山水林田湖草生態(tài)保護修復工程研究

王丙暉 康蒙 金美英 謝朋 解歡

（山東省生態(tài)環(huán)境規(guī)劃研究院 濟南 250000）

0 引言

近年來，我國人口持續(xù)增長和長期高強度開發(fā)建設，同時，一些地區(qū)盲目開發(fā)，不重視生態(tài)環(huán)境保護，造成部分重點地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)破壞較為嚴重，個別地區(qū)已經(jīng)接近或超過資源環(huán)境承載能力。國家組織實施了中央財政資金支持的生態(tài)保護修復試點工程，成效顯著。但由于試點工程缺乏整體規(guī)劃和統(tǒng)籌考慮，存在條塊分割、無法形成合力等突出問題，導致生態(tài)系統(tǒng)的功能沒有得到有效修復和提升。

2013年11月，習近平總書記在《關于“中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定”的說明》中提出：“山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。用途管制和生態(tài)修復必須遵循自然規(guī)律，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。由一個部門負責領土范圍內所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖進行統(tǒng)一保護、統(tǒng)一修復是十分必要的”［1］。為落實習近平總書記“山水林田湖草是一個生命共同體”理念，2016年以來，中央財政設立了重點生態(tài)保護修復治理專項資金，共安排500億元先后組織實施了24個省（自治區(qū)、直轄市）的25個重點區(qū)域山水林田湖草生態(tài)保護修復試點工程，計劃總投資3 500多億元［2］，工程區(qū)域主要涉及影響國家生態(tài)安全格局和永續(xù)發(fā)展的重要區(qū)域，包括泰山、祁連山、黃土高原、京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)、川滇生態(tài)屏障以及東北森林帶等國家重要的生態(tài)功能區(qū)，工程內容包括廢棄礦山修復、水流域綜合治理、土地綜合整治、污染土壤修復、生物多樣性保護等類型［3］，對維護國家生態(tài)安全發(fā)揮了積極作用，但部分地區(qū)在實施山水林田湖草生態(tài)保護修復試點工程過程中，存在實施方案編制不科學、績效評價體系不完善、地方配套建設資金缺乏及組織協(xié)調不順暢等方面問題，亟待解決。

1 存在的問題

1.1 實施方案編制不科學

山水林田湖草是一個生命共同體，對山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)進行保護修復，要以生態(tài)環(huán)境問題和生態(tài)功能目標為導向，通過分析生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，對照生態(tài)功能目標，深入研究問題的內在聯(lián)系和因果關系，做到對問題的系統(tǒng)分析、重點突破和統(tǒng)籌解決，而部分地區(qū)的山水林田湖草試點工程實施方案編制不科學、不合理，缺乏統(tǒng)籌考慮和整體規(guī)劃。①不同地域的自然條件、地理條件和經(jīng)濟發(fā)展水平不同，面臨的生態(tài)環(huán)境問題也存在差異。山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)保護修復要緊密結合該區(qū)域生態(tài)服務功能和生態(tài)系統(tǒng)的結構特征來編制實施方案，這就需要對本地區(qū)的突出生態(tài)問題進行摸底調查，但部分地區(qū)編制實施方案前沒有對本地區(qū)存在的生態(tài)環(huán)境問題深入調查研究，導致一些突出的、亟待解決的生態(tài)環(huán)境問題未納入治理范圍，生態(tài)修復工程的實施效果大打折扣。②各地區(qū)項目均由所轄區(qū)縣上報，為多爭取上級財政資金，存在項目“打包拼湊”、盲目擴大項目績效指標、目標設定過高等方面問題。同時，各區(qū)縣上報的項目相對獨立，缺乏系統(tǒng)性和整體性，影響生態(tài)保護修復效果。③各地大多積極上報有經(jīng)濟收益的土地整治類項目，而對于沒有經(jīng)濟收益，且財政資金投入較大的礦山治理等項目積極性不高。④中央山水林田湖草生態(tài)保護修復試點工程的實施周期為三年，而實施方案中部分項目的實際實施周期超過三年，項目的實施效果無法保障。

