“十四五”時期我國糧食生產(chǎn)的發(fā)展態(tài)勢及風(fēng)險分析

楊翠紅 林 康 高 翔 陳錫康 汪壽陽

1 中國科學(xué)院預(yù)測科學(xué)研究中心 北京 1001902 中國科學(xué)院數(shù)學(xué)與系統(tǒng)科學(xué)研究院 北京 1001903 中國科學(xué)院管理、決策與信息系統(tǒng)重點實驗室 北京 1001904 中國科學(xué)院大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院 北京 100049

糧食生產(chǎn)事關(guān)國運民生，是一個國家經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，習(xí)近平總書記多次強調(diào)糧食生產(chǎn)的重要性。然而，糧食生產(chǎn)是自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟再生產(chǎn)相互交織的生產(chǎn)過程，這一生產(chǎn)過程存在著巨大的不確定性，導(dǎo)致糧食產(chǎn)業(yè)成為風(fēng)險最高的產(chǎn)業(yè)之一[1]。為有效緩解“十四五”時期我國糧食生產(chǎn)風(fēng)險，本文首先對“十四五”時期糧食生產(chǎn)發(fā)展態(tài)勢進行展望，其次就主要風(fēng)險因素進行分析，最后提出政策建議。

1 “十四五”時期我國糧食生產(chǎn)的發(fā)展態(tài)勢

總體而言，“十四五”時期我國糧食生產(chǎn)將平穩(wěn)發(fā)展，糧食產(chǎn)量呈上升趨勢，在“十四五”期末有望達到 69000 萬噸以上。受種糧補貼、農(nóng)業(yè)稅減免等支農(nóng)惠農(nóng)政策、農(nóng)業(yè)科技如良種推廣等多重利好因素推動，2004—2015年我國糧食生產(chǎn)實現(xiàn)了“12 連增”，從 2003年糧食產(chǎn)量 43070 萬噸增至 2015年后 66060 萬噸，年均增幅 3.63%①筆者根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的糧食產(chǎn)量數(shù)據(jù)計算得到。。“十三五”時期雖然有波動（2018年糧食減產(chǎn) 372 萬噸），但總體上糧食生產(chǎn)平穩(wěn)，產(chǎn)量呈現(xiàn)上升態(tài)勢，2020年我國糧食產(chǎn)量達到 66949 萬噸。

習(xí)近平總書記多次指出，“我十分關(guān)心糧食生產(chǎn)和安全”“手中有糧、心中不慌”，強調(diào)“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上”，把我國糧食安全放在突出位置。特別是在新冠肺炎疫情（以下簡稱“疫情”）暴發(fā)以來，中央多次從戰(zhàn)略高度強調(diào)國內(nèi)糧食安全的重要性。2021年我國克服了洪澇等自然災(zāi)害，糧食產(chǎn)量達到 68285 萬噸，比 2020年增加 2.0%②國家統(tǒng)計局關(guān)于2021年糧食產(chǎn)量數(shù)據(jù)的公告. (2021-12-06). http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202112/t20211206_1825058.html.，實現(xiàn)了較大幅度增產(chǎn)。在目前俄烏沖突、新冠肺炎疫情等嚴(yán)峻的國際形勢下，全球糧食安全存在較大不確定性，我國的糧食安全顯得愈發(fā)重要。預(yù)計“十四五”時期，我國糧食生產(chǎn)的政策支持力度將進一步延續(xù)，這是支撐我國糧食生產(chǎn)安全的最關(guān)鍵因素。農(nóng)業(yè)技術(shù)方面，良種的推廣，農(nóng)業(yè)機械化、數(shù)字化、智能化升級將助推我國部分糧食單產(chǎn)的提高；糧食種植結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，目前我國高產(chǎn)型作物的面積占糧食作物比重逐年增加，低產(chǎn)型作物的面積比重降低，這種結(jié)構(gòu)變動對糧食增產(chǎn)總體有利。與此同時，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和 2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》也將在中長期為我國糧食生產(chǎn)奠定基礎(chǔ)?；谝陨弦蛩胤治觯覀冾A(yù)計“十四五”時期我國糧食生產(chǎn)將平衡發(fā)展，糧食產(chǎn)量呈上升趨勢。預(yù)計“十四五”期末我國糧食產(chǎn)量有望達到 69000 萬噸以上③該數(shù)據(jù)為筆者根據(jù)所在團隊建立的糧食產(chǎn)量預(yù)測模型，結(jié)合對主要因素的分析，得到的初步預(yù)測結(jié)果。，但不排除其間因自然災(zāi)害等因素影響產(chǎn)量波動的可能性。

2 “十四五”時期我國糧食生產(chǎn)面臨的風(fēng)險與挑戰(zhàn)

