增強城市發(fā)展韌性，分類應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件

李 璐 范憲偉 王 哲 李 琦

城市是我國人口和產業(yè)集聚的重要場所。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，不同層級和類型的城市接連不斷受到疫情影響，對產業(yè)發(fā)展和人民生活造成較大影響。在這一背景下回頭看，全面增強不同類型城市應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，確保城市生產生活正常運行，具有極強的政策和現實意義。應堅持底線思維、“平戰(zhàn)結合”，聚焦“補短板、強弱項、提質量”，分階段分步驟統(tǒng)籌優(yōu)化、科學配置公共衛(wèi)生服務資源，明確不同類型城市應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件資源要素配置標準，完善公共衛(wèi)生風險研判、評估、決策、防控協(xié)同機制，增強城市發(fā)展韌性，提升城市應急防范能力、救援能力和保障能力。

不同類型城市應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時存在的問題

（一）城市群、都市圈是公共衛(wèi)生資源富集區(qū)，但區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制不夠健全、核心城市的防控壓力大

城市群、都市圈是支撐全國經濟增長、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要平臺，人口密集、流動性大，是我國公共衛(wèi)生資源富集的地區(qū)。目前，我國19個城市群集聚了全國約3/4的醫(yī)院、80%的床位和執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師。但由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件為屬地管理，城市群、都市圈內應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制不夠健全，核心城市的防控壓力較大。

（二）超大特大城市是應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件資源最集中的地區(qū)，但遭遇風險的等級具有明顯的“放大效應”

超大特大城市人口規(guī)模大、密度高、流動性強，且集聚了我國最豐富、最高端的公共衛(wèi)生資源。目前，我國共有21個超大特大城市，其中，北京、上海、廣州三地擁有全國排名前100位的醫(yī)院48家。高度集聚、高速流動的人口，使得超大特大城市公共衛(wèi)生事件發(fā)生的概率和風險應對的難度成倍增加，城市公共衛(wèi)生安全風險具有明顯的“放大效應”。

（三）邊境口岸城市輸入型傳染性疾病風險較高，收縮型城市等中小城市應急體系和要素配置不足，短板突出

收縮型城市由于人口流出較多，人均公共衛(wèi)生資源相對較為富集，但人才較為缺乏，公共衛(wèi)生應急服務能力較弱。邊境口岸城市是“外防輸入”的重點，也是我國疫情防控的最大風險點。受制于經濟社會發(fā)展水平、人員分布等，邊境地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生資源尤其是人力資源相對落后，較為缺乏的公共衛(wèi)生資源配置難以應對規(guī)模化、聚集性疫情。

（四）縣城是銜接城鄉(xiāng)應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的關鍵節(jié)點，但衛(wèi)生資源總量不足、內部差異較大

縣城是新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的重要落點，也是城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源銜接的關鍵節(jié)點。目前，除港澳臺地區(qū)外，我國共有2843個縣級行政區(qū)，集聚了全國近3/4的人口，占我國國土面積的93%，但醫(yī)療衛(wèi)生機構床位數占全國床位總數的比例僅略高于50%，醫(yī)院數僅占47.1%，衛(wèi)生技術人員數僅占45.5%。目前，全國近1300個戶籍人口超30萬的縣（市、遠郊區(qū)）仍未實現二甲醫(yī)院全覆蓋，尤其是中西部貧困地區(qū)缺口更大?？h域衛(wèi)生資源分布不平衡，不同地區(qū)間差異較大且呈現出持續(xù)擴大的趨勢，2013—2017年，我國縣域每千名戶籍人口擁有醫(yī)療機構床位數的標準差由1.78張升至1.94張，表明縣域間衛(wèi)生資源差異呈拉大態(tài)勢。

提升城市應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力的總體思路

在總體國家安全觀的指導下，城市需要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關系，堅持把改革的力度、發(fā)展的速度和社會可承受的程度統(tǒng)一起來，把改善人民生活作為正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關系的結合點?？傮w而言，要明確不同類型城市傳染病床位數、設備、重癥救護、隔離場所、應急物資、專業(yè)技術人員等配置標準，統(tǒng)籌做好應對公共衛(wèi)生應急事件物資、設備、人員等儲備，合理控制超大特大城市資源配置規(guī)模，提升城市群、都市圈一體化綜合防控能力，重點向供需矛盾突出的地區(qū)和基層傾斜，著力提升基層應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的服務能力。

