重點國家碳排放歷史趨勢、碳中和政策特征及合作建議

王子健 白福高 閆 偉 徐金忠 何 欣

（1中國石油勘探開發(fā)研究院；2中國石油勘探開發(fā)有限公司）

0 引言

應對氣候變化已成為全球的核心議題之一,主要國家均制定了應對氣候變化、實現(xiàn)“雙碳”目標的政策框架,本文圍繞重點國家碳中和政策框架和熱點問題,梳理總結碳中和國際實踐,選取了作為氣候變化先行者的歐洲、與中國境外油氣獲取及能源安全供應密切相關的油氣資源國,以及與中國同為世界主要經(jīng)濟體、能源生產和消費大國、碳排放量大國的美國作為重點國家,分析梳理其碳排放量歷史發(fā)展趨勢、碳中和政策特征,并提出中國低碳發(fā)展及油氣行業(yè)未來投資合作的政策建議。

1 重點國家碳排放量歷史趨勢

20世紀70年代至今,全球碳排放與全球經(jīng)濟發(fā)展基本呈現(xiàn)正相關關系。隨著全球經(jīng)濟發(fā)展,全球碳排放總量、人均碳排放量均有大幅增長。經(jīng)濟總量和碳排放量增長加速了人們對各個經(jīng)濟部門能源的需求,而能源的利用會產生大量碳排放。在經(jīng)濟衰退、能源使用量下降時,碳排放量也出現(xiàn)階段性下滑?；诮?jīng)濟增長、碳排放總量、能源生產與消費間的相互影響與作用關系,本文將重點國家分為經(jīng)濟增長—能源消費驅動型、能源生產驅動型、經(jīng)濟增長—能源生產/消費驅動型3類,回顧了以上類型國家碳排放歷史趨勢,并分析了其發(fā)展特征。

1.1 經(jīng)濟增長—能源消費驅動型：以英德為代表，碳排放趨勢符合倒“U”形環(huán)境庫茲涅茨曲線特征

歐洲主要國家為經(jīng)濟增長—能源消費混合驅動型。環(huán)境庫茲涅茨曲線（Environmental Kuznets Curve, EKC）揭示了經(jīng)濟增長與環(huán)境污染之間可能存在的倒“U”形關系[1]（圖1）。

圖1 環(huán)境庫茲涅茨曲線示意圖（據(jù)文獻[1]繪制）Fig.1 Schematic diagram of environmental Kuznets curve（drawing according to [1]）

歐洲作為第一次工業(yè)革命的發(fā)源地、第二次工業(yè)革命的中心,碳排放歷史趨勢與環(huán)境庫茲涅茨曲線較為相近[2]。（1）經(jīng)濟起步期：歐洲經(jīng)濟發(fā)展初期以農業(yè)為主,經(jīng)濟發(fā)展水平、環(huán)境污染程度均較低。（2）經(jīng)濟高速增長期：兩次工業(yè)革命爆發(fā)后,歐洲經(jīng)濟進入高速發(fā)展期,重工業(yè)逐步取代農業(yè),由此引發(fā)高污染、高碳排放問題。據(jù)統(tǒng)計,自第一次工業(yè)革命以來,人類因化石燃料已向大氣排放量累計超過1.5×1012t二氧化碳當量,其中25%來自美國,20%來自歐洲[3]。英國、德國作為兩次工業(yè)革命的先驅,碳排放量顯著高于歐洲國家平均水平,特別是19世紀70年代至20世紀初的第二次工業(yè)革命期間,德國碳排放量居高不下。（3）經(jīng)濟“拐點”后期：當經(jīng)濟發(fā)展到一定程度,出現(xiàn)臨界“拐點”,經(jīng)濟發(fā)展放緩,環(huán)境質量改善,碳排放量實現(xiàn)達峰。德國于1990年實現(xiàn)碳達峰,峰值碳排放量為10.23×108t二氧化碳當量（圖2）；英國于1991年實現(xiàn)達峰,峰值碳排放量為6.25×108t二氧化碳當量（圖2）。但以化石能源為主的消費結構,導致歐洲國家實現(xiàn)碳達峰后,碳排放量仍處于較高水平。2021年,歐洲一次能源消費結構中化石能源占比為70.57%,其中,石油占比為33.47%,天然氣占比為24.95%,煤炭占比為12.15%[4]（圖3）。

圖2 歐盟及主要國家碳排放量歷史趨勢圖(1990—2021年)（據(jù)文獻[4—5]繪制）Fig.2 Historical trend of carbon emissions of European Union and major countries (1990-2021) (drawing according to [4-5])

圖3 2021年歐洲一次能源消費結構圖（據(jù)文獻[4]繪制）Fig.3 Structure of the primary energy consumption of Europe in 2021 (drawing according to [4])

