城鄉(xiāng)融合發(fā)展中基層公共服務(wù)治理失序的生成邏輯
——基于S 省J 市公益性公墓的實(shí)證調(diào)研

萬(wàn) 筠 李婧宇

（山東師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014）

一、問(wèn)題的提出

在高速城市化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的背景交融下，城鄉(xiāng)聯(lián)系逐漸緊密，城鄉(xiāng)資源日益呈現(xiàn)出互為所用、互相服務(wù)的趨勢(shì)，也推動(dòng)著公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的整體進(jìn)程。然而，隨之而來(lái)的城鄉(xiāng)空間壁壘逐漸消退、人口流動(dòng)性日益提升、服務(wù)對(duì)象異質(zhì)性增強(qiáng)等變化也對(duì)基層公共服務(wù)治理提出了新挑戰(zhàn)。一方面，鄉(xiāng)村憑借積極轉(zhuǎn)型和其擁有的自然資源稟賦，使公共服務(wù)供給格局從傳統(tǒng)的“以城帶鄉(xiāng)”和“城市支持農(nóng)村”逐漸向城鄉(xiāng)供給網(wǎng)絡(luò)融合發(fā)展與密切互動(dòng)轉(zhuǎn)變，甚至鄉(xiāng)村也能在某些方面承接城市對(duì)某類公共服務(wù)的需求。另一方面，隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和多元治理模式的介入，公共服務(wù)供給主體也從政府單一主體轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾街黧w共同參與，而當(dāng)這種轉(zhuǎn)型期的服務(wù)供給和治理格局處于城市融合地帶時(shí)，治理難度陡然增加，即其服務(wù)對(duì)象兼顧城市居民和農(nóng)村村民的異質(zhì)性需求、其治理結(jié)構(gòu)亟待理順傳統(tǒng)行政體制和基層自治的雙重關(guān)系、其治理環(huán)境面臨城市政治經(jīng)濟(jì)文化及鄉(xiāng)土社會(huì)差序格局的沖擊。

以承載公眾殯葬服務(wù)的公益性公墓為例，其多建于城鄉(xiāng)交界的融合區(qū)域，這些大多由村集體墓地轉(zhuǎn)型而來(lái)的公墓原本僅滿足鄉(xiāng)村群體的散葬需求。經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)型發(fā)展和市場(chǎng)機(jī)制介入后，公益性公墓越來(lái)越多地承擔(dān)起附近城市居民的殯葬服務(wù)，但其承接能力和治理水平卻并未得到相應(yīng)提升，并衍生出諸如村民抗?fàn)帯⒗鏉B透、偏離公益及監(jiān)管缺位等治理失序問(wèn)題。那么如何理解這種失序現(xiàn)象，如何分析相關(guān)主體在互動(dòng)中的內(nèi)在張力及其如何進(jìn)一步導(dǎo)致失序困境的出現(xiàn)，成為迫切需要回答的問(wèn)題。本研究通過(guò)對(duì)S 省J 市S 區(qū)公益性公墓的實(shí)地調(diào)研和案例分析，剖析殯葬公共服務(wù)①治理失序背后的具體表現(xiàn)及生成邏輯，借此為基層公共服務(wù)治理轉(zhuǎn)型和治理效能提升提供參考建議，以更好推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

二、文獻(xiàn)綜述與分析框架

（一）文獻(xiàn)綜述

學(xué)術(shù)界關(guān)于基層公共服務(wù)供給及治理的研究大致有以下幾類視角。一是供求失衡視角。研究者主要從供求結(jié)構(gòu)出發(fā)分析公共服務(wù)供求失衡的原因，如人口流動(dòng)帶來(lái)的“人戶分離”使跨區(qū)域性需求增強(qiáng)[1]、居民收入水平提高與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制促生多樣性的公共服務(wù)需求[2]，但供給結(jié)構(gòu)的相對(duì)滯后卻導(dǎo)致同一區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)的供給無(wú)法與居民需求相吻合，從而出現(xiàn)供求失衡的困境。二是府際關(guān)系視角。研究者主要從公共服務(wù)治理中的政府主體及府際關(guān)系切入，發(fā)現(xiàn)在官僚層級(jí)結(jié)構(gòu)的縱向行政發(fā)包和橫向晉升競(jìng)爭(zhēng)雙重特征下[3]，地方政府不僅承擔(dān)著大量的政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)、也由于“政治錦標(biāo)賽”的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制迫使其更為重視政績(jī)考核指標(biāo)而忽視公共服務(wù)發(fā)展[4]，加上橫向政府職能部門(mén)之間的分工不明與職能交叉帶來(lái)的治理碎片化[5]，府際關(guān)系成為影響公共服務(wù)治理效能的重要因素，在某種程度上造成了“政府失靈”困境。三是公民權(quán)利視角。公民不僅是公共服務(wù)的被動(dòng)接受者和受益者，更在治理中扮演著重要的權(quán)利主體角色[6]。研究者或?qū)⒐駲?quán)利劃分為社會(huì)權(quán)、選擇權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，并以公民權(quán)利為中心構(gòu)建起政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的法理模型[7]；或把公民決策權(quán)與公眾參與聯(lián)系起來(lái)，并按照決策權(quán)大小分為虛假、部分與完全的參與[8]；或從權(quán)利意識(shí)出發(fā)，認(rèn)為我國(guó)公民權(quán)利意識(shí)因存在著過(guò)渡性、多維性等復(fù)雜特點(diǎn)，并與傳統(tǒng)文化觀念有所沖突，造成了社會(huì)的各種緊張關(guān)系，不利于維持穩(wěn)定的社會(huì)秩序[9]。四是治理網(wǎng)絡(luò)視角。該視角主要從服務(wù)供給及治理的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系出發(fā)，認(rèn)為私人部門(mén)與第三部門(mén)在公共服務(wù)治理中的職責(zé)不清會(huì)使公共責(zé)任面臨流失風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)多方主體的合作也會(huì)帶來(lái)公共倫理缺失的困擾[10]。此外，非政府組織介入、大眾媒體轉(zhuǎn)型與互聯(lián)網(wǎng)興起也會(huì)間接影響政府與公眾之間的互動(dòng)程度，進(jìn)而影響公眾參與治理的意愿、方式與效能[11]。五是優(yōu)化治理視角。研究者主要在認(rèn)可合作治理的前提下，或通過(guò)整體性治理理論探討如何從宏觀、中觀與微觀三個(gè)層面推動(dòng)政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和橫向部門(mén)的整體性運(yùn)作以及如何激勵(lì)合作主體的有效參與[12]；或在多中心治理理論指導(dǎo)下提出政府主導(dǎo)、市場(chǎng)優(yōu)化與社會(huì)協(xié)同的多方主體治理模式[13]；或通過(guò)對(duì)協(xié)同治理本質(zhì)特征的界定來(lái)識(shí)別和整合治理過(guò)程中的復(fù)合因素[14]，實(shí)現(xiàn)跨域政府組織層面、公共部門(mén)界限、公私領(lǐng)域范圍的合作[15]，從而為協(xié)同共治提供良好思路。

