行政復(fù)議司法化的探討
——以《中華人民共和國行政復(fù)議法(修訂)(征求意見稿)》為視角

冉江應(yīng)

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

隨著司法部《中華人民共和國行政復(fù)議法(修訂)(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)的公布，行政復(fù)議制度再次引發(fā)各界關(guān)注，相關(guān)文章大多立足于對立法目的條款的探討。自設(shè)立之初，行政復(fù)議就刻意與行政訴訟相區(qū)別，強調(diào)“內(nèi)部監(jiān)督、權(quán)利救濟”的立法目的，具有較強的行政色彩。行政復(fù)議制度在運行中出現(xiàn)了一些問題，如功能定位行政化、復(fù)議程序運行缺乏正當(dāng)性、與行政訴訟銜接不暢等?！墩髑笠庖姼濉吩诳偨Y(jié)反思行政復(fù)議實踐運行中存在問題的基礎(chǔ)上，在“化解行政爭議”立法目的、注重糾紛雙方的對抗性與參與性、創(chuàng)設(shè)行政復(fù)議委員會、完善行政復(fù)議與行政訴訟的銜接機制等方面取得了突破，但仍需進一步完善。本文基于《征求意見稿》，就如何解決行政復(fù)議司法化面臨的困境進行初步探討。

1 行政復(fù)議司法化之程序要素

行政復(fù)議司法化是指在保持行政屬性的前提下，引入司法活動中有利于實現(xiàn)公平正義的理念，以達到解決行政爭議、保障權(quán)利的目的。行政復(fù)議司法化強調(diào)正當(dāng)性，以實現(xiàn)公平正義為根本目的。作為一種糾紛解決機制，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)具備公正、公平、公開等程序正當(dāng)?shù)幕疽亍?/p>

1.1 公正性

公正性是指程序應(yīng)當(dāng)符合公平正義的目標(biāo)。《征求意見稿》在說明中指出，行政復(fù)議制度當(dāng)前存在辦案標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、案件不論繁簡都按同樣流程辦理、容易引發(fā)“暗箱操作”的質(zhì)穎等問題[1]。程序不公導(dǎo)致實體不公。這些問題的解決，應(yīng)當(dāng)在立足行政復(fù)議客觀需求的基礎(chǔ)上結(jié)合司法活動中的相關(guān)制度，制訂程序標(biāo)準(zhǔn)。如統(tǒng)一案件受理標(biāo)準(zhǔn)、采用“繁簡分流”的審理模式、加強對行政復(fù)議機關(guān)的監(jiān)督等。有學(xué)者指出，行政復(fù)議至少應(yīng)當(dāng)包括裁判中立、公眾參與、結(jié)果公開，即“最低水平的程序正義”[2]。

1.2 公平性

公平性是指行政復(fù)議機關(guān)在審查活動中應(yīng)當(dāng)遵循不偏私、公平對待、不做自己案件法官等行為規(guī)范。不偏私強調(diào)行政機關(guān)須堅持依法辦事，不可因感情或其他因素區(qū)別對待?！墩髑笠庖姼濉冯m然確立了相應(yīng)的規(guī)則保障行政活動的公平性，但在實踐中，因行政機關(guān)工作人員水平的不同，加之沒有完善的相關(guān)規(guī)則和制度保障，很大程度上還是依賴于行政機關(guān)工作人員的自我規(guī)范意識。公平對待是“法律面前人人平等”原則在行政法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，強調(diào)不得因行政相對人的身份、性別、民族、宗教信仰等不同區(qū)別對待，應(yīng)公平對待申請雙方。不做自己案件的法官是指行政主體在處理涉及自身利害關(guān)系的行政爭議時，應(yīng)當(dāng)主動回避。回避制度是保證公平公正的一項重要制度，有利于裁判機構(gòu)做到清正廉潔、保持中立，杜絕不正之風(fēng)，創(chuàng)造良好的執(zhí)法環(huán)境。

