教育法典化視角下教育法律行為概念的界定與澄清

周 航，申素平

（中國(guó)人民大學(xué)教育學(xué)院，北京 100872）

一、教育（法律）行為概念的提出及其意義

我國(guó)傳統(tǒng)教育法研究的主流是對(duì)如中小學(xué)教育懲戒行為、高校學(xué)生處分行為、撤銷教師資格證行為等某一類教育法上具體行為的性質(zhì)界定與類型化，其中所使用的概念工具也多是在行政法與民法的既有概念（如各類行政行為、行政處分、民事法律行為）之上冠上“教育”二字，使之成為教育法學(xué)自己的概念。但是，隨著學(xué)界對(duì)教育法體系化與教育法法典化議題的日益關(guān)注，學(xué)者開始使用“教育行為”“教育法律行為”這兩個(gè)抽象概念[1-2]，以試圖概括教育法上的各種行為類型。問題在于，其必要性何在？

首先，引入抽象的“教育（法律）行為”概念是教育法體系化與法典化的要求。從當(dāng)前對(duì)于法典的共識(shí)以及我國(guó)編纂民法典的經(jīng)驗(yàn)來看，編纂教育法典需要提取公因式，抽出能貫穿法典始終、調(diào)整各類教育法律關(guān)系的共同規(guī)則，由此形成總則編，統(tǒng)轄整個(gè)法典，并依據(jù)總則編立法目的、原則和理念指導(dǎo)教育法典各分編，以達(dá)至價(jià)值融貫、規(guī)則統(tǒng)一、體系完備。這就需要核心法律概念作為體系構(gòu)建、提取公因式的工具基礎(chǔ)。核心概念承載著部門法的價(jià)值理念，協(xié)調(diào)法的外在體系與內(nèi)在體系。例如，民法學(xué)或者民法典以“法律行為”和“法律關(guān)系”作為自身體系化與法典化的基礎(chǔ)；行政法則是以“行政行為”作為行政法學(xué)體系的基石[3]。法律行為是最重要的法律事實(shí)，是形成法律關(guān)系最重要的條件。因此，將教育（法律）行為作為教育法體系的核心法律概念（之一）是完全可行的。

其次，“教育（法律）行為”概念的引入可以整合各類行為，有利于我們辨別教育法律關(guān)系，為教育法學(xué)劃定研究范圍，為教育法典規(guī)定的廣度和深度提供標(biāo)準(zhǔn)，并可以利用進(jìn)一步的類型化組織教育法典結(jié)構(gòu)。教育法本身內(nèi)容龐雜，不僅涉及學(xué)前教育、家庭教育、義務(wù)教育、高等教育、職業(yè)教育、民辦教育、中外合作辦學(xué)等不同教育層級(jí)與形式，也涉及學(xué)生、家長(zhǎng)、教師、學(xué)校、國(guó)家、社會(huì)組織、民辦機(jī)構(gòu)等多種法律主體；不僅涉及教育行政法律關(guān)系、民事法律關(guān)系、內(nèi)部管理關(guān)系、特別權(quán)力關(guān)系、社會(huì)法律關(guān)系等多種法律關(guān)系理論，也涉及教育教學(xué)、教育管理、教育懲戒、教育教學(xué)評(píng)價(jià)、教育行政、教育督導(dǎo)等多種行為或者活動(dòng)。這些行為或活動(dòng)在現(xiàn)有法律分析框架里是跨法域、跨部門法、具有多種法律性質(zhì)與特征的，迫切需要一個(gè)具有統(tǒng)攝意義的概念予以描述與分析。

第三，“教育（法律）行為”概念的引入可以彌補(bǔ)現(xiàn)有概念工具的不足。一直以來，我們都是使用行政行為與民事行為來分析教育法上的各類法律關(guān)系變動(dòng)，但是行政行為的核心是具體行政行為，內(nèi)部行政行為、行政事實(shí)行為并非其重點(diǎn)。受特別權(quán)力關(guān)系理論影響，我國(guó)公立學(xué)校與國(guó)家、與學(xué)生之間的行為很難完全納入具體行政行為的類型之中，這也是對(duì)于很多行為（如學(xué)生紀(jì)律處分）在性質(zhì)界定上存在爭(zhēng)議的原因之一。再者，隨著社會(huì)法的分析視野日益受到學(xué)界關(guān)注，教育法當(dāng)中很多具有社會(huì)法屬性的行為也需要予以重新界定與描述。例如，有學(xué)者認(rèn)為，教師職權(quán)是非國(guó)家性教育管理權(quán)力，那么其所實(shí)施的管理行為就既非行政行為，也非民事法律行為[4]，這就要求我們引入新的行為概念?！敖逃ǚ桑┬袨椤钡奶岢鲈谝欢ǔ潭壬峡梢詽M足這一要求。