根據(jù)國務(wù)院印發(fā)的《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）》，我國人口總量預(yù)計在 2030年達到峰值 14.5億人[2]。與此同時，城鎮(zhèn)化的加速推進將帶動居民糧食消費升級，推動國內(nèi)糧食需求持續(xù)擴張。根據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）與聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織（FAO）的預(yù)測，我國糧食總需求量在 2029年將達到 76691 萬噸[3]?？紤]到人口擴張和消費升級，我國糧食供需將在今后較長時間內(nèi)繼續(xù)維持在脆弱的緊平衡狀態(tài)。習(xí)近平總書記曾強調(diào)，“今后一個時期糧食需求還會持續(xù)增加，供求緊平衡將越來越緊”?？傮w來看，“十四五”時期我國糧食生產(chǎn)形勢整體向好，但在中長期仍面臨許多風(fēng)險和挑戰(zhàn)，實現(xiàn)平穩(wěn)發(fā)展需要克服較多困難。在我國糧食需求剛性增長的背景下，為從生產(chǎn)端奠定我國糧食安全的基礎(chǔ)，本文分別從自然資源約束加劇、勞動力約束加大、種子產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢、規(guī)模化機械化程度不高、生產(chǎn)過度集中、重大突發(fā)事件頻發(fā) 6 個角度分析我國糧食生產(chǎn)在“十四五”時期面臨的風(fēng)險因素。

2.1 自然資源約束加劇，制約我國糧食生產(chǎn)

糧食生產(chǎn)高度依賴自然資源，其中耕地資源和水資源的投入不可或缺，適宜的氣候條件也極其重要[4]。然而，近年來我國極端天氣頻發(fā)，耕地資源和水資源約束持續(xù)加大，嚴(yán)重制約我國糧食生產(chǎn)[5]。

2.1.1 我國耕地資源存在數(shù)量減少、“非糧化”蔓延等問題，嚴(yán)重威脅我國糧食生產(chǎn)

（1）耕地資源數(shù)量的減少給糧食生產(chǎn)帶來了巨大的壓力。盡管我國一直嚴(yán)守 18 億畝耕地紅線，但不可否認(rèn)的是，我國耕地及可開發(fā)為耕地的后備土地資源在逐年減少。根據(jù)第三次全國國土調(diào)查結(jié)果顯示④第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果發(fā)布. (2021-08-26). http://www.gov.cn/xinwen/2021-08/26/content_5633497.htm.，2019年我國耕地面積為 19.18 億畝，自2009年以來全國耕地面積減少了 1.13 億畝。我國耕地面積減少的主要原因是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程加速，工業(yè)化建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)用地擠占農(nóng)業(yè)用地。城鎮(zhèn)化進程往往伴隨著基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及城區(qū)空間的擴張，進而導(dǎo)致耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)設(shè)施用地或者住宅用地，造成大量優(yōu)質(zhì)耕地的流失和非可逆性的用途轉(zhuǎn)變[6,7]。已有研究表明，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化每年導(dǎo)致約 441 萬畝耕地的減少[8]。

（2）耕地資源質(zhì)量差、地力透支嚴(yán)重等現(xiàn)象制約了糧食單產(chǎn)的提高，土地污染問題進一步對糧食安全造成了威脅。習(xí)近平總書記曾強調(diào)，“18 億畝耕地必須實至名歸，農(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田”⑤學(xué)習(xí)進行時丨談到這個問題，習(xí)近平每句話都很重. (2021-12-27). http://www.news.cn/politics/xxjxs/2021-12/27/c_1128206537.htm.。但是受農(nóng)藥污染殘留、超負(fù)荷種植及土壤沙化等因素的影響，我國耕地質(zhì)量不高，耕地綜合生產(chǎn)能力低下[9]。以東北黑土地為例，東北黑土區(qū)是我國主要的糧食生產(chǎn)基地，全國約有 1/4 的糧食生產(chǎn)自東北黑土區(qū)。但是多年來，由于人為的高強度開發(fā)，黑土層逐漸變淺流失，嚴(yán)重影響了該地區(qū)的生態(tài)安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。根據(jù) 2019年全國耕地質(zhì)量等級情況公報⑥2019年全國耕地質(zhì)量等級情況公報. (2020-05-06). http://www.moa.gov.cn/nybgb/2020/202004/202005/t20200506_6343095.htm.，2019年我國有 4.44 億畝耕地的質(zhì)量等級為 7—10 等（等級越高質(zhì)量越差），占耕地總面積的21.95%。這部分耕地基礎(chǔ)地力較差，生產(chǎn)障礙因素突出，且在短時間內(nèi)難以得到根本性改善。此外，土地污染問題也頻繁導(dǎo)致我國部分地區(qū)的糧食產(chǎn)品有毒有害物質(zhì)超標(biāo)[10]。例如，近年來湖南省、江西省等地屢屢出現(xiàn)的“鎘大米”事件，就是由于耕地中鎘金屬超標(biāo)所導(dǎo)致。如果受污染的土地被發(fā)現(xiàn)并采取退耕，會直接減少我國糧食耕地面積；而如果受污染的土地沒有被發(fā)現(xiàn)或短期內(nèi)無法退耕，則會對我國糧食產(chǎn)品的質(zhì)量和品牌商譽造成嚴(yán)重?fù)p害，長期來看會對我國糧食安全造成更大危害。

