天全縣國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程實(shí)施成效及存在問(wèn)題建議

鄭凱利，路王波，王靖嵐

(1.四川水利職業(yè)技術(shù)學(xué)院，四川 崇州，611231；2.四川省天全縣水利局，四川 天全，625599)

1 天全縣國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程概況

天全縣位于四川省盆地西緣、川藏高原東麓，東與蘆山、雅安接壤，南同滎經(jīng)相連，西與康定、瀘定毗鄰，北與寶興相依，地理位置介于東經(jīng)102°16′至102°55′，北緯29°49′至30°21′之間。縣境東西長(zhǎng)約60km，南北寬約50km，轄區(qū)面積2390km2。地處山區(qū)地帶，地形復(fù)雜，山勢(shì)起伏懸殊，地勢(shì)西北高，東南低。境內(nèi)山巖縱橫，相對(duì)高差大。由于耕地的匱乏，使得大部分山坡旱地都種上了農(nóng)作物，而且絕大多數(shù)均為順坡耕作，加之耕作層土質(zhì)疏松，夏季每遇大雨，往往使土壤被雨水沖走，從而造成嚴(yán)重的水土流失。

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視水土保持工作。2011年中央1號(hào)文件和中央水利工作會(huì)議對(duì)水土保持工作提出了明確要求，提出“到2020年使重點(diǎn)區(qū)域水土流失得到有效治理”的總體目標(biāo)。2012年中央1號(hào)文件進(jìn)一步明確提出，要“加大國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程實(shí)施力度”。國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人先后作出批示，要加強(qiáng)革命老區(qū)水土流失防治工作。為落實(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)重要批示，財(cái)政部、水利部確定了2013-2017年國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程實(shí)施范圍與建設(shè)任務(wù)。天全縣作為四川省18個(gè)革命老區(qū)之一、一類革命老區(qū)，被納入了5年投入4000萬(wàn)元治理100km2水土流失面積項(xiàng)目中。天全縣依據(jù)項(xiàng)目區(qū)的地貌、水系、行政區(qū)劃等情況，將項(xiàng)目區(qū)劃分為羅代、毛崗子、新華、程家、團(tuán)結(jié)5條小流域，但就2013-2017年小流域?qū)嵤┣闆r看，有幾個(gè)方面值得深思。

2 2015年前國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程實(shí)施情況及存在問(wèn)題

2.1 林草措施實(shí)施情況分析

天全縣屬盆地西部中山植被區(qū)，大相嶺東北部植被小區(qū)，這里正處“華西雨屏”的中心地帶，終年潮濕多霧。由于緯度偏南，水熱條件較好，加之天全縣中西部中高山區(qū)山勢(shì)險(xiǎn)峻，切割劇烈，人為活動(dòng)稀少，因此，中西部中高山區(qū)植被茂密，種類繁多，是天全縣主要森林分布區(qū)。據(jù)最新數(shù)據(jù)顯示，天全縣森林覆蓋率高達(dá)74.26%，林木綠化率為84.02%，森林覆蓋率大，意味著以后的森林面積增長(zhǎng)的空間越來(lái)越小。天全縣國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程(2013-2017年)項(xiàng)目分為工程措施和林草措施，且林草措施的資金投資占總投資的1/5甚至1/4，從2013年實(shí)施情況看，總體效果不好。具體原因如下：

(1)天全縣森林覆蓋率高，西部地處高山或半高山地帶，且有大片的林木，不適宜林草措施實(shí)施，加之耕地資源少，一些荒山、荒坡老百姓都進(jìn)行農(nóng)作物種植，剩余地塊可實(shí)施的林草措施面積較小，而國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程林草措施栽植面積大、區(qū)域廣，很難再找到合適的區(qū)域進(jìn)行林草措施栽植。

