土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件研析

● 王澤靜 謝 凱/文

一、基本案情

2021年上半年，T縣人民檢察院（以下簡稱“T縣檢察院”）在開展土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)，T縣規(guī)劃和自然資源局（以下簡稱“規(guī)資局”）與T縣某生態(tài)農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司（以下簡稱“生態(tài)公司”）行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案存在程序違法問題。經(jīng)進(jìn)一步調(diào)查了解，2019年初，規(guī)資局接到群眾舉報(bào)，反映生態(tài)公司存在違法占用土地的情況。后規(guī)資局經(jīng)調(diào)查核實(shí)發(fā)現(xiàn)，2009年至2011年底，生態(tài)公司未經(jīng)縣級以上國土部門的批準(zhǔn)，擅自占用T縣城南街道某村集體土地建造畜禽糞便處理中心及水泥硬化等設(shè)施。為此，規(guī)資局于2019年6月3日作出行政處罰決定：責(zé)令生態(tài)公司退還非法占用的3697平方米的土地；沒收符合規(guī)劃的2269平方米土地上的建筑物及設(shè)施；拆除不符合規(guī)劃的1428平方米土地上的建筑物及設(shè)施，恢復(fù)土地原狀；對不符合規(guī)劃的1428平方米土地處以每平方米20元人民幣的罰款，合計(jì)罰款28560元，以及對符合規(guī)劃的2269平方米土地（建設(shè)用地）處以每平方米10元人民幣的處罰，合計(jì)罰款22690元，兩項(xiàng)罰款共51250元。同年6月6日，規(guī)資局向該公司送達(dá)行政處罰決定書。該公司在法定期限內(nèi)未申請行政復(fù)議，未提起行政訴訟，亦未主動(dòng)履行。2020年2月26日，規(guī)資局向該公司送達(dá)督促履行催告書，要求其在收到催告書之日起10個(gè)工作日內(nèi)履行行政處罰決定書確定的內(nèi)容，但其仍未履行。同年3月6日，規(guī)資局向T縣人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，法院于同日立案受理，并經(jīng)審查認(rèn)為，規(guī)資局作出的行政處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚，程序合法，適用法律正確，于同年3月18日作出行政裁定書，裁定：對規(guī)資局作出的土地違法行政處罰決定書確定的第一、二、三項(xiàng)內(nèi)容，準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行，并交由T縣城南街道辦事處組織實(shí)施。經(jīng)對上述節(jié)點(diǎn)進(jìn)一步研析，規(guī)資局應(yīng)于催告期間屆滿的第2日即2020年3月8日方可向法院申請執(zhí)行，而其于催告期間未屆滿的2020年3月6日即申請執(zhí)行，顯然違反了《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第54條之規(guī)定。同時(shí)，T縣人民法院在未經(jīng)審查催告書送達(dá)是否已屆滿10日的情況下立案受理，亦存在程序違法。

T縣城南街道辦事處收到法院行政裁定書后，也一直未采取措施組織實(shí)施拆除。對此，T縣檢察院就前述程序違法問題和執(zhí)行部門履職不到位問題開展監(jiān)督，督促依法行政和依法履職。

二、土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件辦案要點(diǎn)

（一）注重程序與實(shí)體并重，開展全方位監(jiān)督

目前，針對土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件，更多聚焦在“程序空轉(zhuǎn)”問題上，就執(zhí)行部門履職不到位開展監(jiān)督，要求組織實(shí)施強(qiáng)制拆除事宜。生效法律文書的怠于執(zhí)行，折射出職能部門監(jiān)管的缺位和責(zé)任的缺失，極大影響和破壞政府公信力和司法權(quán)威。本案中，生態(tài)公司違法占地的狀態(tài)持續(xù)時(shí)間十余年，面對行政處罰仍舊不予理睬。規(guī)資局就此向T縣人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，T縣人民法院亦于同日決定立案受理，“積極履職”的背后卻又忽視了程序正義，侵害了行政相對人的合法權(quán)益。催告程序作為行政強(qiáng)制執(zhí)行中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，在法律上具有獨(dú)立的程序價(jià)值，它為行政相對人提供了一個(gè)自我糾錯(cuò)的合理期限，而一旦催告程序出現(xiàn)違法情形，既損公信，又傷民心。T縣檢察院在本案監(jiān)督過程中，就催告程序和執(zhí)行部門履職不到位開展全方位監(jiān)督，并分別就催告程序未滿即申請強(qiáng)制執(zhí)行、立案受理違法事項(xiàng)、生效法律文書確定的事項(xiàng)履職不到位等問題向規(guī)資局、T縣人民法院、T縣城南街道辦事處制發(fā)檢察建議，督促依法積極履職。