（3）耕地“非糧化”現(xiàn)象嚴(yán)重威脅糧食生產(chǎn)。由于糧食種植收益較低，相比而言，種植花卉水果或者建立養(yǎng)殖場能夠給農(nóng)戶帶來較高利潤。因此，受收益率的影響，我國大量糧田改種經(jīng)濟作物，“非糧化”現(xiàn)象進一步擠占糧食作物耕地面積。研究表明，2018年我國耕地“非糧化”面積達到 54.47 萬平方千米，占全國耕地面積總量的 32.3%，新疆、海南、上海、浙江、廣西、貴州 6 省份“非糧化”率甚至超過 50%[8]。

2.1.2 我國水資源存在總量短缺、空間分布不均及利用率不高等問題，給我國糧食生產(chǎn)帶來巨大風(fēng)險

我國是嚴(yán)重干旱的缺水國家，雖然水資源總量豐富但人均占有量較低。根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，2017年我國可再生內(nèi)陸淡水資源為 2.8 萬億立方米，位列世界第五；但是，人均可再生內(nèi)陸淡水資源低至 2014.7 立方米，僅為世界平均水平的 35.2%。我國水資源在空間分布上也極其不均。例如，北方地區(qū)作為糧食主產(chǎn)區(qū)擁有全國 54% 的耕地面積，水資源占有量卻只有全國的 36%[11]。水資源南北分配不均的現(xiàn)象導(dǎo)致我國水資源供需不匹配，特別是干旱或者半干旱地區(qū)的供需矛盾更加突出。此外，我國農(nóng)業(yè)水資源利用效率與國際領(lǐng)先水平存在一定差距。根據(jù)水利部歷年發(fā)布的《中國水資源公報》，2018年、2019年和 2020年我國農(nóng)田灌溉用水有效利用系數(shù)分別僅為0.554、0.559 和 0.565，而發(fā)達國家農(nóng)業(yè)水資源利用率則高達 0.7—0.8[4]。根據(jù)目前的年均增量進行估計，我國水資源利用率還需要近 30年才有可能達到發(fā)達國家的下界水平。從中長期來看，隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的推進，部分農(nóng)業(yè)用水會被工業(yè)用水和城市用水所擠占，加劇我國農(nóng)業(yè)水資源短缺的問題。

2.1.3 全球氣候變暖導(dǎo)致極端天氣頻發(fā)，給我國糧食生產(chǎn)造成巨大不確定性

根據(jù) FAO 發(fā)布的《2021年世界糧食安全和營養(yǎng)狀況》，近年來全球極端氣候事件頻繁，遭受極端氣候事件的頻率⑦即一國在每個時期內(nèi)發(fā)生此類事件的年份數(shù)。從 2000—2004年的 30% 上升至 2015—2019年的 72%，上升了 42 個百分點；極端氣候事件的影響強度也不斷加大，2000—2004年僅有 11% 的國家遭遇 3—4 種極端氣候⑧熱浪、干旱、洪水或風(fēng)暴。，而 2015—2020年這一比例上升至 52%。特別地，我國一直是全球氣候變化的敏感區(qū)和影響顯著區(qū)。根據(jù)中國氣象局發(fā)布的《中國氣候變化藍皮書（2021）》，1951—2020年我國地表年平均氣溫每 10年上升 0.26℃，升溫速率明顯高于全球平均水平；受氣候變暖的影響，我國干旱、洪澇及低溫等極端氣候事件增多增強，氣候風(fēng)險水平逐漸上升。例如，我國 1991—2020年氣候風(fēng)險指數(shù)平均值為 6.8，相比于 1961—1990年的平均值（4.3）增加了 58%。

極端天氣的頻發(fā)將給我國糧食生產(chǎn)帶來巨大挑戰(zhàn)。從短期看，目前我國已經(jīng)形成了拉尼娜事件⑨2021/2022年一次拉尼娜事件形成. (2022-03-07). http://www.cma.gov.cn/2011xwzx/2011xqxxw/2011xqxyw /202203/t20220307_ 592819.html.。受拉尼娜事件的影響，2021/2022年冬季我國平均氣溫總體偏冷，全國平均氣溫為 -3.2℃，較常年同期偏低 0.2℃⑩2021/2022年冬季整體偏冷 降水偏多 雨雪頻繁. (2022-03-04). http://www.cma.gov.cn/2011xwzx/2011xqxxw/2011xqxyw/202203/t20220304_592739.html.。特別是 2022年2 月份，全國平均氣溫較常年同期偏低 2.1℃，為 2009年以來歷史同期最低11中國氣象局舉行2022年3月新聞發(fā)布會. (2022-03-01). http://www.scio.gov.cn/xwfbh/gbwxwfbh/xwfbh/qxj/Document/1721037/ 1721037.htm.。同時，2021年9 月至 10 月上旬的持續(xù)降雨造成了北方冬小麥主產(chǎn)區(qū)部分地區(qū)土壤過濕，騰茬整地困難，冬小麥播種受阻。受強降雨的影響，2021年冬小麥晚播麥比例較大，抗災(zāi)能力較差，疊加拉尼娜事件造成的低溫天氣，可能對我國 2022年小麥產(chǎn)量造成負(fù)面影響。從中長期看，隨著全球氣候變暖不斷加劇，我國面臨的氣候問題也將進一步惡化，糧食生產(chǎn)面臨的不確定性日益增加。已有研究表明，氣候變化可能導(dǎo)致我國水稻、小麥和玉米的產(chǎn)量在 21 世紀(jì)末分別減少 36.25%、18.26% 和 45.10%[12]。因此從中長期來看，極端天氣仍是威脅我國糧食生產(chǎn)的重要因素，將給我國糧食生產(chǎn)帶來巨大不確定性。