1.2 能源生產驅動型：俄羅斯、印度尼西亞化石能源產量與碳排放量呈現(xiàn)“雙高”趨勢

俄羅斯是全球最重要的油氣資源國與生產國之一。石油生產方面,俄羅斯石油產量從2000年的3.27×108t增長至2021年的5.36×108t,增長了64%,2021年全球排第二位、占比為12.7%。天然氣生產方面,俄羅斯天然氣產量從2000年5371×108m3增長至2021年的7017×108m3,增長了31%,2021年全球排名第二位、占比為17.4%。煤炭生產方面,俄羅斯煤炭產量從2000年的2.62×108t增長至2021年的4.33×108t,增長了65%,2021年全球排名第七位、占比為8.8%。早在1990年以前,蘇聯(lián)就已經(jīng)實現(xiàn)碳達峰,蘇聯(lián)解體時為全球第二大碳排放國,1992年,俄羅斯碳排放量居于世界第四位,僅次于美國、中國和印度。2021年俄羅斯碳排放量為21.72×108t二氧化碳當量,全球占比為5.6%[4]（圖4）。

圖4 俄羅斯化石能源產量及碳排放總量圖（2000—2021年）（據(jù)文獻[4]繪制）Fig.4 Fossil energy production and total carbon emissions of Russia (2000-2021) (drawing according to [4])

印度尼西亞是煤炭生產大國,其煤炭產量從2000年的7700×104t增長至2021年的6.14×108t,增長了697%,全球排名第三位、占比為9.2%。該國計劃到2030年煤電占發(fā)電量的64%,未來煤炭仍為該國碳排放的主要來源。該國石油產量從2000年的7180×104t減少至2021年的3380×104t,天然氣產量從2000年的707×108m3減少至2021年的593×108m3。印度尼西亞尚未實現(xiàn)碳達峰,2021年碳排放量為7.13×108t二氧化碳當量,全球占比為1.8%[4]（圖5）。

圖5 印度尼西亞化石能源產量及碳排放總量圖（2000—2021年）（據(jù)文獻[4]繪制）Fig.5 Fossil energy production and total carbon emissions of Indonesia (2000-2021) (drawing according to [4])

1.3 經(jīng)濟增長—能源生產/消費驅動型：以中美為代表，中國碳排放量逐年上升，呈現(xiàn)“L”形，美國碳排放量先升后降，呈現(xiàn)倒“L”形

中國和美國分別是世界上最大的發(fā)展中國家和發(fā)達國家,兩國均為全球主要的油氣生產和消費大國。美國是全球累計碳排放量最大的國家。歷史上,美國碳排放量先升后降,呈現(xiàn)倒“L”形,于2007年實現(xiàn)碳達峰,當年碳排放量為60.03×108t二氧化碳當量（圖6）,2021年碳排放總量為51.68×108t二氧化碳當量,全球占比為13.3%[4]。中國碳排放量逐年增長,呈現(xiàn) “L”形。中國尚未實現(xiàn)碳達峰,2021年碳排放量為120.40×108t二氧化碳當量,占全球總排放量的30.9%[4]。兩國逐步拉開差距的原因在于中國經(jīng)濟處于高速發(fā)展時期,尚存較大發(fā)展?jié)摿?能源消費需求旺盛,碳排放量逐步攀升；美國經(jīng)濟社會發(fā)展相對放緩,節(jié)能技術發(fā)展相對成熟,碳排放量總體趨勢平緩。

圖6 中國與美國碳排放量歷史趨勢圖(1990—2021年)（據(jù)文獻[4]繪制）Fig.6 Historical trends of carbon emissions of China and the United States (1990-2021) (drawing according to [4])

2 重點國家碳中和政策特征

基于碳排放量與經(jīng)濟增長方式、能源生產消費結構之間的關聯(lián)性,重點國家從調整能源結構出發(fā),其氣候治理與能源轉型政策并行不悖。按照氣候治理與能源轉型的態(tài)度、碳中和政策體系的完善程度,將重點國家分為“引領型、追隨型、自主型”3類。以德國為例,作為傳統(tǒng)工業(yè)強國,其較早實現(xiàn)碳達峰,氣候治理具有先發(fā)優(yōu)勢,政策體系較為完備,為“引領型”；沙特阿拉伯、俄羅斯、莫桑比克、澳大利亞等主要資源國依賴能源生產和出口創(chuàng)收,氣候政策不夠積極,為“追隨型”；美國作為經(jīng)濟強國和碳排放大國,其政策從政黨利益出發(fā),不同政黨執(zhí)政反復變化,為“自主型”。