（二）注重“一手托兩家”，推動(dòng)穿透式監(jiān)督

法律監(jiān)督“不止于糾錯(cuò)補(bǔ)漏”。在本案監(jiān)督過程中，T縣檢察院積極發(fā)揮行政檢察既監(jiān)督人民法院公正司法，又促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政“一手托兩家”職能作用，緊扣土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督契機(jī)，始終秉持客觀公正立場，注重以小見大，全面做優(yōu)穿透審查，開展監(jiān)督于微末之處，精準(zhǔn)把脈“催告程序”和“立案受理”中的時(shí)間瑕疵問題，要求規(guī)資局、T縣人民法院等兩家被建議單位延伸觸角，開展類案排查。前述兩家被建議單位收到檢察建議后，高度重視，即時(shí)召開專題研判會(huì)議，嚴(yán)格按照檢察建議要求，積極予以整改，同時(shí)，注重舉一反三，同步開展類案排查，切實(shí)做到發(fā)現(xiàn)問題立行立改、執(zhí)法辦案規(guī)范到位以及行政相對人合法權(quán)益不受侵害。

（三）注重釋法說理，實(shí)現(xiàn)共贏式監(jiān)督

行政非訴執(zhí)行“裁執(zhí)分離”模式下，法院往往裁定由非申請執(zhí)行的機(jī)關(guān)來組織實(shí)施行政決定，如強(qiáng)制拆除、騰退或返還占用土地等。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道作為違法行為發(fā)生地的主要行政機(jī)關(guān)，具備較強(qiáng)的組織實(shí)施能力和組織協(xié)調(diào)能力，故而也就成為執(zhí)行的首選機(jī)關(guān)。本案中，T縣城南街道辦事處作為執(zhí)行機(jī)關(guān)，起初并不接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督意見，認(rèn)為違法建筑拆除問題一直是老大難，法院“裁執(zhí)分離”的做法是把問題拋給街道，故街道辦事處遲遲未予履職。T縣檢察院多次與規(guī)資局、街道辦事處召開聯(lián)席會(huì)議，通過多方論證，探討“裁執(zhí)分離”案件辦理良性互動(dòng)機(jī)制的具體內(nèi)容和措施，推動(dòng)形成執(zhí)法司法共識(shí)。在此基礎(chǔ)上，會(huì)同規(guī)資局、街道辦事處、村委干部與當(dāng)事人就拆除及整改情況進(jìn)一步商討，并立足“法、理、情”三個(gè)維度開展釋法說理，當(dāng)事人當(dāng)場表示同意拆除。但考慮目前需拆除的建筑物（一層）內(nèi)是該公司餐廚易腐垃圾處置的發(fā)酵車間、成品包裝車間，且自實(shí)行垃圾分類后，城南街道J村等行政村的餐廚垃圾都運(yùn)至該公司處理（縣城餐廚垃圾處理能力不足，城南街道農(nóng)村的餐廚垃圾需自行解決，現(xiàn)實(shí)情況下只能運(yùn)至該公司處理）等實(shí)際情況，同意街道提出的暫緩執(zhí)行方案。下一步，T縣檢察院將持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督，在垃圾處理情況得到緩解的情況下，及時(shí)會(huì)同規(guī)資局、城南街道辦事處繼續(xù)推進(jìn)拆除、沒收等事宜，合力落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度，穩(wěn)步助推基層治理。同時(shí)，對于城南街道辦事處未積極履行監(jiān)管職責(zé)、尋找合適替代方案、推動(dòng)拆除事宜的，將進(jìn)一步提起行政公益訴訟，以剛性“后手”倒逼執(zhí)行落地、捍衛(wèi)法律權(quán)威。

三、土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件辦案啟示

土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行是行政執(zhí)行體系的重點(diǎn)和難點(diǎn)，加之案件量的逐年增加，無論是對行政機(jī)關(guān)的行政管理執(zhí)法水平，還是對人民法院的司法裁判水平，都提出了更高的要求。其中“裁執(zhí)分離”機(jī)制因突破行政強(qiáng)制執(zhí)行主體法定性的要求，衍生出執(zhí)法主體不明、執(zhí)行程序不嚴(yán)及監(jiān)督介入不足等問題，其難度和阻力遠(yuǎn)超立法預(yù)期。［1］參見黃秀莉：《國土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督難點(diǎn)與應(yīng)對》，《檢察日報(bào)》2020年7月16日。本案中，違法占地、違章建筑既破壞和影響城鄉(xiāng)整體規(guī)劃，亦牽涉耕地保護(hù)問題。身處共富場域、窗口城市的檢察機(jī)關(guān)，如何緊扣《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）、最高檢《關(guān)于支持和服務(wù)保障浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見》，能動(dòng)發(fā)揮行政檢察職能，做好違法占地案件行政非訴執(zhí)行監(jiān)督，回應(yīng)“執(zhí)行難”“執(zhí)行亂”等問題，監(jiān)督法院和督促行政機(jī)關(guān)依法履職，對于捍衛(wèi)法律剛性和公共利益、推動(dòng)耕地保護(hù)，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）以穿透式監(jiān)督理念為牽引，著力破解“程序空轉(zhuǎn)”