不過，事實(shí)上這兩個(gè)概念對(duì)于教育法學(xué)而言仍然較為陌生，甚至可以說至今尚未被學(xué)者認(rèn)真界定與討論過，學(xué)界對(duì)于二者的確切含義實(shí)際上并不清楚。這也導(dǎo)致即使在少數(shù)的研究文獻(xiàn)中也出現(xiàn)了對(duì)“教育行為”用法的不一致；而對(duì)于“教育法律行為”的定義，也主要是從傳統(tǒng)法理學(xué)的視角進(jìn)行界定，這未免失之于簡(jiǎn)單，難以滿足教育法體系化的自身需求。如果教育（法律）行為的內(nèi)涵是模糊而不確定的，那么以之建立的體系顯然無法滿足體系穩(wěn)定性與概念一致性的要求。因此，本文將首先分析當(dāng)前關(guān)于教育行為與教育法律行為的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，辨析二者的內(nèi)涵及關(guān)系，進(jìn)而嘗試從法典化的角度重新界定教育法律行為概念的含義。

二、“教育行為”與“教育法律行為”的內(nèi)涵：觀點(diǎn)與評(píng)論

（一）關(guān)于“教育行為”內(nèi)涵的觀點(diǎn)

在2020 年9 月出臺(tái)的教育部規(guī)章《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》中，教育行為作為法律概念第一次在法律規(guī)范層面出現(xiàn)。不過在此之前，司法界已經(jīng)零星使用該術(shù)語，主要用以指涉民法上學(xué)校的部分教育管理職責(zé)。此外，法律之中也存在一些與教育行為可能相關(guān)聯(lián)的表述。例如，《教育法》第8條規(guī)定的“教育活動(dòng)”，《教師法》中所提及的“教育教學(xué)活動(dòng)”，《民法典》中所提及的“教育、管理職責(zé)”等?？傮w而言，對(duì)于什么是法律意義上的教育行為，學(xué)界與實(shí)務(wù)界并未作出過多討論。

1.廣義說：一切與教育有關(guān)的活動(dòng)或行動(dòng)之總稱

根據(jù)《教育大辭典》的定義，教育行為（educational behavior）是指教育活動(dòng)中為實(shí)現(xiàn)某種教育意圖所采取的具體的教育行動(dòng)，既包括教育發(fā)展規(guī)劃的設(shè)計(jì)和落實(shí)，也包括對(duì)具體教育過程的設(shè)計(jì)及實(shí)施[5]?？梢钥闯?，這里所指的教育行為大體等同于教育活動(dòng)，是一切與教育有關(guān)的活動(dòng)或行動(dòng)之總稱，其內(nèi)涵極其豐富。從行為性質(zhì)上說，這個(gè)意義上的教育行為并非一個(gè)法律概念，因而并不限于具有法律意義的行為，而可能只是一個(gè)普通的、不具有法律意義的社會(huì)行為；既可以是合法行為，也可以是非法行為。《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》在設(shè)計(jì)上大致符合這一思路。該規(guī)章在為教育懲戒作界定時(shí)明確指出，教育懲戒是指學(xué)校、教師基于教育目的，對(duì)違規(guī)違紀(jì)學(xué)生進(jìn)行管理、訓(xùn)導(dǎo)或者以規(guī)定方式予以矯治，促使學(xué)生引以為戒、認(rèn)識(shí)和改正錯(cuò)誤的教育行為。其類型既包括由教師所實(shí)施的、一般不會(huì)引起學(xué)生權(quán)利義務(wù)發(fā)生變動(dòng)的非法律行為，也包括我國(guó)法理學(xué)意義上能夠引起權(quán)利義務(wù)變動(dòng)的法律行為。

2. 狹義說：能引起教育法主體權(quán)利義務(wù)變動(dòng)的行為

湛中樂與蘇宇教授將“教育行為”界定為教育法上一組作用（Handeln）乃至一系列活動(dòng)（Handlung）的總稱[1]。從性質(zhì)上看，這應(yīng)當(dāng)包括能引起教育法主體的權(quán)利義務(wù)變動(dòng)的一切行為事實(shí)。它并非民法學(xué)上的法律行為、行政法學(xué)上的行政行為那樣的規(guī)范性概念，而更像是一個(gè)以概括性與描述性為主的概念。其主要功能當(dāng)是將各種教育法律關(guān)系整合在一起，以一個(gè)抽象術(shù)語予以描述與介紹。在內(nèi)容上，可以根據(jù)主體及活動(dòng)類型的不同，區(qū)分為國(guó)家教育立法、教育治理與教育規(guī)劃、教育行政部門的教育行政、學(xué)校治理與管理活動(dòng)、學(xué)術(shù)共同體之間的專業(yè)評(píng)價(jià)、家長(zhǎng)教育行為、教師教育教學(xué)等職業(yè)行為、社會(huì)對(duì)教育的支持行為以及受教育者接受教育、參與教育活動(dòng)的行為等。從主體來看，既包括行政部門的教育行政行為與事實(shí)行為、學(xué)校的內(nèi)部治理與管理行為、教師的專業(yè)評(píng)價(jià)行為，也包括學(xué)生、家長(zhǎng)、社會(huì)等其他在教育法上同樣具有重要地位的主體所作出的具有教育意義的行為。