綜上，考慮到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化不斷推進及全球氣候變暖不斷加劇，預(yù)計耕地資源和水資源約束及極端天氣等自然風(fēng)險將在“十四五”時期持續(xù)制約我國糧食生產(chǎn)。

2.2 勞動力約束持續(xù)加大，限制我國糧食生產(chǎn)

農(nóng)業(yè)在我國是典型的勞動密集型行業(yè)。改革開放40 多年來，我國農(nóng)業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，農(nóng)業(yè)勞動力供給不足、老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重、勞動力素質(zhì)較低等問題嚴(yán)重制約我國糧食生產(chǎn)。

（1）勞動力短缺問題嚴(yán)重。改革開放以來，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展導(dǎo)致大量農(nóng)村勞動力外流，非農(nóng)就業(yè)增長迅速，因此擠占農(nóng)業(yè)勞動力。根據(jù)中國經(jīng)濟網(wǎng)數(shù)據(jù)，2020年我國常住人口城鎮(zhèn)化率為63.89%，相比于 2006年的 44.34% 增長了 19.55 個百分點；第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)表明，2016年我國農(nóng)業(yè)勞動力規(guī)模為 3.14 億人，相比于 2006年第二次全國農(nóng)業(yè)普查時的 3.42 億人減少了 2800 萬人。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的繼續(xù)推進將對滯留在農(nóng)業(yè)內(nèi)部的勞動力產(chǎn)生“虹吸效應(yīng)”，導(dǎo)致留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的勞動力不斷下降。例如，根據(jù)《農(nóng)民日報》的報道，盡管 2020年受疫情影響，我國農(nóng)民工外出數(shù)量減少了 4.6%，但是 2021年前三季度的外出農(nóng)民工規(guī)模已經(jīng)呈現(xiàn)恢復(fù)性增長，農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移仍在繼續(xù)12農(nóng)民收入：實現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的路徑選擇. (2021-12-04). https://szb.farmer.com.cn/2021/20211204/20211204_003/20211204_003_1.htm.。已有研究表明，在鄉(xiāng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移占比不斷提高的背景下，預(yù)計我國第一產(chǎn)業(yè)可用勞動力將持續(xù)下降，到 2025年約為 1.67 億人，相比于 2018年下降 17.4%[13]。

（2）農(nóng)業(yè)勞動力老齡化問題凸顯。我國人口老齡化進程明顯加快，且農(nóng)村老齡化程度明顯高于城鎮(zhèn)。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，截至 2020年11 月1日，我國 60 歲及以上人口為 2.64 億人，占總?cè)丝诘?18.70%，相比于 2010年上升了 5.44 個百分點；農(nóng)村 60 歲及以上老年人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貫?23.81%，比城鎮(zhèn) 60 歲及以上人口占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘谋壤叱?7.99 個百分點。此外，由于非農(nóng)就業(yè)勞動力主要是青壯年勞動力[14]，隨著城鎮(zhèn)化工業(yè)化的推進，農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)勞動力激增，大量農(nóng)村青壯勞動力遷徙至城鎮(zhèn)；在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力則以老年人為主，該現(xiàn)象進一步加劇了農(nóng)業(yè)勞動力老齡化的問題。例如，第二次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，2006年我國農(nóng)村勞動力中非農(nóng)就業(yè)勞動力占比僅為 34.3%，到 2015年則增長到了 74.9%[15]；第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，2016年全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員中年齡在 55 歲及以上的人口比例為 33.6%，然而 10年前農(nóng)業(yè)從業(yè)人員中 51 歲以上的占比僅為 32.5%。

（3）農(nóng)業(yè)勞動力素質(zhì)較低的現(xiàn)象普遍存在。根據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，2016年我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力受教育程度占比最高的是初中畢業(yè)生，占比為 48.4%；而高中或中專、大專及以上的比例分別低至 7.1% 和 1.2%。然而，美國在 1970年農(nóng)業(yè)勞動力中擁有高中及以上學(xué)歷的占比就高達 52.3%，且該比例逐年上升，在 2017年更是達到了 87.3%[16]。因此，我國農(nóng)業(yè)勞動力受教育程度較低，整體素質(zhì)有待提高。同時，我國農(nóng)業(yè)勞動力老齡化問題進一步加劇了我國農(nóng)業(yè)勞動力素質(zhì)低下的現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)勞動力老齡化及素質(zhì)較低的現(xiàn)狀又將抑制農(nóng)業(yè)新技術(shù)的推廣，制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化、現(xiàn)代化程度的提升，對糧食產(chǎn)量和糧食質(zhì)量的提升造成雙重阻礙，進而威脅未來我國糧食生產(chǎn)的前景。

