在線政務服務的數(shù)字包容：挑戰(zhàn)及實現(xiàn)路徑

劉 可

(武漢大學 政治與公共管理學院 湖北 武漢：430072)

1 問題的提出

近年來，中國已經(jīng)進入“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”新階段，大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新一輪技術革命促使政府進行治理創(chuàng)新，優(yōu)化政務服務供給模式，不同層級政府都建立了在線政務服務平臺[1]，成為服務公民、企業(yè)、社會組織等的重要渠道。在實踐探索過程中，中央出臺了一系列針對在線政務服務的政策文件，著力為群眾提供優(yōu)質、便捷的服務，這從政策邏輯上為在線政務服務指明了發(fā)展方向。2022年3月，國務院印發(fā)的《關于加快推進政務服務標準化規(guī)范化便利化的指導意見》提出:“2025年底前，政務服務標準化、規(guī)范化、便利化水平大幅提升……政務服務線上線下深度融合、協(xié)調發(fā)展，方便快捷、公平普惠、優(yōu)質高效的政務服務體系全面建成?！笨梢钥闯?，公平普惠是政務服務體系的一項基本要求。而現(xiàn)代技術工具嵌入政府治理體系具有雙重影響，如果不能把握好技術邏輯和價值邏輯，就會產生一系列損害社會公平正義的問題[2]，例如數(shù)字弱勢群體不愿、不能、不會使用在線政務服務，由此產生的數(shù)字鴻溝就會降低在線政務服務的可及性。因此，建立在線政務服務的數(shù)字包容機制是實務界和學術界面臨的緊迫任務。文章從個人接納和使用在線政務服務的角度出發(fā)，嘗試構建在線政務服務數(shù)字包容的分析框架，明確其核心理念、主要目標、應對思路，以期為數(shù)字包容的長效機制提供科學的建議。

2 在線政務服務和數(shù)字包容

“數(shù)字包容”亦稱“電子包容”，是指在數(shù)字時代，所有人都可以公平普惠地接觸和使用數(shù)字資源，從而更好地參與社會經(jīng)濟活動。數(shù)字包容關注數(shù)字技術迅速發(fā)展過程中產生的數(shù)字鴻溝、數(shù)字排斥、數(shù)字貧困等問題，強調技術的接入與使用、數(shù)字素養(yǎng)的提高、數(shù)字基礎設施的完善等，實質是加強道德關懷、保護弱勢群體、促進社會包容性發(fā)展。

在線政務服務是指公共部門利用人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術，通過服務聚合、業(yè)務協(xié)同、數(shù)據(jù)集成來構建線上與線下系統(tǒng)銜接運行的服務平臺，向公眾提供整合性的政務服務。在線政務服務的實踐探索和創(chuàng)新主要有“最多跑一次”“一網(wǎng)通辦”“一枚印章管審批”“不見面審批”等，本質是一項以人民為中心、優(yōu)化營商環(huán)境、提高政府效率的公共服務改革。

3 在線政務服務數(shù)字包容：現(xiàn)實挑戰(zhàn)

根據(jù)解構計劃行為理論[3],從行為態(tài)度、主觀規(guī)范、感知行為控制三個層面，分析我國在線政務服務數(shù)字包容所面臨的困境。

3.1 行為態(tài)度層：內生動力薄弱

從認同視角來看，行為態(tài)度是潛在用戶接納、學習和使用這些技術的精神力量。引入信息技術后，政務服務以政府門戶網(wǎng)站、網(wǎng)上政務服務大廳等端口的形式呈現(xiàn)，革新了政府與公民的交互方式。感知有用性方面，在線政務服務提供的剩余價值有待提高。在線政務服務的設計多從內部便利性出發(fā)，缺乏考慮服務對象的多元化需求,致使數(shù)字服務無法精準適配公民的現(xiàn)實需要,不能有效實現(xiàn)政務服務便民利民的價值。同時，多數(shù)公眾對其缺乏深入的認識，并不了解相關政策內涵。

