主要指向信訪形式

理解何謂直接民主是對信訪制度是否具有直接民主特征作出判斷的基本前提。只有對其作出正確理解，才能準確識別信訪制度是否具有直接民主特征以及直接民主屬性究竟指向哪些內容或方面。

(一)何謂直接民主：理解信訪制度民主屬性的關鍵

作為一種政治理念和政治價值，民主的字面意思是多數(shù)人的統(tǒng)治，也可理解為人民的治理。雖然民主的模式或形式有很多種，但不同民主模式之間最重要的區(qū)別還在于直接民主和間接民主之間，直接民主與間接民主問題是民主理論家最早關于民主理論研究的問題之一。就“直接民主”而言，西方學者一般將古希臘的城邦民主視為直接民主的主要形態(tài)，直接民主也只適用于那個時代。根據(jù)城邦民主實踐，一些西方政治學者歸納出直接民主的內涵，如薩托利認為“直接民主就是人民不間斷地直接參與行使權力”[13]，海伍德認可了這一定義并認為直接民主是民眾自行統(tǒng)治的體系[14]。

與西方學者往往從國家體制層面理解“直接民主”含義不同，國內學者一般是從政治體制型和非政治體制型兩個方面理解“直接民主”含義。就政治體制而言，直接民主即為人民直接統(tǒng)治或治理，即公民直接參與國家政治事務，直接行使國家政治權力并按照少數(shù)服從多數(shù)原則直接進行國家政治決策。政治體制層面的直接民主強調政治共同體內所有公民親身參與一切治理，這其實與城邦民主沒有本質上的區(qū)別。相對于體制型上的直接民主，非政治體制型上的直接民主的含義更為豐富，這類直接民主又可細分為兩種類型。一類是政治權利上的直接民主。選舉是民主的最重要形式之一，被認為是現(xiàn)代民主的基石。政治權利上的直接民主主要表現(xiàn)為公民在特定范圍或領域有權直接表決、選舉和罷免相應領導機構或代表，如基層人大選舉、村民委會選舉等。依照憲法法律相關規(guī)定，公民有權對各級干部和公職人員直接進行監(jiān)督，這也被認為是一種直接民主形式。一類是政治過程上的直接民主，即公民按照特定程序和流程對特定事務直接參與、討論和表決，在具體問題上以直接方式作出決定[15]，決策結果直接受到公民意志或意愿的影響。此外，相應群眾依照黨內法規(guī)對特定領導干部的民主測評、民主推薦等也被認為是直接民主的形式。

上述分類對直接民主的理解或定義存在一些相同的主張，即與間接民主主張通過代表或中介來行使政治權力不同，直接民主強調公民對政治生活直接參與，主張公民對公共事務的直接管理。不過，上述分類也對“公民直接參與”存在不同的理解，正是理解上的差異，導致不同研究者對信訪制度是否具有直接民主屬性存在不同判斷。這些不同理解集中體現(xiàn)在，直接民主是強調公民直接參與的這一形式，還是強調公民在直接參與政治事務之后，其意愿能夠在治理結果中直接達成。若公民的民主要求不是在治理中實現(xiàn)的，而是需要通過一系列特定行動來達成，那么這種民主就不符合人們關于直接民主的一般理解，這種民主一般被認為是間接民主之民主[16]。若按照“直接民主之民主要求應當是在政治行動中直接達成”這一含義理解，那么根據(jù)信訪制度的含義、性質和內容，可以發(fā)現(xiàn)信訪制度所蘊含的直接民主屬性是有條件有范圍的，不能簡單地認為信訪制度就是一種直接民主制度。

(二)形式而非結果：信訪制度直接民主屬性的具體指涉

就其內涵而言，信訪制度是圍繞信訪活動展開的一系列體制、機制、規(guī)則等的總稱，包括一系列子制度，如辦理受理制度、專項督查制度等。信訪制度與信訪工作之間沒有本質上的區(qū)別，實務部門在使用這兩個概念時并沒有作出嚴格區(qū)分。只不過在黨和國家機關出臺的法律法規(guī)和各類文件中，使用“信訪工作”表述的文件數(shù)量居多，使用“信訪制度”表述的較少，有的文件甚至會同時使用這兩種表述。信訪工作“是黨的群眾工作的重要組成部分，是黨和政府了解民情、集中民智、維護民利、凝聚民心的一項重要工作，是各級機關、單位及其領導干部、工作人員接受群眾監(jiān)督、改進工作作風的重要途徑”。這一定義不但集中體現(xiàn)了信訪工作的政治性和人民性，也在一定程度上言明了信訪制度的性質、位置和特征。