首先，要堅持保障基本，促進公平。統(tǒng)籌本地和外來人口，統(tǒng)籌優(yōu)化、科學配置公共衛(wèi)生服務資源，?；?、兜底線、強基層，重點向供需矛盾突出的地區(qū)和基層傾斜，保障常住人口享有各項服務權益，推動公共衛(wèi)生應急服務保障均等化和可及性。

其次，要堅持預防為主，平戰(zhàn)結合。強化風險意識和底線思維，堅持醫(yī)防融合和早期預警，關口前移、抓早抓小、防微杜漸。立足當前、放眼長遠、服務大局，加強資源和能力儲備，補短板、堵漏洞、強弱項，完善公共衛(wèi)生風險研判、評估、決策、防控協(xié)同機制，提升應急防范能力、救援能力和保障能力。

圖/中新社

再次，要堅持因地制宜，分類施策。堅持需求導向，堅持差異化方針，推動公共衛(wèi)生資源與人口流動規(guī)模、結構和趨勢相適應，健全不同類型城市應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的快速響應機制，提高各類城市重癥醫(yī)療床位和醫(yī)護人員配置水平，應對重大突發(fā)事件的醫(yī)療擠兌風險。

最后，要堅持統(tǒng)一指揮，聯(lián)防聯(lián)控。健全集中統(tǒng)一高效的領導指揮體系，完善防治結合、聯(lián)防聯(lián)控、群防群控機制，強化部門職責、屬地責任、社區(qū)管控、社會動員，推進區(qū)域協(xié)同合作。在堅持全國“一盤棋”的基礎上，差異化制定分級、分層、分流的精準化應對舉措，在突發(fā)事件下實現跨行政區(qū)的風險聯(lián)防聯(lián)控。

提升城市應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力的對策建議

堅持依照城市不同等級類型，按照短期、中期、長期相結合的思路，提前謀劃、分類施策，持續(xù)強化城市應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，確保城市安全發(fā)展、平穩(wěn)運行。

（一）推動城市群、都市圈等一體化發(fā)展、安全發(fā)展

短期來看，著力補齊城市組團內短板弱項。依據“常態(tài)化聯(lián)動發(fā)展，應急下分散管控”策略，突發(fā)應急情況下依據行政區(qū)劃落實城市應急預案。京津冀地區(qū)重點強化周邊農村地區(qū)應急處置，防控風險蔓延，優(yōu)先確保首都快速有序地化解突發(fā)事件。長三角地區(qū)加強應急下基層組織管理和服務作用，強化上海、蘇州等人口老齡化嚴重地區(qū)老年人等重點人群防護和救治。珠三角地區(qū)制造業(yè)集中、外來人口多，須加強外地務工人員集中居住地人員排查和風險管控。

中期來看，強化城市間應急處置的能力建設。公共衛(wèi)生應急處置隔離設施、疾控流調人員以及醫(yī)療服務體系配置、物資儲備等分別依據區(qū)域人口規(guī)模和布局配齊，做到重大應急情況下中心城市先確保自身安全、再輻射支援周邊。健全城市間突發(fā)公共衛(wèi)生疫情聯(lián)防聯(lián)控機制，完善跨區(qū)域公共衛(wèi)生應急管理體系，做到反應及時、應對有力。科學規(guī)劃建設一批具備綜合功能的城市間、城郊大倉基地，應急狀況下就近調運生活物資。

長期來看，構建城市之間必要的生態(tài)和安全屏障。優(yōu)化城市群空間布局和城市建設格局，注重都市圈內部“留白”，為突發(fā)應急管理預留城市空間。

（二）確保超大城市、特大城市優(yōu)化體量、健康發(fā)展

短期來看，依據人口規(guī)模、城鄉(xiāng)結構、空間布局等配齊醫(yī)療衛(wèi)生資源。依據常住人口規(guī)模和分布，兼顧常態(tài)需求和應急響應，動態(tài)完善城市醫(yī)療衛(wèi)生服務體系設施設備等要素配置，合理規(guī)劃建設P3、P4實驗室等醫(yī)療衛(wèi)生科研基地，地級市至少建成1個P2實驗室。明確公共衛(wèi)生應急管理預案并實施演練，增強重大突發(fā)事件的應急處置、醫(yī)療救治和科研支撐能力。增強應急管理下政府各部門橫縱銜接的統(tǒng)籌調度能力，充分發(fā)揮市場和社會力量聯(lián)動作用，加強基層組織、治理和服務能力。

