美國國會涉華立法的特點、機制及走向
——以第115—117屆國會涉華提案為例

石培培

（中國社會科學院 美國研究所，北京 100102）

作為美國的立法機構，國會的立法權不僅影響其國內政策，還作用于美國外交決策。國會在外交政策上的立場，往往是美國國內政治生態(tài)的集中反映。隨著全球化的加速，國家間日益相互依賴，外交政策和國內政治之間的界限開始變得模糊，國會在對外政策領域的發(fā)言權和影響力明顯增強[1]。2017年以來，特朗普政府極力推行“美國優(yōu)先”，對華實施了包括經濟制裁在內的一系列舉措。國會與行政部門保持一致，大力推行涉華立法，彰顯兩黨對華強硬態(tài)度。對華采取強硬立場成為美國兩黨的“政治正確”。拜登政府上臺后，延續(xù)了特朗普政府的對華戰(zhàn)略，國會繼續(xù)通過頻繁的立法活動推動美國涉華議題設置。與以往國會涉華立法有很大不同，第 115屆國會以來的涉華提案從人權、自由等議題轉向軍事和國家安全議題，從“低政治”轉向“高政治”領域。雖然最終通過兩院審議且獲得簽署的法案比例并不高，但這些提案嚴重干涉我國內政，對中美雙邊關系造成的傷害遠遠超過中美關系史上的其他時期。

隨著美國國會涉華立法愈發(fā)頻繁，國內學者對國會的關注度越來越高。2017年以來，美國國會涉華立法研究集中在人權、涉臺、涉港、涉藏等多個領域，主要觀點是特朗普特立獨行的強勢執(zhí)政風格以及兩黨愈發(fā)極化造成美國國內錯綜復雜的立法環(huán)境[2]。2016年以來中美關系和兩岸關系同步下滑，成為美國國會加強涉臺立法的誘因[3]。隨著美國對華戰(zhàn)略競爭走向深入，國會涉華立法特點有所變化：涉華提案對華核心利益侵害領域更廣泛，對華軍事防范和遏制力度增強，涉臺涉港涉疆干涉力度提升等[4]。形成該變化最主要的原因是持續(xù)強硬的兩黨對華戰(zhàn)略共識，共和黨及其鷹派加大策動對華遏制與打壓[5]。與已有研究成果不同的是，本文以第115—117屆國會的涉華提案為重點研究對象，從國會的內部視角（國會議員涉華動機、國會委員會決策）和外部視角（府會關系、利益集團）兩個層面對涉華提案進行解讀，探討國會涉華立法如何影響對華政策及其涉華提案背后的動因。同時，本文通過多元回歸模型對這三屆國會涉華提案數據進行量化分析，從選區(qū)需求、意識形態(tài)以及制度環(huán)境等三個層面設定自變量，以考證國會議員推出涉華提案的動機，找出兩院議員涉華立法動機的主要影響因素。2022年美國中期選舉后共和黨奪回眾議院，勢必對拜登政府的對華政策產生影響。在國會兩黨反華政治無節(jié)制升級的背景下，本文對我國如何應對等問題展開思考。

一、涉華提案主要內容和特點

本文以國會圖書館網站、國會參眾兩院網站的立法記錄為數據基礎，以第115—117屆國會兩院議員推出的涉華提案為研究對象。國會涉華提案的類別主要包括參眾兩院的立法議案，兩院聯合決議案、兩院共同決議案以及簡單決議案。雖然后兩種決議案并不需要送交總統簽署，不具有法律效力，但其表達了國會議員對某一議題的政策立場，所以列入研究對象。后三類提案在文中除非有特殊說明，統稱決議案。本文研究重點是國會提出的專門針對中國的立法議案和決議案。對部分內容涉華的法案，比如常見的將涉華條款納入到年度撥款法案之中，這些法案也在本文數據量化統計范疇。

自特朗普上臺即第115屆國會以來，美國國會涉華提案數量極速增長。第115—117屆國會的涉華提案數量為1 729件（提案統計時間段為2017年1月20日至2022年11月11日），其中第115屆288件，第116屆627件，第117屆814件。第117屆國會還未結束，但其提案數量已超前兩屆國會。在以上涉華提案中，眾議院涉華提案1 030件，參議院提案699件；共和黨議員提案占比62%（1 069件），民主黨議員提案占比38%（655件）；立法提案占比75%，最終簽署的法案數量為42件。涉及國際關系、軍事與國家安全、國際貿易與金融等領域的相關議題居多[6]。軍事與國家安全領域的涉華提案數量明顯增加，排在國際關系之后第二位。