具體而言，其一，信訪制度是一項重要政治制度。信訪制度是黨創(chuàng)立和領導的眾多政治制度中的一種，相對于人民代表大會制度這一根本性政治制度和其他基本政治制度，其屬于“輔助政制的范疇”[17]。這一位置定位決定了信訪制度不是一種政治體制，即其不是政治體制型上的直接民主。其二，信訪制度具有鮮明的民主屬性。民主既是一種政治價值，也是公民自治或參與處理公共事務的制度安排[18]。民主是社會主義的生命，是中國特色社會主義制度的本質屬性。作為中國特色社會主義民主政治制度的有益補充，信訪制度也必然帶有民主屬性。并且，一項制度是否具有民主屬性，關鍵在于該制度是否滿足公民的民主需求，信訪制度就是實現(xiàn)民主的一種制度手段?！缎旁L工作條例》規(guī)定，“信訪”是公民、法人或者其他組織采用信息網(wǎng)絡、書信、電話、傳真、走訪等形式，向各級機關、單位反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，有關機關、單位應當依規(guī)依法處理的一系列活動。這一定義明確了信訪活動的形式要件，即信訪制度對公民信訪活動幾乎不設任何門檻，公民可通過信訪向公權力一方直接提出任何訴求，相應機關、單位及時予以回應。對民眾而言，信訪制度為民眾參與公共事務提供了途徑，具備民主的廣泛性、真實性等特征。其三，信訪制度具有多種政治功能。馮仕政認為信訪制度在不同歷史時期承擔不同功能，以1978年為節(jié)點，信訪制度的社會動員功能逐漸轉向沖突化解功能[19]。也有研究者認為，信訪制度具有政治參與、權力監(jiān)督和權利救濟三種功能[20]。根據(jù)《信訪工作條例》關于“信訪工作”的定義，“了解民情、集中民智、維護民利、凝聚民心”分別表明信訪制度具有政治溝通、政策制定、權利救濟、政治認同等功能，國家機關和工作人員“接受群眾監(jiān)督”則表明信訪制度具有政治監(jiān)督功能。

根據(jù)信訪制度的民主屬性和功能作用，我們可以對信訪制度的民主屬性作出判斷。一方面，信訪行為的直接民主特征有其權利基礎，公民實施信訪活動有其法律直接依據(jù)?！稇椃ā返?1條規(guī)定：“公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利?！逼渌扇纭吨腥A人民共和國食品安全法》等也有關于公民提出建議意見權利的規(guī)定。上述規(guī)定與信訪的定義高度重合。在政治生活中，權利是將政治允諾轉化為政治要求的資格，符合此要求的行為均可視為一種權利。就此而言，信訪行為是一種政治權利意義上的直接民主，它鼓勵公民通過直接監(jiān)督等形式將人民主權、以人民為中心等政治主張轉化為政治現(xiàn)實，具有直接民主導向。另一方面，就公民參與要求和形式來看，信訪制度具有直接民主特征。公民可以不通過任何中介或代表直接參與信訪活動、提出訴求，并可以通過去信、網(wǎng)絡、走訪等多種方式直接向有關機關、單位及其工作人員反映情況，提出建議、意見。就此而言，信訪制度具有直接民主特征，這一特征在實現(xiàn)信訪制度政治功能時更明顯。

申而言之，信訪制度的直接民主特性往往指的是公民對特定事務的直接參與，當人們認為信訪制度是一種直接民主制度時，往往強調的是公民直接出場這一形式要件。而當人們將直接民主理解為參與特定事務的公民的意志、意愿可以直接體現(xiàn)在事務處理結果中，即直接民主的結果必須回應或反映民眾的意愿時，那么信訪制度的直接民主特性便不能夠再覆蓋信訪制度的民主屬性。這是因為，并非公民提出的所有訴求都是合理合法的，相應機關、單位依規(guī)依法處理訪民訴求意味著并非訪民所有訴求都能得到滿足。于建嶸曾做過調研，眾多訪民通過上訪解決問題的比率其實只有千分之二[21]。這就意味著雖然訪民可以通過信訪制度直接提出各種訴求，但大量訴求并沒有得到真正解決，信訪辦理結果并不總是反映訪民意愿。因而從處理結果來看，信訪制度直接民主特征并不明顯。