（二）“教育法律行為”的內(nèi)涵

我國(guó)法理學(xué)傳統(tǒng)上將法律行為界定為具有法律意義的，或能夠引起一定法律效果的行為[6]，也就是法律主體實(shí)施的、能引起法律效果即引起權(quán)利義務(wù)形成、變更和消滅的法律事實(shí)[7]113。因而，學(xué)者也借此將教育法律行為界定為能夠引發(fā)教育法律關(guān)系產(chǎn)生、變更與消滅的行為事件[2]。

由此可見，在上述觀點(diǎn)中，教育行為與教育法律行為之間存在兩種關(guān)系，即包含與全同關(guān)系。廣義說的教育行為包括教育法律行為與非法律行為；狹義說的教育行為則基本等同于教育法律行為。

（三）基于教育法典核心概念視角的評(píng)論

顯然，廣義說的教育行為為教育法中大量不具有法律效果的行為提供了概念工具，也為研究教育法上的事實(shí)行為提供了可能，同時(shí)也保留了教育學(xué)最基本的用法，因而比狹義說更具有包容性、前瞻性與適應(yīng)性。不過，就像民法、行政法用情誼行為、事實(shí)行為等概念描述不具有法律意義的行為，但仍以民事法律行為、行政行為為核心，教育法體系化的核心概念也應(yīng)當(dāng)是教育法律行為，而非教育行為。所以，真正需要分析與探討的是，當(dāng)前學(xué)者界定的教育法律行為是否適合作為教育法學(xué)體系化與法典化的核心概念。

我們認(rèn)為，作為教育法學(xué)體系化工具的核心概念應(yīng)當(dāng)具有促進(jìn)教育法外在與內(nèi)在體系整合的功能，并應(yīng)彰顯教育法獨(dú)特的價(jià)值追求。筆者曾從法律行為與行政行為的演變角度總結(jié)法典或者法體系核心概念應(yīng)具備形式理性、價(jià)值理性與體系化功能[8]，簡(jiǎn)言之，核心概念應(yīng)至少具備基礎(chǔ)性、功能性與價(jià)值性等特征。所謂基礎(chǔ)性，是指其能夠作為教育法學(xué)或者教育法典的基礎(chǔ)概念工具，能解釋教育法上的大部分行為，具有構(gòu)建教育法學(xué)體系的作用；所謂功能性，是指其應(yīng)有實(shí)踐意義與規(guī)范意義，能在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮實(shí)際作用；所謂價(jià)值性，是指其能夠凝聚共識(shí)與社會(huì)共同價(jià)值取向，彰顯教育法的獨(dú)特價(jià)值偏好。前述教育法律行為的定義尚難滿足上述要求。

就基礎(chǔ)性而言，教育法律行為的定義盡管能概括教育法上所有具有法律意義的行為，但由于過度抽象，并未將不同法域行為的本質(zhì)屬性揭示出來，從而難以彌合概念之間的差異性，難以建構(gòu)實(shí)質(zhì)體系。比如，教育法律行為至少包括教育行政行為與教育民事法律行為。相比于“設(shè)立、變更、終止法律關(guān)系”，“意思表示”要素顯然才是民事法律行為最核心的實(shí)質(zhì)特點(diǎn)。一方面，這一定義并未能揭示所指涉的不同行為或者作用之間共同的本質(zhì)特征，而僅僅表明這些行為都發(fā)生于教育場(chǎng)所或者具有教育相關(guān)性，將其作為一個(gè)法體系的專門術(shù)語特別是核心概念使用未免過于空泛；另一方面，它也未能揭示不同行為之間的內(nèi)在差異，教育行政法律行為、教育民事法律行為與受教育者的行為之間在法律意義上的根本差異也隨之消失。