實(shí)踐中，土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行案件往往僅停留在各種法律程序和法律文書的“留痕”，“程序空轉(zhuǎn)”“紙面沒收”等問題較為突出。本案中，法院經(jīng)合法性審查后裁定由屬地街道組織實(shí)施，而屬地街道認(rèn)為其沒有執(zhí)行職能，應(yīng)由法院組織實(shí)施，進(jìn)而導(dǎo)致程序空轉(zhuǎn)。由此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步秉持穿透式監(jiān)督的理念，充分發(fā)揮行政檢察“一手托兩家”作用，能動(dòng)履行包括行政非訴執(zhí)行監(jiān)督在內(nèi)的法律監(jiān)督職能，通過依法能動(dòng)辦案，著力破解行政非訴執(zhí)行受理、審查、裁定和實(shí)施中的突出問題。［2］參見張蓉、韓琴：《立足典型案例完善行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督》，《中國檢察官》2020年第14期。如本案中所涉的“催告程序”和“立案受理”中的時(shí)間瑕疵問題，一體促進(jìn)行政機(jī)關(guān)和法院依法履職，避免“程序空轉(zhuǎn)”，切實(shí)維護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益和行政相對人合法權(quán)益即是如此。此外，針對“裁執(zhí)分離”案件，理應(yīng)形成法院依法審判、檢察機(jī)關(guān)依法監(jiān)督、政府職能部門依法行政的良好局面。本案辦理過程中，檢察機(jī)關(guān)既監(jiān)督公正司法，又促進(jìn)依法行政，并會(huì)同街道辦事處等職能部門合力推動(dòng)執(zhí)行“最后一公里”，為探索建立行政檢察監(jiān)督與政府執(zhí)法間的協(xié)作配合機(jī)制提供了實(shí)踐樣板。

（二）以“大綜合一體化”改革為支撐，著力提升監(jiān)督質(zhì)效

當(dāng)前，行政檢察監(jiān)督線索荒已然成為掣肘行政檢察工作高質(zhì)量發(fā)展的主要因素之一，其中線索的有無亦直接關(guān)系檢察機(jī)關(guān)開展土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的實(shí)效。對此，T縣檢察院立足“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革全省首批試點(diǎn)區(qū)域先行優(yōu)勢，靠前參與試點(diǎn)工作，推動(dòng)召開全縣首次府檢聯(lián)席會(huì)議，同步會(huì)簽行政執(zhí)法與行政檢察銜接合作框架協(xié)議?！按缶C合”是以基層管理迫切需要為導(dǎo)向，將原屬于各業(yè)務(wù)主管部門的行政執(zhí)法事項(xiàng)綜合起來賦權(quán)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）；“一體化”是指以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）屬地管理為基礎(chǔ)，與各部門下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的行政執(zhí)法力量有機(jī)整合的條塊共管模式，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層“看得見、管不著”問題。此外，推動(dòng)成立全市首個(gè)派駐綜合行政執(zhí)法局檢察官辦公室，同步出臺(tái)派駐檢察官辦公室的實(shí)施意見，探索建立綜合行政執(zhí)法和檢察監(jiān)督銜接工作體系，助推形成監(jiān)管執(zhí)法全流程閉環(huán)體系，亦為土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督提供數(shù)據(jù)和執(zhí)法支撐。下一步，在頂層設(shè)計(jì)層面，尚需錨定行政非訴執(zhí)行的流程節(jié)點(diǎn)和問題難點(diǎn)，從行政機(jī)關(guān)處罰程序是否合法、行政機(jī)關(guān)是否申請，法院裁決是否受理、裁定準(zhǔn)否執(zhí)行、是否執(zhí)行、執(zhí)行是否合法等環(huán)節(jié)入手，搭建相應(yīng)的行政非訴執(zhí)行監(jiān)督指導(dǎo)規(guī)則體系，明確每一環(huán)節(jié)的監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)完善行政非訴執(zhí)行監(jiān)督制度，為基層行政非訴執(zhí)行監(jiān)督提供清晰可操作的指引。在外部層面，還可進(jìn)一步細(xì)化完善與法院、行政機(jī)關(guān)等部門協(xié)作配合機(jī)制，合力推動(dòng)解決裁執(zhí)分離有關(guān)適用條件、辦理程序、裁定執(zhí)行等具體問題，規(guī)范行政非訴執(zhí)行尤其是涉及裁執(zhí)分離的案件辦理，并在立法完善前，從制度層面與法院、行政機(jī)關(guān)等聯(lián)合制定可操作的拆除、沒收以及移交違法占地建筑物和設(shè)施的實(shí)施細(xì)則，確保執(zhí)行形成閉環(huán)。同時(shí)，亦可聯(lián)動(dòng)紀(jì)委監(jiān)委、司法局出臺(tái)三方框架協(xié)議，建立健全監(jiān)督信息互通與工作協(xié)作機(jī)制，聯(lián)合開展行政執(zhí)法專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，通過現(xiàn)場檢查、信息研判、案卷評查、暗訪抽查、座談約談等方式，對事前事中事后屬地街道的“慢作為”和“不作為”問題，一查到底、有錯(cuò)必糾。在內(nèi)部層面，要緊扣《意見》落地契機(jī)，尤其是第10條“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正”之規(guī)定，探索構(gòu)建“三查融合、四檢一體”法律監(jiān)督工作模式，立足全院“一盤棋”，建立完善線索互移機(jī)制，明確要求各部門在辦案中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)線索，統(tǒng)一移送行政檢察部門，形成行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件從線索、調(diào)查前準(zhǔn)備、研判、監(jiān)督方式選擇到后期跟蹤閉環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)。［3］參見鄭靜雅：《國土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督之完善》，《中國檢察官》2020年第11期。在此基礎(chǔ)上，制發(fā)檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)依法履行法定職責(zé)。