導致這一現(xiàn)象的重要原因在于，信訪制度本身并不是直接解決矛盾糾紛的制度，它只是為公民直接行使政治權利、尋求權利救濟提供了一種制度渠道，大量訴求會通過信訪機構分流至相應機關、單位。并且，信訪機構本身也不具備直接解決矛盾糾紛的權限，對某一事項是否受理主要取決于信訪機構酌情判斷[22]。對信訪事項的受理和辦理，相應機關、單位均不是采取少數(shù)服從多數(shù)這一直接民主最重要的原則來進行。這樣看來，信訪制度的直接民主特征主要指的是公民的信訪形式，而非信訪結果。

三、信訪制度具有明顯的非直接民主特征

除具有直接民主特征外，信訪制度還具有非直接民主特征?！胺侵苯用裰魈卣鳌笨梢越忉尀?，信訪制度是一種民主制度，但其制度內容、功能作用、辦理流程和處理結果明顯具有直接民主以外的特點，因而使信訪制度很難稱得上為一種直接民主制度。

(一)權利救濟功能：信訪制度非直接民主特征的重要領域

權利救濟功能是信訪制度承載的重要功能，也是集中體現(xiàn)信訪制度非直接民主特征的重要方面。權利救濟是指有關機關、單位對公民提出的申訴、控告等訴求予以回應和滿足。雖然信訪制度在其不同歷史發(fā)展階段存在功能演進特征，但無論是在該制度設立初期，還是在當下信訪實踐中，權利救濟功能始終是信訪制度的重要組成部分，化解糾紛和實現(xiàn)救濟是信訪制度的核心功能[23]。在信訪制度成立早期，權利救濟案件就占了相當比例。1963年，由國務院秘書廳整理并頒布試行的《國家機關處理人民來信和接待人民來訪工作條例(草稿)》就將調解矛盾作為信訪的重要功能。

中國共產黨是代表最廣大人民群眾的根本利益的黨，信訪制度是中國共產黨維護群眾利益的一種重要制度安排。“如果老百姓有了意見、有了要求、有了冤屈，訴告無門，連個說話的地方都沒有，就根本談不上人民當家作主，根本談不上代表人民的利益。”[24]2005年版的《信訪工作條例》明確要求“保護信訪人的合法權益”，2022年出臺的《信訪條例》也將“維護民利”作為信訪工作的重要內容。這些條例的出臺既表明維護群眾利益是中國共產黨創(chuàng)設信訪制度的重要出發(fā)點，同時也表明權利救濟功能是信訪制度的常態(tài)化功能。并且，這一功能受傳統(tǒng)信訪文化、信訪成本較低、法律救濟機制效果不佳等多種因素影響，已成為當下信訪制度的最主要功能。

與政治溝通、政治監(jiān)督不同，權利救濟信訪案件多為公民對有關機關、單位的申訴、控告以及主張私人利益案件，主要涉及土地征用、房屋拆遷、環(huán)境保護等領域。雖然公民可以直接向行使公權力一方主張各種利益訴求，這在一定程度上符合直接民主特征，但通過公共權力實現(xiàn)公民私人利益，一方面要求公民提出的私人利益是合理合法的，另一方面則要求政治機制是民主運行的，需要公民對于公共權力中的治權的民主觸發(fā)、約束和監(jiān)督來實現(xiàn)[25]，而這兩方面并非線性過程，不符合直接民主的特征。具體而言，對公民來說，權利救濟中的很多訴求可以轉化為物質補償或經濟補償，“對于多數(shù)上訪者而言，物質補償正是其訴求的一部分”[11]。不過，很多時候，相關機關、單位提供的物質補償并不能滿足訪民的預期，這也是重復上訪、越級上訪不斷產生的重要原因。并且，信訪機關專項資金一般不適用涉法涉訴信訪事項。涉法涉訴信訪事項中，司法機關對訪民的司法救助一般限于生活特別困難、無履行能力等群體，遵循?？顚Ｓ谩⒁淮涡赃m當救助、個別救助等原則。而當訪民提出的訴求不合理甚至進行謀利型上訪時[26]，其訴求能否得到滿足，更是取決于受理機關、辦理機關的策略。就此而言，信訪中權利救濟案件的辦理受理及其結果，不以訪民意志為轉移，這與直接民主應當反映民眾的意愿存在明顯不同，權利救濟機制的結果不是直接民主機制預期的結果。