從已有研究可以發(fā)現(xiàn)，面對(duì)快速擴(kuò)張和日益多元化的公共服務(wù)需求，公共服務(wù)供給不足、供給不均、供需結(jié)構(gòu)失衡等問(wèn)題日漸凸顯，已經(jīng)成為制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展和人民生活品質(zhì)提升的重要因素[6]，這背后反映出公共服務(wù)治理效能亟待提升的問(wèn)題。但治理過(guò)程中各主體的訴求差異和行為互動(dòng)又難免激化矛盾沖突，可能進(jìn)一步導(dǎo)致治理失序局面的出現(xiàn)。此外，大多數(shù)研究的落腳點(diǎn)都是為公共服務(wù)治理提出優(yōu)化建議，并通過(guò)不同理論和分析視角肯定當(dāng)前公共服務(wù)多方主體協(xié)同共治的整體趨勢(shì)。秉持對(duì)協(xié)同共治趨勢(shì)的認(rèn)可，本研究嘗試進(jìn)一步探究多方主體協(xié)同共治背后治理失序的生成邏輯，并將觀察視角放置于城鄉(xiāng)融合區(qū)的基層公共服務(wù)場(chǎng)域，該場(chǎng)域面臨著城市建成區(qū)與鄉(xiāng)村融入發(fā)展的雙重影響，存在著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、空間等多個(gè)維度的差異與沖突[16]，這也進(jìn)一步增加了治理失序的可能。一般而言，治理失序是指由于治理結(jié)構(gòu)變遷所導(dǎo)致的傳統(tǒng)治理秩序在實(shí)踐基礎(chǔ)上發(fā)生的質(zhì)性改變[17]，并通過(guò)參與主體的行為互動(dòng)失調(diào)、沖突矛盾激化進(jìn)一步表現(xiàn)出來(lái)。具體到城鄉(xiāng)融合區(qū)，治理失序則指的是原來(lái)僅處于單一城市或鄉(xiāng)村場(chǎng)域的治理主體（或治理網(wǎng)絡(luò)）在面臨治理結(jié)構(gòu)（由治理主體的資源稟賦、體制機(jī)制、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等構(gòu)成）的融合變遷后，所面臨的主體間矛盾增加、沖突逐步激化、治理合力難以形成的困境。在城鄉(xiāng)融合區(qū)的基層公共服務(wù)治理中，能夠直接觀察到的治理難題往往是由各參與主體因利益訴求偏好不同所導(dǎo)致的行為差異、互動(dòng)失調(diào)，甚至矛盾激化，但僅從訴求偏好來(lái)解釋行為差異難以從全景上呈現(xiàn)失序的全部樣態(tài)以及背后的真正原因，只有結(jié)合治理結(jié)構(gòu)維度來(lái)分析其對(duì)主體行為選擇及互動(dòng)方式的影響才能進(jìn)一步理解治理失序困境及其背后所反映出的真正原因。因此，本研究嘗試結(jié)合治理結(jié)構(gòu)和主體行為選擇二維度構(gòu)建“結(jié)構(gòu)—行為”分析框架，并以城鄉(xiāng)融合區(qū)內(nèi)承載基本殯葬服務(wù)的公益性公墓治理為例，進(jìn)一步分析其治理失序的生成邏輯，以期為失序解決和公墓治理提供新的思路。

（二）“結(jié)構(gòu)—行為”分析框架的構(gòu)建和闡釋

在基層公共服務(wù)的治理格局中，各參與主體因治理結(jié)構(gòu)中資源稟賦、體制機(jī)制、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等因素的影響有著差異化但較為固定的行為模式，并在原來(lái)單一場(chǎng)域的治理格局中形成各司其職的治理秩序。但隨著城鄉(xiāng)融合的發(fā)展，治理結(jié)構(gòu)中各要素的改變或交融也進(jìn)一步影響了治理主體的行為選擇和互動(dòng)方式，產(chǎn)生了矛盾激化和治理失序的可能性。本節(jié)將構(gòu)建一個(gè)納入“治理結(jié)構(gòu)”和“主體行為”的“結(jié)構(gòu)—行為”分析框架（見(jiàn)圖1），用以進(jìn)一步剖析城鄉(xiāng)融合場(chǎng)域中各參與主體行動(dòng)為何難以形成合力，并導(dǎo)致治理失序生成的基本邏輯。

圖1 基層公共服務(wù)治理失序的“結(jié)構(gòu)—行為”分析框架

1.壓力型體制下地方政府的行動(dòng)偏好

在科層體制運(yùn)行中，自上而下的目標(biāo)管理和績(jī)效考核是政府檢查各層級(jí)工作效果的重要手段，榮敬本等學(xué)者用“壓力型體制”來(lái)描述和分析基層政權(quán)在重重“加壓驅(qū)動(dòng)”下為應(yīng)對(duì)上級(jí)考核所采取的任務(wù)分解、部門(mén)參與、多層次評(píng)價(jià)和“一票否決”式回應(yīng)等一系列行為方式[18]。在壓力型體制下，上級(jí)政府會(huì)先將某些特定事項(xiàng)確定為“政治任務(wù)”，以黨委和政府為核心把這些任務(wù)與指標(biāo)層層量化分解，要求下級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成[19]，并通過(guò)正式權(quán)威（如人事控制權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審批權(quán)等）來(lái)確立相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰（也被稱之為“政治化機(jī)制”[18]），而下一級(jí)的政治組織為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超和完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)，往往通過(guò)目標(biāo)責(zé)任進(jìn)一步“發(fā)包”給縣、鄉(xiāng)政府組織[20]。長(zhǎng)久以來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、建設(shè)規(guī)劃、招商引資等GDP 指標(biāo)尤為受到政府關(guān)注，這類經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)也因易統(tǒng)計(jì)、較直觀而被用作地方政府考核評(píng)價(jià)體系中的關(guān)鍵指標(biāo)[21]。各地政府往往采取簽訂政府責(zé)任狀的形式，促使下級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)或部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)這些數(shù)字指標(biāo)承擔(dān)行政責(zé)任，“壓力型體制”的表現(xiàn)作用越到基層越明顯，這也使得地方政府長(zhǎng)期以來(lái)重建設(shè)、輕管理，重經(jīng)濟(jì)、輕服務(wù)。然而，職能重心和指標(biāo)設(shè)置的不合理極易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展之間陷入不平衡、不協(xié)調(diào)甚至斷裂的困境，成為社會(huì)群體性突發(fā)事件或社會(huì)抗?fàn)幨录l發(fā)的原因之一；而當(dāng)基層政府或職能部門(mén)面臨不穩(wěn)定因素時(shí)，“一票否決制”的問(wèn)責(zé)壓力會(huì)迫使它們采取被動(dòng)回應(yīng)，即在“不出事”的維穩(wěn)邏輯下傾向于采取“擺平”、妥協(xié)等行為方式來(lái)迅速平息矛盾沖突，但此時(shí)的“平息”往往只是一種迫于壓力的臨時(shí)之舉，無(wú)法從根本上解決問(wèn)題。