1.2 評價驗收體系不完善

2016年9月，財政部、原國土資源部、原環(huán)境保護部聯(lián)合印發(fā)《關于推進山水林田湖生態(tài)保護修復工作的通知》，要求積極協(xié)調解決推進山水林田湖生態(tài)保護修復工程實施過程存在的問題，完善生態(tài)修復的標準體系、技術規(guī)范等，為地方開展山水林田湖生態(tài)保護修復提供必要的技術指導和專業(yè)服務。山水林田湖草生態(tài)修復工作是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及的部門多、領域廣、學科多、跨專業(yè)，2020年7月，自然資源部、財政部和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)了《山水林田湖草生態(tài)保護與修復工程指南（試行）（征求意見稿）》，用于指導和規(guī)范各地山水林田湖草生態(tài)保護修復工程實施，但該技術指南僅提出按照相關管理規(guī)定及技術要求進行工程驗收、評估工作，國家尚未出臺山水林田湖草生態(tài)保護修復工程驗收評價的具體標準和辦法?，F(xiàn)有的部門標準體系中，評估對象單一，缺少面向山地、水體（流域水環(huán)境）等復合生態(tài)系統(tǒng)的評估標準；缺少可量化、可評價的生態(tài)系統(tǒng)評估指標、生態(tài)保護修復目標和績效指標；缺少針對生態(tài)問題區(qū)域和類型的工程技術標準，如土地綜合整治、廢棄礦山治理、水源地保護、土壤污染修復等。目前僅部分地區(qū)探索性地出臺了驗收評價標準，如：2019年9月，甘肅省自然資源廳印發(fā)了《甘肅省山水林田湖草生態(tài)保護修復項目驗收技術指南（試行）》。由于各地區(qū)自行開展驗收評價，導致各地生態(tài)保護修復工程的驗收尺度不一，無法客觀準確地評價項目實施的質量和效果，部分項目存在“重景觀建設、輕保護修復”，績效目標無法實現(xiàn)，生態(tài)修復效果差，甚至造成二次破壞等問題。

1.3 地方配套建設資金缺乏

根據(jù)財政部《重點生態(tài)保護修復治理資金管理辦法》，山水林田湖草生態(tài)保護修復試點工程的基礎獎補資金占工程總投資的比例較低，如：山東省優(yōu)化調整后的泰山區(qū)域山水林田湖草生態(tài)保護修復試點工程總投資238.06億元，而中央撥付基礎獎補資金20億元，僅占8.4%。同時，生態(tài)保護修復項目具有公益屬性，因產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限、投資回報收益低，社會資本投入的積極性不高，因此大量項目的配套建設資金只能通過地方政府解決，而試點地區(qū)普遍經(jīng)濟發(fā)展較慢，基層區(qū)縣政府的財政收支矛盾 較為突出，同時國家嚴格控制地方政府債務規(guī)模，導致部分地區(qū)山水林田湖草生態(tài)保護修復工程的配套建設資金投入不足，部分試點工程存在項目建設進展緩慢、壓縮和虛報項目投資金額、拖欠工程款等問題。

1.4 組織協(xié)調不順暢

試點工程覆蓋區(qū)域較大，子項目數(shù)量眾多，部分項目需要跨區(qū)域實施，如水流域治理項目等?？鐓^(qū)域項目一般由不同的區(qū)縣分頭實施，項目實施過程中，不同區(qū)域間存在溝通、協(xié)調難度大等問題。同時，項目的審批、建設、驗收及監(jiān)管等環(huán)節(jié)涉及財政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、發(fā)展改革、農業(yè)農村、水利、住建等多個部門，各地也不同程度存在部門之間溝通、協(xié)調難的問題，部分項目存在部門間推諉扯皮現(xiàn)象，影響試點工程的建設進度和實施效果，區(qū)域之間、部門之間聯(lián)防聯(lián)控和協(xié)同共建機制有待加強。

2 工作建議

2.1 摸清區(qū)域生態(tài)本底情況，科學編制實施方案

實施方案編制前，應對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境、礦山治理、土地整治等方面存在的突出問題進行詳細的摸底調查，掌握底數(shù)，找準問題。編制的實施方案要具有科學性、可操作性和針對性，以流域或山體等相對完整的地理生態(tài)單元為基礎，結合行政區(qū)域劃分，按照整體設計、分期立項、分段實施的思路合理確定工程區(qū)域、建設規(guī)模和投資規(guī)模，科學合理地確定績效目標，做到統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，從系統(tǒng)工程和全局角度進行綜合治理。