對公權力一方來說，為維護公共政策的穩(wěn)定性，也不會直接滿足訪民所有利益訴求。以公共政策為例，公共政策與公民信訪具有很強的相關性，政策缺位、政策脫節(jié)、程序失當、選擇性執(zhí)行等都有可能誘發(fā)群眾信訪。為此，《重大行政決策程序暫行條例》等行政法規(guī)規(guī)定，政府作出重大行政決策應當遵循民主決策原則，充分聽取各方面意見，保障人民群眾通過多種途徑和形式參與決策。但事實上，公共政策的制定與調整有其自身流程和程序，一旦制定，很難輕易修改或調整，信訪未必總會及時有效地影響公共政策[27]。并且，受理信訪事項的機關、單位往往不是政策制定機關，其對公共政策的影響更是有限。

信訪制度中的涉法涉訴信訪的性質更是比較特殊，這一類信訪案件的受理處理特點也與直接民主特征不符。按照2005年中央政法委出臺的《涉法涉訴信訪案件終結辦法》第2條的規(guī)定，所謂涉法涉訴信訪，是指“依法屬于人民法院、人民檢察院、公安部門和司法行政部門處理的信訪案件”。訴訪分離制度改革啟動后，信訪部門引導群眾反映問題，不再直接受理涉法涉訴信訪，將涉法涉訴信訪分流至相應政法機關。而司法機關對群眾反映的涉法涉訴信訪事項，會進行相應的甄別、審查，符合法律規(guī)定的，進入復議、復核程序；不符合法律規(guī)定或是已在法律程序辦理中，政法機關依法不予受理當事人直接上訪的事項。依法信訪是信訪制度改革的基本方向，法治化意味著涉法涉訴信訪處理以法律程序為導向、追求程序正義，這與直接民主的簡單多數(shù)原則明顯不一致。

(二)科層化與直接民主：信訪制度民主屬性的內在張力

從70余年信訪制度發(fā)展歷程來看，1978年后國家主導信訪工作向沖突化解取向調整，這極大地推動了信訪制度的科層化[28]。信訪制度科層化主要包括信訪機構科層化、處理流程程序化、法治化和非個人取向等。信訪制度科層化同直接民主打破科層制特征之間存在明顯張力，直接民主所追求的平等原則與科層化所追求的專業(yè)、分工、規(guī)則、程序、非個人取向等原則存在明顯區(qū)別。

從信訪機構科層化來看，從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了一套龐大且專門化的信訪組織體制。在信訪制度制定之初，政務院就要求地方黨委和人民政府建立專門機構來處理人民來信來訪，“縣(市)以上各級人民政府，均須責成一定部門，在原編制內指定專人，負責處理人民群眾來信，并設立問事處或接待室，接見人民群眾”[19]。1957年，國務院發(fā)布《關于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》，強調“縣以上人民委員會一定要有專職人員或者專職機構”。1963年，中共中央、國務院發(fā)布《關于加強人民來信來訪工作的通知》，再次要求黨政機關開設信訪機構。此后，黨政機關內部逐漸確立一套專門的信訪組織體系。在中央層面，2000年中央辦公廳國務院辦公廳信訪局升格為國家信訪局，信訪機構地位得到進一步提升。2004年中央聯(lián)席會議成立，其目的是將信訪與群體性事件合并治理，這是信訪體制變化的重要節(jié)點。地方上，2007年后縣級及以上黨政機關的信訪機構從同級黨政部門辦公廳(室)中獨立出來，信訪體制專職化程度進一步提高。除強化機構設置外，信訪機關職責權限也更加具體和清晰。1995年版的《信訪條例》、2005年修訂版的《信訪條例》以及2022年新出臺的《信訪工作條例》等，都對信訪工作機構職責權限進行了界定，這些規(guī)定進一步強化了信訪機構專業(yè)化程度。除黨政機關內部專職信訪機構外，人大機關、政協(xié)機關、司法機關等內部也設置相應機構專職信訪工作。同各級黨委和政府信訪部門職責類似，這些機構指導下級機關信訪工作，由此形成了“橫向到邊、縱向到底”的信訪組織體制。信訪組織體制科層化帶來的一個重要影響是，科層化降低了信訪實踐直接民主的可操作性及其范圍。科層化固有的“循規(guī)蹈矩”“職責法定”等特征，會使信訪機構排除不符合權責法定的信訪事項，排斥不符合法律程序的信訪流程，這些在很大程度上與信訪形式的直接民主特征不一致、不兼容，因為信訪形式的直接民主特征往往是從群眾工作的政治意義上來講的。而從政治角度來看，信訪機構應當回應群眾的一切問題和困難，不能將群眾拒之門外。

