政府績(jī)效信息使用的價(jià)值邏輯與提升策略

丁輝俠 高景暉 段思佳

(1.鄭州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001；2.鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001)

自新公共管理運(yùn)動(dòng)以來(lái)，以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效管理在公共部門改革中得以廣泛應(yīng)用，在設(shè)定組織目標(biāo)、發(fā)現(xiàn)和糾正偏差、改善組織績(jī)效與提高公共滿意度等方面有效提升了政府效能。政府績(jī)效管理的核心理念是借助績(jī)效信息進(jìn)行科學(xué)決策，Behn將“如何有效評(píng)估績(jī)效”確立為公共管理研究的三大問(wèn)題之一，認(rèn)為了解如何評(píng)估績(jī)效、如何利用績(jī)效信息持續(xù)提升公共服務(wù)的未來(lái)績(jī)效至關(guān)重要[1]。一些學(xué)者將“政府績(jī)效信息使用”視為突破績(jī)效管理困境的良方，例如，Moynihan和Pandey提出政府績(jī)效信息使用是檢驗(yàn)績(jī)效管理成敗的最終標(biāo)準(zhǔn)，是提高其有效性的關(guān)鍵所在[2]。Camilla認(rèn)為只有對(duì)政府績(jī)效信息加以充分利用，績(jī)效管理才稱得上真正實(shí)施[3](P12)。研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)地方政府對(duì)于績(jī)效信息的使用程度不足，如何充分釋放政府績(jī)效信息所蘊(yùn)含的價(jià)值能量在中國(guó)政府管理實(shí)踐中仍是一個(gè)嶄新的議題。本文在中國(guó)治理場(chǎng)景下，就政府績(jī)效信息使用的價(jià)值邏輯、現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和提升策略展開(kāi)研究，旨在為持續(xù)提升政府未來(lái)績(jī)效、提高決策科學(xué)化水平貢獻(xiàn)學(xué)術(shù)力量。

一、文獻(xiàn)回顧

“政府績(jī)效信息”的概念在學(xué)術(shù)界仍舊存在一定爭(zhēng)議。通過(guò)文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，不同學(xué)者主要從狹義和廣義兩個(gè)范疇對(duì)其進(jìn)行界定。狹義上的政府績(jī)效信息被限定為政府績(jī)效評(píng)估的結(jié)果，如Saliterer和Korac將其界定為產(chǎn)生、收集并用于判斷政府組織績(jī)效狀況的數(shù)據(jù)和證據(jù)[4]。廣義上的政府績(jī)效信息是指在政府績(jī)效管理過(guò)程中所產(chǎn)生的各種數(shù)據(jù)資料的集合，如Kroll將其描述為在政府運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生、收集并用于反映公共政策和公共項(xiàng)目產(chǎn)出、成果、效率以及有效性的一系列信息[5]。政府績(jī)效信息是一套完整的信息體系，包含績(jī)效評(píng)估制度、計(jì)劃、目標(biāo)、監(jiān)測(cè)、結(jié)果及整改信息等[6](P36-37)。對(duì)比發(fā)現(xiàn)，廣義上的政府績(jī)效信息強(qiáng)調(diào)以績(jī)效評(píng)估的結(jié)果來(lái)評(píng)價(jià)政府工作結(jié)局的優(yōu)劣性，狹義上的政府績(jī)效信息強(qiáng)調(diào)績(jī)效信息可能產(chǎn)生于績(jī)效管理過(guò)程的任意階段，蘊(yùn)含大數(shù)據(jù)思維。本文將政府績(jī)效信息闡述為在政府績(jī)效管理動(dòng)態(tài)過(guò)程中產(chǎn)生的一套與績(jī)效相關(guān)的信息集合。更進(jìn)一步地，從過(guò)程上來(lái)看，政府績(jī)效信息包括戰(zhàn)略規(guī)劃、績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)估指標(biāo)、績(jī)效實(shí)時(shí)監(jiān)控、績(jī)效結(jié)果報(bào)告、績(jī)效改進(jìn)狀況等。從形式上來(lái)看，政府績(jī)效信息不僅包括書面的正式信息(工作計(jì)劃、考核辦法、考核報(bào)告等)，也包括各種口頭的非正式績(jī)效信息(如會(huì)議、電話中領(lǐng)導(dǎo)口頭告知的內(nèi)容等)。

政府績(jī)效信息使用是一種將績(jī)效信息融入政府管理和決策過(guò)程之中的理性行為。學(xué)者們從不同視角對(duì)政府績(jī)效信息使用的具體方式進(jìn)行了劃分：依據(jù)使用目的可以將政府績(jī)效信息用于評(píng)估、控制、預(yù)算、激勵(lì)、促進(jìn)、慶祝、學(xué)習(xí)和改進(jìn)[7]。依據(jù)應(yīng)用范圍可以劃分為績(jī)效信息內(nèi)部使用和外部使用[8]。依據(jù)使用效果可以劃分為目的性使用、被動(dòng)性使用、政治性使用和非正當(dāng)使用[9]。據(jù)此，本文將政府績(jī)效信息使用總結(jié)為有使用政府績(jī)效信息需求的主體通過(guò)一定的方式將產(chǎn)生于政府績(jī)效管理和評(píng)估過(guò)程的績(jī)效信息用于達(dá)到特定目的的行為，使用主體、信息內(nèi)容、使用方式和使用目標(biāo)是其基本概念要素(見(jiàn)圖1)。本文研究的是積極的績(jī)效信息使用方式，主張摒棄主觀臆測(cè)式管理，講求以客觀的績(jī)效信息為決策依據(jù)，以此提高決策科學(xué)化水平，持續(xù)提升政府未來(lái)績(jī)效，以實(shí)現(xiàn)人民滿意的目的。