1.3 公開性

公開性是指在行政復(fù)議過程中獲取的信息及過程應(yīng)當(dāng)公開。一是信息公開。在行政復(fù)議程序中，卷宗閱覽是信息公開的主要程序[3]。2017年修訂的《中華人民共和國行政復(fù)議法》(以下簡稱《行政復(fù)議法》)第23條第2款規(guī)定，申請人、第三人可以查閱被申請人提出的書面答復(fù)、作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料。但在實踐中，行政復(fù)議機關(guān)對申請人、第三人的“查閱”方式一般只限于查看、閱讀和摘抄[3]。案件的相關(guān)材料應(yīng)當(dāng)允許行政相對人或第三人復(fù)制，確保信息公開真正落到實處。二是過程公開。對復(fù)議機構(gòu)的審查活動，應(yīng)當(dāng)堅持以公開審查為原則，保證復(fù)議結(jié)果公正透明。在司法活動中，如果存在應(yīng)當(dāng)依法公開的情形，一律公開審理，行政復(fù)議活動應(yīng)當(dāng)置于公眾監(jiān)督之下，保障公眾參與，提升公信力。

程序正當(dāng)?shù)幕疽貙π姓?fù)議走向?qū)I(yè)化、規(guī)范化具有十分重要的意義，有利于逐步實現(xiàn)行政復(fù)議的司法化，更好發(fā)揮行政復(fù)議化解行政糾紛的主渠道作用。

2 行政復(fù)議司法化的功能定位

契合的功能定位對行政復(fù)議的發(fā)展十分重要。一直以來，對行政復(fù)議的首要功能定位存在爭議，主要存在“行政監(jiān)督說”“權(quán)利救濟說”“糾紛解決說”?！靶姓O(jiān)督說”重視行政復(fù)議的行政性屬性，強調(diào)行政機關(guān)內(nèi)部的自我糾錯?！凹m紛解決說”強調(diào)行政復(fù)議應(yīng)始于糾紛，終于糾紛，旨在化解行政爭議?！皺?quán)利救濟說”基于行政救濟理論，認(rèn)為行政復(fù)議應(yīng)對行政相對人的合法權(quán)益進行救濟。立法目的具有統(tǒng)攝整部法規(guī)的作用，學(xué)界對行政復(fù)議首要功能定位的爭論主要基于各部行政復(fù)議法規(guī)范之“立法目的”條款的解讀?！缎姓?fù)議條例》(1990年)的立法目的：“維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。”《行政復(fù)議法》的立法目的：“防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)?！薄缎姓?fù)議法實施條例》(2007年)的立法目的：“發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭議、建設(shè)法治政府、構(gòu)建社會主義和諧社會中的作用?！薄缎姓?fù)議條例》和《行政復(fù)議法》強調(diào)“職權(quán)監(jiān)督”“權(quán)利救濟”的雙重目的，立法者在預(yù)設(shè)功能定位時強化了行政屬性，注定行政復(fù)議無法成為化解行政爭議的主渠道?！缎姓?fù)議法實施條例》增加“解決行政爭議”的目的，雖然在功能定位上具有顛覆性，但作為一部實施性立法，在上位法《行政復(fù)議法》沒有規(guī)定的前提下隨意增設(shè)立法目的，有抵觸上位法之嫌疑[4]。實踐中，該立法目的也未真正得到落實，解決行政爭議的作用未能有效發(fā)揮。

要落實行政復(fù)議體制改革方案，優(yōu)化行政復(fù)議資源配置，推進相關(guān)法律法規(guī)修訂工作，發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議的主渠道作用[5]?！墩髑笠庖姼濉返?條在保留行政復(fù)議“職權(quán)監(jiān)督”“權(quán)利救濟”雙重目的基礎(chǔ)上，新增“化解行政爭議”目的。筆者認(rèn)為，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)將解決行政爭議作為首要目標(biāo)。理由如下：