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力在未來一段時間內(nèi)將繼續(xù)維持在供給不足、老齡化嚴(yán)重及素質(zhì)不高的狀態(tài)，農(nóng)業(yè)勞動力資源受限對我國未來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)構(gòu)成危險。

2.3 種子產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，制約糧食單產(chǎn)提高

種子是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“芯片”，是提高糧食單產(chǎn)水平的關(guān)鍵。習(xí)近平總書記就曾強調(diào)，“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，種子是基礎(chǔ)”。然而，現(xiàn)階段我國種子產(chǎn)業(yè)與國際發(fā)達水平存在較大差距，且由于種子培育周期較長，種子產(chǎn)業(yè)的緩慢發(fā)展將在“十四五”時期制約我國糧食單產(chǎn)的提高[17]。特別地，我國玉米種子存在被外資控制的風(fēng)險。

目前，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中應(yīng)用的大部分良種均為我國自主研發(fā)繁育的，但我國種子行業(yè)與發(fā)達國家相比仍存在較大差距，面臨著一系列短板問題，如部分品種單產(chǎn)水平不高13雖然單產(chǎn)水平并非完全由種子質(zhì)量所決定，但種子是決定糧食單產(chǎn)水平最重要的因素之一，因此本文使用單產(chǎn)水平作為種子質(zhì)量差距的部分體現(xiàn)。詳見FAO：優(yōu)種意味著優(yōu)產(chǎn). [2022-04-27]. https://www.fao.org/in-action/producing-quality-seeds-means-qualityyields/zh/.、自主研發(fā)能力不強、行業(yè)集中度較低等。根據(jù) FAO 的數(shù)據(jù)，2020年我國稻谷單位產(chǎn)量為 469.5 千克/畝，僅為澳大利亞14根據(jù)FAO數(shù)據(jù)，澳大利亞、新西蘭、約旦、土耳其分別為2020年稻谷、小麥、玉米、大豆單產(chǎn)最高的國家。的 70.2%；小麥單位產(chǎn)量為 382.8 千克/畝，僅為新西蘭的 57.8%；玉米單位產(chǎn)量為 421.2 千克/畝，僅為約旦的 21.3%；大豆單位產(chǎn)量為 132.4 千克/畝，僅為土耳其的 45.0%。因此，我國部分糧食品種單產(chǎn)水平和世界先進水平之間依然具有較大差距。此外，我國大多數(shù)種子企業(yè)的研發(fā)投入在銷售收入中占比均不足 3%，遠(yuǎn)低于國際公認(rèn)的 5% 水平線[18]。在中外合資的種子企業(yè)中，研發(fā)工作也基本由外資壟斷，中方難以進入到育種核心環(huán)節(jié)。與此同時，由于投入高、周期長等壁壘，規(guī)模化是種子企業(yè)的核心發(fā)展邏輯，然而現(xiàn)階段我國缺乏絕對的龍頭企業(yè)。即使在中國化工集團公司收購瑞士種業(yè)巨頭先正達農(nóng)業(yè)有限公司，其董事長接受采訪時仍表示，我國前十大種子企業(yè)的市場占有率不足 20%，遠(yuǎn)低于全球前十大種子企業(yè) 60%的市場占有率15全國政協(xié)常委、中化集團董事長寧高寧：加強種業(yè)知識產(chǎn)權(quán)立法. (2021-03-11). https://szb.farmer.com.cn/2021/20210311/20210311_003/20210311_003_4.htm.。行業(yè)集中度較低的現(xiàn)狀為我國未來的糧食生產(chǎn)埋下隱患，同時也將反過來抑制我國種子企業(yè)研發(fā)能力的有效提升。

特別地，對于我國玉米種業(yè)而言，外資滲透率較高，存在被外資控制的風(fēng)險，將在中長期對我國玉米產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成潛在制約風(fēng)險。研究表明，美國選育的“先玉 335”已經(jīng)成為了東華北春玉米區(qū)的第一大品種、黃淮海夏玉米區(qū)的第二大品種，約占全國玉米種植面積的 1/3。遼寧省作為我國玉米主產(chǎn)地之一，玉米種業(yè)基本上被外資品種控制，國產(chǎn)玉米種子市場占有率由原先的 70% 以上急劇下降到 20% 以下，“先玉335”則在過去幾年里迅速擠占遼寧 80% 以上的市場。

綜上，預(yù)計在“十四五”時期我國種子產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢的現(xiàn)狀將繼續(xù)制約我國糧食單產(chǎn)的提高，威脅我國糧食安全。

2.4 規(guī)?；C械化程度不高，抑制糧食單產(chǎn)提高

機械化生產(chǎn)是提高糧食單產(chǎn)的重要手段，但目前我國糧食生產(chǎn)規(guī)?；潭炔桓?，進而導(dǎo)致全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化程度低下，制約我國糧食單產(chǎn)的提高。