圖1 政府績(jī)效信息使用的概念要素

政府績(jī)效信息使用在績(jī)效管理系統(tǒng)中占據(jù)重要地位，是否恰當(dāng)?shù)貙?duì)政府績(jī)效信息加以使用或許是衡量績(jī)效管理改革成效的最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)，但是在政府實(shí)踐中卻少有關(guān)注[10]。Montesinos、Fernadez等學(xué)者對(duì)意大利和西班牙地方政府的調(diào)查顯示，在決策過(guò)程中超過(guò)60%的財(cái)務(wù)主管沒(méi)有充分使用績(jī)效信息，在責(zé)任落實(shí)過(guò)程中績(jī)效信息的使用同樣非常有限[11]。TerBogt對(duì)荷蘭市政當(dāng)局的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，市政議員更多使用與高層領(lǐng)導(dǎo)的口頭磋商和會(huì)議中獲得的績(jī)效信息，而對(duì)預(yù)算、年度報(bào)告、中期報(bào)告等書面信息不感興趣[12]。印度尼西亞政府由于制度能力低下、腐敗程度嚴(yán)重、利益相關(guān)者施壓不足等原因，其績(jī)效管理實(shí)施本身舉步維艱，政府績(jī)效信息使用的程度極為有限[13]。一項(xiàng)對(duì)美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、日本四國(guó)政府績(jī)效管理的內(nèi)容分析顯示，這些國(guó)家的法律文本中關(guān)于政府績(jī)效信息使用的規(guī)定較為缺乏，僅要求在未完成績(jī)效目標(biāo)時(shí)做出合理解釋[14]。意大利政府主要以消極的方式使用績(jī)效信息，僅將其用于制定符合法律最低要求的文件，而缺少管理性或目的性使用，且以內(nèi)部使用為導(dǎo)向，缺乏與公眾和利益相關(guān)者等外部行動(dòng)者的溝通[15]。巴基斯坦政府部門實(shí)施績(jī)效管理和使用績(jī)效信息的程度也比較低，這與其根深蒂固的行政環(huán)境氛圍密不可分，政府管理者更傾向于追求外在的績(jī)效評(píng)估程序，而不是將政府績(jī)效信息應(yīng)用于管理控制和責(zé)任落實(shí)[16]。

那么，有哪些因素對(duì)政府績(jī)效信息使用產(chǎn)生關(guān)鍵影響？通過(guò)文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)政府績(jī)效信息使用的影響因素大致可劃分為個(gè)人因素、組織因素、信息特質(zhì)和環(huán)境因素四個(gè)方面。首先，政府工作人員的個(gè)人特征，如任期、態(tài)度、動(dòng)機(jī)等與其使用績(jī)效信息的程度存在關(guān)聯(lián)性，具備強(qiáng)烈公共服務(wù)動(dòng)機(jī)的公務(wù)員在管理過(guò)程中傾向于依據(jù)績(jī)效信息做出更有利于社會(huì)公眾的決策選擇[17]。其次，從政府組織層面看，組織文化、領(lǐng)導(dǎo)模式、組織類型等塑造了公務(wù)員對(duì)績(jī)效信息的使用方式。發(fā)展型組織文化鼓勵(lì)員工的創(chuàng)新和冒險(xiǎn)精神，允許質(zhì)疑和挑戰(zhàn)現(xiàn)狀，提倡發(fā)現(xiàn)更為靈活、更具適應(yīng)性的問(wèn)題方案，此種組織文化下的員工對(duì)績(jī)效信息的使用欲望更加強(qiáng)烈[18]。再次，信息特質(zhì)構(gòu)成了政府績(jī)效信息能否被合理使用的前提要件，如績(jī)效信息本身的恰當(dāng)性、可用性、透明度。Kroll從信息可得性、工作相關(guān)性、可理解程度、可靠性以及整理質(zhì)量五個(gè)方面對(duì)政府績(jī)效信息的質(zhì)量進(jìn)行了綜合評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)政府管理者更樂(lè)于使用高質(zhì)量的績(jī)效信息[19]。最后，外部環(huán)境因素(尤其是來(lái)自利益相關(guān)者的壓力)左右著政府績(jī)效信息使用的效果。Moynihan和Hawes認(rèn)為利益相關(guān)者更善于也更有能力動(dòng)用審查政府績(jī)效信息的權(quán)力，績(jī)效信息事關(guān)政府的聲譽(yù)和合法性，這從外部給予了政府管理者合理使用績(jī)效信息的壓力[20]。