2.1 德國“引領型”政策：具有氣候治理先發(fā)優(yōu)勢，政策法律成體系

德國是歐洲第一大經(jīng)濟體、世界第四大經(jīng)濟體,作為傳統(tǒng)的工業(yè)強國,一直以來能源消費量巨大,目前是世界第七大能源消費國。德國是全球能源轉型的先行者,早在20世紀80年代就致力于發(fā)展可再生能源,調整能源結構,并于1990年實現(xiàn)碳達峰。在全球氣候治理快速發(fā)展的背景下,德國能源轉型與氣候治理緊密聯(lián)系、相互融合。

自1980—2021年間,德國發(fā)布了14份有代表性的政策文件（表1）,政策大致分為4個階段。

表1 德國氣候變化政策表（1980—2021年）Table 1 German climate change policies (1980-2021)

（1）第一階段（1980—1987年）：發(fā)展可再生能源,高度重視能源轉型發(fā)展。

歷史上,煤炭在德國能源消費中占據(jù)重要地位。20世紀50年代,煤炭在德國一次能源消費結構中占比一直保持85%以上。隨著世界油氣工業(yè)的發(fā)展及第二次工業(yè)革命的推進,石油較快地替代了煤炭,成為德國的主導能源,但德國的石油供應幾乎完全依靠進口,在兩次石油危機之后,能源供應安全愈發(fā)受到重視。為減少對進口石油的依賴、解決能源短缺問題,德國將核能作為能源發(fā)展的重心。20世紀50—70年代,德國發(fā)起了4個國家核計劃,投入了大量資金發(fā)展核電技術、建設核電設施。然而,同期在歐美發(fā)生的幾次核電事故,使德國國內反核呼聲日益壯大。1980年,由反核人士、和平主義者等組成的綠黨正式成立,其政策目標之一就是要關閉德國境內的所有核電廠。1982年,德國應用生態(tài)研究所出版了《能源轉型：沒有石油與鈾的增長與繁榮》一書,首次提出了能源轉型（Energiewende）的概念[6]并引起了德國政府的高度重視。1986年,切爾諾貝利核事故不僅堅定了德國民眾反核的態(tài)度,也使政府重新審視核能發(fā)展的定位及替代能源發(fā)展方向。

（2）第二階段（1987—2005年）：將氣候治理與能源轉型相互融合。

1987年德國成立了大氣層預防性保護委員會[7],這是首個應對氣候變化的政府機構。1988年,聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會發(fā)布了第一份報告,闡明了溫室氣體排放的嚴重后果。1990年,德國政府公布了減少二氧化碳排放方案,計劃在2005年實現(xiàn)較1987年減排25%的目標。1992年,德國政府簽署了《聯(lián)合國氣候變化框架公約（UNFCCC）》。1995年,第一屆聯(lián)合國氣候變化大會（COP1）在德國柏林舉行,會議通過了《柏林授權書》[8],德國宣布修訂其二氧化碳減排目標,即到2005年二氧化碳排放量較1990年減少25%。1997年,德國簽署了《京都議定書》,為實現(xiàn)議定書規(guī)定的目標,德國制定了系列的政策措施,包括大力發(fā)展可再生能源、降低能耗等。

1999年,德國頒布了《生態(tài)稅改革法》,對化石能源征收生態(tài)稅,以激勵節(jié)約能源與降低能耗、促進可再生能源發(fā)展。2000年,德國制定并頒布了《可再生能源法（EEG）》,為可再生能源發(fā)電入網(wǎng)、入網(wǎng)電價以及財政補貼等方面的政策實施提供了法律依據(jù)。德國曾先后6次修訂《可再生能源法》,完善相關價格機制與補貼政策。在2020年的修訂中,德國提出“在2030年可再生能源發(fā)電量占用電總量的65%,2050年前實現(xiàn)生產與消費環(huán)節(jié)的電力碳中和”[9]。2002年,德國制定了《國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》,提出了到2020年二氧化碳排放量較1990年減少40%的減排目標,并明確了到2010年停止煤炭補貼,停止核電,大力發(fā)展利用可再生能源等措施。

（3）第三階段（2005—2015年）：適應氣候變化,高度重視氣候治理技術研發(fā)。

2007年,德國通過了《能源利用和氣候保護一攬子方案》,該方案公布了一系列的氣候保護政策措施,其主要目的是提高能源效率和加大可再生能源利用范圍。方案重申了到2020年二氧化碳減排40%的目標,被認為是德國政府氣候保護政策的指導性文件（表1）。2008年,德國政府從全局出發(fā)通過了《德國適應氣候變化戰(zhàn)略》,內容包括德國氣候變化的趨勢及影響、可采取的應對措施、氣候援助政策、進一步政策等方面。