2.公共服務(wù)市場(chǎng)機(jī)制下的企業(yè)逐利

公共服務(wù)市場(chǎng)化最早由美國(guó)管理學(xué)家德魯克于1969 年提出，隨后不同學(xué)者對(duì)其作了不同闡釋。雖然論述內(nèi)容不盡相同，但都圍繞著一個(gè)中心，即政府應(yīng)放松對(duì)公共服務(wù)的單一供給，淡出公共服務(wù)供給的“壟斷領(lǐng)域”，允許并鼓勵(lì)市場(chǎng)和社會(huì)主體提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置。企業(yè)作為能夠最直接感受到社會(huì)變化和消費(fèi)者需求的市場(chǎng)主體，參與到公共服務(wù)治理中能夠有效彌補(bǔ)政府單中心供給的不足。一方面，企業(yè)參與公共服務(wù)供給提高了服務(wù)效率、滿足了受眾多樣化需求，在一定程度上彌補(bǔ)了政府的競(jìng)爭(zhēng)力不足與激勵(lì)的欠缺，改善了政府科層組織缺乏創(chuàng)新或僵化的問(wèn)題[22]。另一方面，隨著公眾對(duì)服務(wù)質(zhì)量和類型要求的提高，政府的投入成本和運(yùn)行維護(hù)成本也隨之上升，而市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可以有效提高資源配置效率，進(jìn)而緩解政府的財(cái)政壓力。然而，市場(chǎng)并不總是高效的，企業(yè)在提供公共服務(wù)時(shí)也可能發(fā)生“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象。首先，企業(yè)天然的逐利動(dòng)機(jī)決定了它們以利潤(rùn)最大化和“討好”顧客為基本目標(biāo)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益并不明顯或者面向弱勢(shì)群體的公共服務(wù)，則可能會(huì)偷工減料或有意規(guī)避，阻礙社會(huì)整體福祉和公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。其次，企業(yè)在與政府合作生產(chǎn)和供給公共服務(wù)時(shí)，有可能利用信息不對(duì)稱來(lái)隱藏自身弱點(diǎn)，從而提高投標(biāo)勝出率，卻也加大了政府監(jiān)管難度；或是在多個(gè)企業(yè)共同承擔(dān)服務(wù)供給時(shí)存在僥幸心理和“搭便車”行為，進(jìn)而可能導(dǎo)致集體卸責(zé)或服務(wù)低效[23]。

3.鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)村民自治的人情邏輯

長(zhǎng)久以來(lái)，鄉(xiāng)村治理主要依靠以血緣、親緣關(guān)系為核心的禮治秩序來(lái)建構(gòu)政治經(jīng)濟(jì)秩序、形塑社會(huì)交往規(guī)范。村委會(huì)作為基層群眾自治組織，是村民自治與鄉(xiāng)村治理的主體，村干部因?yàn)閷?duì)鄉(xiāng)村的“熟悉”而成為“地方性知識(shí)的載體”[24]，主要負(fù)責(zé)管理本村公共事務(wù)及提供公共服務(wù)，并代表本村村民向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出意見(jiàn)、建議與要求，維護(hù)村民合法權(quán)益。它既能夠代表村民意愿，又具有半官方的“準(zhǔn)政府”性質(zhì)，因此在某種程度上發(fā)揮著“承上啟下”的功能[25]。隨著城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展正在不斷沖擊和挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)鄉(xiāng)村公共服務(wù)的封閉系統(tǒng)和單一模式，同時(shí)國(guó)家黨政建設(shè)和民主進(jìn)程也在推動(dòng)著鄉(xiāng)村治理走向規(guī)范化，“鄉(xiāng)政村治”逐漸成為當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的基本制度安排。在這樣的背景下，鄉(xiāng)村自治組織作為公共權(quán)力部門(mén)承擔(dān)著基層政府代理人與村民當(dāng)家人的雙重身份，既要承接國(guó)家正式結(jié)構(gòu)體系的行政之責(zé)，也要受到來(lái)自村莊民眾的訴求影響。在生存困境和體制缺陷的交互作用下，這種雙重身份往往會(huì)使村干部陷入兩難境地，即村干部極有可能運(yùn)用村莊話事人的公共身份，借助自身關(guān)系網(wǎng)絡(luò)影響公共資源的市場(chǎng)化運(yùn)作，放任自利性目標(biāo)在某些便利空間中取代公共目標(biāo)，借助村莊公共工作為自己牟利[26]，在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下被商業(yè)資本“俘獲”?？傮w來(lái)看，雖然國(guó)家政權(quán)建設(shè)與鄉(xiāng)村振興發(fā)展使傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的封閉體系處于松動(dòng)狀態(tài)，但由于中國(guó)農(nóng)耕文化和鄉(xiāng)土文明的傳統(tǒng)觀念根深蒂固，以村干部和鄉(xiāng)紳為代表的地方精英行為模式依舊受制于情面原則和人情網(wǎng)絡(luò)，傾向通過(guò)努力維護(hù)村莊公共利益來(lái)獲得村民尊重、贏得地位與聲望，難以跳出熟人社會(huì)的人情規(guī)訓(xùn)機(jī)制[24]。