綜上可以發(fā)現(xiàn)，在政府績(jī)效管理動(dòng)態(tài)運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的大量績(jī)效信息尚未得到有效利用，績(jī)效管理仍未擺脫形式主義的窘境。尤其在中國(guó)本土化治理場(chǎng)景下，政府績(jī)效信息使用的相關(guān)學(xué)術(shù)研究匱乏，政府績(jī)效信息使用在政府管理實(shí)踐中的價(jià)值邏輯有待挖掘，如何對(duì)癥下藥充分釋放政府績(jī)效信息的價(jià)值值得進(jìn)一步深思和探討。

二、政府績(jī)效信息使用的價(jià)值邏輯

受新自由主義、新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響，一些諸如市場(chǎng)機(jī)制、工商管理技術(shù)、私有化等手段被引入政府管理領(lǐng)域，以提升政府效能。與追求效率和個(gè)人利益的私人部門不同的是，效率和公平是公共部門實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)兼顧的雙重邏輯，而且，只有在追求實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的時(shí)候公共部門的效率才具有意義[21]。政府績(jī)效信息使用在提高行政效率和維護(hù)社會(huì)公平兩個(gè)方面發(fā)揮著重要的價(jià)值意義。據(jù)此，本文從行政效率和公共責(zé)任兩個(gè)角度構(gòu)建政府績(jī)效信息使用的價(jià)值邏輯框架。

(一)行政效率邏輯

政府績(jī)效信息使用的行政效率邏輯體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是決策科學(xué)，二是持續(xù)增效，這二者之間的關(guān)系亦是密不可分。信息是決策的依據(jù)，政府績(jī)效信息為政府目標(biāo)設(shè)定、責(zé)任分解、路線糾偏和等級(jí)評(píng)定提供了參考來(lái)源，也為持續(xù)不斷地提升政府未來(lái)績(jī)效賦予了動(dòng)能。

政府績(jī)效信息使用的思想內(nèi)涵要求政府官員摒棄“臆測(cè)式”行政管理，提高決策科學(xué)化水平。一些急功近利的領(lǐng)導(dǎo)干部秉承錯(cuò)誤的政績(jī)觀，一味追求短期業(yè)績(jī)，脫離群眾實(shí)際，全憑主觀感受和個(gè)人想象力制定決策，不但造成了巨大的資源浪費(fèi)，更損害了人民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。政府績(jī)效信息使用要求打破這種“拍腦袋”的決策方式，強(qiáng)調(diào)尊重事實(shí)證據(jù)和客觀規(guī)律，以績(jī)效信息指導(dǎo)政府管理和決策，為實(shí)現(xiàn)“善治”打好堅(jiān)實(shí)的信息基礎(chǔ)。在績(jī)效管理過(guò)程中，政府部門系統(tǒng)性地匯集了包含戰(zhàn)略目標(biāo)、考核指標(biāo)、動(dòng)態(tài)追蹤、評(píng)估結(jié)果等在內(nèi)的一系列績(jī)效信息，這些信息幫助政府管理者在公共政策制定、公共項(xiàng)目審批、公共資源分配、人事調(diào)動(dòng)以及獎(jiǎng)優(yōu)罰劣等事務(wù)上做出更為恰當(dāng)?shù)臎Q策。因此，客觀、準(zhǔn)確、全面、動(dòng)態(tài)、及時(shí)的績(jī)效信息為政府提供了管理決策的依據(jù)和支撐，政府績(jī)效信息使用為管理決策降低不確定性和模糊性，減少?zèng)Q策失誤的風(fēng)險(xiǎn)，在優(yōu)化內(nèi)部管理流程的同時(shí)提高了決策科學(xué)化水平?？傊?，政府績(jī)效信息使用是“循證決策”的典型體現(xiàn)，以事實(shí)證據(jù)為基礎(chǔ)的決策是提高政府有效性的有力推手[22]。

政府績(jī)效信息使用有助于優(yōu)化動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，持續(xù)提升政府未來(lái)績(jī)效。政府績(jī)效管理不能僅僅停留在績(jī)效信息的生產(chǎn)，作為一種管理工具，其核心使命在于持續(xù)不斷地提升組織和組織成員的績(jī)效[7]。在我國(guó)，一級(jí)政府的績(jī)效評(píng)估方案由上級(jí)政府制定，在績(jī)效評(píng)估之前，本級(jí)政府依據(jù)績(jī)效評(píng)估目標(biāo)、指標(biāo)體系等信息可以把握本年度的工作重心，為工作計(jì)劃指明方向。在績(jī)效方案實(shí)施中，借助績(jī)效信息可追蹤、發(fā)現(xiàn)和及時(shí)糾正目標(biāo)偏離情況。在績(jī)效評(píng)估后，可清晰地了解預(yù)設(shè)目標(biāo)的完成度，實(shí)現(xiàn)績(jī)效結(jié)果的橫比和縱比。例如，2018年9月25日出臺(tái)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》規(guī)定從“績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用”等流程上完善績(jī)效管理制度，這一政策為預(yù)算績(jī)效信息的使用創(chuàng)造了有利條件，為提高財(cái)政資源配置效率和使用效益發(fā)揮了重要作用。由此可見(jiàn)，與現(xiàn)行的“績(jī)效結(jié)果運(yùn)用”相比較而言，政府績(jī)效信息使用更具有動(dòng)態(tài)性、全面性，使政府工作目標(biāo)更加明確，管理上能夠有的放矢。政府績(jī)效信息使用有助于實(shí)現(xiàn)更為精準(zhǔn)的“成本-收益”分析，便于未來(lái)更加有效地利用公共資源，提升公共產(chǎn)出水平，改善公共服務(wù)質(zhì)量，提高行政效率。政府績(jī)效信息使用有助于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和短板，有針對(duì)性地制定整改方案，避免空話套話和泛泛而談，以持續(xù)不斷地改進(jìn)組織未來(lái)績(jī)效。