2010年,德國發(fā)布了《能源政策行動綱領》（以下簡稱《綱領》）,明確提出能源轉型的行動路線圖,確定了未來40年德國能源轉型的具體目標,其中,溫室氣體減排目標是到2050年將溫室氣體排放量在1990年的基礎上減少80%到95%。2011年,德國對《綱領》進行了補充完善?！毒V領》核心目標是到2050年將德國的能源消費系統(tǒng)轉變?yōu)橐钥稍偕茉粗鲗У牡吞肌o核、高效的體系。2014年,德國推出了《國家能效行動計劃》以及《2020氣候保護行動方案》,計劃通過提高能效措施,增加溫室氣體減排量。

（4）第四階段（2015年至今）：明確碳中和目標,全面推進氣候政策。

2016年,德國政府在馬拉喀什氣候大會上宣布通過《2050年氣候行動計劃》,該計劃為完成氣候保護目標有關的能源供應、建筑與交通、工業(yè)和經(jīng)濟、農業(yè)和林業(yè)領域指明了指導方針、轉型路徑與戰(zhàn)略措施,其核心內容是在2050年使德國基本實現(xiàn)碳排放中和?！?050年氣候行動計劃》的提出標志著德國成為全球首個通過詳盡減排計劃的國家。

2019年,德國通過了《2030年氣候行動計劃》[10],將2030作為新的節(jié)點,計劃通過加速去碳化進程,彌合減排差距；提出到2030年溫室氣體排放較1990年減少55%的新的目標。同年11月,德國通過《德國聯(lián)邦氣候保護法》,以立法形式確定了德國2030年減排目標與2050年實現(xiàn)碳中和目標?！兜聡?lián)邦氣候保護法》建立了行業(yè)目標分解的年度排放預算許可制度,分行業(yè)對能源、工業(yè)、建筑、交通等重點行業(yè)設立了具體的減排目標。

2021年,德國政府批準了《聯(lián)邦氣候變化法》（Federal Climate Change Act 2021）,該法案在2019年氣候行動計劃基礎上,對德國國家氣候目標進行修訂。該法案規(guī)定德國溫室氣體排放量比1990年水平逐步減少,到2030年減少65%,到2040年減少88%,到2045年溫室氣體達到凈零排放。2021年12月,德國新政府上臺,新政府進行了機構重組,設立了經(jīng)濟事務和氣候部,負責制定氣候政策。除現(xiàn)有政府計劃外,德國政府出臺了一系列應對新冠疫情的經(jīng)濟刺激計劃,包括將投資90億歐元支持德國及伙伴國家開發(fā)氫能等。

2.2 沙特阿拉伯“被動追隨型”政策：推動能源轉型，實現(xiàn)經(jīng)濟多元化

中東地區(qū)資源國碳中和政策特征為“被動追隨”,多迫于國際壓力出臺碳中和政策措施。中東各國均未實現(xiàn)碳達峰。目前,僅有沙特阿拉伯、阿拉伯聯(lián)合酋長國出臺碳中和政策措施。沙特阿拉伯的政策措施是中東國家中較完備的國家之一（表2）。2021年10月,沙特阿拉伯王儲穆罕默德·本·薩勒曼在首屆綠色倡議論壇上首次提出將在2060年前實現(xiàn)凈零排放目標[11],并計劃實施60多項投資近1900億美元的一攬子計劃。在能源供應領域,體現(xiàn)為4個方面：一是為化石能源提供補貼。沙特阿拉伯化石能源補貼額度居于全球前三,主要用于石油、天然氣等化石能源發(fā)電領域。2019年,沙特阿拉伯該項補貼額度高達近300億美元。二是推廣循環(huán)碳經(jīng)濟（CCE）和建立碳交易市場。沙特阿拉伯計劃于未來10年投資100億美元發(fā)展循環(huán)碳經(jīng)濟,并通過沙特阿拉伯公共投資基金（PIF）和沙特阿拉伯證券交易所（Tadawul）建立中東和北非碳交易市場。三是大力發(fā)展氫能等可再生能源。沙特阿拉伯政府的目標是成為全球氫能市場的主要參與者。2020年,沙特阿拉伯國際電力與稅務公司、沙特阿拉伯智慧城市倡議組織與美國空氣產品公司簽署三方協(xié)議,將共同耗資50億美元在沙特阿拉伯西北部工業(yè)新城打造以可再生能源供電的“綠氫工廠”,美國空氣產品公司還將另外投資20億美元建設氫燃料分銷基礎設施[12]。四是降低能耗。重點關注占沙特阿拉伯能源消耗90%的工業(yè)、交通和建筑領域。

表2 中東資源國碳中和政策著力點一覽表Table 2 Focus points of carbon neutrality policies of Middle East resource countries

阿拉伯聯(lián)合酋長國注重搭建氣候目標國家對話平臺（表2）。2022年5月,阿拉伯聯(lián)合酋長國氣候變化和環(huán)境部正式啟動“氣候目標國家對話平臺”,推動各部門實施“2050年凈零排放戰(zhàn)略倡議”。借助該對話平臺,阿拉伯聯(lián)合酋長國將組織針對水泥、制造業(yè)、廢棄物處理、交通、能源等行業(yè)的專題會議,討論行業(yè)發(fā)展及如何加大行業(yè)在碳減排方面的貢獻。