4.權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒后社會(huì)公眾的主動(dòng)參與

隨著現(xiàn)代化、市場(chǎng)化和體制改革進(jìn)程的深入，社會(huì)關(guān)系與經(jīng)濟(jì)成分日益復(fù)雜化與多樣化，所有權(quán)與不同主體的自由結(jié)合使人們?cè)谪?cái)富資源的占有、消費(fèi)、轉(zhuǎn)讓等范圍內(nèi)頻繁交往，權(quán)利意識(shí)也迅速覺(jué)醒[9]，公眾的政治意識(shí)和參與意識(shí)也隨之提高。這種權(quán)利意識(shí)強(qiáng)化給基層公共服務(wù)治理帶來(lái)的改變主要表現(xiàn)為公眾越來(lái)越真切意識(shí)到自己的主體性、地位和能動(dòng)力，開(kāi)始從被動(dòng)接受者逐步向積極參與者轉(zhuǎn)變，積極表達(dá)意愿訴求并參與實(shí)踐行動(dòng)。按照公共服務(wù)供給階段劃分，公眾參與主要包括三個(gè)環(huán)節(jié)。一是公共服務(wù)供給議程與方案的設(shè)定環(huán)節(jié)，主要解決公共服務(wù)如何供給的問(wèn)題。這是公共服務(wù)正式供給之前的必經(jīng)階段，也是公民表達(dá)自己利益訴求最合適的階段。二是公共服務(wù)的監(jiān)督與評(píng)估環(huán)節(jié)，這是檢驗(yàn)公共服務(wù)運(yùn)行是否有效、是否偏離公共性的重要環(huán)節(jié)。在該階段，公民參與并不需要像監(jiān)管部門(mén)一樣進(jìn)行程序化考核，只需在享用公共服務(wù)時(shí)根據(jù)主觀體驗(yàn)感與滿意度來(lái)判斷和反饋，進(jìn)而幫助供給者和監(jiān)管者達(dá)到監(jiān)測(cè)評(píng)估之效。三是公共服務(wù)出現(xiàn)問(wèn)題后的維權(quán)環(huán)節(jié)。當(dāng)公眾在公共服務(wù)運(yùn)行中感受到公共價(jià)值偏離和利益受到侵犯時(shí)，有權(quán)為自己謀取正當(dāng)利益，但部分公眾在采取維權(quán)行動(dòng)時(shí)，極易受到“鬧解”思維的影響，傾向于采用非制度化方式來(lái)表達(dá)訴求和解決糾紛[9]，如集體沖突等非理性行為。實(shí)際上，前兩個(gè)環(huán)節(jié)中的公眾參與越充分且程序越規(guī)范，出現(xiàn)問(wèn)題后采取的維權(quán)行動(dòng)將會(huì)越理性且正式。而當(dāng)公眾參與渠道不順暢、利益訴求被忽視時(shí)，公眾則更傾向于通過(guò)非制度化的手段維護(hù)合法權(quán)益，這也對(duì)基層公共服務(wù)運(yùn)行過(guò)程中的知情權(quán)和決策參與權(quán)提出更高的要求。

5.雙重屬性約束下社會(huì)組織的有限參與

作為現(xiàn)代社會(huì)公共服務(wù)的供給主體之一，具備一定獨(dú)立自治能力的社會(huì)組織在某種程度上可以彌補(bǔ)政府失靈與市場(chǎng)失靈帶來(lái)的問(wèn)題，成為政府行政約束、市場(chǎng)逐利趨勢(shì)和公眾訴求沖突中間的“緩沖地帶”，在社會(huì)治理中發(fā)揮承上啟下的作用[4]。然而，社會(huì)組織在公共服務(wù)實(shí)踐領(lǐng)域中所承擔(dān)的角色功能與學(xué)界所給予的角色期待尚存在一定差距。在我國(guó)政社關(guān)系的研究中，“國(guó)家與社會(huì)”理論認(rèn)為社會(huì)組織具有彌補(bǔ)國(guó)家不足的重要作用，但也強(qiáng)調(diào)須在國(guó)家制度結(jié)構(gòu)中來(lái)理解和塑造社會(huì)組織的發(fā)展境遇[27]。由此可見(jiàn)，社會(huì)組織在參與公共服務(wù)治理中會(huì)受到自身能力與制度結(jié)構(gòu)的雙重制約，使社會(huì)組織具有雙重屬性，即行政屬性與社會(huì)屬性[4]；前者使社會(huì)組織成為地方政府的附屬單位，主要圍繞行政部門(mén)的治理目標(biāo)開(kāi)展活動(dòng)，滿足地方政府及職能部門(mén)的服務(wù)需求，從而獲得生存空間和政治效益；后者要求社會(huì)組織在提供公共服務(wù)時(shí)需要以公民為本位，優(yōu)先考慮社會(huì)訴求，發(fā)揮服務(wù)功能與志愿功能，進(jìn)一步獲得發(fā)展動(dòng)能和社會(huì)效益。而在當(dāng)前我國(guó)的制度環(huán)境下，社會(huì)組織依舊與政府有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系[28]，因此在參與公共服務(wù)治理時(shí)也會(huì)考慮地方政府“政治任務(wù)”的價(jià)值排序，體現(xiàn)政府部門(mén)的政策偏好，側(cè)重發(fā)揮自身的宣傳功能和教育功能，而對(duì)涉及弱勢(shì)群體和沖突集中類事項(xiàng)則參與有限，獨(dú)立自主程度較低。

三、案例概況與資料來(lái)源

J 市S 區(qū)共有四個(gè)經(jīng)區(qū)民政局批準(zhǔn)的公益性公墓，均由村集體墓地轉(zhuǎn)型擴(kuò)建而成。在轉(zhuǎn)型擴(kuò)建之初，村委會(huì)與企業(yè)約定，公墓經(jīng)營(yíng)權(quán)歸企業(yè)所有，所有權(quán)歸村集體所有，公墓經(jīng)營(yíng)方向村民免費(fèi)提供墓位但收取少量管理費(fèi)用。公墓經(jīng)S 區(qū)民政局批準(zhǔn)投入運(yùn)營(yíng)后因價(jià)格在村民可承受范圍之內(nèi)，在初期得到村民高度認(rèn)可。隨著人口老齡化加重和居民殯葬需求的增加，現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)性公墓趨于飽和，城區(qū)居民殯葬需求亟須滿足。作為公益性公墓經(jīng)營(yíng)方的企業(yè)敏銳地察覺(jué)到發(fā)展機(jī)會(huì)和利潤(rùn)空間，逐步加大了資金投入和公墓擴(kuò)建規(guī)模，在向村民提供墓位的同時(shí)開(kāi)始向城區(qū)居民銷售，并在J 市陵園網(wǎng)以略低于市場(chǎng)價(jià)格的標(biāo)價(jià)售賣，獲得了可觀的經(jīng)濟(jì)收入。2016 年5 月中旬，S 區(qū)“村兩委”舉行換屆選舉，原村書(shū)記落選并開(kāi)始以個(gè)人身份與企業(yè)共同經(jīng)營(yíng)公墓，其為進(jìn)一步拓展盈利空間直接取消了原村民所享受的低價(jià)殯葬服務(wù)，而此時(shí)的公墓價(jià)格早已遠(yuǎn)超村民可承擔(dān)的支付水平。面對(duì)墓位飽和與高價(jià)出售等問(wèn)題，S區(qū)多個(gè)村的村民相繼向信訪局、民政局、區(qū)政府等相關(guān)部門(mén)投訴，甚至發(fā)生過(guò)小規(guī)模的集體上訪和群體沖突，但并未得到及時(shí)回應(yīng)和有效解決，S 區(qū)公益性公墓市場(chǎng)亂象至今仍在延續(xù)。