(二)公共責(zé)任邏輯

中國(guó)政府績(jī)效管理的各項(xiàng)改革舉措都應(yīng)堅(jiān)定不移地貫徹公共責(zé)任邏輯，把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。政府績(jī)效信息使用所體現(xiàn)的公共責(zé)任主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面。第一，強(qiáng)化社會(huì)溝通，暢通監(jiān)督渠道。政府績(jī)效信息產(chǎn)生于績(jī)效管理全過(guò)程，因此，相對(duì)于普通公民來(lái)說(shuō)，政府天然地處于績(jī)效信息的優(yōu)勢(shì)地位，信息壟斷或信息不對(duì)稱堵塞了公眾監(jiān)督政府的渠道。政府有義務(wù)維護(hù)公民的合法權(quán)利和正當(dāng)利益，將政府績(jī)效信息使用加以制度化是強(qiáng)化社會(huì)溝通、暢通監(jiān)督渠道的良方。政府為響應(yīng)利益相關(guān)者的訴求，可以通過(guò)主動(dòng)公開(kāi)或依申請(qǐng)公開(kāi)等方式將績(jī)效信息公之于眾，用于解答社會(huì)疑慮，回應(yīng)民眾關(guān)切，滿足公民訴求，政民互動(dòng)有助于提升政府形象和社會(huì)信任。同時(shí)，在政府信息公開(kāi)的前提下，公眾通過(guò)政府績(jī)效信息可以實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)監(jiān)督，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代更加放大了輿論的監(jiān)督作用。社會(huì)監(jiān)督作為政府內(nèi)部監(jiān)察的有益補(bǔ)充，給政府主體施加了強(qiáng)大的問(wèn)責(zé)壓力，敦促其提升組織績(jī)效和提高公共服務(wù)質(zhì)量[23]。第二，建設(shè)服務(wù)型政府，增進(jìn)民生福祉。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出：“江山就是人民，人民就是江山。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民打江山、守江山，守的是人民的心。”[24]服務(wù)型政府以為人民服務(wù)為宗旨，將管制型政府的“官本位邏輯”向“民本位邏輯”轉(zhuǎn)變，從人民的實(shí)際需要出發(fā)，充分尊重人民群眾對(duì)公共服務(wù)的選擇權(quán)[25]。政府績(jī)效管理是推動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能和建設(shè)服務(wù)型政府的重要手段。政府績(jī)效管理在本質(zhì)上應(yīng)體現(xiàn)公共價(jià)值，要依據(jù)績(jī)效信息來(lái)回答“政府的產(chǎn)出、結(jié)果是否匹配社會(huì)和公眾的需要”這一關(guān)鍵問(wèn)題[26]。政府績(jī)效信息可以展示政府職能的落實(shí)情況，透過(guò)績(jī)效信息來(lái)分析判斷各項(xiàng)民生政策的實(shí)施情況，督促政府落實(shí)公共責(zé)任，增進(jìn)民生福祉，切實(shí)增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

三、政府績(jī)效信息使用的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

政府績(jī)效信息使用堪稱政府績(jī)效管理系統(tǒng)的“阿喀琉斯之踵”，缺少對(duì)政府績(jī)效信息的合理使用環(huán)節(jié)將導(dǎo)致績(jī)效管理的前期投入流于形式。當(dāng)前，政府績(jī)效信息使用在制度、程序、組織以及認(rèn)知等方面存在不可忽視的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，阻礙了政府績(jī)效信息效用價(jià)值的發(fā)揮。

(一)制度困境：績(jī)效信息制度缺位，地方政府各行其是

一些西方國(guó)家建立了基本的政府績(jī)效管理法律、法規(guī)和制度安排，例如美國(guó)的《政府績(jī)效與結(jié)果法案》《政府績(jī)效與結(jié)果法案修正案》、布什政府開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目評(píng)估定級(jí)工具以及英國(guó)國(guó)家審計(jì)署2002年發(fā)布和2006年修訂的全面績(jī)效評(píng)估框架，對(duì)政府績(jī)效信息使用做出了相應(yīng)要求。我國(guó)雖然2018年出臺(tái)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，強(qiáng)化了對(duì)國(guó)家財(cái)政資源配置效率的監(jiān)管控制，規(guī)定了“健全績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋制度和績(jī)效問(wèn)題整改責(zé)任制，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用”，但對(duì)于預(yù)算績(jī)效信息到底該如何使用未做出明確的要求，沒(méi)有配套具體的預(yù)算績(jī)效信息使用辦法或方案。一旦制度化的政府績(jī)效信息“硬使用”處于缺位狀態(tài)時(shí)，具有較大自由裁量空間的績(jī)效信息“軟使用”就會(huì)存在隱患。