卡塔爾以國有能源公司為代表注重發(fā)展低碳技術（表2）。2022年3月,卡塔爾國有能源公司公布了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。按照該公司可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,計劃到2035年,通過CCS技術捕集超過1100×104t二氧化碳,上游碳強度降低25%,天然氣設施碳強度降低35%。目前該公司未披露可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略更多細節(jié)。

伊拉克注重擺脫化石能源依賴,大力發(fā)展清潔能源(表2)。2021年,伊拉克的石油出口收入占中央政府收入的90%以上。伊拉克政府已采取初步措施來重組其經(jīng)濟,以擺脫對化石能源的依賴。2021年10月,在中東綠色倡議論壇上,伊拉克提出未來每年投資30億美元,用天然氣替代石油發(fā)電,到2025年將永久停止伴生氣燃燒。伊拉克政府為支持能源轉型并已開始投資光伏,計劃到2025年光伏發(fā)電裝機容量達10GW。

阿曼通過經(jīng)濟多元化減少對化石能源依賴（表2）。2021年,阿曼制定了《阿曼2040年愿景》,涉及減少對石油的依賴,并通過現(xiàn)代經(jīng)濟要素實現(xiàn)經(jīng)濟多元化。主要目標包括吸引外國直接投資并將其比例增至GDP的10%,將石油消費降低到GDP的10%以下,在全球競爭力和創(chuàng)新指數(shù)中排名進入前20等。在液化天然氣領域,2021年6月,阿曼國有液化天然氣公司與殼牌公司簽署了碳中和LNG項目協(xié)議,將從阿曼東北部Ash Sharqiyah地區(qū)蘇爾附近的Qalhat終端交付中東第一批碳中和LNG；在風能和光伏領域,阿曼正在大舉建設風力發(fā)電廠。2021年1月,殼牌（阿曼）公司已啟動了25MW的Qabas太陽能發(fā)電廠。

2.3 俄羅斯“差異追隨型”政策：降低煤炭消費比例，加強氣候變化監(jiān)測

中亞地區(qū)資源國碳中和政策特征為“差異追隨”,多立足本國資源稟賦,采取差異化策略（表3）。目前,俄羅斯已實現(xiàn)碳達峰,俄羅斯碳中和目標年為2060年[13]。2021年11月,俄羅斯政府正式批準了《俄羅斯到2050年前實現(xiàn)溫室氣體低排放的社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略》法案,對俄羅斯應對氣候變化提出政策調整及戰(zhàn)略規(guī)劃,主要包括6項舉措[14]：一是提出了減排目標,即到2050年前,溫室氣體凈排放量在2019年水平上降低60%,相比1990年水平降低80%,到2060年全面實現(xiàn)碳中和；二是降低煤炭在能源消費結構中的比例,到2050年煤炭在俄羅斯能源消費中所占比例降至4%～5%；三是逐步于2023年啟動企業(yè)強制性碳報告制度,并在薩哈林設置碳中和試驗區(qū)；四是開發(fā)碳強度監(jiān)測系統(tǒng),計劃到2030年投資340億盧布用于創(chuàng)建高效的氣候變化監(jiān)測系統(tǒng),接收完整可靠的數(shù)據(jù)信息；五是逐步實行碳稅征收,引入碳交易、碳抵消與排放情況披露、污染者問責機制等；六是大力推進LNG項目建設,計劃到2035年前,使俄羅斯LNG產量增加到1.4×108t/a,并占據(jù)約20%的國際市場份額。

表3 中亞資源國碳中和政策著力點一覽表Table 3 Focus points of carbon neutrality policies of Central Asia resource countries

哈薩克斯坦注重低碳投資和技術發(fā)展。2021年10月,哈薩克斯坦發(fā)布了《2060年前實現(xiàn)碳中和政策聲明》,以法律形式確定了哈薩克斯坦2060年碳中和總體目標。通過基準情景和碳中和情景模擬,哈薩克斯坦設定了2060年實現(xiàn)凈零排放總體目標及各行業(yè)具體目標,包括：化石能源在一次燃料和能源消費結構中的份額下降3.4倍,降至29%,可再生能源份額增加至70%；工業(yè)部門能耗占比為65%,建筑業(yè)能耗降至23%,運輸能耗降至9%；剩余碳排放量將通過CCS技術抵消等。為支持該政策聲明相關領域實現(xiàn)有效脫碳,哈薩克斯坦計劃在未來40年內投資6500億美元用于低碳技術發(fā)展。