(2)天全縣在20世紀(jì)90年代，大力實(shí)施退耕還林和“天保工程”，主要以栽植慈竹和楠竹為主，政府適當(dāng)給予一定的補(bǔ)助，現(xiàn)已初具規(guī)模，主要集中在荒山、荒坡地帶，導(dǎo)致老區(qū)水保項(xiàng)目林草措施實(shí)施區(qū)域受到了很大的限制，在實(shí)施過(guò)程中，栽植面積大打折扣，且實(shí)施效果很不理想。加之近幾年來(lái)，各類竹子價(jià)格呈直線下降趨勢(shì)，且留守農(nóng)村的大部分是老弱病殘，青壯年都外出務(wù)工，導(dǎo)致砍伐面積和范圍受限。

2.2 工程措施坡改梯實(shí)施情況分析

由于天全縣位于四川盆地西部邊緣，二郎山東麓，邛崍山脈南端，青衣江上游，地形呈高山丘陵地帶，很難找到成塊、集中連片大面積(幾百畝近千畝)的坡耕地實(shí)施區(qū)域。從2013年國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程在天全縣啟動(dòng)實(shí)施以來(lái)，坡改梯實(shí)施面積及重點(diǎn)片選點(diǎn)問(wèn)題一直是建設(shè)單位棘手和頭疼的問(wèn)題。實(shí)施方案編制大綱明確要求“坡改梯措施實(shí)施面積應(yīng)不低于治理面積的3%”，而天全縣的實(shí)際情況是治理面積3%的坡改梯很難找到合適的坡耕地區(qū)域進(jìn)行改造，如2013年，實(shí)施方案坡改梯面積為47.4hm2，2014年實(shí)施方案坡改梯面積為58.1hm2，綜合2013年和2014年坡改梯實(shí)施情況來(lái)看，完成效果和質(zhì)量都很不理想，尤其是2014年坡改梯面積完成任務(wù)與設(shè)計(jì)相差了將近一半。造成這種情況有一定的原因。

(1)群眾對(duì)實(shí)施坡改梯興趣不高，抵觸情緒較大。在項(xiàng)目前期工作中，土地協(xié)調(diào)難度大，大部分群眾都不愿改變現(xiàn)有土地現(xiàn)狀，且地塊分散、不集中、不連片，涉及戶數(shù)較多，大部分群眾每戶土地僅幾分至數(shù)畝不等，很難在較短時(shí)間內(nèi)協(xié)調(diào)好土地，一旦界限發(fā)生改變，容易發(fā)生土地糾紛，造成工作被動(dòng)。加之天全縣降雨豐沛，年降雨量達(dá)1800mm，改造后的坡改梯區(qū)域不利于農(nóng)作物生長(zhǎng)，增產(chǎn)效果不明顯，比如以生姜等為代表的農(nóng)作物，喜好利水、干燥的耕作區(qū)域生長(zhǎng)。

(2)坡改梯改造后的整體效果很難在短時(shí)間內(nèi)體現(xiàn)出來(lái)[1]，有些土地在項(xiàng)目建設(shè)之初經(jīng)過(guò)村組及項(xiàng)目區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)完畢，但施工隊(duì)伍一旦進(jìn)場(chǎng)施工，老百姓就百般阻撓，被迫停工，又回過(guò)頭來(lái)協(xié)調(diào)，從而陷入?yún)f(xié)調(diào)—阻工—再協(xié)調(diào)—再阻工的循環(huán)中。