本研究的案例資料來(lái)源于實(shí)地調(diào)研訪談以及與公益性公墓密切相關(guān)的政策文本、政府文件、權(quán)威媒體報(bào)道以及村委會(huì)歷史資料等。課題組于2021 年6 月和7 月對(duì)J 市S 區(qū)民政局開(kāi)展調(diào)研，采用半結(jié)構(gòu)化訪談法對(duì)J 市S 區(qū)民政局局長(zhǎng)、社會(huì)事務(wù)科科長(zhǎng)及相關(guān)工作人員、公益性公墓項(xiàng)目的主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行了深度訪談。課題組于2021 年7 月先后兩次對(duì)S 區(qū)公益性公墓及涉及村莊開(kāi)展實(shí)地調(diào)研，與公墓運(yùn)營(yíng)方、相關(guān)村干部、村民與城區(qū)居民進(jìn)行了訪談，形成3 萬(wàn)字的訪談文字材料。在訪談基礎(chǔ)上，經(jīng)被訪對(duì)象同意獲得了多份政策文件、匯報(bào)材料及歷史資料，并通過(guò)主要媒體網(wǎng)站搜集了相應(yīng)的報(bào)告報(bào)道。文中數(shù)據(jù)除特別說(shuō)明外，均來(lái)自實(shí)地調(diào)研所獲取的資料。

四、案例再現(xiàn)：S 區(qū)公益性公墓治理失序的生成邏輯分析

S 區(qū)公益性公墓處于城鄉(xiāng)融合區(qū)域，并位于J 市城市發(fā)展新格局的戰(zhàn)略規(guī)劃范圍內(nèi)，這意味著公墓會(huì)被進(jìn)一步卷入到城市更新發(fā)展之中，受到城市規(guī)模擴(kuò)張和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的沖擊。由此可見(jiàn)，承載殯葬服務(wù)的公益性公墓在治理中受到了城市社會(huì)和鄉(xiāng)村社會(huì)的雙重環(huán)境影響，遵循著固有行為模式的各參與主體也因治理結(jié)構(gòu)的融合變遷產(chǎn)生了新的行為選擇和互動(dòng)方式，這為治理失序的發(fā)生創(chuàng)造了可能性。該部分將在“結(jié)構(gòu)—行為”分析框架的基礎(chǔ)上，對(duì)J 市S 區(qū)公益性公墓治理失序的生成邏輯進(jìn)行具體分析，詳見(jiàn)圖2。進(jìn)一步理清各主體在治理結(jié)構(gòu)變遷影響下，如何選擇自身行為以及如何發(fā)生互動(dòng)并導(dǎo)致治理失序的生成，能夠?yàn)槲磥?lái)公益性公墓治理提供相關(guān)啟示，同時(shí)也對(duì)基層公共服務(wù)的治理具有重要的指導(dǎo)價(jià)值。

圖2 S 區(qū)公益性公墓治理的失序生成邏輯分析

（一）地方政府的監(jiān)管缺位及“形式化回應(yīng)”

在壓力型體制的政府運(yùn)行中，公益性公墓所代表的殯葬服務(wù)并不屬于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)以及基本公共服務(wù)類型②，未被納入主要的考核指標(biāo)，S 區(qū)政府、屬地鎮(zhèn)政府及街道派出機(jī)構(gòu)、相關(guān)職能部門(mén)均未給予高度重視。換言之，殯葬服務(wù)一直處于地方政府及職能部門(mén)決策排序的后置位，地方政府及職能部門(mén)會(huì)根據(jù)具體情境和事態(tài)發(fā)展的不同特點(diǎn)，采取較為“靈活”的回應(yīng)方式與解決措施[29]。只有當(dāng)服務(wù)偏離公益屬性和公共價(jià)值導(dǎo)致治理失序，甚至引起影響力較大的民眾抗議或集體沖突時(shí)，政府及相關(guān)部門(mén)才迫于維穩(wěn)的考核指標(biāo)，迅速采取壓制、“擺平”或妥協(xié)等“形式化回應(yīng)”③方式，以避免“一票否決”的問(wèn)責(zé)。

第一，面對(duì)公眾舉報(bào)含糊其詞、消極回應(yīng)。通過(guò)訪談得知，S 區(qū)村民曾多次就高價(jià)墓位等問(wèn)題向政府相關(guān)部門(mén)投訴，但后者卻以村民證據(jù)不足、需要“走流程、按規(guī)則辦事”為由搪塞過(guò)去，或者以“正在補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)”“向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示”為托詞回應(yīng)上訪公眾，導(dǎo)致公眾訴求有去無(wú)回，公墓高價(jià)、偏離公益這類問(wèn)題始終無(wú)法得到有效監(jiān)管和解決。S 區(qū)Z 村的一位村民反映道：

“我們向他們（民政局、市場(chǎng)監(jiān)督管理局）反映過(guò)墓地向外賣的問(wèn)題，但他們讓我們拿出白紙黑字的書(shū)面證明，可是我們哪里有啊，根本拿不出書(shū)面證據(jù)。”（訪談編號(hào)：2021070101④）

根據(jù)壓力型體制下政府的行動(dòng)偏好分析，當(dāng)公眾采取越級(jí)維權(quán)或上訪等抗?fàn)幮孕袨闀r(shí)，政府的關(guān)注點(diǎn)更多聚焦于緩解沖突與安定情緒，因此會(huì)采用一種“萬(wàn)能回應(yīng)模板”式的消極回應(yīng)方式，雖然回應(yīng)及時(shí)，但缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容和后續(xù)行動(dòng)，致使上訪問(wèn)題得不到徹底解決[30]。

第二，職能部門(mén)難以有效聯(lián)動(dòng)，導(dǎo)致推諉回應(yīng)。本研究在實(shí)證分析過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，因公益性公墓緩解了城區(qū)居民的殯葬壓力，市場(chǎng)監(jiān)管局等職能部門(mén)“默許”了這一邊緣行為，為企業(yè)提供了獲利條件與盈利空間。而當(dāng)面臨村民投訴上訪、輿論批評(píng)時(shí)，考慮到公墓問(wèn)題處于違法違規(guī)邊緣且危及社會(huì)穩(wěn)定，相關(guān)職能部門(mén)在本應(yīng)承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)時(shí)卻因證據(jù)不足、法律依據(jù)不明確、執(zhí)法困難等避責(zé)因素打了“退堂鼓”，將責(zé)任推至同級(jí)其他部門(mén)，使得公益性公墓在治理中出現(xiàn)了S 區(qū)民政局“獨(dú)挑大梁”和“獨(dú)自面對(duì)”的局面。由此可見(jiàn)，在確保本部門(mén)利益不受損害的情況下，各部門(mén)的行為方式存在著較大差異，導(dǎo)致彼此之間難以有效聯(lián)動(dòng)，無(wú)法構(gòu)建起完善有力的執(zhí)法監(jiān)管隊(duì)伍，這也是導(dǎo)致公益性公墓治理失序的關(guān)鍵原因。S區(qū)民政局L 局長(zhǎng)對(duì)此非?？鄲溃?/p>