土庫曼斯坦注重低碳投資、搭建氫能發(fā)展戰(zhàn)略平臺。2019年12月,土庫曼斯坦通過了《關于氣候變化的國家戰(zhàn)略》。該戰(zhàn)略規(guī)定了到2020年中期和2030年前土庫曼斯坦限制溫室氣體排放和適應氣候變化的18個社會經(jīng)濟關鍵領域,以加強各行業(yè)之間的協(xié)調和利益互動為主要機制,資金來源主要是全球環(huán)境基金、全球綠色基金、土庫曼斯坦國家預算、外國石油公司產品分成協(xié)議產生的財政義務、能源部門及油氣部門自行籌措和執(zhí)行清潔發(fā)展機制項目等資金。在平臺建設領域,2021年9月,土庫曼斯坦正式發(fā)布《氫能發(fā)展國際路線圖》,邀請國際專家參與氫能發(fā)展戰(zhàn)略制定,設立氫能研發(fā)和配套實驗中心,成立跨部門工作組等。

烏茲別克斯坦著眼于電力部門脫碳。2021年1月,烏茲別克斯能源部、外貿投資部在歐洲復興開發(fā)銀行和日本政府支持下,制定了《2050年前電力部門碳中和路線圖》。該路線圖指出,到2030年烏茲別克斯坦電力需求最高為400GW,風能技術潛力為1000GW,光伏為3000GW。此外,烏茲別克斯坦還將建設核電站,裝機容量為2.4GW,以及采取可再生能源制氫等方式彌補季節(jié)性因素導致發(fā)電需求過旺問題。

2.4 莫桑比克“適應追隨型”政策：確保化石能源供應和獲取，推廣清潔技術

非洲國家在氣候治理上表現(xiàn)出一種發(fā)展困境,即便氣候變化對各國影響有限,也必須減少賴以生存的化石能源開發(fā),導致各國對出臺碳中和政策較為消極。

與非洲其他國家相比,莫桑比克的氣候政策更具有借鑒意義。2012年11月,莫桑比克發(fā)布了《國家減緩和適應氣候變化戰(zhàn)略》,其愿景是建立一個繁榮、適應能力強、社會和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的莫桑比克,總體目標是促進低碳和綠色經(jīng)濟發(fā)展[15]。具體目標分為兩個階段：2015—2019年,提高區(qū)域復原能力,減少貧困,鼓勵低碳發(fā)展并納入省級規(guī)劃；2020—2025年,提高國家復原能力,減少貧困,在國家層面鼓勵低碳發(fā)展并將其納入國家規(guī)劃,即國家氣候變化綜合方案行動計劃實施。該戰(zhàn)略還提及改善可再生能源獲取途徑、提高能源效率、確保采掘業(yè)的排放符合監(jiān)管標準、推進低碳城鎮(zhèn)化等要求,具體內容包括：推廣使用沼氣、生物質能、太陽能、風能、地熱能、潮汐能等可再生能源；確保低碳化石能源的供應和獲取,在發(fā)電站推廣清潔煤技術；從油氣中回收甲烷,評估碳捕集和封存的可能性；推廣工業(yè)和民用天然氣作為公共和私人交通替代等。近年來,莫桑比克在氣候變化的國際合作上也獲得多項支持。2021年10月莫桑比克得到世界銀行森林碳伙伴基金（FCPF）支持,成為該基金首個獲得資助的國家[16]。2022年1月,莫桑比克與?？松梨诠竞炇鹆送ㄟ^碳捕集技術實現(xiàn)在莫桑比克300億美元的LNG項目綠色化的協(xié)議[17]。

2.5 澳大利亞“積極追隨型”政策：制定低碳技術投資框架，加強立法審查

澳大利亞天然氣資源豐富,是全球第二大LNG出口國。2021年,澳大利亞石油產量為1810×104t,消費量為4420×104t；天然氣產量為1472×108m3,全球占比為1.8%,天然氣消費量為394×108m3。澳大利亞于2006年實現(xiàn)碳達峰,碳排放總量為4.4×108t二氧化碳當量；2021年碳排放總量為4.33×108t二氧化碳當量,全球占比為1.1%[4]。前總理莫里森執(zhí)政期間,澳大利亞在2030年前關鍵期的氣候行動幾乎為零,且拒絕更新2015年提交的2030年目標。雖然政府表示在2050年實現(xiàn)凈零排放,但表示該目標依靠的是全球技術的進步而非國內政策的大力支持[18]。2020年9月,澳大利亞政府發(fā)布《低碳排放技術聲明》[19],列出5項澳大利亞優(yōu)先發(fā)展的技術,包括清潔氫、能源儲存、低碳材料、碳捕集與儲存和土壤碳測量。根據(jù)該聲明,澳大利亞政府將開展11項關鍵行動,包括建立一個技術投資框架,并優(yōu)先安排政府對新技術的投資；向一個新能源技術一攬子計劃投資19億美元；建立澳大利亞第一個地區(qū)氫燃料出口中心,以及King Review聯(lián)合投資基金、CCS部署基金和未來燃料基金,以支持新技術和新興技術；對澳大利亞可再生能源機構（ARENA）和澳大利亞清潔能源金融公司（CEFC）進行立法改革,以使其董事會能夠靈活應對政府的優(yōu)先事項；要求關鍵機構（ARENA、CEFC和CER）集中精力加速優(yōu)先技術的開發(fā)；指示關鍵機構公開報告他們?yōu)榧铀賰?yōu)先技術正在采取的措施；建立一個包括關鍵機構主席在內的常設技術投資顧問委員會,就第二份年度報告的制定提供建議；利用年度報告來指導、跟蹤和衡量新能源技術投資的影響；擴大澳大利亞與貿易伙伴的國際合作；對低碳與新能源技術使用的立法或法規(guī)障礙進行審查等（表4）。