地方政府在實(shí)踐中探索的績(jī)效管理辦法可謂各行其是，在評(píng)估內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方式和流程的規(guī)范性上存在不足[27]。地方政府在績(jī)效評(píng)估過(guò)程疲于應(yīng)付各項(xiàng)綜合性和專項(xiàng)考核，大大增加了基層考評(píng)負(fù)擔(dān)。各地政府發(fā)布的績(jī)效管理辦法尚未正式采納“績(jī)效信息使用”這一說(shuō)法，通常在政策文本中單獨(dú)設(shè)立“績(jī)效評(píng)估結(jié)果運(yùn)用”模塊，具體方式一般包括通報(bào)評(píng)估結(jié)果、獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)績(jī)、責(zé)令整改或約談劣績(jī)、納入干部綜合測(cè)評(píng)，難以產(chǎn)生長(zhǎng)效激勵(lì)效果。當(dāng)前政府績(jī)效管理系統(tǒng)以“評(píng)估”為核心環(huán)節(jié)，以績(jī)效信息的“生產(chǎn)”為導(dǎo)向，陷入了所謂“為了評(píng)估而評(píng)估”困境。如果僅僅以“信息生產(chǎn)”本身作為目標(biāo)，而不是以“信息使用”為追求，則績(jī)效管理改革必然難以達(dá)到提高績(jī)效水平的目的。

(二)程序困境：績(jī)效管理程序缺陷，績(jī)效信息失真失準(zhǔn)

政府績(jī)效管理的程序存在客觀缺陷，這直接影響了績(jī)效信息的質(zhì)量。首先，政府績(jī)效評(píng)估包括內(nèi)部評(píng)估、第三方評(píng)估和公眾評(píng)議等方式，而實(shí)際上我國(guó)以政府內(nèi)部評(píng)估作為最主要的方式，這變相地加重了組織體系內(nèi)上級(jí)對(duì)下級(jí)的控制。在政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中，評(píng)估主體和評(píng)估對(duì)象相分離，二者存在直接的上下級(jí)隸屬關(guān)系，因此，前者牢牢掌握著評(píng)估話語(yǔ)權(quán)[28]。其次，績(jī)效目標(biāo)、評(píng)估內(nèi)容、指標(biāo)體系、權(quán)重設(shè)置、評(píng)估流程和結(jié)果運(yùn)用等均由上級(jí)政府決定，缺少評(píng)估主體和評(píng)估對(duì)象的雙向溝通，評(píng)估對(duì)象對(duì)評(píng)估主體唯命是從。再次，各地政府績(jī)效數(shù)據(jù)的搜集方式普遍為評(píng)估對(duì)象自行整理績(jī)效報(bào)告和支撐材料，這種自我舉證的方式為政府績(jī)效信息失真埋下了伏筆。為使上報(bào)材料更加“漂亮”以爭(zhēng)取優(yōu)異結(jié)果，評(píng)估對(duì)象可能采取數(shù)據(jù)作假、數(shù)據(jù)注水、無(wú)中生有等機(jī)會(huì)主義行為，對(duì)摻水原始數(shù)據(jù)的匯總和加工得到的績(jī)效信息勢(shì)必失真。無(wú)論是客觀性的績(jī)效信息缺失，抑或是過(guò)程性的數(shù)據(jù)遺漏，還是主觀性的績(jī)效信息虛假，必將導(dǎo)致政府績(jī)效管理陷入“測(cè)不準(zhǔn)”陷阱，進(jìn)而抑制了政府績(jī)效信息的使用[29]。政府績(jī)效信息失真將帶來(lái)決策失誤、激勵(lì)與問(wèn)責(zé)失靈、資源配置無(wú)效率等一系列嚴(yán)重后果。最后，績(jī)效信息質(zhì)量還體現(xiàn)在可及性、恰當(dāng)性、可讀性、工作相關(guān)性、及時(shí)性、透明度等方面[30]。依據(jù)計(jì)劃行為理論，績(jī)效信息質(zhì)量代表著管理者對(duì)績(jī)效信息的知覺(jué)行為控制，公務(wù)員傾向于使用高質(zhì)量、易把控的績(jī)效信息。然而，由于績(jī)效管理流程存在的客觀缺陷，績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系科學(xué)性、動(dòng)態(tài)性較弱，以及績(jī)效評(píng)估結(jié)果的有效性低下，導(dǎo)致當(dāng)前政府績(jī)效信息質(zhì)量尚未達(dá)到有效使用的必要條件。

