助力打造船舶污染防治“上海樣板”

文/程西園

習(xí)近平總書記高度重視長江生態(tài)保護(hù)工作，提出明確要求，要堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)，把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置。近年來，全國人大及其常委會加快生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域立法步伐，制定出臺的長江保護(hù)法、水污染防治法，以及目前正在修訂中的海洋環(huán)境保護(hù)法，都對船舶污染防治提出了新的更高要求。本市航運(yùn)發(fā)達(dá)、船舶密集，在積極發(fā)揮航運(yùn)優(yōu)勢的同時，船舶污染防治工作也仍面臨較大的壓力和挑戰(zhàn)，亟需在長江保護(hù)法等法律的基礎(chǔ)上，結(jié)合本市船舶污染防治的難點、特點，出臺更有針對性、更具上海特色的長江船舶污染防治地方性法規(guī)。

《上海市船舶污染防治條例》（以下簡稱《條例》）已于2022年12月21日經(jīng)市十五屆人大常委會第四十七次會議表決通過，將于2023年3月1日起施行。本次立法是貫徹“海洋強(qiáng)國”“長江大保護(hù)”國家戰(zhàn)略、落實長江保護(hù)法等重要國家法律的必然要求，是服務(wù)本市國際航運(yùn)中心建設(shè)、提高本市船舶污染防治水平的重要舉措，也是推進(jìn)長三角區(qū)域船舶污染聯(lián)防聯(lián)治、推動長三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的有力抓手。

強(qiáng)化主體責(zé)任 明確基本要求

《條例》專門對船舶、船舶有關(guān)作業(yè)單位以及個人的主體責(zé)任予以強(qiáng)化，要求建立健全船舶污染防治責(zé)任制度，采取有效措施，防止造成環(huán)境污染。同時，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)船舶所有人、經(jīng)營人或者管理人以及有關(guān)作業(yè)單位的主要負(fù)責(zé)人是第一責(zé)任人；船長在防治船舶污染水域方面依法具有獨立決定權(quán)，并負(fù)有最終責(zé)任。

《條例》以專章形式，一方面對船舶及有關(guān)作業(yè)活動應(yīng)當(dāng)普遍遵守的共性規(guī)范進(jìn)行提煉、固化，明確應(yīng)當(dāng)遵守污染防治、飲用水水源保護(hù)等有關(guān)法律、法規(guī)，符合國家和本市有關(guān)污染防治的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和要求。另一方面，結(jié)合本市實際提出特定要求：明確新建、改建、擴(kuò)建港口、碼頭，應(yīng)當(dāng)按照要求建設(shè)船舶污染物接收設(shè)施，并與主體工程同步設(shè)計、同步施工、同步投入使用；規(guī)定從事船舶污染物接收、轉(zhuǎn)運(yùn)、處置的單位，應(yīng)當(dāng)使用符合要求的監(jiān)督管理信息系統(tǒng)，同時安裝覆蓋船舶污染物接收、轉(zhuǎn)運(yùn)、處置作業(yè)場所的視頻監(jiān)控系統(tǒng)，對船舶污染物實施動態(tài)監(jiān)控，并至少保存三個月的視頻監(jiān)控數(shù)據(jù)；除安全等因素外，禁止船舶在黃浦江楊浦大橋至徐浦大橋之間水域，以及外環(huán)線以內(nèi)的內(nèi)河通航水域鳴笛；同時，規(guī)定本市可以劃定綠色航運(yùn)示范區(qū)，實施更加嚴(yán)格的船舶污染防治措施，為打造船舶污染防治的“上海樣板”留下銜接空間。

健全閉環(huán)監(jiān)管 加強(qiáng)防治力度

船舶水污染物從船上收集到岸上處置，過程復(fù)雜，涉及監(jiān)管部門較多。實行船舶水污染物聯(lián)合防治，打造閉環(huán)監(jiān)管鏈條，對于消除實踐中容易產(chǎn)生的二次污染等風(fēng)險隱患，具有積極作用。

此次《條例》重點圍繞閉環(huán)監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行頂層設(shè)計。一方面強(qiáng)化單證管理，明確相關(guān)接收單位接收船舶水污染物時，應(yīng)當(dāng)向船方出具接收單證；內(nèi)河船舶靠港，應(yīng)當(dāng)出示接收單證；港口經(jīng)營人應(yīng)當(dāng)查看接收單證，并記錄相關(guān)情況；內(nèi)河船舶拒不出示單證或作出說明的，港口經(jīng)營人應(yīng)當(dāng)將有關(guān)情況報告船舶污染防治主管部門，并可以暫停裝卸作業(yè)。另一方面是實行聯(lián)單管理，要求船舶以及船舶水污染物接收、轉(zhuǎn)運(yùn)、處置單位應(yīng)當(dāng)使用規(guī)定的監(jiān)督管理信息系統(tǒng)，并如實填報聯(lián)單，實現(xiàn)污染物來源可溯、去向可尋、過程可控。還要實施聯(lián)合監(jiān)管，由船舶污染防治主管部門和生態(tài)環(huán)境、綠化市容、水務(wù)等部門加強(qiáng)聯(lián)動，按照職責(zé)對各類水污染物及其送交、接收、轉(zhuǎn)運(yùn)、處置等各環(huán)節(jié)實行全覆蓋、全過程監(jiān)管。

《條例》著重加大對本市“母親河”的保護(hù)力度，明確以船體外板為液貨艙周界的載運(yùn)散裝液體危險貨物船舶，禁止在本市長江干流、黃浦江和其他內(nèi)河通航水域停泊、作業(yè)。明確禁止船舶向黃浦江、蘇州河排放生活污水、含油污水，以及禁止向其他內(nèi)河通航水域排放含油污水。同時，對實踐中已經(jīng)實行的經(jīng)營性內(nèi)河船舶污染物免費(fèi)接收服務(wù)政策作了固化和完善。