中期來看，減少中心城區(qū)人口集聚度，引導和分流城市功能。避免中心城區(qū)人口和功能過密、物理空間“留白”不足，向城市遠郊、新城、副中心和周邊城市有序疏解產業(yè)和人口，提高健康宜居安全水平。依據目標人口規(guī)模，超前高標準配套城市副中心的衛(wèi)生應急處置和醫(yī)療救治資源配置，攤薄中心城區(qū)聚集性公共衛(wèi)生風險，發(fā)揮應急下承接中心城區(qū)醫(yī)療救治需求的功能。

長期來看，合理控制和優(yōu)化城市規(guī)模。引導超、特大城市加快轉變發(fā)展方式，實現產城融合、生態(tài)友好、安全發(fā)展。城市規(guī)模和空間布局凸顯以人為核心的發(fā)展理念，推動超、特大城市多中心、郊區(qū)化發(fā)展。醫(yī)療衛(wèi)生資源布局和能力建設能夠承擔重大突發(fā)應急響應要求，并滿足服務城市擴容的需求，起到輻射老城區(qū)、輻射周邊組團的作用，保障人民群眾安全、舒適、高品質生活。

（三）推進收縮型城市、邊境口岸城市“補短板”，提質發(fā)展

短期來看，根據傳染病傳染率上限，充實突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急資源。按照“缺什么補什么”的原則，對應規(guī)模性疫情暴發(fā)實際上限需要，盡快充實傳染病醫(yī)院和相關科室、重癥監(jiān)護床位（ICU）、隔離場所、應急物資儲備庫等資源，多措并舉增加公共衛(wèi)生和基層群防群治人員規(guī)模，進一步完善口岸城市常態(tài)化疫情防控機制。

中期來看，健全平戰(zhàn)結合的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置機制。按照常態(tài)化、長周期的要求，建立健全平戰(zhàn)結合的黨政組織保障體系、社會動員機制，通過定期開展應急宣傳演練、組織基層公共衛(wèi)生人員培訓，提升屬地疫情處置規(guī)范化水平，全面增強突發(fā)公共衛(wèi)生事件全流程全鏈條應急能力。

長期來看，實施醫(yī)療衛(wèi)生資源提質升級行動。對于收縮型城市，轉變傳統(tǒng)“做大規(guī)?！焙汀懊つ繑U張”的思路，立足常住人口規(guī)模、分布演變和疾病譜變化趨勢，做到精準發(fā)展，推動醫(yī)療衛(wèi)生資源提質升級。對于邊境口岸城市，增加高等級醫(yī)院、醫(yī)療床位、衛(wèi)生技術人員數量，推動區(qū)域醫(yī)療服務質量邁上新臺階。對于資源缺口較大、財政自主性較低的城市，在項目立項、資金、編制等方面予以更大傾斜。

（四）推動縣城發(fā)揮城鄉(xiāng)銜接功能，帶動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

短期來看，加快提高縣城醫(yī)療衛(wèi)生機構的綜合防控救治能力。適度超前規(guī)劃縣城醫(yī)療衛(wèi)生資源布局，強化縣級公立醫(yī)院疫情救治能力，推進基層發(fā)熱門診和發(fā)熱哨點診室標準化建設，形成對新發(fā)傳染病風險更加廣泛的哨點監(jiān)測網格，提升縣城突發(fā)公共衛(wèi)生事件“早發(fā)現”能力。

中期來看，差異化推進重點縣、特殊縣醫(yī)療服務資源發(fā)展。對于衛(wèi)生資源還存在較大缺口的縣域，重在“擴規(guī)?！保瑑?yōu)先增加傳染病科室床位、重癥加強護理病房和衛(wèi)生技術人員數量；對于床位和人員較為充沛，但功能發(fā)揮不充分的縣域，重在通過外引內聯(lián)，促進優(yōu)質資源更加充分下沉和醫(yī)療資源合理配置，“提質量”；對于國家醫(yī)學中心和區(qū)域醫(yī)療中心所在地的縣域，重在通過完善機構間醫(yī)療協(xié)作網“促融合”；對于非醫(yī)學中心省會城市和地級市所屬的縣域，重在“強銜接”；對于邊境縣、民族地區(qū)縣、“三區(qū)三州”縣、鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣等特殊縣域，重在“塑全能”。

長期來看，深化整合型醫(yī)療衛(wèi)生服務體系建設。依托醫(yī)療集團、?？坡?lián)盟、縣域醫(yī)共體等形式，進一步打通縣城與本市、本省和周邊省市高等級醫(yī)院的合作“堵點”，促進優(yōu)質醫(yī)療資源有效下沉，形成向上連接高水平醫(yī)院，向下覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）的新發(fā)傳染病疫情多層次防控和救治網絡，持續(xù)深化縣域醫(yī)衛(wèi)有機融合發(fā)展。