“民政局并不管所有的問(wèn)題，像價(jià)格問(wèn)題是市場(chǎng)監(jiān)管局負(fù)責(zé)的，但是現(xiàn)在公益性公墓對(duì)外出售墓位屬于違法違規(guī)，所以他們?cè)诠艿臅r(shí)候也睜一只眼閉一只眼，不想給自己帶來(lái)麻煩，如果管得不好的話這就是他們的責(zé)任，影響他們的發(fā)展。所以到現(xiàn)在也沒(méi)有建立起完善的執(zhí)法隊(duì)伍，在監(jiān)管方面有所缺失?！保ㄔL談編號(hào)：2021070102）

由此可見(jiàn)，作為科層組織的政府并不是單一行動(dòng)體，而是由多重目標(biāo)和不同利益的各部門(mén)組成的“復(fù)合體”[31]。在責(zé)任壓力與風(fēng)險(xiǎn)壓力不斷增強(qiáng)的情況下，基層政府及職能部門(mén)極易秉持理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，其治理互動(dòng)和回應(yīng)方式存在著明顯的自利性傾向[32]。再加上部門(mén)間高度的職責(zé)分工與機(jī)構(gòu)分離所導(dǎo)致的合作壁壘與治理碎片化[33]，也容易導(dǎo)致遇到問(wèn)題采取相互推諉等低效回應(yīng)行為，進(jìn)而導(dǎo)致了公益性公墓治理上出現(xiàn)的監(jiān)管缺位等失序問(wèn)題。

（二）村企“共謀”下的利益滲透與逐步分化

在鄉(xiāng)土社會(huì)的文化系統(tǒng)與人情網(wǎng)絡(luò)中，村干部作為村莊公共利益的代表者與話事人，為了獲得諸如聲望、面子、地位等社會(huì)性收益，會(huì)充分運(yùn)用自身權(quán)力、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與公共資源來(lái)滿足村民生產(chǎn)、生活與娛樂(lè)需求[34]。以此為前提，S 區(qū)村干部借助自身關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、運(yùn)行機(jī)制較為靈活的企業(yè)在公墓建設(shè)與運(yùn)營(yíng)方面達(dá)成共識(shí)，為村民免費(fèi)提供墓位，以滿足本村村民的殯葬需求。公墓在運(yùn)行初期獲得了村民高度認(rèn)可，當(dāng)?shù)卮甯刹恳搏@得了公眾信任與聲望，為村干部與企業(yè)達(dá)成利益共謀以及公墓公益屬性的逐步偏離“埋下隱患”。

2016 年5 月中旬，S 區(qū)舉行“村兩委”換屆選舉，前任村領(lǐng)導(dǎo)集體中的部分成員落選，原村黨支部書(shū)記脫離集體“話事人”身份后立即淡化公墓公益性的契約要求，在私人利益驅(qū)動(dòng)下繼續(xù)與企業(yè)合作共同經(jīng)營(yíng)公墓。而以前任村黨支部書(shū)記為關(guān)系網(wǎng)絡(luò)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)所形成的公墓運(yùn)營(yíng)方，為了保證公墓長(zhǎng)期盈利，以入股與利潤(rùn)分紅為條件向現(xiàn)任部分村干部繼續(xù)輸送利益來(lái)鞏固利益聯(lián)盟，利用現(xiàn)任村干部在村莊內(nèi)部的正式權(quán)威與非正式影響力為自身行為提供“保護(hù)”，擴(kuò)大公墓建設(shè)規(guī)模，獲取經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)。與此同時(shí)，從訪談和實(shí)地調(diào)研中也得知，仍有一部分村干部堅(jiān)守著村民的公共利益、維護(hù)著村民的合法殯葬權(quán)益，這意味著村委會(huì)內(nèi)部出現(xiàn)了分化，已經(jīng)難以形成整體性合力來(lái)整合維護(hù)村莊公共資源。但是這種村企“共謀”行為，不僅使村兩委作為村民公共利益代表的地位被弱化，甚至當(dāng)利益滲透足夠嚴(yán)重時(shí)會(huì)異化為私人與企業(yè)的利益聯(lián)盟，侵蝕了鄉(xiāng)村的自治空間和穩(wěn)定自治結(jié)構(gòu)，也侵犯了村級(jí)自治組織、村民的合法地位和公共權(quán)益，大大削弱了鄉(xiāng)村治理效能。

可見(jiàn)，在鄉(xiāng)土社會(huì)的人情網(wǎng)絡(luò)中，換屆前的村莊精英雖以村莊公共利益為目標(biāo)導(dǎo)向，但通過(guò)自身關(guān)系網(wǎng)絡(luò)所構(gòu)建的村企合作極易在公墓運(yùn)營(yíng)中造成對(duì)公共價(jià)值的忽視。他們逐步在市場(chǎng)化運(yùn)作中形成了較為穩(wěn)定的利益聯(lián)盟關(guān)系，這也進(jìn)一步導(dǎo)致了公墓的公益屬性偏離等失序問(wèn)題。隨著實(shí)證調(diào)研的深入，我們發(fā)現(xiàn)隨著基層黨建的持續(xù)強(qiáng)化和行政吸納的不斷規(guī)范，鄉(xiāng)村社會(huì)的需求表達(dá)、傳遞機(jī)制和回應(yīng)渠道逐步實(shí)現(xiàn)制度化，村級(jí)自治也正在逐步引導(dǎo)村民在制度化框架內(nèi)進(jìn)行有序表達(dá)訴求和有效參與政治[35]，不斷規(guī)范、推動(dòng)著能夠代表村集體利益的村級(jí)自治格局建設(shè)，這也使以村民的現(xiàn)實(shí)需求與鄉(xiāng)村公共服務(wù)為核心的重點(diǎn)議題[36]重新回到鄉(xiāng)村治理的中心上來(lái)（見(jiàn)圖3）。也正是因?yàn)榇迩f基層黨建和“村兩委”換屆選舉的規(guī)范，S 區(qū)村干部集體出現(xiàn)了分化，形成了相互牽制的力量，盡管目前難以形成整體性合力，但也成為以后解決公益偏離、利益滲透等失序問(wèn)題的途徑之一。

圖3 村兩委換屆前后與公墓運(yùn)營(yíng)方的利益共謀與分化

（三）社會(huì)力量的參與限度和主體缺位

1.村民投訴未果且表達(dá)分散

經(jīng)過(guò)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，S 區(qū)村民的權(quán)利意識(shí)較強(qiáng)，具有足夠的參與熱情，但卻存在著參與渠道受限、表達(dá)程度較低、力量零星分散等問(wèn)題。在公益性公墓建設(shè)之前，就公墓占用村集體用地事項(xiàng)，村委會(huì)和企業(yè)并未與村民進(jìn)行前期溝通，村民關(guān)于公益性公墓的基本訴求也并未得到充分表達(dá)，存在著明顯的參與缺失。訪談中一位村民談到：

“這個(gè)墓所占用的土地雖是荒地，但是也是歸我們這個(gè)村集體所有，村委會(huì)當(dāng)時(shí)建的時(shí)候就沒(méi)有和我們商量，直接就和企業(yè)簽協(xié)議了，到現(xiàn)在我們都沒(méi)有收到過(guò)一分錢(qián)的土地補(bǔ)償?！保ㄔL談編號(hào)：2021070103）