(三)組織困境：創(chuàng)新文化氛圍薄弱，激勵(lì)機(jī)制不健全

首先，對(duì)于政府管理者來(lái)說(shuō)，政府績(jī)效信息使用可以稱得上是一種創(chuàng)新計(jì)劃。在現(xiàn)有的政府績(jī)效管理系統(tǒng)中，績(jī)效目標(biāo)設(shè)置、績(jī)效計(jì)劃制定、績(jī)效計(jì)劃實(shí)施、績(jī)效評(píng)估開(kāi)展、績(jī)效診斷與反饋等環(huán)節(jié)都在不同程度上得到了領(lǐng)導(dǎo)者的重視，但是，其績(jī)效信息使用尚未在政府組織中得到廣泛推行。政府成員缺少創(chuàng)新的積極性、主動(dòng)性，甚至恐懼創(chuàng)新、逃避創(chuàng)新，工作辦事因循守舊，將創(chuàng)新停留在口號(hào)上、紙面上，遇到新問(wèn)題依賴于層層上報(bào)和被動(dòng)等待上級(jí)指示，必然導(dǎo)致無(wú)法推進(jìn)政府績(jī)效信息使用這一創(chuàng)新計(jì)劃。其次，在弱創(chuàng)新組織文化的影響下，政府領(lǐng)導(dǎo)者偏重于完成績(jī)效評(píng)估過(guò)程這一“規(guī)定動(dòng)作”，而對(duì)政府績(jī)效信息使用這一“自選動(dòng)作”的重視程度明顯不足。這導(dǎo)致上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者的參與程度低，對(duì)政府績(jī)效信息使用給予的注意力分配不足，沒(méi)有向下屬傳達(dá)充分的可信承諾，直接影響下級(jí)成員對(duì)政府績(jī)效信息使用。最后，政府組織缺乏有效的績(jī)效信息使用激勵(lì)機(jī)制。在當(dāng)前的政府績(jī)效管理實(shí)踐中，績(jī)效信息能否得到合理使用有賴于公務(wù)員的個(gè)人理性與自覺(jué)，缺少來(lái)自政府組織的正向或負(fù)向、物質(zhì)或精神的激勵(lì)，使用或不使用績(jī)效信息對(duì)個(gè)人績(jī)效考核都沒(méi)有很大影響。查閱各地方政府現(xiàn)行的績(jī)效考核辦法發(fā)現(xiàn)，關(guān)于績(jī)效考評(píng)結(jié)果運(yùn)用的規(guī)定較為模糊，政府部門績(jī)效結(jié)果與員工個(gè)人績(jī)效結(jié)果之間缺少有機(jī)鏈接，績(jī)效考核結(jié)果運(yùn)用方式缺乏可操作性，物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)等對(duì)公務(wù)員產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)性激勵(lì)力度有限。在壓力型體制下，政府成員將有限的資源投入到經(jīng)濟(jì)趕超等更為顯性的政績(jī)上來(lái)，或者集中力量處理一段時(shí)期內(nèi)由運(yùn)動(dòng)式治理帶來(lái)的緊迫性政治任務(wù)，而對(duì)于政府績(jī)效信息使用的方式或程度存在較強(qiáng)的靈活性，缺乏有效的壓力和動(dòng)力。

(四)認(rèn)知困境：使用態(tài)度猶疑不決，公共服務(wù)動(dòng)機(jī)策略

政府績(jī)效信息使用是一種較為隱秘的行為，難以通過(guò)直接觀察的方式來(lái)發(fā)現(xiàn)。公務(wù)員對(duì)政府績(jī)效管理的態(tài)度是影響政府績(jī)效信息使用行為的重要認(rèn)知因素。首先，部分公務(wù)員從觀念上對(duì)政府績(jī)效管理的認(rèn)知不清，將績(jī)效管理的功能定位于完成上級(jí)任務(wù)，或是例行公事，而不是將其作為實(shí)現(xiàn)善治的有效途徑。政府管理者已經(jīng)習(xí)慣于漸進(jìn)主義決策模式，不愿放棄求妥保穩(wěn)的決策方式，對(duì)于靈活性極強(qiáng)的政府績(jī)效信息使用行為難以適應(yīng)。對(duì)政府績(jī)效管理持懷疑或冷嘲熱諷態(tài)度的公務(wù)員實(shí)際上很少會(huì)使用績(jī)效信息，這意味著他們對(duì)政府績(jī)效信息使用這一創(chuàng)新計(jì)劃失去信心，對(duì)組織改革持悲觀態(tài)度，甚至質(zhì)疑組織變革背后的動(dòng)機(jī)和邏輯[19]。公務(wù)員對(duì)政府績(jī)效信息的類別、使用程度和使用方向具有強(qiáng)烈的主觀選擇性[31]。從實(shí)踐情況來(lái)看，不同背景的公務(wù)員可能就同一績(jī)效信息解讀為看似合理但矛盾沖突的解釋，其原因在于公務(wù)員試圖將個(gè)人偏好作用于績(jī)效評(píng)估，選擇性地挑選和使用有利于己的績(jī)效信息[32]。其次，政府績(jī)效信息使用是一種“角色外行為”[17]，公務(wù)員法和政府管理制度從未將政府績(jī)效信息使用列入公務(wù)員的職責(zé)范圍，公務(wù)員不會(huì)因?yàn)槭褂没蛘卟皇褂每?jī)效信息而引發(fā)獎(jiǎng)懲。相反，政府績(jī)效信息使用不僅挑戰(zhàn)漸進(jìn)決策模式，還會(huì)增加公務(wù)員的工作量，甚至?xí)l(fā)內(nèi)部矛盾沖突，因而政府績(jī)效信息使用有賴于公務(wù)員的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)[33]。一項(xiàng)調(diào)查顯示，我國(guó)中部某市黨政干部的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)整體上處于中等水平，不同年齡、教育背景、行政級(jí)別和政治面貌的干部呈現(xiàn)較大的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)差異，并且現(xiàn)行的薪酬制度、晉升制度和干部考核制度也在一定程度上削弱了黨政干部的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)[34]。公務(wù)員公共服務(wù)動(dòng)機(jī)不足將滋生懶政怠政傾向，服務(wù)意識(shí)薄弱，進(jìn)而削弱政府績(jī)效信息使用行為。