強(qiáng)化岸電要求 提升防治水平

船舶的大氣污染防治是大氣污染防治工作的重要組成部分，《條例》專門將“船舶大氣污染防治”作為單獨章節(jié)，對大氣污染物排放和船舶燃油使用提出了相關(guān)要求，如禁止船舶在管理水域使用焚燒爐；船舶使用廢氣清洗系統(tǒng)的，產(chǎn)生的洗滌水及殘渣應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定處理，并做好記錄，不得違規(guī)排放入水。

岸電設(shè)施建設(shè)和使用，對于船舶大氣污染防治具有重要作用?！稐l例》對加強(qiáng)岸電建設(shè)和使用作了具體規(guī)定：圍繞岸電建設(shè)，明確以推進(jìn)港口、碼頭全面配備岸電設(shè)施為目標(biāo)，要求市交通部門組織制定和實施港口岸電設(shè)施、船舶受電設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和改造計劃。圍繞岸電使用，要求具備受電設(shè)施的船舶靠泊岸電泊位，應(yīng)當(dāng)使用岸電；除豁免情形外，港口、碼頭應(yīng)當(dāng)為船舶提供岸電并優(yōu)先安排岸電泊位；并對拒絕提供岸電的違法行為設(shè)置罰則，確保實現(xiàn)碼頭“應(yīng)供盡供”、船舶“應(yīng)用盡用”。圍繞岸電信息運(yùn)用，要求港口經(jīng)營人將岸電設(shè)施主要技術(shù)參數(shù)、分布位置等信息向交通部門備案并向社會公開，便于船舶及時掌握岸電信息，提升船港岸電對接效率。

堅持精準(zhǔn)施策 管好作業(yè)活動

隨著船舶有關(guān)作業(yè)活動的日益頻繁，對水域環(huán)境的污染風(fēng)險也相應(yīng)增加。對此，《條例》明確從事船舶有關(guān)作業(yè)活動的，應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)操作規(guī)程，采取必要的污染防治措施，按照規(guī)定處理作業(yè)過程中產(chǎn)生的污染物。作業(yè)活動開始前，作業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定，向船舶污染防治主管部門報告作業(yè)時間、作業(yè)內(nèi)容等信息。同時，針對船舶燃油供應(yīng)作業(yè)、船舶修造作業(yè)、船舶運(yùn)輸散發(fā)有毒有害氣體或者粉塵物質(zhì)等不同類型的船舶有關(guān)作業(yè)活動，提出相應(yīng)的具體管理要求。

強(qiáng)調(diào)整體思維 提升應(yīng)急處置能力

提高有關(guān)單位的防污應(yīng)急能力，確保在發(fā)生船舶污染事故時能夠迅速有效地開展清污等應(yīng)急處置工作，是船舶污染防治工作的重要環(huán)節(jié)。

為此，《條例》主要從三個方面作出規(guī)定：明確政府部門、有關(guān)單位加強(qiáng)船舶污染防治應(yīng)急能力建設(shè)的要求，包括應(yīng)急預(yù)案的編制和定期組織演練，應(yīng)急設(shè)施、設(shè)備和器材的統(tǒng)一調(diào)配使用等；明確突發(fā)事件應(yīng)對中的船舶污染防治要求；明確發(fā)生船舶污染事故的應(yīng)對處置要求，禁止在本市內(nèi)河通航水域以及海洋自然保護(hù)區(qū)等特別保護(hù)區(qū)域使用消油劑，并規(guī)定了污染事故應(yīng)急處置的必要措施、費(fèi)用承擔(dān)等內(nèi)容。

加強(qiáng)長三角聯(lián)動 推進(jìn)區(qū)域協(xié)作

長江流域污染防治涉及多個省市，具有長期性、艱巨性、復(fù)雜性，必須形成跨區(qū)域統(tǒng)籌、全流域防治的工作格局，強(qiáng)化共同的法律責(zé)任，推動地方治理協(xié)同合作。近年來，本市與長三角其他省加強(qiáng)工作業(yè)務(wù)交流、互通船舶污染防治信息、開展應(yīng)急處置演練，持續(xù)推進(jìn)跨區(qū)域合作。在此基礎(chǔ)上，本次船舶污染防治立法作為長三角蘇皖滬兩省一市協(xié)同項目，由江蘇牽頭起草，滬皖協(xié)同參與?！督K省長江船舶污染防治條例》已于2022年11月表決通過，安徽的相關(guān)立法工作正在推進(jìn)中。

本次協(xié)同立法在三方面保持一致：《條例》框架結(jié)構(gòu)保持一致，都包括總則、一般規(guī)定等九章內(nèi)容。關(guān)鍵條款保持一致，三省市就船舶生活污水生活垃圾免費(fèi)接收、載運(yùn)散裝液體危險貨物的單殼船的停泊作業(yè)、船舶生活垃圾生活污水的送交期限、單證閉環(huán)管理等關(guān)鍵內(nèi)容達(dá)成了共識，《條例》也根據(jù)上海實際情況作出了具體規(guī)定。共同設(shè)置長三角區(qū)域合作專章，專章內(nèi)容也保持一致，重點解決船舶污染防治跨區(qū)域聯(lián)合監(jiān)管難題，主要包括建立相應(yīng)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制；共享船舶污染監(jiān)測預(yù)警、污染物跨區(qū)域接收轉(zhuǎn)運(yùn)處置和船舶污染事故處置等信息；建立執(zhí)法聯(lián)勤聯(lián)動、應(yīng)急協(xié)作和信用聯(lián)合懲戒等機(jī)制。