就功能性而言，過于形式化將造成核心概念的功能迷失乃至喪失，弱化概念的精確性、可操作性與實(shí)踐性。法律概念本質(zhì)上是服務(wù)于法律實(shí)踐的，應(yīng)當(dāng)具有重要的規(guī)范性與功能性品格。法理學(xué)上的法律行為主要分為合法行為與違法行為[9]，其本身是包括間接產(chǎn)生法律效果的事實(shí)行為在內(nèi)的；而部門法意義上的法律行為在操作上主要是與準(zhǔn)法律行為、事實(shí)行為相區(qū)別。這種分類的不同容易導(dǎo)致同一行為在涉及不同法域時(shí)所得的法律評(píng)價(jià)并不相同。例如，教師的學(xué)術(shù)創(chuàng)作行為在民法上是事實(shí)行為，但在法理學(xué)上則是一個(gè)設(shè)立法律權(quán)利的法律行為。又如，侵權(quán)行為導(dǎo)致的學(xué)生傷害事故在民法上屬于事實(shí)行為，而法理學(xué)則稱之為法律行為。此外，從傳統(tǒng)法理學(xué)角度定義的教育法律行為無法區(qū)分教師履行教學(xué)任務(wù)、實(shí)施學(xué)術(shù)創(chuàng)作與簽訂聘任合同等行為之間的本質(zhì)差別，也無法為教育事實(shí)行為與法律行為之間的界分提供可操作性標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)法學(xué)者在討論建構(gòu)一般性的“經(jīng)濟(jì)法行為”時(shí)就指出，法理學(xué)上的“法律行為”處在概念性、口號(hào)式的理論宣稱層面，尚不能直接為“經(jīng)濟(jì)法行為”范疇的提煉提供一個(gè)清晰的研究思路和范式框架[10]。因此，我們需要一個(gè)更為精致、穩(wěn)定的教育法律行為概念。

就價(jià)值性而言，上述教育法律行為概念難以凸顯出教育法獨(dú)特的法律屬性與價(jià)值追求。從前述概念的要件構(gòu)成可以發(fā)現(xiàn)，教育法律行為之所以區(qū)別于其他法律行為，就在于調(diào)整它的是教育法律規(guī)范以及行為所影響的是教育法律關(guān)系。但是，將教育法律關(guān)系進(jìn)一步分解所得到的答案仍然是教育行政法律關(guān)系、教育民事法律關(guān)系、教育勞動(dòng)法律關(guān)系等，實(shí)際上仍然是一個(gè)大雜燴式的糅合，并不能從中得出教育法律關(guān)系與教育法律行為的獨(dú)特性所在，從而難以將各類教育法律行為、法律關(guān)系予以融貫性理解。

綜上，以“設(shè)立、變更、終止教育法律關(guān)系”定義教育法律行為可以建立形式上的教育法體系，但難以承擔(dān)建構(gòu)教育法內(nèi)在體系的功能，更難以彰顯教育法的獨(dú)特價(jià)值追求，在一定意義上消弭了教育法之為教育法的獨(dú)特性。因此，有必要重新界定教育法律行為的內(nèi)涵。

三、各類教育法律行為的共同本質(zhì)與根本價(jià)值目標(biāo)

（一）“直接產(chǎn)生法律效果”是各類教育法律行為的共同本質(zhì)

從法理學(xué)的角度直接抽象既然不可行，那么更合適的方法可能是以歸納的方式從教育法各類行為所涉及的法域“提取公因式”。教育法上的法律行為主要包括行政法律行為、民事法律行為、勞動(dòng)法律行為等，因此需要?dú)w納這三個(gè)領(lǐng)域?qū)Ψ尚袨橄嚓P(guān)界定的共同本質(zhì)。

法律行為一詞來自民法學(xué)，因此在分析法律行為的實(shí)質(zhì)含義時(shí)首先需要考察民法對(duì)法律行為的定義。我國(guó)《民法典》第133 條規(guī)定，民事法律行為指通過意思表示設(shè)立、變更、終止民事法律關(guān)系的行為。也就是說，法律關(guān)系的變動(dòng)依法律主體的意志內(nèi)容發(fā)生，意味著法秩序?qū)€(gè)體在法律關(guān)系形成過程中“自己意愿”的認(rèn)可，其本質(zhì)在于肯定自主決定的價(jià)值[11]。德國(guó)民法大家梅迪庫斯指出：“法律行為的本質(zhì)，在于旨在引起法律效果之意思的實(shí)現(xiàn)，在于法律制度以承認(rèn)該意思方式而于法律世界中實(shí)現(xiàn)行為人欲然的法律判斷?！盵12]因此，民事法律行為的本質(zhì)在于民事法律主體在法律授權(quán)范圍內(nèi)通過作出意思表示直接產(chǎn)生法律效果（設(shè)立、變更、終止民事法律關(guān)系）。

相比于民事法律行為的清晰、準(zhǔn)確，行政法上對(duì)法律行為與事實(shí)行為的區(qū)分仍然存在爭(zhēng)議。不過從本質(zhì)上說，行政法律行為與行政事實(shí)行為的根本區(qū)別在于：行政主體實(shí)施的法律行為在客觀上產(chǎn)生法律效力（法律上的當(dāng)為或不當(dāng)為），而在主觀上直接產(chǎn)生法律效果（Rechtsfolge，設(shè)立、變更、消滅當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)）；行政事實(shí)行為則是在客觀上直接產(chǎn)生事實(shí)效果（taetsaechlicher Erfolg，如事實(shí)上的強(qiáng)制力）而非法律效力，可能會(huì)產(chǎn)生法律效果，但在主觀上并非行政機(jī)關(guān)的意圖所致[13]。需要注意的是，行政法上的主觀意圖與民法有著明顯區(qū)別。民法上的意思表示以個(gè)體自然人為主，而行政法上的意思表示則是集體或者團(tuán)體意志，這也意味著對(duì)行政法律行為的目的或者主觀意圖主要是通過所作出的行為本身來認(rèn)定的[14]。