從處理流程程序化來看，信訪處理方式更加注重形式理性。實現(xiàn)涉法涉訴信訪有序退出，是降低信訪總量、維護信訪秩序的必要措施。2005年版的《信訪條例》對信訪三級終結和逐級上訪作了初步規(guī)定，將信訪兩級終結修改為三級終結，確立信訪事項“處理、復查、復核”的三級終結制度。2005年，中央政法委印發(fā)《涉法涉訴信訪案件終結辦法》，首次明確了涉法涉訴信訪終結案件范圍、責任主體和程序時限。2009年8月，中辦國辦轉發(fā)《中央政法委員會關于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》，首次在中央層面提出“信訪終結”概念，明確要求已經終結的涉法涉訴信訪案件不再受理、交辦和通報。2013年，黨的十八屆三中全會提出建立涉法涉訴信訪依法終結制度。此后，中辦國辦、國家信訪局等部門下發(fā)大量規(guī)范性文件，進一步細化了三級終結范圍、程序和責任等，確保涉法涉訴信訪依法終結、有序退出。除涉法涉訴信訪終結機制外，信訪辦理還經歷了從“歸口辦理”向“屬地管理”的轉變，“屬地管理”強調了地方黨委和政府在信訪工作中的主體責任，但也為理性避責提供了程序上的可能[29]。復查復核終結制度只是在程序上對信訪處理結果進行審查，并不涉及當事人的實體問題[30]。相關部門在“規(guī)范—決定”模式的要求下，按照法律條文、規(guī)范性文件等制度規(guī)范對信訪事項和問題進行裁剪，進行形式化處理[31]，處理流程上的形式理性與直接民主強調實質理性處理方式明顯存在區(qū)別。

從信訪制度改革趨勢來看，法治化與群眾工作的內在張力限制了信訪制度的直接民主特性強度。黨的十八大以來，黨中央高度重視信訪法治化建設。2014年，黨的十八屆四中全會提出“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結果”。新出臺的《信訪工作條例》再次要求“將信訪納入法治化軌道，依法維護群眾權益、規(guī)范信訪秩序”。目前，信訪制度法治化改革主要圍繞強化訴訪分離，完善分類處理機制，完善涉法涉訴信訪終結制度等方面展開。將信訪納入法治化軌道會對信訪制度的民主屬性產生一定影響。信訪工作是黨的群眾工作的重要組成部分，政治性是其顯著特征。在信訪制度建立早期，為密切黨群關系，克服官僚主義，強化基層群眾對新生政權的合法性認同，黨中央要求相關機關、單位盡量回應人民群眾信訪需求，“適當處理人民向政府所提出的每個要求，答復人民的來信，并用方便的辦法接見人民”[32]。這些處理原則符合直接民主的理想。信訪法治化改革則要求信訪處理要堅持規(guī)則之治，歸納起來就是訴求合理的解決問題到位、訴求無理的思想教育到位、生活困難的幫扶救助到位、行為違法的依法處理。正是通過信訪法治化改革，在保障公民信訪權利的同時，一些“非行政信訪”被排除在行政信訪制度之外，不合法的訴求被依法駁回。群眾工作要求信訪機構面對群眾不合理訴求甚至無理訴求時，不能簡單駁回了事。從群眾工作視角來看，信訪規(guī)則之治同直接民主要求和特征不一致，尤其權利救濟案件處理結果并不能總是直接反映群眾訴求，自然很難稱信訪制度為一種直接民主制度。