感知易用性方面，其一，信息過載困境顯現(xiàn)。隨著更多的政務服務事項上網(wǎng)，服務數(shù)量增加、類別細化、層級增多，導致公民無法在短時間內獲取所需信息，會產生信息過載的困擾，隨之而來的技術壓力會引起公民的心理負擔，易產生負面情緒。其二，服務友好性不足，仍存在著網(wǎng)頁設計關懷性不夠、搜索功能不科學等問題[4]，具體表現(xiàn)為前臺輸入容錯率低，使用門檻高，不支持拼音搜索和省略詞、日常用語搜索，不利于用戶迅速查找服務；返回結果的政策內容可視化方面有待加強，內容基本以文本形式呈現(xiàn)，而面對專業(yè)性強的政策文件、辦理流程復雜的業(yè)務等，公民在短時間內難以完全理解。其三，信息無障礙建設水平較低，涉及到問題咨詢、資源推薦等功能時不夠實用。

兼容性方面，其一，通過在線獲得“不見面服務”意味著需要改變傳統(tǒng)的思維方式、生活方式，而秉持傳統(tǒng)的思想觀念讓部分群體滿足于現(xiàn)有的生活狀態(tài)而不愿為了解新技術而做出努力。相對于其他年齡段的人群來說，老年群體由于身體狀況變弱、認知功能衰退、學習興趣消減，更偏好面對面的人際交流。其二，信息不對稱易造成公民誤解。弱勢群體對政府使用信息技術的目的比較敏感，容易因自身操作面臨難題等原因而產生技術屈辱感，進而降低數(shù)字參與的愿望[5]。

3.2 主觀規(guī)范層：外在驅力匱乏

從社會關系網(wǎng)絡視角來看，公民生活在關系型社會之中，當不了解在線政務服務及其可能產生的結果時，公民所在同級和上級社會關系網(wǎng)的支持程度會影響其行為決策的意愿和實際行動。人際規(guī)范方面，家人、鄰里等初級群體是弱勢群體人際關系網(wǎng)中的關鍵一環(huán)。但目前信息技術方面的家庭反哺、親友互助存在不足。于老年人而言，隨著傳統(tǒng)居住方式改變、家庭養(yǎng)老功能弱化，年輕人與老年人異地分居現(xiàn)象日益普遍。第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調查顯示，空巢老人數(shù)量超1億[6]。距離限制了子女對老人的社會支持，影響了其影響接納新事物的愿望。

此外，社會組織作為密切聯(lián)系弱勢群體與社會的力量，理應具備幫助弱勢群體緩解數(shù)字排斥問題的功能。而目前社會組織受到較多約束，呈現(xiàn)依附式自主狀態(tài)[7]。由于治理資金、人員、政策等匱乏，致力于提升數(shù)字包容的社會組織數(shù)量少、組織松散、作用發(fā)揮有限。而且社會組織間沒有建立良好的互動機制，彼此交流溝通不足，無法有效整合利用社會資源。

權威規(guī)范方面，公民接納和使用在線政務服務的行為也會受到社區(qū)的鼓勵和帶動。就網(wǎng)絡技術來說，社區(qū)活動中心缺乏網(wǎng)絡培訓室，沒有為弱勢群體提供電腦上網(wǎng)和智能手機操作等培訓。另一方面，政府要在其中起著權威規(guī)范作用，應通過提供補助、優(yōu)化人員配置等各種手段營造良好的數(shù)字文化氛圍，引導公民樹立網(wǎng)上辦事的行為習慣。從現(xiàn)實狀況來看，還存在政策操作性較弱、資源錯配和浪費等問題。

3.3 感知行為控制層：資源助力闕如

從賦能視角來看，數(shù)字技能越來越成為信息社會公民的核心能力，是數(shù)字公民的基本條件，而物質資源是公民觸網(wǎng)的前提，物質資源和技能資源的匱乏是公民“被動排斥”的主要成因。

數(shù)字技能方面，其一，數(shù)字弱勢群體的技能水平普遍偏低。不同群體的受教育程度、收入水平、認知能力等方面存在顯著差異，老年人、殘疾人、低收入者等在數(shù)字技能習得機會上處于弱勢。加之技術發(fā)展日新月異，弱勢群體已有認知基礎和數(shù)字技能未能得到同步提升。《第49次中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示公民不上網(wǎng)的原因在于使用技能缺乏、文化程度限制、設備不足等，由于不懂電腦/網(wǎng)絡、不懂拼音等文化程度限制、沒有電腦等上網(wǎng)設備的非網(wǎng)民分別占比為48.4%、25.7%、17.5%[8]。而且，數(shù)字排斥對電子政府發(fā)展的影響程度可能與影響一般互聯(lián)網(wǎng)使用的程度不同，使用在線政務服務的用戶需要具備比一般互聯(lián)網(wǎng)用戶更復雜的技能集[9]。因而，擁有不同技能水平的公民使用在線政務服務的廣度和深度存在顯著差距，也決定了他們在在線政務服務使用過程、多樣性、創(chuàng)造性等方面的不同。其二，有關技能培訓的在線教育資源未被充分利用。面臨數(shù)字排斥問題的公民一方面無法獲取培訓信息，另一方面，面對種類繁多、零散的在線教育資源無從選擇，也就不能系統(tǒng)化提升自身的數(shù)字技能。