（一）第115—117屆國會被簽署的重要專項涉華法案內容

第115—117屆國會被簽署的9件專項涉華法案集中關注臺灣、香港、新疆以及西藏議題。其中特朗普簽署了第115屆國會的“臺灣旅行法”“2018西藏旅行互惠法”；第116屆國會的“2019年香港人權和民主法”“2019年臺灣盟友國際保護和加強倡議法”“禁止向香港警察部隊商業(yè)性出口受管制的軍火物品”“2020年維吾爾族人權政策法”“香港自治法”。拜登政府簽署了第117屆國會的“要求美國國務卿制定戰(zhàn)略使臺灣重獲世界衛(wèi)生組織觀察員地位法”“維吾爾強迫勞動預防法”。

表1 第115—117屆國會期間總統簽署的9件專項涉華法案

關于香港議題，“2019年香港人權和民主法”相關內容并非在2019年由國會議員提出。提案在國會第一次出現是2014年，由共和黨眾議員克里斯托弗·史密斯和謝羅德·布朗在兩院聯合提出。2014—2017年，此議案連續(xù)4年在兩院推出，均被擱置。2019年6月13日，史密斯和盧比奧再次在參眾兩院聯合提案，該法案先在參議院獲得一致同意，后在眾議院表決時獲得417票贊成、1票反對。11月27日，“2019年香港人權和民主法”由特朗普簽署生效正式成為法律。同一天特朗普還簽署了“禁止向香港警察部隊商業(yè)性出口受管制的軍火物品”[7]。該部法案由民主黨參議員莫克雷在10月24日提出，僅一個月時間就被簽署為法律，刷新了國會立法速度。這兩部涉港法案是在香港修例風波背景下，美國故技重施，一邊打著“人權民主自由”的幌子扮演“正義使者”，一邊以立法形式限制香港警察警用物資，為暴亂分子提供庇護和支持。

所謂“香港自治法”是針對香港國安法出臺的，該法案是美國對華制裁措施的再升級，其核心內容是利用金融工具對相關個人和金融機構進行制裁。該提案在立法速度上再次刷新紀錄。2021年7月1日，該提案由布拉德在眾議院提出后，當天就經外交事務委員會、司法委員會、金融委員會、籌款委員會以及規(guī)則委員會全體無異議審議通過。第二天該提案送到參議院，于當天投票通過并送至白宮等待總統簽署。從立法記錄上看，眾議院2021年4月19日已經通過了一項內容與之類似的決議案[8]，這說明國會兩院對此早已達成共識。

關于臺灣議題，參議院通過的兩部專項法案主要內容是要求美國行政部門支持“臺灣與印太地區(qū)以及全球各國的伙伴關系”，建議美國政府以及政府代表在國際組織中通過投票等多種方式支持臺灣；要求美國國務卿對支持臺灣獲得世界衛(wèi)生組織大會觀察員地位作出調整策略說明。美國當地時間2022年12月23日，拜登簽署的“2023財年國防授權法”[9]，雖然不是一部專項涉臺法案，但涉臺條款無論是在內容還是在體例排序上都凸顯其超高的受關注度。這部國防授權法納入了多項議員之前推出的涉臺法案內容，包括參議院外交關系委員會主席梅嫩德斯提出的“2022年臺灣政策法案”。國防授權法的核心內容是加強美國與臺灣的所謂“防務伙伴關系”，主要內容是從2023年至2027年的5年里，美國每年向臺灣提供20億美元的所謂“軍事援助”；授權總統使用武裝部隊“保衛(wèi)”臺灣；首次為臺灣制定具體的所謂“防衛(wèi)現代化計劃”，以推動美臺事實上的“準同盟”關系等。

關于新疆議題，“維吾爾強迫勞動預防法”由美國“國會及行政當局中國委員會”（下文簡稱CECC）主席詹姆斯·麥戈文于2021年12月14日提案，12月23日即獲總統簽署生效。早在2020年3月，前CECC主席參議員馬可·盧比奧和麥戈文就“維吾爾強迫勞動預防法”分別在參議院、眾議院聯合提案，該提案在眾議院審議通過，但在參議院不了了之。2021年初兩位議員重新提案，經過動員和游說，該提案在參議院獲得了來自38個州的54位跨黨派參議員的聯合簽署。這部法律是在“2020年維吾爾族人權政策法”后，美國再次針對新疆所謂“強迫勞動、侵犯人權”簽署的法律。“維吾爾強迫勞動預防法”在舉證責任上設定了“可反駁的推定”，即推定任何與新疆有關的產品都是“強迫勞動”制造的，禁止這些產品進入美國，除非涉及的進出口商有“明確和令人信服的”相反證據。該提案最終成為法律，表明國會在反華以及打擊中國的國際影響力方面態(tài)度強硬。同時，法案的通過也在客觀上推動了兩院其他涉華提案的相繼出臺。