我國(guó)勞動(dòng)法學(xué)教科書一般將法理學(xué)意義上的法律行為稱之為法律事實(shí)的行為，其中包括勞動(dòng)法律行為、勞動(dòng)行政管理行為、勞動(dòng)仲裁行為與勞動(dòng)司法行為等[15]?？梢?，勞動(dòng)法律行為與民法上的法律行為并無太大差別。只是與民法合意基礎(chǔ)不同的是，勞動(dòng)關(guān)系中除了勞資合意，還有國(guó)家制度性的建構(gòu)與矯正，后者是“私法自治”在勞動(dòng)關(guān)系中獲得法律效力的基礎(chǔ)[16]。在經(jīng)濟(jì)法中，經(jīng)濟(jì)法行為的主流學(xué)說也基本圍繞“意思表示（法律效果）+公權(quán)力因素”的框架展開，且在不同的表述之下蘊(yùn)含著一些共同性認(rèn)識(shí)，比如都強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)法行為的意志性、客觀性與法律效果性等[17-18]。

實(shí)際上，法理學(xué)者也早已認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)法律行為概念存在過于簡(jiǎn)單的問題。為了消弭民法學(xué)法律行為與法理學(xué)法律行為之間的差異，法理學(xué)者們一方面指出，法律行為的根本特征在于“通過意志改變法律地位”；另一方面，又指出表意行為（意思表示）并不限于民事法律行為，而是一個(gè)適用于包括行政行為在內(nèi)的普適性概念。霍菲爾德認(rèn)為，法律關(guān)系的變更可以由意志所不能支配的事實(shí)與意志所能支配的事實(shí)改變，后者即是法律主體的權(quán)力（能）[19]。換言之，“某個(gè)法律主體享有權(quán)能意味著，在法律范圍內(nèi)，一旦他通過特定的行為表達(dá)了某種意志，那么，就將會(huì)造成特定的法律地位；行使權(quán)能的行為就是普遍意義上的法律行為?！盵20]所以，學(xué)者在新的法理學(xué)著作中將傳統(tǒng)的法律行為進(jìn)一步分為表意行為與事實(shí)行為，并指出，就授權(quán)性而言，不僅民事法律行為是表意行為（意思表示），行政（法律）行為同樣是行政主體依據(jù)授權(quán)規(guī)范實(shí)施的表意行為，并以此產(chǎn)生法律后果[7]114。

由此可見，部門法意義上的法律行為的本質(zhì)是“意思表示+直接產(chǎn)生法律效果”，只是各法所指的意思表示有所不同。民法上的意思表示凸顯的是個(gè)體自然人的私人自治；行政法上的意思表示則是集體意志；社會(huì)法與經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域的意思表示則凸顯出國(guó)家意志對(duì)個(gè)人意志的干預(yù)?？梢钥闯觯黝惙尚袨楸澈蠖加兄巴ㄟ^行為表達(dá)某種意志，進(jìn)而直接產(chǎn)生與之相應(yīng)的法律效果”的共同本質(zhì)。因此，在教育法律行為的定義中揭示這一本質(zhì)是整合各類教育法律行為的重要突破口。

（二）“促進(jìn)人的全面發(fā)展”是教育法律行為的根本價(jià)值目標(biāo)

毫無疑問，一個(gè)具體行為之所以是教育法律行為，歸根結(jié)底是教育法律規(guī)范對(duì)特定法律事實(shí)所作法律評(píng)價(jià)的結(jié)果。問題在于，廣義上的教育法律規(guī)范除了教育單行立法外，還散見于幾乎各個(gè)部門立法之中。對(duì)于受后者調(diào)整的教育法律行為而言，單從行為外觀來看，并不能將其與其他法律行為區(qū)分開來。

法律行為是法律主體意志的體現(xiàn)，是法律主體基于不同的具體目標(biāo)而作出的，同時(shí)“法主體的行為目標(biāo)又是受法調(diào)整的，它必須符合法目標(biāo)體系的要求，以能夠滿足法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為基本前提”[21]。因此，各類教育法律行為與其他法律行為的根本區(qū)別在于所調(diào)整的法律價(jià)值目標(biāo)的不同。例如，民事法律行為彰顯了民法對(duì)私人自治空間的保障，行政法律行為則表達(dá)了確定公權(quán)力的行使邊界與要件、實(shí)現(xiàn)法治國(guó)原則等價(jià)值追求，特別是德國(guó)法意義上的行政行為被譽(yù)為“法治國(guó)下的目的性創(chuàng)設(shè)”。