（三）以法促善治為落腳，著力助推基層治理

土地執(zhí)法領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行案件背后反映的不僅僅是執(zhí)法司法領(lǐng)域的困境，亦夾雜著社會(huì)治理的“頑疾”，故而，尚需一體推進(jìn)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督與社會(huì)治理體系和社會(huì)治理能力現(xiàn)代化。

其一，要強(qiáng)化源頭監(jiān)管。近年來，隨著國土資源行政管理部門執(zhí)法力度的不斷加大，國土資源行政非訴執(zhí)行案件在逐年增加，此類案件通常因執(zhí)行成本高、執(zhí)行內(nèi)容復(fù)雜、矛盾易激化等特點(diǎn)，存在較大的執(zhí)行難度。國土資源領(lǐng)域的執(zhí)行標(biāo)的物通常系不動(dòng)產(chǎn)，存在拆除成本高、耗時(shí)久且涉及建筑內(nèi)人員安置等諸多問題，部分被執(zhí)行的標(biāo)的物承擔(dān)著一定的社會(huì)公共服務(wù)職能，故客觀上難以執(zhí)行，而具備執(zhí)行條件的案件，又經(jīng)常因執(zhí)行成本過高或被執(zhí)行人的抗拒而難以執(zhí)行。所以土地領(lǐng)域的案件應(yīng)以預(yù)防為重點(diǎn)，要努力讓在違法前或違法未完成的情況下實(shí)現(xiàn)土地監(jiān)管成為最佳司法狀態(tài)。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）是發(fā)生違法用地行為的直接場所，尚需進(jìn)一步加強(qiáng)對違法用地的監(jiān)管力度，盡可能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、遏制違建行為，避免在違法建筑物落成后付出高額的執(zhí)行成本。土地領(lǐng)域違法的預(yù)防可以借助“大綜合一體化”改革，完善基層監(jiān)管體制，加大監(jiān)管力度，對違法用地現(xiàn)象力爭做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早查處。同時(shí)，積極消化存量違法用地案件，推動(dòng)分類處理，其中對于涉及公益性、無法拆除的，通過依法合規(guī)補(bǔ)辦手續(xù)等方式消除違法狀態(tài)，其他違法用地則繼續(xù)加大執(zhí)行力度，確保源頭治理和存量消化同時(shí)進(jìn)行，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)良性循壞。

其二，要通過個(gè)案辦理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理層面存在的問題和制度設(shè)計(jì)、執(zhí)行過程中的漏洞，對標(biāo)研析，并充分發(fā)揮檢察建議功效，推動(dòng)依法履職、依法整改。此外，還要以個(gè)案辦理為契機(jī)，以“檢察大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”為遵循，走好“個(gè)案辦理、類案監(jiān)督、社會(huì)治理”法律監(jiān)督新路徑，具體要加強(qiáng)對個(gè)案線索分析、歸納監(jiān)督要點(diǎn)，依法調(diào)取相關(guān)數(shù)據(jù)或充分運(yùn)用各種數(shù)據(jù)公開平臺(tái)信息，進(jìn)行數(shù)據(jù)對比碰撞、人工二次篩查，實(shí)現(xiàn)從個(gè)案辦理到類案監(jiān)督的矩陣效應(yīng)。在此基礎(chǔ)上，同步推動(dòng)健全完善行政非訴執(zhí)行工作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制和執(zhí)法司法信息共享機(jī)制，切實(shí)把行政非訴執(zhí)行優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層社會(huì)治理成效。［4］同前注［2］。