（二）第115—117屆國會涉華提案的特點

1．涉華專項立法數量激增、議題擴大

隨著國會頻繁推出涉華提案，針對中國的專項立法數量持續(xù)增加，被簽署為正式法律的比例也越來越高。美國歷史上的國會專項涉華立法不多，大多數提案是間接或者部分涉及中國議題。但從第 115屆國會開始，除了在綜合法案中加入涉華條款外，涉華提案轉向專門的涉華立法。根據國會兩院提案的涉華關鍵字統計，國會涉華議題與中美關系的熱點問題緊密相關。第 117屆國會涉華提案中，圍繞臺灣、香港、新疆、新冠疫情、冬奧會的立法提案有90件，其中專門涉及臺灣議題的有40件。從提案狀態(tài)來看，雖然兩院屢屢推出冬奧會有關提案，但相關提案均未進入審議階段。盡管被擱置，提案在國會兩院達到了營造“逢中必反”的“政治正確”和輿論氛圍的目的。

2．妄圖使干涉他國內政“合法化”

從決議案形式提案轉為立法形式提案，美國國會開始在具體議題上尋求法律依據，以國內法制造干涉中國內政的所謂“合法性”。過去的涉華提案主要以決議案形式出現，兩院議員多是在“人權”“自由”等議題上通過輿論、外交對華施壓，國會多數涉華提案是為了向政府表達涉華議題上的意見。但自2017年特朗普政府將中國定義為“戰(zhàn)略競爭對手”以來，國會兩院將議題逐漸轉向國家安全、經濟、科技領域，出臺了一系列法案?！?019年西藏旅行對等法”禁止與西藏事務有關中國官員進入美國。2018年“臺灣旅行法”授權美國和臺灣當局之間的雙向訪問?！?019年香港人權和民主法”要求美國政府對在香港所謂“侵犯”人權的中國有關官員實施制裁?！?019年臺灣盟友國際保護和加強倡議法”要求美國國務院每年向國會報告其為加強臺灣在世界各地的外交關系和伙伴關系所采取的措施。2021年“維吾爾強迫勞動預防法”設置“可反駁的推定”原則，將難度大的舉證責任推給進出口商。

3．經貿、科技、國家安全議題聯動

隨著中美“戰(zhàn)略競爭”加劇，美國近三屆國會議員聯動經貿、科技、國家安全議題，采取極端手段打造“去中國化”供應鏈。“2022年芯片和科技法”是一部兩黨合作的法案。該法案的主要目的是限制全球芯片制造支持中國的半導體研發(fā)和生產，阻止全球芯片制造的對華投資，遏制中國利用國際先進技術擴大產能，即在全球芯片制造生產鏈中“脫中入美”。美國商務部發(fā)布針對中國芯片和技術出口管制具體措施后，眾議院軍事委員會共和黨成員吉姆·班克斯聯合其他國會議員，以美國商務部不能解決貿易與國家安全之間的利益沖突為由，要求將出口管制的權力轉至國防部。他們于10月28日推出“出口管制中優(yōu)先考慮國家安全法案”，聲稱在美國商務部列出的限制實體清單里只有 70個中國實體，遠遠不夠[10]。相關法案為對華貿易和技術出口施加諸多限制，加強對中國個人和組織的制裁，限制中國公司和個人在美國的活動。

4．一致同意加快涉華提案通過速度

國會中的反華勢力利用一致同意等程序策略，減少阻力，推動涉華法案通過。該程序策略是指，議員向主持人請求啟用一致同意程序批準常規(guī)法案，任何立法者都可以反對這一請求，以便在進一步審議之前引發(fā)辯論，但如果所有成員都同意，則批準通過[11]。在國會兩院投票表決中以壓倒性的多數票獲得通過的涉華法案，不一定是所有議員都認同的法案，有可能是因為一致同意策略限制了辯論時間，繞過了在場投票的法定人數的要求[12]?！熬S吾爾強迫勞動預防法”在眾議院口頭表決通過，在參議院以一致同意程序通過。據統計，在第117屆國會參議院審議通過的15件涉華提案里，有11件就是采取一致同意程序審議通過。

在美國國會，無論是保守主義還是自由主義議員，對所謂“自由”“民主”的價值觀有共同立場。這導致他們在面對涉意識形態(tài)的議案時，決策簡單，投票跟多數人保持一致，減少決策失誤風險[13]。冷戰(zhàn)結束后，美國把中國定義為意識形態(tài)上的“對手”，尤其隨著中國綜合國力的提升，美國國內“中國威脅論”的政治輿論進一步塑造了中國的負面形象，加之大多數議員缺乏對事實的了解，所以涉華議題投票更趨一致。