探尋教育法的根本價(jià)值目標(biāo)需要以我國(guó)教育立法規(guī)范為依據(jù)?！督逃ā返? 條規(guī)定該法的目標(biāo)在于“發(fā)展教育事業(yè)，提高全民族的素質(zhì)，促進(jìn)社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)”，第4 條規(guī)定“教育是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)，對(duì)提高人民綜合素質(zhì)、促進(jìn)人的全面發(fā)展、增強(qiáng)中華民族創(chuàng)新創(chuàng)造活力、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興具有決定性意義”，第6 條指出“教育應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持立德樹人”，第8 條規(guī)定“教育活動(dòng)必須符合國(guó)家和社會(huì)公共利益”，第9 條則規(guī)定“公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)”。其他具體教育立法大體上是對(duì)上述規(guī)定的具體化或者特殊化。由此可見，我國(guó)教育法的法益目標(biāo)既包括為國(guó)家和社會(huì)培養(yǎng)合格人才的整體法益，也包括保障受教育權(quán)、促進(jìn)個(gè)體全面發(fā)展的個(gè)人法益。但決定教育活動(dòng)區(qū)別于其他個(gè)人法益或者整體法益活動(dòng)的是“促進(jìn)人的全面發(fā)展”這一本質(zhì)。正如許育典教授所言，教育的目的就在于促進(jìn)人的自我實(shí)現(xiàn)最大可能性，引導(dǎo)人去自由開展其人格[22]。就具體的法律權(quán)益而言，教育法是以實(shí)現(xiàn)憲法受教育權(quán)為理念所架構(gòu)的法律體系[23]，保障受教育權(quán)也是教育立法的基本原則和指導(dǎo)思想[24]。因此，保護(hù)受教育者權(quán)利與促進(jìn)人的全面發(fā)展是一體兩面的關(guān)系，都是教育法律規(guī)范的根本價(jià)值目標(biāo)。教育法律行為之所以能成為法律行為并產(chǎn)生法律效果，就在于其符合該目標(biāo)。

（三）揭示“直接產(chǎn)生法律效果”與“促進(jìn)人的全面發(fā)展”要件的獨(dú)特功能

引入“直接產(chǎn)生法律效果”首先可以彌合法理學(xué)與部門法學(xué)對(duì)法律行為定義的差異，也可以為區(qū)分教育法律行為與事實(shí)行為提供一個(gè)較具操作性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。引入“促進(jìn)人的全面發(fā)展”則揭示了教育法在價(jià)值追求上的特殊性，實(shí)現(xiàn)了法體系內(nèi)部的價(jià)值融貫，同時(shí)也為法律行為的合法性與合理性判斷提供了目的解釋標(biāo)準(zhǔn)。除此之外，這兩個(gè)要件的引入還有助于解決目前教育法當(dāng)中的某些行為性質(zhì)認(rèn)定糾紛問題。

1.為教育法對(duì)不同主體權(quán)利（權(quán)力）范圍的差異化限制提供系統(tǒng)性解釋

教育法律行為的實(shí)施主體包括國(guó)家、學(xué)校、教師、家長(zhǎng)、社會(huì)組織、受教育者等，法律對(duì)不同主體的權(quán)利（權(quán)力）和義務(wù)（職責(zé)）所作的授權(quán)與限制有極大差別。同時(shí)，教育法對(duì)學(xué)校教育（學(xué)前教育、義務(wù)教育、高等教育）、職業(yè)教育、家庭教育乃至終身教育等不同層次、類型教育的主體權(quán)利義務(wù)也存在差異化安排。例如，義務(wù)教育階段的學(xué)生權(quán)利范圍與高等教育階段有著重要差異。這些差異從法律行為的角度來說，屬于法律規(guī)范對(duì)教育法律行為主體的主觀條件、客觀條件與程序條件所作的要求[21]。就“直接產(chǎn)生法律效果”而言，這一定程度上是由于教育法律主體各自的主觀意圖或者意思表示要素存在差別。例如，國(guó)家或者學(xué)校主要是客觀意思，而教師、家長(zhǎng)、受教育者則更多是法效意思，從而需要不同的法律干預(yù)方式與密度。就“促進(jìn)人的全面發(fā)展”而言，法律設(shè)置的不同與法律價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有著重要關(guān)系。