“大國小農(nóng)”是我國的基本國情農(nóng)情，土地細(xì)碎化問題突出。例如，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長鄧小剛在 2021年12 月指出，目前我國小農(nóng)戶占農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶總數(shù)的 98% 以上，約有 2.1 億戶農(nóng)戶的耕地面積在 10 畝以下16國務(wù)院關(guān)于加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，推動小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接情況的報告. (2021-12-21). http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202112/e0995f9916d747e38bcc7deafda97048.shtml.。此外，2018年新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體土地流轉(zhuǎn)調(diào)查報告顯示，截至 2017年，我國僅有 27.28% 的耕地由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體（不含合作社）經(jīng)營，家庭農(nóng)場耕地面積平均只有 177.30 畝；然而，美國同期的戶均農(nóng)場面積超過 2292.86 畝，德國同期的戶均農(nóng)場面積從幾千到幾萬畝不等17加快土地流轉(zhuǎn) 提升規(guī)模經(jīng)營. (2018-12-19). http://www.gov.cn/xinwen/2018-12/19/content_5350144.htm.。因此，我國耕地規(guī)?；潭热蕴幵谳^低水平[19]，與發(fā)達國家相比存在較大差距。由于規(guī)?；潭炔桓撸r(nóng)業(yè)機械難以在我國糧食生產(chǎn)過程中大規(guī)模使用。相比于發(fā)達國家而言，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化程度同樣處于較低水平，尤其是播種、收獲環(huán)節(jié)的機械化率有待提高。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)機械化管理司的數(shù)據(jù)182020年全國農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展統(tǒng)計公報. (2021-09-08). http://www.njhs.moa.gov.cn/nyjxhqk/202109/t20210908_6376013.htm.，2020年我國農(nóng)作物耕種收綜合機械化率為 71.25%，其中機播率和機收率分別僅為 58.98% 和 64.56%；然而，日本在 2018年就已經(jīng)實現(xiàn) 90% 的機械化率，水稻的栽插和收獲機械化率更是分別達到了 98% 和 99%[20]。2017年我國每萬公頃耕地使用收割機和拖拉機的數(shù)量為 147 臺和 497 臺，分別只有日本 2008年水平的 6.6% 和 11.4%[21]。土地碎片化及機械化程度較低可能導(dǎo)致勞動生產(chǎn)率和資源利用率低下，進而抑制糧食單產(chǎn)的提高。

由于我國小農(nóng)經(jīng)營模式難以在短時間內(nèi)改變，預(yù)計在“十四五”時期我國規(guī)?；C械化程度較低的現(xiàn)狀將繼續(xù)制約我國糧食單產(chǎn)的提高，威脅我國糧食安全。

2.5 糧食生產(chǎn)向主產(chǎn)區(qū)過度集中，威脅全國糧食生產(chǎn)穩(wěn)定性19主產(chǎn)區(qū)糧食單產(chǎn)顯著高于非主產(chǎn)區(qū)，如果簡單地將主產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到非主產(chǎn)區(qū)，則可能導(dǎo)致糧食產(chǎn)量的下降。因此，本文只是強調(diào)糧食生產(chǎn)過度集中存在的客觀風(fēng)險。

近年來，在國家一系列扶持政策的作用下，我國糧食生產(chǎn)向主產(chǎn)區(qū)和少數(shù)省份集中的趨勢愈發(fā)明顯，糧食生產(chǎn)重心持續(xù)北移。習(xí)近平總書記在 2021年12 月召開的中央經(jīng)濟工作會議中指出，我國糧食供需趨勢“過去是南糧北調(diào)，現(xiàn)在是北糧南調(diào)”。根據(jù) Wind 數(shù)據(jù)，2004—2020年，我國 13 個糧食主產(chǎn)區(qū)2013個糧食主產(chǎn)區(qū)為：黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、河北、河南、山東、四川、江西、湖南、湖北、江蘇、安徽。的糧食產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量的比例由 72.7% 上升到 78.6%，特別是黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、河北、河南、山東這 7 個北方省份的比重明顯增加，由 40.5% 提升到 49.9%。與此同時，上述北方 7 省份的糧食播種面積在全國糧食播種面積中所占比例也在持續(xù)增加，從 2004年的 40.4% 增長到了 2020年的 47.9%。習(xí)近平總書記曾強調(diào)，“要有合理布局，主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)都要保面積、保產(chǎn)量”“主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)要飯碗一起端、責(zé)任一起扛”。然而，隨著糧食生產(chǎn)向北方主產(chǎn)區(qū)持續(xù)集中，我國糧食產(chǎn)銷區(qū)的不平衡矛盾日益加劇。例如，13 個糧食主產(chǎn)區(qū)中僅有 6 個為糧食凈調(diào)出省份，11 個產(chǎn)銷平衡省份中有 9 個糧食自給率已經(jīng)下降到 58%，7 個糧食主銷區(qū)省份的平均自給率已下降到 24%[2]。

在糧食生產(chǎn)向主產(chǎn)區(qū)持續(xù)集中的背景下，主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定性在保障我國糧食安全中發(fā)揮著決定性作用。然而，現(xiàn)階段我國糧食主產(chǎn)區(qū)在糧食生產(chǎn)過程中面臨著巨大挑戰(zhàn)，如水資源嚴(yán)重匱乏及耕地質(zhì)量逐年下降。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，2020年13 個主產(chǎn)區(qū)水資源占有量僅為全國的 47.2%，北方 7 個糧食主產(chǎn)省份水資源占有量更是僅為全國的 12.4%；此外已有研究表明，東北地區(qū)高等黑土地和中等黑土地 2013—2017年分別減少了 23.45% 和3.99%[22]。