四、政府績(jī)效信息使用的提升策略

政府績(jī)效管理的核心使命是持續(xù)提升未來(lái)績(jī)效，實(shí)現(xiàn)這一使命的前提是通過(guò)政府績(jī)效信息使用化解績(jī)效管理的形式化頑疾。從應(yīng)然的角度看，政府績(jī)效信息使用既有助于優(yōu)化工作流程和資源配置，又有助于督促政府落實(shí)公共責(zé)任，回應(yīng)社會(huì)需求[35]。為突破現(xiàn)實(shí)困境，切實(shí)發(fā)揮政府績(jī)效信息使用效能，應(yīng)從以下幾個(gè)方面完善提升。

(一)完善管理制度建設(shè)，輸出績(jī)效治理理念

針對(duì)當(dāng)前政府績(jī)效管理“重評(píng)估、輕使用”的弊端，迫切需要完善管理制度作為堅(jiān)實(shí)后盾。首先，應(yīng)做好頂層設(shè)計(jì)，將地方政府單打獨(dú)斗轉(zhuǎn)化為“中央統(tǒng)一部署+地方靈活創(chuàng)新”。中央政府應(yīng)盡快出臺(tái)綜合性績(jī)效管理政策，依靠國(guó)家強(qiáng)大的政策傳遞性為地方政府績(jī)效管理提供政策指導(dǎo)。亦可由中央政府出臺(tái)績(jī)效管理行政規(guī)章，經(jīng)由一段時(shí)間的試行和修訂，再由全國(guó)人大頒布相關(guān)法律[36]。其次，在績(jī)效管理制度和實(shí)踐中，逐漸將“績(jī)效結(jié)果運(yùn)用”更新為“績(jī)效信息使用”。地方政府在其績(jī)效管理辦法中，應(yīng)配套出臺(tái)政府績(jī)效信息使用方案，通過(guò)具體而明確的表述對(duì)績(jī)效信息使用加以規(guī)范，對(duì)績(jī)效信息的使用方式、使用標(biāo)準(zhǔn)、使用要求等進(jìn)行詳細(xì)界定。第三，為避免政府績(jī)效信息使用進(jìn)一步加重政治控制的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)在全國(guó)范圍內(nèi)傳達(dá)績(jī)效治理理念，倡導(dǎo)政府績(jī)效評(píng)估主體多元化，堅(jiān)持公共價(jià)值導(dǎo)向的政府績(jī)效治理，下級(jí)政府既要對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)，更要對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，以實(shí)現(xiàn)公共利益為依歸[37]。

(二)優(yōu)化績(jī)效管理程序，提升績(jī)效信息質(zhì)量

優(yōu)質(zhì)的績(jī)效信息是政府績(jī)效管理使用的前提，應(yīng)齊頭并舉提高績(jī)效信息質(zhì)量。第一，完善政府績(jī)效評(píng)估程序，綜合采納多元化績(jī)效評(píng)估方式，避免政府“一家獨(dú)大”的局面，吸納科研機(jī)構(gòu)、科研工作者參與設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，提高績(jī)效指標(biāo)科學(xué)性，適當(dāng)引入第三方評(píng)估，通過(guò)中立性的第三方單位提供客觀性的績(jī)效信息，鼓勵(lì)公民參與政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督功能，保障績(jī)效信息的公共責(zé)任導(dǎo)向。第二，改進(jìn)績(jī)效評(píng)估技術(shù)，挖掘真實(shí)的政府績(jī)效信息，彌補(bǔ)當(dāng)前下級(jí)上報(bào)、上級(jí)認(rèn)定績(jī)效報(bào)送方式的缺陷?；谛?shù)據(jù)或結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)生成的政府績(jī)效信息容易造成信息失真，利用大數(shù)據(jù)可以驅(qū)動(dòng)政府績(jī)效評(píng)估從自上而下向自下而上的信息建構(gòu)邏輯轉(zhuǎn)變，從靜態(tài)評(píng)估向動(dòng)態(tài)評(píng)估轉(zhuǎn)變，從滯后評(píng)估向即時(shí)評(píng)估轉(zhuǎn)變，從模糊評(píng)估到精準(zhǔn)評(píng)估轉(zhuǎn)變，可以顯著提升績(jī)效信息的真實(shí)性、完整性、連續(xù)性和即時(shí)性[38]。第三，通過(guò)培訓(xùn)端正績(jī)效評(píng)估主體和評(píng)估對(duì)象的行為。評(píng)估主體應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行績(jī)效評(píng)估辦法，依據(jù)績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)行事，避免出現(xiàn)主觀性強(qiáng)、打人情分、輪流坐莊、吹黑哨等致使績(jī)效信息有失公允的不良行為。評(píng)估對(duì)象應(yīng)實(shí)事求是上報(bào)工作實(shí)情，杜絕弄虛作假。

(三)營(yíng)造創(chuàng)新型組織文化，構(gòu)建長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制