四、信訪制度具有復合民主屬性

直接民主具有多重含義，現(xiàn)代政治生活中的直接民主一般是指公民參與各種公共事務的一種民主方式，包括公民直接出場以及公眾直接決定公共事務決策。作為黨的群眾工作的重要組成部分，信訪工作(制度)能夠反映民情、集中民智、維護民利。從政治功能角度來看，它確實是一項民主政治制度。這一制度聯(lián)結政黨、國家和社會，為群眾直接參與政治生活、行使政治權利提供了途徑和渠道，從公民參與形式看，信訪制度具有直接民主特征。不過，除直接民主特征外，信訪制度還存在非直接民主特征，這一制度是一項具有復合民主屬性的政治制度。

就信訪制度功能來看，雖然不同研究者基于不同的研究視角和研究視野，得出了不同的研究結論，但總的來看，信訪制度應包括政治功能與權利救濟功能兩大類。政治功能包括政治參與、政治監(jiān)督、政治溝通、政策協(xié)商等子功能，權利救濟功能包括申訴求決、司法救助等內容。除功能維度外，信訪過程也是理解信訪制度民主屬性的重要方面，它包括信訪形式和信訪結果兩個維度。以信訪形式、信訪結果、政治功能和權利救濟功能為維度，可全面展現(xiàn)信訪制度民主屬性內涵。

信訪制度的復合民主屬性

如上表所示，信訪制度具有復合民主屬性，它具有直接民主特征與諸多非直接民主特征。直接民主與非直接民主構成了信訪制度民主屬性的“一體兩面”，這就意味著我們不能簡單地將信訪制度視為一種直接民主制度。

一方面，就信訪形式而言，無論是政治功能層面還是權利救濟層面，信訪制度為公民直接參與政治生活提供了渠道，公民通過信訪參與政治生活具有真實性和廣泛性，公民可通過網(wǎng)絡、書信、電話、傳真、走訪等形式直接向有關機關、單位提出建議意見或投訴請求。國家也為群眾信訪提供了各種便利，《信訪工作條例》要求各級機關、單位應向社會公布網(wǎng)絡信訪渠道、通信地址、咨詢投訴電話、信訪接待的時間和地點、查詢信訪事項處理進展以及結果的方式等相關事項?！缎旁L事項網(wǎng)上辦理工作規(guī)程》也通過規(guī)范信訪機構網(wǎng)上接訪行為以保障群眾網(wǎng)上信訪權利。并且，一些地方還探索出民意測驗、懇談和聽證等協(xié)商機制，構建信訪協(xié)商民主機制[33]，這些舉措為直接解決信訪矛盾糾紛搭建了平臺。因此，從公民參與的形式和方式來講，信訪制度具有直接民主特征。

另一方面，就信訪結果而言，信訪制度具有明顯的非直接民主特征。信訪工作是執(zhí)政黨密切聯(lián)系群眾的重要方式，2007年印發(fā)的《關于進一步加強新時期信訪工作的意見》中明確指出：“信訪工作作為黨的群眾工作的重要組成部分，是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁，傾聽群眾呼聲的窗口、體察群眾疾苦的重要途徑。”這一表述再次明確了信訪制度的政治屬性和政治定位。為此，國家機關、單位對群眾提出的建議尤其是就社會公益、公共政策等向黨委和政府提出建議或意見，應當認真聽取，這是踐行群眾路線、落實群眾工作、體現(xiàn)黨性修養(yǎng)的重要要求。就此而言，信訪制度具有直接民主特征。不過，很多時候，公共政策有其自身制定和調整程序，并非所有信訪訴求均會被信訪結果吸收，即使涉及政治功能的信訪案件，其處理結果也是多方權衡的結果，并非遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則。相較于政治功能，負載權利救濟功能的案件的信訪結果具有典型的非直接民主特征。權利救濟以及矛盾化解日益成為信訪人的主要權利訴求[34]，權利救濟功能已成為信訪制度的主要功能。隨著組織體制科層化和運作過程程序化的發(fā)展，公民信訪活動也被納入科層化的程序和規(guī)則之中，信訪處理過程越來越被程序、規(guī)則、形式理性等所支配，訪民初始訴求能否得到解決，既取決于上訪行為的受關注程度和上訪者施加壓力的大小[35]，也取決于受理機關和處理機關的理性考慮，后者在法治化改革趨勢中發(fā)揮的作用越來越重要。其結果是，權利救濟案件的信訪結果往往并非直接反映訪民訴求，真正達到解決目的的案件數(shù)量非常少，這使得信訪制度的非直接民主特征愈加明顯。