糧食生產(chǎn)向少數(shù)地區(qū)高度集中不僅加劇了糧食主產(chǎn)區(qū)面臨的資源環(huán)境壓力，更導(dǎo)致全國糧食生產(chǎn)風(fēng)險激增——因為一旦個別主產(chǎn)區(qū)發(fā)生重大疫情或者自然災(zāi)害，就會導(dǎo)致全國糧食生產(chǎn)受到極大影響。綜上，現(xiàn)階段我國糧食生產(chǎn)過度集中將威脅我國“十四五”時期糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定性。

2.6 重大突發(fā)事件頻發(fā)，威脅糧食生產(chǎn)穩(wěn)定性

近年來，諸如新冠肺炎疫情、俄烏沖突等國際重大突發(fā)事件頻發(fā)，給我國糧食生產(chǎn)造成了巨大威脅。重大突發(fā)事件對我國糧食生產(chǎn)造成的威脅主要體現(xiàn)在勞動力和農(nóng)資投入受阻。

（1）重大突發(fā)事件可能導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)勞動力投入受限，制約我國糧食生產(chǎn)。以新冠肺炎疫情例，疫情暴發(fā)初期我國政府采取了強有力的人員流動限制措施，導(dǎo)致部分種植大戶和規(guī)模化生產(chǎn)企業(yè)出現(xiàn)了用工難現(xiàn)象。中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院的一項調(diào)查結(jié)果顯示，在疫情暴發(fā)初期有 23% 的種植主體認(rèn)為存在勞動力短缺的問題[23]。雖然后期農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、交通運輸部等部門紛紛出臺相關(guān)政策，有效緩解了人員流動限制對農(nóng)業(yè)勞動力供給的影響，但這也提醒了在重大突發(fā)事件下農(nóng)業(yè)勞動力投入可能受到一定限制。

（2）重大突發(fā)事件可能導(dǎo)致農(nóng)資價格上漲，進而給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來負(fù)面影響。例如，俄羅斯是世界上主要的化肥和能源供應(yīng)國之一，在俄烏沖突期間，西方各國對俄羅斯的經(jīng)濟制裁和封鎖導(dǎo)致全球化肥和能源供給短缺，進而導(dǎo)致全球化肥和能源價格暴漲。由于我國化肥等農(nóng)資全球化程度較深，受全球價格影響較大，因此，俄烏沖突進一步導(dǎo)致了我國農(nóng)資價格暴漲，挫傷糧農(nóng)生產(chǎn)積極性。根據(jù)鄭州商品交易所數(shù)據(jù)，我國尿素價格指數(shù)從 2022年2月25日的 2332.58 點漲至 2022年3月30日的 2765.96 點，漲幅達到 18.6%。

近年來國際形勢錯綜復(fù)雜，因此，預(yù)計在“十四五”時期重大突發(fā)事件將繼續(xù)威脅我國糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定性，給我國糧食安全帶來巨大風(fēng)險。

3 政策建議

通過上文分析，在“十四五”時期我國糧食生產(chǎn)存在著自然資源約束加劇，勞動力約束加大，種子產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，規(guī)?；?、機械化程度不高，生產(chǎn)過度集中，以及重大突發(fā)事件威脅等方面的風(fēng)險因素。因此，為在“十四五”時期確保我國糧食生產(chǎn)安全，應(yīng)對潛在風(fēng)險沖擊，本文將分別對上述風(fēng)險因素提出相應(yīng)的政策建議。

3.1 加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)機械化率，緩解自然資源短缺、極端天氣頻發(fā)等問題

耕地是目前威脅我國糧食生產(chǎn)穩(wěn)定性的重要因素之一。雖然糧食播種面積難以持續(xù)增長，但仍需穩(wěn)定播種面積，保障基本的糧食生產(chǎn)能力。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)機械化和智能化發(fā)展可以提升我國耕地抗災(zāi)能力；規(guī)?；途?xì)化的作業(yè)方式可以達到節(jié)水節(jié)肥減藥的目的，進而充分提高農(nóng)田可持續(xù)利用水平和綜合生產(chǎn)能力，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。因此，一方面要嚴(yán)守18億畝耕地紅線，采取“長牙齒”的硬措施，建設(shè)好糧食生產(chǎn)功能區(qū)。另一方面要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)制度，加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的基礎(chǔ)上，建議加快耕地“宜機化”改造，提升機械化水平，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)科技，推動農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，有效降低自然資源短缺、極端天氣頻發(fā)及土地經(jīng)營細(xì)碎化給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的負(fù)面影響。

3.2 貫徹落實“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，保障農(nóng)業(yè)高素質(zhì)勞動力供給