二、國會推出涉華提案機制

在中美戰(zhàn)略競爭加劇的背景下，國會兩黨對華認知愈發(fā)固化和偏激。根據美中工作小組主席、國會議員里克·拉森的說法：“在國會，有對中國的國家安全鷹派，有對中國的貿易鷹派，還有對中國的人權鷹派。但他們沒有意識到他們都在反對中國……在過去的幾年里，這三個群體找到了彼此并在國會中形成了不同的共識?！盵14]在國會兩黨政治極化的政治生態(tài)下，涉華提案獲得國會兩黨跨黨派的一致共識，彰顯了國會對“中國威脅論”的認知以及在涉華議題上的偏見，且這一認知在國會內部被不斷固化。這不是某一黨派、某一屆國會的態(tài)度，而是自20世紀90年代以來美國國會一直秉承的立場，即在經濟層面渲染“中國經濟威脅論”；在軍事安全層面鼓吹“中國軍事威脅論”；在政治層面指責中國政府不講“民主”“人權”等[15]。

（一）議員借反華提案撈取政治資本

對部分議員來說，推出涉華提案是為了贏得某些利益集團的好感或向選民還賬[16]。對于國會兩院主推反華法案的議員來說，提案落地是其立法生涯的“里程碑事件”，是其積累政治資本的重要事件。這是涉華議題在國會兩院熱度不減的主要原因。

經統計第115—117屆國會涉華提案發(fā)現，表現最積極的六位國會議員是：盧比奧、湯姆·科頓、克里斯·史密斯、羅伯特·梅內德斯、邁克爾·麥考爾和麥克·蓋拉格。這些議員積極推動涉華提案，大部分是老牌專業(yè)反華議員。與一些“機會主義者”不同，這些反華議員已在國會形成了一套涉華“專業(yè)知識”[17]。他們使用麥卡錫時代的方法對中國共產黨及其成員進行“紅色狩獵”。盡管國會的其他議員不一定贊同他們的觀點，但基于缺乏對中國的了解和認識，國會反華的政治氛圍讓其他議員成了“沉默的大多數”。從第115—117屆國會兩院對涉華提案的投票情況來看，專項涉華提案在審議時幾乎都是全票通過。

本文采取多元回歸模型從三個層面考量國會議員涉華立法行為的動機，包括選區(qū)需求、意識形態(tài)以及制度環(huán)境[18]。在選取考察變量時，將關鍵議員所在州的地理位置、亞裔人口比重、對華出口貿易額和對華進口貿易額作為自變量。意識形態(tài)較為極端的議員更容易對中國相關議題持有偏見。制度環(huán)境則包含議員個人在國會中的資歷，是否為外事（外交關系）委員會或者連線成員，是否為黨團領袖等[19]。由于涉華提案的絕對數量和議員進入國會的年限有很大關系，故以議員個人所參與的涉華提案占其進入國會以來所參與的所有提案的比例作為自變量更具準確性。本文進行變量之間的相關性分析后發(fā)現，在0.05水平下的只有外事（外交關系）委員會、亞裔比例、進入國會時間以及黨派四個因素具有明顯相關性；在 0.1的水平下，又增加了南部州的相關因素，因此本文就以上五個因素作為自變量進行多元回歸線性分析。

從回歸分析數據上看，調整后R平方為0.45，說明這個回歸模型的自變量可以解釋因變量45%的變化。從回歸模型參數估計分析和檢驗結果上可以看到，每個自變量對因變量的影響，其中有三個自變量與因變量呈線性相關關系：外事（外交關系）委員會與議案占比成正比關系，即外事（外交關系）委員會的成員往往傾向于提出涉華議案；在國會時間的長短與議案占比成負向線性關系，即議員進入國會年限越長，涉華議案占比越小；從黨派因素來看，當其他自變量因素保持不變時，共和黨議員的涉華行為傾向高于民主黨議員。另外兩個相關因素——亞裔比例和南部州與涉華議案占比沒有直接的線性回歸關系，這兩個自變量對因變量均是負相關關系。

表2 第115—117屆國會兩院涉華法案的關鍵議員

就進入國會的時間來看，參眾兩院少數資歷較淺的議員基于吸引眼球、拓展權勢等需要，積極參與負面涉華議題。共和黨眾議員蓋拉格就是最典型的例子。2017年進入國會以來，他參與了 808件議題提案，其中涉華提案107件，占其總提案數的18%。蓋拉格在第115屆和第116屆國會的涉華提案中均參與聯署議案。在第117屆國會，他作為提案議員提出41件涉華提案，涉及臺灣、人權、疫情溯源等領域，成為國會新一代“反華先鋒”的代表。就黨派因素來看，黨派因素與涉華提案數量呈線性相關關系，共和黨議員的涉華行為傾向高于民主黨議員，可見黨派利益是影響國會涉華議案的重要因素[20]。共和黨議員多持保守的右派立場，對華政策和態(tài)度較為強硬，民主黨議員則多持自由主義立場。皮尤研究中心的一項調查顯示，在過去幾年里兩黨對華態(tài)度更加消極，尤其是共和黨人。大約40%的共和黨人將中國描述為“敵人”，而不是競爭對手或合作伙伴，他們普遍支持對中國采取更加強硬的手段[21]。