一是立法目的要求。行政復(fù)議制度在設(shè)立之初就被賦予解決爭議糾紛的目的。雖然《行政復(fù)議法》強調(diào)行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督和對行政相對人的權(quán)利救濟，但作為一項行政救濟制度，行政相對人和行政機關(guān)的最終目的是在實現(xiàn)層級監(jiān)督和保障權(quán)利的同時解決行政爭議，達到終結(jié)雙方爭議的目的，而非走一遍復(fù)議程序，最終將爭議的解決拋給行政訴訟。

二是時代所需。從當(dāng)前解決行政糾紛的大環(huán)境來看，發(fā)揮行政復(fù)議解決行政爭議的主渠道作用已為時代所需，是國家治理現(xiàn)代化的需要。行政糾紛的多樣化決定了不同的救濟途徑。在我國，解決行政爭議的渠道主要有信訪、行政復(fù)議和行政訴訟。行政訴訟具有繁瑣的訴訟過程，需要嚴(yán)格按照法律程序開展訴訟活動，雖保障了程序的公正性，但增加了對抗雙方的時間成本和訴訟成本。信訪具有上傳下達社情民意的優(yōu)勢，但在受理范圍、處理難度、專業(yè)性等方面存在不足，注定其不能成為解決行政爭議的主渠道。在行政復(fù)議這一救濟渠道下，復(fù)議機構(gòu)專業(yè)性強，更利于解決行政爭議、保障行政相對人的權(quán)利。同時，相較于行政訴訟程序的對抗性、繁瑣性及信訪在受理處理上的短板，行政復(fù)議具有及時、靈活、方便、經(jīng)濟等優(yōu)勢，更有利于節(jié)約社會公共資源，減少訴累，高效、經(jīng)濟地解決行政糾紛，充分發(fā)揮解決行政爭議的功能，吸引當(dāng)事人選擇。

三是解決“執(zhí)行難”問題的現(xiàn)實需求?！皥?zhí)行難”是人民法院的工作困境，對司法權(quán)威和司法公信力造成嚴(yán)重影響。實踐中，為有效解決“執(zhí)行難”問題，已經(jīng)出臺了多項法律制度，但從當(dāng)前的執(zhí)法環(huán)境來看，“執(zhí)行難”問題仍無法得到有效解決。行政復(fù)議爭議的解決依賴于上級機關(guān)，上下級機關(guān)之間很少出現(xiàn)“執(zhí)行難”問題，有利于高效解決爭議。

3 行政復(fù)議司法化面臨的問題

3.1 復(fù)議機構(gòu)缺乏獨立性

司法之所以公正，原因之一在于審判的獨立性。司法活動中，審判機關(guān)居中獨立裁判，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉，不受與案件無關(guān)因素的影響。人們之所以選擇用司法的方式進行維權(quán)，正是看重了司法審判的獨立性。獨立性是影響復(fù)議結(jié)果公平公正的重要因素。為解決復(fù)議機構(gòu)獨立性問題，2008年9月原國務(wù)院法制辦公室印發(fā)《關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會試點工作的通知》(國法〔2008〕71號)，提出“在有條件的地方和部門”可以開展復(fù)議委員會的試點工作，并作出具體部署。從試點情況來看，雖然提升了行政復(fù)議的公正性和專業(yè)性，確保了辦案質(zhì)量，增加了案件受理量，但仍受制于政府主導(dǎo)和首長負(fù)責(zé)制，實施效果不理想[6]。《征求意見稿》在總結(jié)試點情況的基礎(chǔ)上，在第62條和第71條確立了復(fù)議委員會制度，并對行政復(fù)議委員會的機構(gòu)設(shè)置、功能定位、人員組成、職權(quán)等作出規(guī)定[6]。這些規(guī)定帶來了兩個問題：一是明確復(fù)議委員會為咨詢型機構(gòu)，雖具有正當(dāng)性，但仍不能解決政府主導(dǎo)、委員會意見受制于復(fù)議機關(guān)負(fù)責(zé)人等問題。二是規(guī)定縣級以上地方政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立復(fù)議委員會，國務(wù)院部門視情況設(shè)立，但未解決如何保障設(shè)立復(fù)議委員會和未設(shè)立復(fù)議委員會的復(fù)議結(jié)果的公正性，國務(wù)院在什么標(biāo)準(zhǔn)下需要設(shè)立的問題[6]。