表4 南美洲、亞太資源國碳中和政策著力點一覽表Table 4 Focus points of carbon neutrality policies of South America and Asia-Pacific resource countries

巴西注重加強低碳領域投資（表4）。2021年10月25日,巴西宣布推出“國家綠色增長計劃”,計劃的首要舉措為經(jīng)濟激勵。根據(jù)該計劃,巴西將斥資4000億雷亞爾(722億美元)用于實現(xiàn)降低碳排放、開展森林保護和合理利用自然資源三大目標。

秘魯依賴外部資金扶持推進低碳轉型（表4）。2020年9月,秘魯獲得了德國復興信貸銀行2.5億歐元貸款,期限15年,寬限期5年。信貸協(xié)議旨在幫助小企業(yè)和員工度過當前疫情導致的經(jīng)濟危機,同時在經(jīng)濟復蘇后用于促進氣候友好型投資。2020年10月,秘魯和瑞士簽署了一項碳信用協(xié)議,瑞士將為秘魯?shù)目沙掷m(xù)發(fā)展項目提供資金,同時減排量將計入瑞士的國家自主貢獻。

2.6 美國“自主型”政策：從政黨利益出發(fā)，不同總統(tǒng)執(zhí)政反復變化

美國將氣候治理作為國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分。早在20世紀70年代,美國環(huán)境政策研究中心《重塑國家安全》報告中就提出,人與自然關系將對美國威脅大于國家間關系。20世紀80年代末90年代初,東歐劇變、蘇聯(lián)解體等國際局勢發(fā)生翻天覆地變化,美國政府開始重新定義國家安全,將其定義拓展至資源、環(huán)境、人口因素等范圍[20]。此外,美國政府應對氣候變化的立場與態(tài)度因民主黨和共和黨執(zhí)政而反復變化（表5）,民主黨總體對氣候治理持積極態(tài)度,積極制定聯(lián)邦法律,鼓勵可再生能源發(fā)展；而共和黨對氣候治理持消極態(tài)度,曾執(zhí)意退出《京都議定書》《巴黎協(xié)定》。

表5 美國氣候政策特點一覽表Table 5 Characteristics of US climate policies

拜登上臺以來,為消除共和黨對氣候治理消極態(tài)度的負面影響,推出了《清潔未來法案》等一系列環(huán)保法案。2022年7月,美國參議院通過并公布了《降低通貨膨脹法案》（IRA第5376號決議,以下簡稱《法案》）,《法案》規(guī)定,2024年開始征收甲烷排放稅,2024—2026年間稅收標準分別為900美元/t、1200美元/t、1500美元/t,2026年后將維持在1500美元/t?！斗ò浮愤€規(guī)定陸上與海上油氣生產、陸上天然氣加工處理、陸上油氣管輸、地下儲氣庫與LNG儲罐存儲和LNG進出口設施等環(huán)節(jié),甲烷年排放超過2.5×104t二氧化碳當量的項目將繳納排放稅,并且這些生產環(huán)節(jié)需要向美國環(huán)保局定期上報溫室氣體排放情況,這也是美國聯(lián)邦政府首次直接對溫室氣體排放征稅。同時,拜登政府還計劃支出3690億美元用于能源安全和應對氣候變化,旨在降低能源成本、推動能源轉型,預期到2030年,美國溫室氣體排放量較2005年減少約40%。2022年11月美國將進行中期選舉,為兌現(xiàn)就職時的承諾,拜登政府在6月發(fā)表聲明,將對氣候污染造成的威脅和金融行業(yè)面臨的風險加強監(jiān)管,并將在中期選舉前公布以下三方面的詳細規(guī)定：一是控制能源行業(yè)的溫室氣體排放,尤其是控制甲烷的排放；二是要求上市公司披露與溫室氣體排放和氣候變化相關的信息；三是加強對基金命名的監(jiān)管,要求其80%的投資與基金名稱匹配,特別是與ESG（環(huán)境、社會和公司治理）相關的基金[21]。