總的來說，根據回歸分析所選取的兩院議員進入國會的時間、黨派因素、是否外事（外交關系）委員會成員、亞裔以及南方州五個自變量發(fā)現：如果該國會議員是外事（外交關系）委員會的成員且是共和黨議員，更傾向于提出涉華提案，但隨著進入國會時間年限延長，涉華提案占其所有過會提案的比例越小。

（二）國會委員會設置并推動反華議程

國會委員會為議員提供涉華負面素材，通過大力宣傳營造反華氛圍，強化美國社會對華偏見。美國國會中各種專門委員會在國會的日常運作、解決委托代理矛盾的過程中發(fā)揮了重要作用。尤其是兩院情報委員會、軍事委員會，眾議院外事委員會、參議院外交關系委員會等經常涉及中國議題。部分國會議員還自發(fā)形成一些組織，如“美中工作小組”、國會“中國連線”等。這些機構和組織對中美關系的基調走向產生了重要影響。它們在國會和議員之間形成政策共識，向國會和行政部門提供實質性的政策建議。委員會負責人和機構成員也是反華立法的主要提案人。在他們的推動下，涉華提案成為法律的可能性大大提升。國會中反華議員反復在涉華議題上發(fā)起挑戰(zhàn)，給中美關系的良性發(fā)展造成障礙?！皣鴷靶姓斁种袊瘑T會”和美中經濟與安全審查委員會也大力推動國會涉華立法。

CECC作為向行政當局和國會提出政策建議的常設機構，是國會參與政府對華政策的重要工具。近年來，CECC將人權概念泛化和政治化，將所有的中國議題都與“人權”關聯。在其網頁上，關注中國人權的議題有19項分類，包括實現正義、民主社會、法治、刑事審判、香港和澳門發(fā)展、環(huán)境、少數人權利、表達自由、宗教自由、人口流動自由、人口販賣、民主治理機制、在中國的朝鮮難民、人口計劃生育、公共衛(wèi)生、婦女地位、西藏、工人權利、新疆等[22]。2021年拜登上臺以來，CECC共召開圓桌討論1次，涉及香港和司法審判等議題；新聞發(fā)布24次，涉及新疆議題14次、香港議題6次、西藏議題2次；聽證會4次，涉及新疆議題2次、香港和表達自由議題1次，環(huán)境議題1次。CECC關注的涉華議題和國會涉華提案的焦點問題保持一致。

圍繞這些議題，CECC利用不同的方式和渠道傳播其“成果”；每年形成報告妄議中國人權狀況，并就不同議題向國會提供立法建議；不定期舉辦聽證會，邀請“證人”出席聽證會，“控訴”中國政府；舉辦不同議題的圓桌討論會議，邀請所謂人權問題“專家”參與討論，形成對華問題的“專業(yè)性和權威性”報告；發(fā)布該委員會成員在各大媒體的言論和活動。CECC及其年度報告和建議對于國會的涉華行為、行政當局的涉華議題設置、涉華提案起草、社會輿論以及相關法案的落實和執(zhí)行，有著巨大影響力。該委員會的很多成員站在對華斗爭的第一線。CECC標榜對中國進行所謂“人權監(jiān)督”，為國會兩院議員提供豐富的涉華提案素材，推動國會兩院涉華提案出臺，向國會議員和普通民眾灌輸中國人權現狀“糟糕”的觀念，固化美國社會對中國的偏見。

CECC歷年年度報告內容緊跟中國熱點，與國會提案相互呼應。其2021年的年度報告顯示，該委員會直接參與起草、編輯了包括“維吾爾強迫勞動預防法”“2019年香港人權民主法”“香港自治法”“2020年維吾爾族人權政策法”等涉華法案和決議[23]?！熬S吾爾強迫勞動預防法”獲得簽署后，該委員會主席莫克雷和麥戈文聯合委員會成員盧比奧、史密斯，專門致函眾議院和參議院撥款委員會，為法律的積極實施奔走。最終“2022財年綜合撥款法案”批準超過2 700萬美元用以法案執(zhí)行。