2.為系統(tǒng)性理解教育法的公私融合屬性提供新的視角

教育法具有明顯的公私法融合屬性。一方面，教育的公共性原則在教育私法領(lǐng)域得到全面貫徹，個(gè)體的自治空間或者法律授權(quán)空間被進(jìn)一步限制或規(guī)范?！睹褶k教育促進(jìn)法》《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》的修訂以及教育行政執(zhí)法的改革發(fā)展反映出公權(quán)力對(duì)民辦教育的監(jiān)管日漸全面而深入，“雙減”政策指導(dǎo)下的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理尤其凸顯了公共性原則在學(xué)科培訓(xùn)市場(chǎng)監(jiān)管中的加強(qiáng)貫徹?！都彝ソ逃龠M(jìn)法》的出臺(tái)也讓原本處于空白地帶的家庭教育進(jìn)入國(guó)家公權(quán)力的視野，盡管其立法的根本目的在于全面保障未成年人的合法權(quán)益，但也代表著公權(quán)力的擴(kuò)張，賦予了家庭教育更多的公共屬性。另一方面，教育公法領(lǐng)域的合意性也日漸增強(qiáng)，個(gè)人與學(xué)校的自治空間不斷擴(kuò)張。隨著“放管服”改革的全面深化，教育行政協(xié)議、章程治理、教師聘用合同、學(xué)生參與治理、教育柔性行政執(zhí)法等均表明合意性、協(xié)商性在教育公法領(lǐng)域得到提升。我們認(rèn)為，從意志性的角度可以體系化地思考教育法不同領(lǐng)域的問題，進(jìn)一步打破公私法二分的壁壘：對(duì)于教育公法，是行政相對(duì)人的意思自治空間的擴(kuò)張；對(duì)于教育私法，則是國(guó)家對(duì)意思自治空間的限定或者塑造。在此基礎(chǔ)上，我們可以在公共性與自治性之間更好地實(shí)現(xiàn)平衡，尤其是合理限定民辦教育舉辦者的自治空間。

3. 更加彰顯受教育者及其他行政相對(duì)人的法律地位

在傳統(tǒng)教育行政行為的分析框架里，處于法律保障核心的學(xué)生由于長(zhǎng)期以特別權(quán)力關(guān)系主體或者行政相對(duì)人的角色出現(xiàn)，很難納入行政行為法釋義學(xué)研究的框架；而在引入“直接產(chǎn)生法律效果”這一要件以后，學(xué)生的主觀意志性將進(jìn)入教育法律行為的評(píng)價(jià)之中，彰顯受教育者在法律上的地位，推動(dòng)學(xué)生與學(xué)校間法律關(guān)系的平等化。特別是隨著受教育自由權(quán)越來越需要法律保障[25-26]，法律應(yīng)當(dāng)尊重受教育者對(duì)自身受教育權(quán)的處分行為（這本質(zhì)上是一種以意思表示為核心的法律行為）。

四、重新界定教育法律行為概念的嘗試

有學(xué)者指出：一個(gè)狹義的“行為”概念有助于行為體系保持邏輯的嚴(yán)密性、體系的完整性與行為單元的類型化，但會(huì)面臨法律關(guān)系簡(jiǎn)單化、理論適用范圍狹窄、操作性弱等挑戰(zhàn)；而廣義的行為概念可應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)，但易泛化[27]。據(jù)此，我們以為在廣義說的教育行為這一概念之下，有必要引入一個(gè)狹義的、更為精密的教育法律行為概念。依據(jù)上述分析，我們將之界定為：以促進(jìn)教育法律主體（特別是教育法上的受教育者）全面發(fā)展為目標(biāo)，直接產(chǎn)生法律效果的行為。由于促進(jìn)人的全面發(fā)展是教育性的本質(zhì)特征，因此，這一概念也可以表述為：教育法律規(guī)范調(diào)整的，法律主體基于教育性目的所作出的直接產(chǎn)生法律效果的行為。

在類型上，教育法律行為屬于教育行為的一種，與教育事實(shí)行為（為避免煩瑣，本文暫不考慮準(zhǔn)法律行為問題）相對(duì)，其區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)在于是否具有直接改變教育法律主體權(quán)利義務(wù)的意志，并依據(jù)此意志直接產(chǎn)生法律效果。典型的教育法律行為有教育行政行為、引起受教育者身份變動(dòng)的學(xué)校紀(jì)律處分、學(xué)歷學(xué)位授予與撤銷、民辦學(xué)校與學(xué)生間產(chǎn)生的民事法律行為、教師聘用合同、教師資格證的頒發(fā)與撤銷等。至于其在行政法性質(zhì)上是行政處分、內(nèi)部行為抑或行政行為，則可以在所不論。不可否認(rèn)的是，教育法的學(xué)科與部門法屬性使得行政行為在教育法律行為中居絕對(duì)地位，因而教育行政行為的類型化仍是當(dāng)前教育法研究的中心。但是，隨著民法、社會(huì)法等其他部門法或法域的法律關(guān)系所占比重的日益增加，其他形式的法律行為類型化任務(wù)也將越發(fā)重要。