物質資源方面，盡管我國信息基礎設施持續(xù)優(yōu)化，但目前不同群體獲得數(shù)字化設備和網(wǎng)絡連接的機會、類型、地點、質量存在較大差異。就數(shù)字化設備類型而言，根據(jù)統(tǒng)計，截至2021年12月，我國99.7%的網(wǎng)民使用手機上網(wǎng)，35.0%、33.0%、28.1%和27.4%的網(wǎng)民分別使用臺式電腦、筆記本電腦、電視和平板電腦上網(wǎng)[8]。由此可知，大部分公民可以使用手機端上網(wǎng)，但移動設備和電腦設備的接入形式之間存在較大差異，且由于電子政務具有信息密集的特點，填寫大量信息、上傳資料等步驟更適合在電腦端進行操作，這在一定程度上影響數(shù)字包容性。同時，我國的數(shù)字化政務服務發(fā)展呈現(xiàn)出區(qū)域差異性。此外，公共數(shù)字設備并未普及，各地圖書館、社區(qū)服務中心等公共服務空間沒有提供足夠的信息技術服務，增加了數(shù)字弱勢群體接觸、使用數(shù)字化政務服務的難度。

4 在線政務服務數(shù)字包容的實現(xiàn)路徑

如果公民不能以有意義的方式使用服務或在政治進程中互動，那么在政府中使用復雜的信息技術(IT)就沒有多大的社會價值[10]。實現(xiàn)數(shù)字包容，目的是讓所有公民都可以在數(shù)字政府治理過程中獲得社會支持，這是讓弱勢群體有尊嚴地共享信息社會發(fā)展的成果，最終提升公民幸福感、獲得感的必由之路。目前，弱勢群體存在主觀性的數(shù)字焦慮，以及客觀性的物質資源不足、數(shù)字技能水平低下、數(shù)字技術使用困難等問題。雖然短期內無法完全消除數(shù)字排斥問題，但是可以將其減輕至社會可接受的水平。在線政務服務應將以人為本作為價值導向，將全面包容作為發(fā)展目標，從理念、制度、治理層次多方位發(fā)力，以激發(fā)內生動力為關鍵、以共筑外在驅力為保障、以強化資源助力為基礎，構筑數(shù)字包容機制，為弱勢群體融入數(shù)字社會提供多途徑、多維度、多功能的支撐。在線政務服務數(shù)字包容的實現(xiàn)路徑如圖1所示。

圖1 在線政務服務數(shù)字包容的實現(xiàn)路徑

4.1 增強公民認同，激發(fā)內生動力

第一，進行全方位宣傳，提高公民對在線政務服務的認識。增強公民認同的前提是他們對在線政務服務有全面準確的了解。豐富形式載體。公共部門應利用公共宣傳冊、電視節(jié)目等傳統(tǒng)方式，并利用視頻、漫畫等新穎且直觀的形式在新媒體上發(fā)布宣傳推文。提升內容品質。宣傳內容應涵蓋在線政務服務的理念目標、發(fā)展歷程、覆蓋范圍、有益成果等，幫助人們認識、理解、接納在線政務服務。此外，公共部門可以通過各種辦法營造數(shù)字治理的文化氛圍，提高內在的認同感、信任感，如提供典型案例，發(fā)揮外部激勵對公民動機的支持作用。

第二，采取共同創(chuàng)建在線政務服務的方式，暢通公民表達渠道。數(shù)字政府治理民主價值的實現(xiàn)要求加大政府和公眾之間的交互作用，將公眾納入社會協(xié)同治理的聯(lián)合體[11]，使公共部門人員理解公民使用服務的方式，同時幫助公民提高信息素養(yǎng)，理解政府政策知識，達成社會治理共識，構建互信互惠互賴關系。