（三）國會和總統在對華政策上相互牽制、相互配合

拜登上臺以后，美國政府將中國視為“最嚴峻的競爭者”，以多種方式干涉中國內政。美國在臺灣、新疆、科技等多個議題上通過總統發(fā)布行政命令、推動涉華立法、渲染“中國挑戰(zhàn)”，試圖全方位開展對華壓制。在對華政策方面，美國國會與政府之間保持呼應態(tài)度，國會涉華提案對政府的影響貫穿于政府對華政策的制定全程。國會與政府在對華政策上不僅有斗爭和較量，也有妥協和配合。雙方存在分歧時，會利用各自優(yōu)勢達到目的?？偨y使用否決權拒絕簽署法案，國會議員則通過撥款、阻撓人事任命或在綜合法案中加入涉華條款等方式達成目的。以“維吾爾強迫勞動預防法”為例，為了讓該法案快速在兩院通過，盧比奧和史密斯聯合寫信給拜登，督促他“應致力于支持該法案快速通過和頒布”[24]。為了加大法案通過的砝碼，盧比奧公開指責拜登政府對中國的態(tài)度過于軟弱，并以阻撓人事任命相威脅，表示如果民主黨不通過該項法案，共和黨就不會通過拜登政府的駐華大使提名[25]。法案獲得簽署后，美國行政部門相繼出臺措施落地執(zhí)行。據美國國家零售聯合會供應鏈和海關政策副總裁喬·戈得介紹，為了加大對法案實施過程的監(jiān)督，國會除了在2022財年向海關和邊境保護局撥款近3 000萬美元外，在2023財年將再額外撥款 7 000萬美元，以增派300名執(zhí)法人員配合所謂“強迫勞動”調查[26]。

以涉臺議題為例，國會兩院議員推出提案、召開聽證會、竄訪臺灣地區(qū)，以制造聲勢、影響輿論。截至2022年9月，拜登上臺以來美國總計有40多位議員竄訪過臺灣地區(qū)。更有佩洛西成為美國國會25年來首位竄訪臺灣地區(qū)的眾議院議長。佩洛西竄訪臺灣地區(qū)早有預謀，打著捍衛(wèi)“民主”旗號，實則為了滿足私欲。當地時間8月10日，拜登將兩院通過的“2022年芯片和科技法”正式簽署為法律，將全球芯片制造生產鏈“脫中入美”。而佩洛西竄臺的一項重要議程就是說服臺積電等芯片制造商積極配合美國的芯片政策。這部法律的簽署，讓拜登與佩洛西的政治“雙簧”表演露出真面目，顯示出美國從未放棄分裂中國的戰(zhàn)略企圖。

（四）法案背后的利益推動和角逐

涉華提案成功被簽署為法案，離不開相關利益集團的推動和角逐。當“2022年芯片與科學法”在兩院審議時，美國谷歌母公司、亞馬遜和微軟等公司執(zhí)行官聯合 100多家公司高管發(fā)聲敦促要在國會8月休會之前完成簽署，以免兩黨因中期選舉分散注意力[27]?！熬S吾爾強迫勞動預防法”最終版本與最初版本有出入。原始版本要求在美國上市的所有公司向證券交易委員會和國會提交產品供應鏈的相關報告，報告內容包括是否參與或者協助參與新疆所謂“強迫勞動”“拘留”有關活動，如果生產過程中任何一個中間環(huán)節(jié)與新疆有關，則該產品在制裁范圍內。眾議員麥戈文表示，該條款內容受到耐克、蘋果、可口可樂、亞馬遜、通用汽車等一些在華有巨大利益的跨國公司反對[28]?！度A盛頓郵報》報道：蘋果公司曾游說反對該法案，力圖延長法案執(zhí)行期限，減少公司對公眾的信息披露，并讓美國政府承擔更多舉證責任來證明“強迫勞動”[29]。最終，兩院通過的版本刪除了要求上市公司公開產品供應鏈的內容。雖然耐克等公司否認對國會進行游說一事，但該法案的立法過程側面驗證了這一事實。2021年12月14日，該法案在參議院進行到“無異議則一致通過”階段時，參議院金融委員會主席羅恩·懷登提出異議，原因是盧比奧拒絕將延長兒童稅收抵免修正案附加到該法案的一致同意程序中[30]。懷登聲稱，兒童稅收抵免和打擊“強迫勞動”這兩個問題并不相互排斥，“我認為參議院沒有這樣做是很不幸的”[31]。懷登的異議有其原因。耐克是懷登連任競選的最大金主，從1989年至2022年，耐克公司及其員工共向懷登支持了近19萬美元。同時，耐克公司也是懷登所在俄勒岡州規(guī)模最大、納稅最多的公司[32]。對此，眾議員班克斯在推特指責懷登說：“耐克公司的總部設在他的家鄉(xiāng)，他被耐克公司收買和控制?！盵33]