3 對中國低碳發(fā)展及油氣行業(yè)投資合作建議

低碳發(fā)展不僅是中國實現(xiàn)碳中和目標的根本遵循,也是油氣行業(yè)轉型升級的關鍵步驟之一。在全球低碳發(fā)展的大背景下,中國油氣行業(yè)對外投資合作既面臨著資源國愈發(fā)嚴苛的氣候政策約束,又面臨著國際市場競爭環(huán)境轉變的不確定性風險。同時,在油氣資源國低碳轉型過程中,也出現(xiàn)部分油氣與新能源項目合作、基礎設施建設等廣泛機遇。所以亟待構建油氣行業(yè)長效發(fā)展機制,從國家層面統(tǒng)籌協(xié)調油氣行業(yè)未來發(fā)展路徑,從企業(yè)層面積極適應資源國氣候政策,適時參與到氣候治理的對話與溝通中,切實履行中國企業(yè)國際社會責任。

3.1 妥善處理經(jīng)濟復蘇與低碳發(fā)展的關系，實現(xiàn)低碳發(fā)展政策工具多元化

一是持續(xù)穩(wěn)步推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化,充分發(fā)揮政府在推動經(jīng)濟和能源行業(yè)低碳轉型中的政策引導作用,明確、細化低碳發(fā)展方案,以3年或5年為周期,頒布能源行業(yè)中短期發(fā)展指導性文件,保障我國低碳發(fā)展政策的連續(xù)性。二是進一步完善“綠色經(jīng)濟”的配套措施,以低碳金融支撐體系為核心,構建低碳基金、低碳保險、低碳信貸等多種形式資金投融資體系。

3.2 加大氣候轉型政策與市場研究，提出應對資源國政策調整的預備方案

一是盡早研判油氣資源國政策法律調整趨勢、主要風險點,重點解決資源國低碳政策的硬約束、軟約束應對策略。硬約束是指,資源國降低化石能源生產比例,可能導致部分高碳排放量項目被迫或永久關停；軟約束是指,資源國加重稅賦以轉移本國低碳發(fā)展壓力。二是提前謀劃油氣資產“輕量化”經(jīng)營預備方案,在油氣行業(yè)營收下降、成本上升、盈利縮減、低碳投資加大等多重不利因素下,有步驟地進行資產的淘汰、出讓等投資策略調整。三是跟蹤調研國際大油公司與部分資源國光伏、風電能大型項目落地實施情況,并擇機參與基礎設施建設、低碳技術研發(fā)等相關合作。

3.3 加強同油氣生產國、消費國、碳排放大國等溝通，搭建國家及行業(yè)低碳發(fā)展對話平臺

一是通過搭建國際化低碳發(fā)展對話平臺,了解油氣生產國技術、資金、項目需求,定期開展由技術專家、金融專家、項目經(jīng)營者等組成的低碳對話交流會,以直接對話形式豐富信息獲取來源,視新冠疫情發(fā)展形勢及資源國的需求迫切程度,派駐專家組進行技術支持,通過對話推動一批“油氣+”項目落地實施。二是協(xié)調消費國與碳排放大國的政策立場,建立碳排放量監(jiān)測、碳排放量披露、CCUS等區(qū)域國別、油氣行業(yè)聯(lián)合研發(fā)機制,推動COP27等達成更多共識。

4 結論

通過對重點國家的分類及碳排放量回顧,可以看出各國的碳排放總量受到經(jīng)濟發(fā)展水平和能源利用方式的影響,發(fā)達國家即便較早實現(xiàn)碳達峰,其一次能源消費結構仍以化石能源為主,達峰后碳排放量仍保持高位。發(fā)展中國家實現(xiàn)碳中和時間緊、任務重,相比發(fā)達國家面臨的低碳轉型問題更為嚴峻。為實現(xiàn)碳減排,世界各國亟待優(yōu)化能源消費結構,促進經(jīng)濟向低資源密集型轉型。通過分析不同類型資源國碳中和政策,可以看出歐洲國家氣候治理政策具有較強的繼承性和延續(xù)性,為爭奪氣候治理主導權奠定了基礎。油氣資源國高度依賴油氣行業(yè)創(chuàng)收,其低碳轉型態(tài)度較為被動,結合自身資源稟賦制定了符合本國國情的政策。美國在氣候治理上具有較多話語權和政策自主性,然而其隨執(zhí)政黨反復變化的政策,為實現(xiàn)碳中和發(fā)展目標增加了難度。在重點國家低碳轉型發(fā)展領域,未來仍有諸多領域可以深入研究,如重點國家油氣政策與新能源政策的融合發(fā)展路徑,以及低碳背景下油氣行業(yè)投資合作的政策風險與機會。