教育事實(shí)行為是指不以直接產(chǎn)生法律效果為目的的行為，但是它可能發(fā)生事實(shí)效果或者根據(jù)法律規(guī)定可能客觀影響權(quán)利人的權(quán)利義務(wù)，包括教師實(shí)施的教育懲戒、傳統(tǒng)上的行政事實(shí)行為與民事事實(shí)行為等?？偟膩碚f，目前不可訴的教育行為大體均可歸入此類。但需要注意的是，并非所有的教育事實(shí)行為均不可訴（例如《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》規(guī)定，家長(zhǎng)對(duì)于學(xué)校實(shí)施的教育懲戒不服，可以經(jīng)過申訴、復(fù)核后起訴），因其也可能導(dǎo)致受教育者權(quán)利義務(wù)在實(shí)質(zhì)上發(fā)生變動(dòng)。究其實(shí)質(zhì)，可訴與否的根本判斷標(biāo)準(zhǔn)不在于是法律行為還是事實(shí)行為，而在于是否引起受教育者的法律權(quán)利與義務(wù)發(fā)生重要變化。正如德國(guó)法的行政行為功能由訴訟前提要件轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q定訴訟種類，在特別權(quán)力關(guān)系理論逐漸退出歷史舞臺(tái)的今天，教育法律行為與教育事實(shí)行為區(qū)分的根本意義也應(yīng)當(dāng)由訴訟前提轉(zhuǎn)向訴訟種類。

教育事實(shí)行為與不具有法律意義的教育行為不同。首先，教育事實(shí)行為也可以產(chǎn)生法律效果，只是其法律效果的產(chǎn)生依據(jù)不是教育法主體的意志，而是基于法律的規(guī)定。其次，教育事實(shí)行為并非沒有任何教育法意義的活動(dòng)，其具有涉法行為的性質(zhì)，具有法律調(diào)整的意義，能夠引發(fā)一定的法律后果。日常生活中的教育輔導(dǎo)行為、教育宣傳行為等教育行為，往往不受教育法規(guī)范，屬于“法外空間”的純粹生活事實(shí)；而教育事實(shí)行為則受教育法規(guī)范，如教師具體實(shí)施的教育教學(xué)行為、輕微的教育懲戒根源于其法定權(quán)利，家長(zhǎng)具體實(shí)施的家庭教育行為來源于其親權(quán)或監(jiān)護(hù)權(quán)，社會(huì)組織的教育支持行為等均有相應(yīng)的法律權(quán)利或義務(wù)依據(jù)，具有涉法行為屬性。在內(nèi)容上，除上述行為以及行政法上常見的公示、公告、主動(dòng)信息公開（如教育部通報(bào)違反師德的教師、違規(guī)辦學(xué)幼兒園等）、行政指導(dǎo)、行政計(jì)劃、一般意義的教育行政檢查以及實(shí)施行為外，非法行政、體罰、性侵、學(xué)生傷害等侵害權(quán)利人合法權(quán)益的非法行為也屬于事實(shí)行為。總體而言，隨著教育法律規(guī)范調(diào)整范圍的擴(kuò)張，如《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》《家庭教育促進(jìn)法》的頒布，原本的“ 法外之物”也逐漸有法律化（Verrechtlichung）趨勢(shì)，從而歸入教育事實(shí)行為。當(dāng)前，教育法學(xué)對(duì)教育事實(shí)行為的關(guān)注與研究仍然很不夠，將其類型化的任務(wù)十分重要。表1 歸納了教育行為、教育法律行為與教育事實(shí)行為的關(guān)系。

表1 教育行為、教育法律行為與教育事實(shí)行為的關(guān)系

五、結(jié)語

毋庸諱言，在教育法律行為中引入“直接產(chǎn)生法律效果”要件與“促進(jìn)人的全面發(fā)展”要件仍然存在理論與規(guī)范上的難題。首先，直接產(chǎn)生法律效果要件不可避免地涉及意思表示，而目前行政法與社會(huì)法領(lǐng)域?qū)σ馑急硎镜囊肴源嬖跔?zhēng)議[28-29]，民法學(xué)者則多對(duì)意思表示乃至法律行為被其他部門法所引用耿耿于懷。雖然在法理學(xué)和行政法學(xué)領(lǐng)域都有學(xué)者在嘗試改造意思表示理論，但在教育法領(lǐng)域仍然需要更深入的論證。其次，教育法雖然在傳統(tǒng)上屬于部門行政法，對(duì)具體教育行政行為的研究較多，但大部分教育法律規(guī)范是一般規(guī)范、授權(quán)規(guī)則或者組織規(guī)則，對(duì)于行為要件的規(guī)定并不多，這使得教育法律行為的理論構(gòu)建存在較大困難。第三，促進(jìn)人的全面發(fā)展或者說教育性要件雖然已為《教育法》所規(guī)定，但其規(guī)范性內(nèi)涵以及在教育法律行為之解釋中如何發(fā)揮作用，仍然有待于教育法釋義學(xué)的進(jìn)一步發(fā)展。因此，本文對(duì)教育法律行為這一核心概念或者基本范疇所作界定僅為初步的設(shè)想與嘗試，也僅是我們所探索的方案之一，其目的在于作為引玉之磚，希望能引起學(xué)者同仁對(duì)這一重要基礎(chǔ)理論問題展開研究。