而在公墓運(yùn)營(yíng)后期，針對(duì)城市居民擠占公墓空間以及墓位高價(jià)售賣等現(xiàn)實(shí)，S 區(qū)村民努力尋求著維護(hù)自身權(quán)益的參與方式，比如借助村莊內(nèi)部的“一事一議”制度在村莊公開(kāi)會(huì)議上表達(dá)公墓的墓位出售對(duì)自己利益的侵犯。而當(dāng)村委會(huì)無(wú)法達(dá)到村民期望時(shí)，村民采取了更為直接的行動(dòng)方式，如通過(guò)電話、網(wǎng)絡(luò)等形式向S 區(qū)民政局投訴，甚至聚眾表達(dá)不滿。通過(guò)訪談得知，在S 區(qū)公益性公墓整改過(guò)程中，村民一直被視作公墓項(xiàng)目的被動(dòng)接受方，其被動(dòng)地位具體體現(xiàn)為利益表達(dá)渠道不通暢、權(quán)利主體角色被忽略、參與供給責(zé)任被消解。這導(dǎo)致村民訴求一直未及時(shí)得到來(lái)自村兩委與政府的明確反饋與解決，降低了村民參與治理的主動(dòng)性與積極性。正如一位村民所說(shuō)：

“自這塊地建了公墓之后，我們老百姓從中沒(méi)有得到任何好處，我們也知道墓地向外賣，我們也在村里的大會(huì)上公開(kāi)說(shuō)過(guò)這件事兒（公墓違法售賣），也向政府投訴過(guò)，可是這么多年了最后也沒(méi)有解決啊?！保ㄔL談編號(hào)：2021070204）

此外，當(dāng)前S 區(qū)村民對(duì)于權(quán)利意識(shí)與觀念的認(rèn)知還處于“初級(jí)階段”，在參與過(guò)程中容易受到傳統(tǒng)文化觀念的束縛，法律救濟(jì)意識(shí)不強(qiáng)，法治理念較弱，許多人在投訴未得到回應(yīng)時(shí)傾向于采用正式制度外的行動(dòng)方式來(lái)進(jìn)行“鬧解”，如2014 年曾發(fā)生過(guò)的群體上訪事件。而這種集體性沖突不僅造成了社會(huì)不穩(wěn)定，也在側(cè)面反映出村民在表達(dá)渠道上的受限和表達(dá)議題上的單一。他們的訴求更多是一種對(duì)切身利益的功利式表達(dá)[9]，分散且零星，難以有效整合形成公共利益，這也影響了參與的限度和回應(yīng)的程度。

2.社會(huì)組織參與缺位

筆者在實(shí)地調(diào)研中了解到，社會(huì)組織在S區(qū)公益性公墓的轉(zhuǎn)型運(yùn)營(yíng)中長(zhǎng)期處于缺位狀態(tài)。一方面，關(guān)于社會(huì)組織參與公益性公墓治理與監(jiān)管法律制度的欠缺導(dǎo)致S 區(qū)民政局對(duì)社會(huì)組織的態(tài)度十分“曖昧”，加之當(dāng)前社會(huì)組織服務(wù)水平參差不齊、資金短缺、專業(yè)技能不熟練等現(xiàn)狀也使其難以保證所提供服務(wù)之效能，存在著一定的治理風(fēng)險(xiǎn)，因此政府雖然沒(méi)有進(jìn)行過(guò)度限制，但也難以大力鼓勵(lì)。另一方面，以公益性公墓為代表的殯葬服務(wù)相比于其他諸如養(yǎng)老、醫(yī)療與教育等公共服務(wù)，處于S 區(qū)政府及職能部門(mén)決策排序的后置位；因此，區(qū)內(nèi)相關(guān)社會(huì)組織也受到政府決策偏好和執(zhí)行側(cè)重的影響，難以發(fā)揮主動(dòng)服務(wù)的作用。比如紅白理事會(huì)這種鄉(xiāng)村特有的社會(huì)組織，在殯葬服務(wù)方面的宣傳服務(wù)作用遠(yuǎn)大于協(xié)助監(jiān)管作用，以形式化工作為主，缺少足夠的專業(yè)技能，未能發(fā)揮鄉(xiāng)土社會(huì)的“熟人”優(yōu)勢(shì)真正參與到公益性公墓治理中來(lái)。對(duì)此，S 區(qū)民政局社會(huì)事務(wù)科P 科長(zhǎng)曾這樣說(shuō)道：

“現(xiàn)在一沒(méi)有詳細(xì)的社會(huì)組織參與公益性公墓服務(wù)的法律制度，二是公益性公墓這一塊確實(shí)沒(méi)有得到很多部門(mén)的重視，所以社會(huì)組織的參與就比較少?！保ㄔL談編號(hào)：2021063001）

五、結(jié)論與啟示

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的背景下，城鄉(xiāng)融合區(qū)的基層公共服務(wù)治理出現(xiàn)了新的特征，鄉(xiāng)村憑借自身優(yōu)勢(shì)開(kāi)始承接部分城市公共服務(wù)事項(xiàng)和功能。然而，在現(xiàn)實(shí)情境中，服務(wù)對(duì)象需求多元化、治理結(jié)構(gòu)形態(tài)復(fù)雜化、治理主體偏好差異化等因素加大了治理難度，造成了治理失序的困境。本研究以提供殯葬服務(wù)的公益性公墓治理為例，通過(guò)實(shí)證調(diào)查與案例研究詳細(xì)刻畫(huà)了J 市S 區(qū)公益性公墓治理失序表現(xiàn)及生成邏輯。

第一，城鄉(xiāng)融合發(fā)展帶來(lái)了治理結(jié)構(gòu)的變遷和轉(zhuǎn)型，原來(lái)僅處于單一城市或鄉(xiāng)村場(chǎng)域的治理主體及治理網(wǎng)絡(luò)在面臨治理結(jié)構(gòu)中資源稟賦、體制機(jī)制、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等要素的改變或融合后，主體間的行動(dòng)張力加劇，也進(jìn)一步導(dǎo)致了沖突激化和治理失序的可能。本研究通過(guò)“結(jié)構(gòu)—行為”分析框架解讀了各參與主體在原有治理結(jié)構(gòu)中的固有行為模式，以及在治理結(jié)構(gòu)變遷后其行動(dòng)策略及互動(dòng)方式的變化。本研究通過(guò)對(duì)治理失序生成的邏輯分析，進(jìn)一步總結(jié)出公益性公墓偏離公益屬性、政府部門(mén)間合作壁壘凸顯、村企聯(lián)盟與利益滲透、社會(huì)參與缺位且有限等治理失序的具體表現(xiàn)形式，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展區(qū)的基層公共服務(wù)供給及如何形成治理合力提供了切入點(diǎn)。