農(nóng)民是糧食生產(chǎn)的主體，農(nóng)業(yè)勞動力短缺將嚴(yán)重制約我國糧食生產(chǎn)。因此，建議各級政府加強對農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)有關(guān)青年創(chuàng)業(yè)項目的資助和政策支持。具體而言，可以減稅降費的方式推動新形式農(nóng)業(yè)企業(yè)的創(chuàng)業(yè)，以人才引進的方式激勵大學(xué)生投入到現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)當(dāng)中。此外，建議加強鄉(xiāng)村就業(yè)宣傳，合理引導(dǎo)人才回流。例如，推行大學(xué)生村官政策，解決大學(xué)生就業(yè)難題的同時借助大學(xué)生村官推動農(nóng)業(yè)科技傳播，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。農(nóng)業(yè)就業(yè)要尊重市場規(guī)律，農(nóng)民子女在未來依然是農(nóng)業(yè)就業(yè)人員的主要后備軍[16]。因此，建議加大農(nóng)村教育投入，全面提升農(nóng)民子女基礎(chǔ)教育水平，鼓勵高素質(zhì)農(nóng)業(yè)接班人的培育。

3.3 提升我國種業(yè)競爭力，保障糧食生產(chǎn)根本

黨的十八大以來，我國種業(yè)科技和產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得了明顯成效，但與國際先進水平相比較，仍然存在研發(fā)能力不足和產(chǎn)業(yè)“小而散”等突出問題。建議： ① 制定政策鼓勵種子企業(yè)進行研發(fā)。例如，給予進行研發(fā)的國內(nèi)種子企業(yè)一定扶持和補貼，促進其提高研發(fā)投入。② 組織科研單位突破育種關(guān)鍵技術(shù)，改進種子企業(yè)與科研單位的合作模式，促進科研成果轉(zhuǎn)化為實際生產(chǎn)力。③ 出臺政策指導(dǎo)種業(yè)資源整合，加快培育具備國際競爭力的產(chǎn)業(yè)鏈一體化種子企業(yè)，提高各主糧品種種子行業(yè)集中度，增強種子企業(yè)抗風(fēng)險能力。

3.4 發(fā)揮各省份糧食生產(chǎn)優(yōu)勢，分散糧食生產(chǎn)風(fēng)險

近年來糧食生產(chǎn)持續(xù)向主產(chǎn)區(qū)集中，然而糧食生產(chǎn)向主產(chǎn)區(qū)過度集中不利于分散糧食生產(chǎn)風(fēng)險，將對全國糧食生產(chǎn)造成隱患。為保障我國糧食生產(chǎn)安全，建議政府出臺相關(guān)政策，合理引導(dǎo)糧食生產(chǎn)，發(fā)揮各省份糧食生產(chǎn)優(yōu)勢，壓實主產(chǎn)區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的糧食生產(chǎn)責(zé)任。具體而言，建議安排資金在主產(chǎn)區(qū)實施“休耕輪作計劃”，緩解主產(chǎn)區(qū)資源環(huán)境壓力[24]；此外，在科技、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，鼓勵科技興農(nóng)，設(shè)立科技種糧的試點和示范區(qū)；在耕地條件較好的中原地區(qū)，鼓勵土地流轉(zhuǎn)，進行規(guī)模化示范試點。

3.5 提前布局應(yīng)對重大突發(fā)事件，降低糧食生產(chǎn)風(fēng)險

近年來頻發(fā)的重大突發(fā)事件已經(jīng)對我國糧食生產(chǎn)安全造成了巨大風(fēng)險。為維護我國糧食生產(chǎn)穩(wěn)定性，建議：① 提前布局應(yīng)對重大突發(fā)事件的沖擊。例如，加強大宗商品價格監(jiān)測體系，及時捕捉價格異常情況，識別風(fēng)險等級并制定應(yīng)對預(yù)案，有效防范能源等大宗商品價格上漲對我國農(nóng)資價格的影響。② 增加臨時性農(nóng)資補貼的同時加強對農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)業(yè)再保險的推廣和支持力度，降低重大突發(fā)事件對農(nóng)資價格影響的同時增強農(nóng)民種植收益的穩(wěn)定性，從而穩(wěn)定糧農(nóng)種植積極性。③ 完善應(yīng)急響應(yīng)機制，切實做好勞動力供需情況的摸排工作，確保重大突發(fā)事件下農(nóng)業(yè)勞動力的正常供給。

3.6 倡導(dǎo)和推行節(jié)糧減損行動，增強糧食安全韌性

糧食消費環(huán)節(jié)的節(jié)糧減損和效率提升也是緩解生產(chǎn)端潛在風(fēng)險沖擊的有效手段。為有力保障糧食安全，增強糧食安全韌性，建議：① 加強宣傳教育。例如，在學(xué)校、社區(qū)等場所大力普及節(jié)糧減損相關(guān)法律法規(guī)，宣傳報道典型事例，增強社會反糧食浪費意識。② 完善相關(guān)用餐制度。例如從黨政機關(guān)、國企央企所屬食堂著手，帶頭做好節(jié)約用餐，糾正糧食浪費行為。③ 建立糧食浪費監(jiān)測體系，完善糧食浪費評價標(biāo)準(zhǔn)，及時評估糧食浪費程度，嚴(yán)格約束造成糧食過度損耗的行為。