(3)坡改梯等土建工程占地和損壞青苗無(wú)補(bǔ)償。協(xié)調(diào)群眾的工作難度大。

3 2015年以來(lái)國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程實(shí)施成效

3.1 精密謀劃為項(xiàng)目?jī)?yōu)中更優(yōu)做好了鋪墊

鑒于2013-2014年國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程實(shí)施中存在的突出問(wèn)題、直視問(wèn)題，天全縣多次同省、市水利部門加強(qiáng)溝通和匯報(bào)，積極分析造成問(wèn)題的原因，從源頭解決問(wèn)題；省市水利部門也很關(guān)心和支持天全縣國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程建設(shè)進(jìn)程，對(duì)坡改梯完成量和林草措施實(shí)施品種做了微調(diào)。從2015年天全縣國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程實(shí)施以來(lái)，建成了以新華和程家小流域項(xiàng)目為代表的國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程，總的來(lái)講，工程布局較為合理，因地制宜。天全縣2015年新華小流域項(xiàng)目和2016年程家小流域項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量良好，施工質(zhì)量達(dá)到了設(shè)計(jì)要求，各項(xiàng)水土保持措施建設(shè)開展有序，坡改梯、蓄水池、排灌溝渠、生產(chǎn)便道等重點(diǎn)工程建設(shè)布局更趨合理；坡改梯坎子線形、石坎網(wǎng)格護(hù)坡外觀、質(zhì)量均較往年有大幅提高，工程管護(hù)良好，與項(xiàng)目受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂了管護(hù)責(zé)任合同，樹立了標(biāo)示標(biāo)牌。通過(guò)實(shí)施水土保持工程，建成了以蓄水池為代表的小型水利水保工程，有效緩解了項(xiàng)目區(qū)群眾生產(chǎn)用水難題，深受項(xiàng)目區(qū)群眾的歡迎，得到了社會(huì)各界的高度稱贊和肯定。通過(guò)水土流失治理，水土流失面積減少，流失程度減輕，流域內(nèi)水保林和經(jīng)果林面積增加，林草覆蓋率提高，土壤侵蝕量減少，水土流失得到遏制，增強(qiáng)了農(nóng)田保護(hù)能力。這對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)生活水平，改善民生等，具有十分重要的意義，尤其是天全縣2016年程家小流域項(xiàng)目，在工程2017年9月份完工驗(yàn)收前，該工程通過(guò)過(guò)硬的施工質(zhì)量和施工工藝，吸引了多個(gè)企業(yè)來(lái)投資，最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)相關(guān)部門牽頭擇優(yōu)選擇引進(jìn)的天全縣恒源農(nóng)業(yè)科技有限公司發(fā)展云頂村坡改梯項(xiàng)目有機(jī)茶示范基地，引起了良好的帶動(dòng)示范效應(yīng)，惠農(nóng)扶農(nóng)，裕民富縣。

3.2 良好的施工管理為把工程建設(shè)成優(yōu)質(zhì)工程保駕護(hù)航

(1)為保證老區(qū)水保項(xiàng)目保質(zhì)保量完成建設(shè)任務(wù)，資金在陽(yáng)光下運(yùn)行，加強(qiáng)資金管理制定資金規(guī)劃方案[2]，項(xiàng)目業(yè)主根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況，分別指派現(xiàn)場(chǎng)代表和工程師代表各一名加強(qiáng)工程現(xiàn)場(chǎng)管理，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)、資金關(guān)、進(jìn)度關(guān)，每一筆進(jìn)度款分別由監(jiān)理單位、現(xiàn)場(chǎng)和工程師代表、施工方三方簽字確認(rèn)后，持技術(shù)簽證單憑證，方可按照相關(guān)流程完成資金撥付，并嚴(yán)格實(shí)行縣級(jí)報(bào)賬制。項(xiàng)目資金實(shí)行了?？顚Ｓ?，無(wú)挪用、擠占、虛劃開支等現(xiàn)象，賬目清楚，手續(xù)完備，資金使用管理符合規(guī)定。

(2)加強(qiáng)質(zhì)量安全管理。把保證建設(shè)質(zhì)量和安全生產(chǎn)貫穿到項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程，加大項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)管力度，高度重視項(xiàng)目施工安全，嚴(yán)格工程建設(shè)規(guī)程，堅(jiān)決防止安全生產(chǎn)事故發(fā)生。充分發(fā)揮建設(shè)單位和工程監(jiān)理單位的作用，加強(qiáng)對(duì)施工各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。同時(shí)主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)加大了對(duì)工程建設(shè)、工程監(jiān)理、項(xiàng)目監(jiān)測(cè)等工作的督查力度，堅(jiān)持不定時(shí)到施工現(xiàn)場(chǎng)督促檢查，對(duì)工程施工不符合質(zhì)量規(guī)范要求的施工地段，當(dāng)即責(zé)令返工重建，杜絕了違規(guī)修建劣質(zhì)工程的現(xiàn)象，提高了工程建設(shè)質(zhì)量。