第三，提高在線政務服務的易用性和精準度。在網(wǎng)頁設計方面，持續(xù)改進公共部門線上平臺的無障礙性，確保操作界面簡單明了、系統(tǒng)使用流暢，公民可以隨時隨地獲取信息和服務。同時，簡化業(yè)務流程，使其更容易理解和處理，解決信息過載的問題。政府應根據(jù)不同的應用場景，從公民角度出發(fā)優(yōu)化資源配置。

第四，增加剩余價值，提高獲得感。在用戶同意或主動要求的情況下，在線政務服務應在滿足基本需求的同時，提供個性化的服務。一是提供訂閱服務?？梢越梃b香港城市門戶網(wǎng)站的做法，允許公民將自己經(jīng)常使用的在線服務匯總整理成一個清單置于平臺進入頁面，便于快速查找和便捷訪問。二是提供智能推送功能。推送內容主要基于個人訂閱和用戶行為數(shù)據(jù)，并保證內容及時更新、準確可靠。

4.2 培育公民社會關系網(wǎng)絡，多元主體共筑驅力

家庭方面，倡導“數(shù)字賦權”意識，年輕群體應主動關注弱勢群體的需求，從心理撫慰、技能幫扶和信息融入等領域為弱勢群體提供關懷和支持，使其以積極的人生態(tài)度參與社會生活、融入互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境。同時子女使用在線政務服務的行為和正面反饋也會增加親友、鄰里的認同感，強化其主觀規(guī)范認知，進而提高其利用在線政務服務的自發(fā)性意愿。

社會組織方面，引導社會力量介入，構建社會支持系統(tǒng)。公共部門應積極培育致力于增進數(shù)字包容的社會組織、協(xié)會、專業(yè)團體等第三方力量，推動社會組織之間建立深度合作機制，凝聚共識、匯聚資源、形成合力，助推服務系統(tǒng)良好運轉。

社區(qū)方面，積極倡導和培育文化反哺、朋輩交流、培訓上課等氛圍，幫助弱勢群體進行專業(yè)系統(tǒng)的學習和實踐，推動弱勢群體逐步熟悉和掌握在線政務服務的一般知識，消除恐懼感，轉變該群體的抵觸心理和畏難情緒。

政府方面，加強數(shù)字包容的法律法規(guī)建設。一是明確數(shù)字貧困群體應該享有的權利。明確界定數(shù)字貧困群體的合法權益，包括獲得數(shù)字救濟、接受數(shù)字素養(yǎng)教育等。二是明確數(shù)字包容治理的主體部門和協(xié)同部門的職能定位，制定權責清單。從數(shù)字文化、數(shù)字技能、數(shù)字設施等多領域、全方位協(xié)同治理，合理配置資源，發(fā)揮各部門的比較優(yōu)勢。

4.3 提升公民信息能力，強化資源助力

在技能方面，第一，政府可在官方網(wǎng)站設置功能區(qū)、資源庫等，整理優(yōu)質的數(shù)字技能提升課程資源。系統(tǒng)通過公民完成的數(shù)字技能測評結果，自動生成學習資源推薦導航并提供相應的使用指南。第二，除了將數(shù)字技能培養(yǎng)融入到各級正規(guī)教育外，公共部門還需要設置多樣化的數(shù)字包容項目，為各類組織提供資源支持。一方面要在公共服務中設立專門的數(shù)字素養(yǎng)教育服務項目，定期開展教育、宣講、培訓、互動活動。另一方面，要通過政府購買服務等形式引導社會服務機構和其他社會力量提供多樣化的數(shù)字服務，循序漸進地提升公民數(shù)字素養(yǎng)。第三，設立熱線、討論專欄，解答在線政務服務操作方面的問題。通過建立和完善公民技術互助制度，鼓勵數(shù)字化技能較強的公民對能力較低者進行指導和幫扶，在社會中營造積極的互助氛圍和包容氛圍。

在物質資源方面，第一，公共部門可以將數(shù)字信息服務納入免費基本公共服務中，繼續(xù)推進固定電信基礎設施建設，盡快實現(xiàn)寬帶網(wǎng)絡全覆蓋。第二，設置公共訪問數(shù)字化設備。政府通過與企業(yè)、與社會組織合作的方式建設公共技術中心，免費或部分收費提供公共計算機設備和網(wǎng)絡連接。同時政府應發(fā)揮好引導和監(jiān)管作用，對企業(yè)或社會組織的合格資質予以認定，保障合作的規(guī)范性和有效性。