第二，在以目標(biāo)管理和績(jī)效考核為核心的壓力型體制下，即使部分基層公共服務(wù)治理難以被納入地方政府的“政治任務(wù)”范疇，但其運(yùn)行失序帶來(lái)的社會(huì)不穩(wěn)定因素迫使地方政府在面臨公眾制度外行動(dòng)時(shí)，秉持維穩(wěn)與“不出事”的行動(dòng)邏輯采取擺平或妥協(xié)的消極回應(yīng)方式，以擺脫“一票否決”的問(wèn)責(zé)壓力。同時(shí)，本研究發(fā)現(xiàn)，面對(duì)公眾投訴或集體抗議時(shí)，政府部門(mén)并非“鐵板一塊”，部門(mén)間會(huì)基于自身利益需要產(chǎn)生避責(zé)心理，導(dǎo)致相互推諉的橫向壁壘森嚴(yán)，難以形成治理合力，難以承擔(dān)起應(yīng)盡的監(jiān)管責(zé)任。

第三，在鄉(xiāng)土社會(huì)的人情網(wǎng)絡(luò)中，以村干部為核心的村莊精英為獲得村民尊重、鞏固村莊話事人的權(quán)威地位，會(huì)利用自身關(guān)系網(wǎng)絡(luò)資源與企業(yè)合作進(jìn)行村企共營(yíng)，這也為換屆后村干部進(jìn)行權(quán)力尋租、形成利益合謀、獲取灰色收入奠定了基礎(chǔ)。此外，本研究發(fā)現(xiàn)，隨著基層黨建與行政吸納的規(guī)范，村民的權(quán)益訴求與村莊整體的公共利益也日漸成為鄉(xiāng)村治理的核心議題與重要決策，同時(shí)村莊精英的行為方向與邊界也在不斷地被制度化與規(guī)范化，這也是本案例中村兩委后期出現(xiàn)利益分化的原因之一。

第四，在多元治理和協(xié)同共治的趨勢(shì)發(fā)展下，以權(quán)利意識(shí)逐漸覺(jué)醒的公眾與具備獨(dú)立能力的社會(huì)組織為核心的社會(huì)力量日漸成為基層公共服務(wù)治理的重要參與主體。然而，本案例發(fā)現(xiàn)社會(huì)力量的實(shí)際參與和政策期望并不相符。一方面，參與渠道的不暢使公眾在參與環(huán)節(jié)、訴求內(nèi)容等方面受限，而當(dāng)公眾訴求無(wú)法得到及時(shí)回應(yīng)或權(quán)益繼續(xù)受損時(shí)，公眾又偏向采用“鬧解”式的制度外行動(dòng)，如果此時(shí)政府采取“形式化回應(yīng)”等消極行動(dòng)策略，則會(huì)進(jìn)一步阻礙公眾的實(shí)質(zhì)參與，形成惡性循環(huán)。另一方面，社會(huì)組織在發(fā)展中受到行政和社會(huì)雙重屬性的制約，以宣傳功能取代了其協(xié)助監(jiān)管和服務(wù)供給能力，這也限制了他們?cè)谥卫砭W(wǎng)絡(luò)中的作用發(fā)揮和參與限度。

基于上述分析，可以發(fā)現(xiàn)治理失序的重要原因來(lái)自治理結(jié)構(gòu)融合變遷所帶來(lái)的改變。治理網(wǎng)絡(luò)中的各參與主體在原有結(jié)構(gòu)影響下所采取的固有行為模式受到治理結(jié)構(gòu)變遷的影響，在互動(dòng)中加劇了內(nèi)在張力、激化了矛盾差異，難以形成治理合力。在城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化的浪潮下，城鄉(xiāng)融合區(qū)內(nèi)基層公共服務(wù)的有序治理離不開(kāi)多元主體的共同參與，如何構(gòu)建良性的互動(dòng)體系和治理結(jié)構(gòu)是重塑治理秩序的關(guān)鍵。在對(duì)失序生成邏輯反思的基礎(chǔ)上，本研究認(rèn)為應(yīng)從制度環(huán)境入手，通過(guò)健全體制和理順機(jī)制來(lái)發(fā)揮多主體的合力優(yōu)勢(shì)。應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)以厘清服務(wù)邊界、政社關(guān)系、政民關(guān)系、政企關(guān)系，將民意表達(dá)和有序參與納入政府的責(zé)任體系及日常工作中，規(guī)范市場(chǎng)秩序和有效監(jiān)管，加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理中基層黨建與行政吸納的統(tǒng)合與規(guī)范，有序擴(kuò)大社會(huì)組織參與效度，以真正構(gòu)建起能夠凝聚治理網(wǎng)絡(luò)合力的長(zhǎng)效機(jī)制。

本研究依舊存在不足和需要完善之處。首先，本研究的研究對(duì)象為以公益性公墓為代表的殯葬類公共服務(wù)，處于地方政府及其職能部門(mén)決策偏好排序的后置位，研究結(jié)論對(duì)城鄉(xiāng)融合區(qū)基層公共服務(wù)的治理有一定參考價(jià)值，但下一步研究需要拓展公共服務(wù)類型和對(duì)象，以驗(yàn)證和拓展基層公共服務(wù)治理失序的邏輯分析與應(yīng)用范圍。其次，在案例選取上，本研究采用的個(gè)案分析法雖然能夠進(jìn)行深描剖析，但研究結(jié)論的普遍推廣意義仍需在未來(lái)研究中進(jìn)一步檢驗(yàn)。

[注釋]

①2018 年民政部修訂《殯葬管理?xiàng)l例》，明確提出建立“基本殯葬公共服務(wù)制度”，意味著殯葬服務(wù)與公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化等社會(huì)事業(yè)一樣，被納入公共服務(wù)體系之中，而由公益性公墓所承載的殯葬服務(wù)一般建于城市邊緣區(qū)或城鄉(xiāng)融合地帶，由原來(lái)僅面向村民逐漸擴(kuò)展，容納了附近城市居民，因此其治理環(huán)境和原治理結(jié)構(gòu)面臨著更復(fù)雜的改變形勢(shì)。

② 根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知》，其中明確將教育、勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)、住房保障、文化體育等領(lǐng)域作為基本公共服務(wù)清單的核心。

③形式化回應(yīng)是指政府在壓力型制度環(huán)境、公共服務(wù)偏離公共利益以及社會(huì)出現(xiàn)沖突與抗?fàn)幍墓餐饔孟拢诼氊?zé)與任務(wù)所采取的不具有實(shí)質(zhì)性效力，且無(wú)法使公眾滿意的答復(fù)與行為。

④ 訪談資料編碼規(guī)則：訪談日期+訪談對(duì)象編號(hào)，如“訪談20210701”含義為：2021 年7月1 日對(duì)編號(hào)為01 的S 區(qū)村民進(jìn)行訪談。