(3)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)管理人員的管理力度。制定了嚴(yán)格的管理制度，要求現(xiàn)場(chǎng)管理人員在項(xiàng)目建設(shè)中同步跟進(jìn)，現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，切實(shí)做到了工程指導(dǎo)科學(xué)、規(guī)范、到位，避免了工程建設(shè)中不必要的返工現(xiàn)象，有力地提升了工程建設(shè)質(zhì)量和進(jìn)度。

(4)做好資料收集整理。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，注重施工痕跡資料的收集、整理、歸檔和保管，要有工程開工前、建成后的圖片資料對(duì)比，并按檔案管理的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行分類管理，確保檔案的真實(shí)性、完整性。

3.3 政令統(tǒng)一，高效協(xié)作的管理模式把項(xiàng)目變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)提供了強(qiáng)大的動(dòng)力源泉

(1)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全實(shí)施機(jī)構(gòu)是實(shí)施小流域綜合治理的有效手段。只有縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)領(lǐng)導(dǎo)重視，相關(guān)單位的密切配合，治理工作才能順利進(jìn)行。

(2)按照項(xiàng)目區(qū)選點(diǎn)原則，在項(xiàng)目區(qū)范圍內(nèi)開展重點(diǎn)片選擇工作，經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)踏勘，選定在盡可能把項(xiàng)目變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)的地塊，在地塊集中連片，群眾治理需求迫切，積極性高，施工和交通基礎(chǔ)條件較好，能夠?qū)崿F(xiàn)山、水、田、林、路、村、池、凼、渠統(tǒng)一規(guī)劃，達(dá)到規(guī)模整治，能夠滿足水利部“改一片、成一片、見(jiàn)效一片”的要求，而且同農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合的園區(qū)發(fā)展思路，為下一步土地流轉(zhuǎn)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)打好基礎(chǔ)。為此，實(shí)施前對(duì)項(xiàng)目實(shí)施區(qū)進(jìn)行了多次深入調(diào)查、分析，聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。

(3)在項(xiàng)目啟動(dòng)之初，由項(xiàng)目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組及時(shí)召開項(xiàng)目動(dòng)員大會(huì)，村民代表大會(huì)，全面進(jìn)行宣傳發(fā)動(dòng)，充分調(diào)動(dòng)人民積極性[3]，讓群眾切實(shí)感受實(shí)施坡改梯水土保持建設(shè)帶來(lái)的綜合效益，讓群眾做到心中有數(shù)，打消群眾顧慮，促進(jìn)群眾思想從“要我建”到“我要建”的轉(zhuǎn)變。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，邀請(qǐng)村組干部和村民代表進(jìn)駐現(xiàn)場(chǎng)，參與解決工程質(zhì)量、現(xiàn)場(chǎng)管理，充分調(diào)動(dòng)群眾參與建設(shè)的積極性。

4 建議

基于天全縣2013-2017年國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程的實(shí)施實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)，建議從國(guó)家層面出臺(tái)招投標(biāo)后項(xiàng)目結(jié)存資金使用管理辦法。在項(xiàng)目實(shí)施中，鼓勵(lì)按照“大水保、大生態(tài)、大戰(zhàn)略”的工作理念，整合安排水保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧、交通、住建等部門的流域治理，整村推進(jìn)扶貧開發(fā)，多部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，既縮短時(shí)間，又提高了工作效率。同時(shí)坡改梯及其配套的坡面水系工程占地和損毀的青苗可以用項(xiàng)目資金予以補(bǔ)償，獨(dú)立費(fèi)用可在招投標(biāo)后結(jié)存的資金中列支。

結(jié)合天全縣實(shí)際情況，建議實(shí)施投資小、見(jiàn)效快的庭院水保等工程，多實(shí)施工程措施，少實(shí)施林草措施的水土保持綜合治理模式。