欲推行政府績(jī)效信息使用這一創(chuàng)新計(jì)劃，須營(yíng)造接納變革的組織文化，獲得領(lǐng)導(dǎo)者的認(rèn)可與支持，進(jìn)而激勵(lì)組織成員形成主動(dòng)執(zhí)行創(chuàng)新計(jì)劃的習(xí)慣，最終使政府績(jī)效信息使用以制度化形式內(nèi)化于政府組織之中。組織文化和管理模式是雙向塑造關(guān)系，培育創(chuàng)新型組織文化和調(diào)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)者注意力分配是優(yōu)化政府績(jī)效信息使用的可行路徑。第一，積極培育以靈活性、適應(yīng)性為特征的創(chuàng)新型行政文化，使公務(wù)員意識(shí)到政府績(jī)效信息使用這一創(chuàng)新行為能夠獲得組織接納和認(rèn)可。在創(chuàng)新型組織文化的帶動(dòng)下，領(lǐng)導(dǎo)者如果鼓勵(lì)下屬的創(chuàng)業(yè)精神和冒險(xiǎn)行為，允許他們質(zhì)疑現(xiàn)有制度并提出更好的改進(jìn)方案，倡導(dǎo)決策的靈活性和適應(yīng)性，那么基層公務(wù)員使用績(jī)效信息的欲望就會(huì)更強(qiáng)[18]。第二，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)者在組織中的示范效應(yīng)，領(lǐng)導(dǎo)者的注意力應(yīng)由繁瑣的評(píng)估程序轉(zhuǎn)向績(jī)效信息使用，不僅要通過(guò)出臺(tái)文件、會(huì)議布置、口頭強(qiáng)調(diào)等形式強(qiáng)化公務(wù)員對(duì)政府績(jī)效信息使用的重視，也要通過(guò)親身參與評(píng)估和科學(xué)地使用績(jī)效信息，為公務(wù)員形成正面的示范效應(yīng)，向公務(wù)員傳達(dá)充分的可信承諾，以增強(qiáng)公務(wù)員對(duì)政府績(jī)效信息使用的程度。第三，建立健全政府績(jī)效信息使用的長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制。相比物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)等弱激勵(lì)方式，晉升激勵(lì)對(duì)公務(wù)員來(lái)說(shuō)是一種強(qiáng)激勵(lì)模式，只有把績(jī)效評(píng)估的結(jié)果與晉升建立聯(lián)系，來(lái)自晉升機(jī)會(huì)的吸引力才會(huì)激勵(lì)公務(wù)員重視對(duì)各類政府績(jī)效信息的使用[39]。因此，應(yīng)將政府績(jī)效信息與干部人事評(píng)價(jià)制度進(jìn)行更加有機(jī)的銜接，打開(kāi)干部人事評(píng)價(jià)過(guò)程的黑箱，將政府績(jī)效信息作為干部晉升的實(shí)質(zhì)性的參考依據(jù)。

(四)提高公共服務(wù)動(dòng)機(jī)，端正公務(wù)員認(rèn)知態(tài)度

第一，在公務(wù)員選拔任用中注重對(duì)公共服務(wù)動(dòng)機(jī)的考察。公共服務(wù)動(dòng)機(jī)驅(qū)使公務(wù)員主動(dòng)承擔(dān)績(jī)效信息使用這一角色外行為帶來(lái)的工作成本，然而當(dāng)前公務(wù)員招考過(guò)程中考察的科目是《行政職業(yè)能力測(cè)試》和《申論》，缺少對(duì)于公共服務(wù)動(dòng)機(jī)的直接考察，應(yīng)選拔公共服務(wù)動(dòng)機(jī)水平高的人才進(jìn)入政府部門。第二，在公務(wù)員培訓(xùn)和日常工作中灌輸公共服務(wù)動(dòng)機(jī)，提高公務(wù)員自覺(jué)使用政府績(jī)效信息的工作意識(shí)。開(kāi)展公共精神專題培訓(xùn)，使公務(wù)員隊(duì)伍理解公共服務(wù)動(dòng)機(jī)的重要意義，提升公務(wù)員的責(zé)任意識(shí)、大局意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)。在日常工作中部門領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)通過(guò)不斷引導(dǎo)和強(qiáng)調(diào)，使公共服務(wù)動(dòng)機(jī)得到公務(wù)員的重視和吸收。第三，端正公務(wù)員對(duì)政府績(jī)效管理的認(rèn)知態(tài)度，公務(wù)員對(duì)政府績(jī)效管理持認(rèn)可時(shí)更有可能將政府績(jī)效信息納入決策過(guò)程中。建議基于績(jī)效目標(biāo)開(kāi)展系統(tǒng)的公務(wù)員學(xué)習(xí)或培訓(xùn)，確保公務(wù)員認(rèn)識(shí)到績(jī)效管理在政府決策和服務(wù)公眾方面的價(jià)值，以及績(jī)效信息使用對(duì)政府和社會(huì)帶來(lái)的積極成效。邀請(qǐng)有成功經(jīng)驗(yàn)的績(jī)效信息使用者與公務(wù)員進(jìn)行溝通，以成功案例消除公務(wù)員的疑慮，或者是以研討會(huì)的形式加深公務(wù)員對(duì)績(jī)效信息重要性的理解。總之，通過(guò)個(gè)人和集體長(zhǎng)久的努力，將政府績(jī)效信息使用從有形的制度轉(zhuǎn)變?yōu)闊o(wú)形的文化，內(nèi)化為公務(wù)員自覺(jué)的行為習(xí)慣。