但同時，利益集團在涉華立法過程中的游說越來越受到限制。在“維吾爾強迫勞動預防法”正式生效執(zhí)行后，因質疑商業(yè)海關業(yè)務咨詢委員會一直在游說淡化該法案的執(zhí)行，參議員盧比奧聯合眾議員史密斯專門致信該咨詢委員會，聲稱他們將反對任何游說國會削弱該法案的舉措[34]。美國商業(yè)海關業(yè)務咨詢委員會是由美國主要企業(yè)組成的委員會，成員公司包括沃爾瑪、通用汽車、美國商會、卡特彼勒、亞馬遜、霍尼韋爾、DHL快遞、UPS和英特爾等[35]。第117屆國會眾議院針對游說聯合推出“停止幫助對手操縱一切法案”[36]，聲稱這一做法旨在阻止中國和俄羅斯通過“利益集團”向政府和國會游說。2022年7月，美國國家反情報與安全中心發(fā)布“保護美國州和地方各級政府和商界領袖免受中國的影響”報告，聲稱美國州和地方政府要“警惕”中國從事對美有影響力的活動[37]。

三、新一屆國會涉華立法活動走向

2022年美國中期選舉落幕，共和黨并未如愿翻起“紅色浪潮”，但在膠著選舉中奪回了眾議院的多數席位。但即使在激烈的黨派斗爭下，美國強硬的對華政策短時間內不會改變。參眾兩院以跨黨派合作的方式向外界傳遞了一個信號，即美國政府在涉華議題上“團結一致”。拜登入主白宮后，民主黨總統以及議員為了不在涉華立場上表現出任何“軟弱”跡象，推出對華更加強硬的政策。美國媒體和公眾在特朗普執(zhí)政期間輿論的影響下，也逐漸改變了之前對華相對中立或友好的態(tài)度。根據皮尤研究中心2022年9月份公布的民調，在1 897名成年美國受訪者中，約82%對中國持有負面看法，比2020年針對同一批人的調查結果上升了6個百分點[38]。

（一）兩黨對華認知：中美戰(zhàn)略競爭是美國國家安全戰(zhàn)略核心議題

自二戰(zhàn)以來，共和黨人外交政策的最大特點是采用現實主義立場處理國際事務。這意味著共和黨支持強大的軍隊、與世界盟友密切合作、自由貿易、捍衛(wèi)“人權”和促進“民主”。1994年和2010年中期選舉時，共和黨控制了眾議院后，總統克林頓、奧巴馬都是將國內議程暫緩，通過鞏固同盟、增加國防預算、簽署跨太平伙伴關系協議等將國家安全作為優(yōu)先事項。2022年中期選舉后，拜登在本屆總統任內也面臨同樣境遇。眾議院共和黨人稱將通過對委員會的控制權開展對拜登政府的調查[39]，這也是新一屆眾議院議長凱文·麥卡錫所主張的優(yōu)先事項?？梢灶A見，接下來兩年，兩黨在多個國內議題將展開更激烈的權力斗爭。共和黨可能會以更極端的方式對民主黨開展“報復性”政治。但兩黨的對華強硬立場不會有重大變化，在他們看來中美戰(zhàn)略競爭是美國國家安全戰(zhàn)略核心議題。

（二）共和黨執(zhí)掌眾議院：對華立場將更加強硬

在共和黨拿下眾議院多數席位后，麥卡錫獲得眾議院議長職位提名。當地時間2023年1月7日凌晨，經過黨內激烈爭論達成利益交換，共和黨領袖凱文·麥卡錫終在第15輪眾議院議長選舉表決中當選議長。麥卡錫領導的國會眾議院將是對華充滿偏見的立法機構。來自加州的共和黨議員麥卡錫，此前任眾議院少數黨領袖，是共和黨內部堅定的鷹派反華領袖。眾議院外交事務委員會的共和黨中國特別工作小組就是在他的倡議下組建的。中期選舉前，麥卡錫在媒體公開表示，應對“中國威脅”是國會最緊迫的問題，國會將通過更嚴厲的立法為美國贏得與中國的大國競爭做好準備。他強調眾議院將整合各委員會的管轄職權，成立針對中國的特別委員會[40]。當地時間2023年1月10日，美國國會眾議院以365票對65票的表決結果批準成立了所謂“中國問題特別委員會”，專門負責所謂“美中競爭”事務。麥考爾是眾議院外交事務委員會排名第一的共和黨成員，也是眾議院共和黨中國特別工作小組的領導成員，他最有可能擔任眾議院外事委員會主席。作為美國司法部的前反恐工作隊隊長和眾議院國土安全委員會主席，他明確主張建立更強大的聯盟以對抗所謂來自中國的“脅迫”。