2.2 完善驗收評價標準體系

為進一步加強試點工程資金管理，切實提高資金使用效益，推動完成工程績效目標任務，建議自然資源部、生態(tài)環(huán)境部組織建立國土空間生態(tài)修復標準體系，編制山水林田湖草生態(tài)保護修復標準，明確各項生態(tài)修復標準的名稱、具體內容、適用范圍等。明確重點區(qū)域、流域范圍內開展山水林田湖草生態(tài)保護修復的主要內容、技術路線、指標體系、標準方法等，提升山水林田湖草生態(tài)保護修復的整體性、有效性和針對性。同時，研究出臺工程成效評估、動態(tài)監(jiān)測、績效考核等相關規(guī)范標準，推動山水林田湖草生態(tài)保護修復的制度化和規(guī)范化［4］。組織完善山水林田湖草生態(tài)保護修復工程驗收評價標準體系，編制項目驗收評價標準和辦法，對試點工程的礦山環(huán)境治理恢復、土地整治與污染修復、水環(huán)境治理等不同類型的項目制定可操作性的驗收評估辦法，對試點工程的完成情況分等級進行評判，并將評價結果作為中央績效獎補資金的分配依據(jù)。

2.3 建立資金籌集渠道

山水林田湖草生態(tài)保護修復試點工程的實施區(qū)域均為全國重要生態(tài)功能區(qū)，因此，應適當提高每個工程的中央財政獎補資金占比，同時，根據(jù)地區(qū)差異性、生態(tài)地位的重要性和生態(tài)環(huán)境問題的嚴重程度實行差別化的資金獎補政策。對中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，獎補標準應適當提高，對東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可適當降低。山水林田湖草生態(tài)保護修復試點工程的資金來源主要包括中央和地方財政資金及社會資金，財政資金來源涉及財政、生態(tài)環(huán)境、自然資源、水利等多個部門的專項資金，整合統(tǒng)籌水污染防治、工礦廢棄地治理、農村環(huán)境綜合整治、農業(yè)面源污染治理等山水林田湖草生態(tài)保護修復相關的資金，共同推進工程順利實施［5］。同時，地方政府應逐步建立以中央財政資金為引導，吸引社會資本多元化投入機制，在資金籌措上“多條腿走路”，創(chuàng)新投入方式，形成多渠道、多層次、多元化投資機制，建立山水林田湖草生態(tài)保護修復綠色融資平臺，探索資金籌集體制機制，建立多元化的融資平臺，尋求社會資本合作模式，創(chuàng)新支持方式和利益分配機制，吸引更多的社會資本參與其中，確保工程資金有保障、有來源，發(fā)揮協(xié)同效應。同時，要將資金用到刀刃上，提高資金使用效率和績效管理水平，增強生態(tài)效益和社會效益。

2.4 完善工作機制

進一步明確中央、地方及相關部門在山水林田湖草生態(tài)保護修復試點工程實施中的職責，建立“中央財政支持、相關部委督促指導、省市牽頭組織、區(qū)縣具體實施”的工作機制。試點省市應制定山水林田湖草生態(tài)保護修復相關的制度政策，包括績效考核、責任分工落實、資金管理使用、工程監(jiān)督實施等，加強風險評估、過程監(jiān)測和后期管護，建立項目績效與后續(xù)項目安排、財政資金支持掛鉤機制和責任追究機制。同時，打破“各自為戰(zhàn)”的工作模式，落實生態(tài)保護與修復責任主體，建立多部門、多地區(qū)共同參與的山水林田湖草生態(tài)保護修復工程指揮部，加強部門聯(lián)動，形成監(jiān)管合力和長效機制，建立協(xié)調機制和統(tǒng)一監(jiān)管機制。強化各部門之間、各地區(qū)之間的協(xié)同配合和信息共享，做到目標統(tǒng)一，任務銜接橫向融合、縱向貫通，保障工程順利實施，提高山水林田湖草一體化保護修復的效率。

3 結語

山水林田湖草生態(tài)保護修復試點工程的實施對解決我國重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題、提高區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)質量和功能發(fā)揮了示范作用，為統(tǒng)籌推進山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理積累了實踐經(jīng)驗。自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門應深入貫徹落實“山水林田湖草是一個生命共同體”重要理念，全面推進國土空間的生態(tài)保護修復，進一步加強對試點工程的指導和監(jiān)督，及時總結經(jīng)驗，形成可復制、可推廣的試點成果，并及時推廣和應用試點工程的成功經(jīng)驗和實踐模式，真正把習近平總書記“山水林田湖草是一個生命共同體”的理念扎根在思想中，落實在行動上，守住自然生態(tài)安全的邊界，筑牢國家生態(tài)安全屏障。