3.2 與行政訴訟銜接不暢

行政訴訟和行政復(fù)議作為兩種成熟的解決行政糾紛的方式，在倡導(dǎo)多元化糾紛解決機制的當(dāng)下，發(fā)揮二者的制度合力已成為重要課題之一[7]。目前，行政訴訟與行政復(fù)議銜接模式主要有以下3種。

1) 當(dāng)事人自由選擇。將提起行政訴訟或行政復(fù)議的主動權(quán)交于行政相對人。實踐中，行政相對人大多選擇行政訴訟和信訪進行維權(quán)，出現(xiàn)了“大訴訟、中信訪、小復(fù)議”的現(xiàn)實格局，許多案件無法進入復(fù)議程序，阻礙了行政復(fù)議解決糾紛功能的發(fā)揮。

2) 復(fù)議前置。行政相對人必須先提起行政復(fù)議，只有對復(fù)議決定不服才能提起行政訴訟?！墩髑笠庖姼濉返?0條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政復(fù)議決定不服的，應(yīng)當(dāng)就原行政行為向人民法院提起行政訴訟?！边@一規(guī)定有待商榷。根據(jù)《征求意見稿》第29條規(guī)定，復(fù)議前置案件主要是權(quán)利義務(wù)關(guān)系簡單、對公民權(quán)利影響不大的案件，但實踐中還存在諸如有關(guān)環(huán)境資源保護、食品藥品監(jiān)管、土地征收、金融監(jiān)管、土地規(guī)劃等具有專業(yè)性、復(fù)雜性的案件。該類案件需要裁決人員兼具專業(yè)技術(shù)知識和法律知識，而一般的法官很難做到這一點，若不將該類案件前置，不利于法院迅速掌握案情并作出判決。

3) 復(fù)議終局。行政復(fù)議后不能提起行政訴訟。該模式有基于行政復(fù)議效率的考量，行政復(fù)議作為一項化解爭議、權(quán)利救濟制度，公正的重要性遠(yuǎn)超效率，若一味追求糾紛解決的速度，可能使行政相對人選擇其它維權(quán)路徑。復(fù)議終局意味著行政糾紛無法通過司法途徑解決，將可能導(dǎo)致行政相對人直接傾向于選擇行政訴訟。

綜上，3種銜接模式均存在不足，行政訴訟與行政復(fù)議的合理分工、優(yōu)勢互補功效未得到有效發(fā)揮。

4 行政復(fù)議司法化的完善路徑

4.1 確保復(fù)議機構(gòu)的獨立性

首先，針對《征求意見稿》機構(gòu)設(shè)立的問題，各級政府都應(yīng)當(dāng)設(shè)立復(fù)議委員會，這是增強復(fù)議公正性的邏輯所在。實踐中，不設(shè)立復(fù)議委員會的行政機關(guān)，受理復(fù)議案件的往往是其內(nèi)部的法制工作部門，隸屬行政機關(guān)，復(fù)議結(jié)果的獨立性和公正性均難以保障。其次，應(yīng)當(dāng)進一步完善復(fù)議委員會組成人員的結(jié)構(gòu)，提高復(fù)議人員的專業(yè)性。從一定程度上來說，行政復(fù)議人員的專業(yè)性將反映復(fù)議機構(gòu)的獨立性，而復(fù)議機構(gòu)的獨立性是確保復(fù)議結(jié)果客觀公正的關(guān)鍵。對內(nèi)應(yīng)當(dāng)加強對行政復(fù)議人員的培訓(xùn)、考核和管理，對外應(yīng)引入行業(yè)專家。合理分配內(nèi)外復(fù)議委員的比例，提高行政復(fù)議委員的專業(yè)化水平。再次，限制行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的最終決定權(quán)。復(fù)議委員會的核心職權(quán)在于解決行政爭議，保持中立性，若任何決定都受制于行政機關(guān)負(fù)責(zé)人，不符合創(chuàng)設(shè)該制度的初衷。應(yīng)當(dāng)對行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的權(quán)力進行限制，只有在復(fù)議委員會意見出現(xiàn)“僵局”的情形下，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人才有權(quán)作出最終決定。最后，復(fù)議委員會可借鑒司法活動中的合議制度，實行少數(shù)服從多數(shù)的票決制。當(dāng)復(fù)議委員與審理案件有利害關(guān)系時，應(yīng)當(dāng)主動申請回避或者由行政機關(guān)負(fù)責(zé)人指令回避，確保復(fù)議結(jié)果的公正性，提高復(fù)議機構(gòu)的公信力和權(quán)威性。此外，保證復(fù)議機構(gòu)的獨立性，有利于打破行政相對人的顧慮，改變“大訴訟、中信訪、小復(fù)議”的現(xiàn)實格局，使更多的行政相對人選擇這一方式進行維權(quán)，同時也順應(yīng)《征求意見稿》對行政復(fù)議糾紛解決主渠道作用的定位，充分發(fā)揮行政復(fù)議的優(yōu)勢。