（三）多個議題聯動：全面對華施壓

隨著共和黨接管眾議院，共和黨將在新冠病毒溯源與問責、增加國防預算、知識產權盜竊、推動涉臺立法等多個涉華議題上向拜登政府施壓。兩黨對華強硬立場的共識推動了兩黨以涉華議題換取國內議程合作。可以預見的是，更多消極涉華提案可能在新一屆國會中會被審議通過并極有可能簽署為法律。以麥卡錫為首的共和黨反華鷹派極有可能在以下議題推動涉華立法。首先，以國家安全為由阻礙對華貿易、科技往來，以多種方式限制中國公司、組織和個人。參議院外交關系委員會主席、民主黨參議員梅內德斯提出的“2021美國戰(zhàn)略競爭法案”便建議美國政府調動所有戰(zhàn)略、經濟和外交工具，在全球供應鏈和科技方面對華展開全面戰(zhàn)略競爭。其次，大力推動涉臺議題。“2022年臺灣政策法案”由參議院審議通過后，麥考爾在9月28日推出“臺灣政策法案”的眾議院版本。該法案能否在本屆國會通過，前景并不明朗，但其主要內容已被納入拜登最新簽署的“2023年國防授權法”中。同時，新一屆國會兩院議員仍然可能就相同議題繼續(xù)提案。部分共和黨議員可能效仿佩洛西竄訪臺灣，試圖推動“武裝臺灣”等。再次，開展所謂新冠病毒溯源調查與問責調查。共和黨黨鞭史蒂夫·斯卡利斯在新一屆國會將競選且極有可能擔任眾議院多數黨領袖。他曾指責民主黨在新冠病毒的起源問題上對中國過于“軟弱”，在新一屆國會他將領導共和黨人發(fā)起更積極的所謂新冠病毒溯源調查。

四、結語

特朗普“美國優(yōu)先”政策對美國國內政治以及外交政策產生重大影響，導致“中國議題美國國內化”，涉華議題被納入美國國家安全的重要關注。在美國政府視中國為“戰(zhàn)略競爭對手”“地緣政治危險國家”的背景下，涉華議題受美國兩黨關注度越來越高，國會議員頻繁進行涉華立法、發(fā)表反華言論、召開聽證會等，影響美國對華政策。國會議員反華動機并不一致，但在兩黨政治極化以及黨爭愈演愈烈的美國政治生態(tài)下，對華強硬成為兩黨一致共識。國會內部愈發(fā)缺少對華持積極理性態(tài)度的議員。涉華議題成為兩黨推動國內議程、對外營造兩黨團結假象的政治工具。兩黨在反華立法上一拍即合，任由反華政治無節(jié)制升級。中美兩國在安全、經濟、技術和意識形態(tài)等方面的競爭是結構性的，并在國際政治的核心領域不斷深化。除非國際格局發(fā)生根本性變化，否則美國對華政策乃至整個中美關系的基本面不會有太大變化。

近年來，美國在全球肆意推行脫鉤和制裁并挑起意識形態(tài)競爭，導致全球走向進一步失序和分裂。拜登政府發(fā)布的 2022年版《美國國家安全戰(zhàn)略》將中國視為“最重要的地緣政治挑戰(zhàn)”[41]，明確表示未來十年是美國能否贏得對華競爭的關鍵階段。在此背景下，國會在美國對華政策中的影響將越來越大，并將繼續(xù)利用意識形態(tài)因素在涉華議題上進行立法活動。專項法案一旦成功簽署，將成為其他涉華敏感議題可參照的模式。未來，國會對美國對華政策施加的影響，可能比美國歷史上任何其他時期更加消極負面。第115—117屆國會涉華提案絕大多數是具有破壞性的負面立法，只有極少數的議員提出過正面的涉華提案。這些負面的涉華法案對國會內部以及美國社會傳達了具有偏見的價值判斷和意識形態(tài)。國會議員不斷生產相同內容的涉華提案，固化美國社會對中國的曲解，詆毀中國的國際形象，形成惡性循環(huán)。同時，這種不負責的做法將進一步煽動種族主義，助長反華和反亞裔的仇恨犯罪，撕裂美國社會，引發(fā)美國社會動蕩和不安。

百年變局交織世紀疫情，國際社會面臨的挑戰(zhàn)越來越多。應對危機，我國要充分發(fā)揮智庫公共外交和二軌對話的職能，積極開展國際交流，充分發(fā)揮智庫的靈活性和自主性。要提高智庫對國外勢力惡意中傷我國的行為、動機研究以及對負面輿論的駁斥反擊能力。要鼓勵智庫加強國際傳播，提高國際影響力，積極開展公共外交，助力國際危機化解，減少區(qū)域性、地緣性和部分國家反動利益集團對全球化發(fā)展的擾動。