4.2 完善與行政訴訟的銜接機制

行政復(fù)議與行政訴訟作為化解行政爭議和實現(xiàn)權(quán)利救濟的方式，體現(xiàn)國家化解行政糾紛的不同治理工具需求。雖然行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用需要確立，但行政訴訟解決行政爭議的作用依然重要。需要完善行政復(fù)議與行政訴訟的銜接機制，實現(xiàn)二者的功能結(jié)合[8]。

4.2.1 取消復(fù)議終局，確立司法最終解決原則

《征求意見稿》第10條規(guī)定，法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的除外。說明復(fù)議終局情形依然存在。復(fù)議終局將糾紛的最終解決限制在行政系統(tǒng)內(nèi)部，有違背司法最終解決原則之嫌疑。司法最終解決原則已經(jīng)成為現(xiàn)代法治國家普遍遵循的原則。對行政糾紛的解決，行政復(fù)議不能也不宜作為權(quán)利救濟的最后一道防線，而應(yīng)當(dāng)通過司法途徑解決。應(yīng)當(dāng)取消復(fù)議終局制度，賦予當(dāng)事人訴訟的權(quán)利，保障其合法權(quán)益。

4.2.2 完善復(fù)議前置規(guī)定

第一，對《征求意見稿》中對復(fù)議決定不服應(yīng)當(dāng)起訴原行政行為的規(guī)定，筆者認(rèn)為行政復(fù)議機關(guān)不僅要強調(diào)化解行政爭議的功能，而且要擔(dān)負(fù)行政機關(guān)內(nèi)部層級監(jiān)督職能，不管復(fù)議機關(guān)最后作出的是變更決定、維持決定還是撤銷決定，本質(zhì)還是一種行政行為，需要接受司法審查。因此，當(dāng)事人對復(fù)議決定不服的，應(yīng)當(dāng)起訴原行政行為和復(fù)議決定。

第二，擴大復(fù)議前置案件范圍。對專業(yè)性強的案件，復(fù)議機關(guān)有專門的機構(gòu)和專家，能夠有針對性、有效地解決該類案件?！墩髑笠庖姼濉窇?yīng)立足于社會實踐，充分考慮行政糾紛的專業(yè)性和復(fù)雜性，擴大復(fù)議前置的受案范圍，將專業(yè)性強的案件普遍實行前置，盡量在復(fù)議程序中解決爭議。

4.3 建立行政復(fù)議與信訪銜接機制

建立行政復(fù)議與信訪工作銜接機制，采取定期案情通報制度，加強對行政復(fù)議制度的宣傳，引導(dǎo)行政相對人選擇行政復(fù)議。一方面，可以減輕信訪的壓力；另一方面，確保行政復(fù)議的案件來源。需要注意的是，應(yīng)當(dāng)加強對信訪接待人員的培訓(xùn)，提高他們對復(fù)議事項的甄別能力，防止復(fù)議事項被當(dāng)作信訪事項處理。