整體性治理視域下少數(shù)民族流動(dòng)人口的城市融入機(jī)制

馬雅琦 馬素珍 彭 謙

2019年9月，在第九次全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)上，習(xí)近平總書記指出“70年來(lái)特別是改革開放以來(lái)，各民族在社會(huì)生活中緊密聯(lián)系的廣度和深度前所未有，我國(guó)大散居、小聚居、交錯(cuò)雜居的民族人口分布格局不斷深化，呈現(xiàn)出大流動(dòng)、大融居的新特點(diǎn)。我們要順應(yīng)這種形勢(shì)，出臺(tái)有利于構(gòu)建互嵌式社會(huì)結(jié)構(gòu)的政策舉措和體制機(jī)制，完善少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理體系，促進(jìn)各民族共建美好家園、共創(chuàng)美好未來(lái)”，[1]少數(shù)民族流動(dòng)人口城市融入治理再次成為全社會(huì)高度關(guān)注的重要議題。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)少數(shù)民族流動(dòng)人口已突破2600萬(wàn)，且主要流入少數(shù)民族世居人口相對(duì)較少的東部、中部城鎮(zhèn)，因生活場(chǎng)域改變引發(fā)生產(chǎn)、生活方式的不適應(yīng)以及心理、觀念調(diào)適困難，加上城市相關(guān)部門大多缺乏經(jīng)驗(yàn)，內(nèi)地居民缺乏相應(yīng)心理準(zhǔn)備等，造成當(dāng)前城市民族工作遇到了許多新的難題，這是新時(shí)期居民結(jié)構(gòu)日趨多元的中部、東部城市社會(huì)在實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)追求中面臨的亟待破解的治理課題。

學(xué)界圍繞少數(shù)民族流動(dòng)人口城市融入展開了一系列研究。從總體看，少數(shù)民族流動(dòng)人口已初步融入城市，但城市融入水平不高。[2]在政治方面，政治參與意識(shí)薄弱，參與渠道少、參與度很低，以致難以真正參與到社區(qū)政治活動(dòng)中；[3]在經(jīng)濟(jì)方面，總體就業(yè)質(zhì)量不高，收入較低，簽訂勞動(dòng)合同意識(shí)薄弱，游離于城市勞動(dòng)力市場(chǎng)制度的保護(hù)之外；[4]在文化方面，因文化差異和文化沖擊，對(duì)新的生活環(huán)境難以適應(yīng)；[5]在社會(huì)方面，其交往具有內(nèi)聚性，融入城市社會(huì)初級(jí)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)難，其中部分群體和個(gè)體甚至還存在難以在短期內(nèi)克服的語(yǔ)言障礙，[6]隨遷子女受教育存在入學(xué)難、成績(jī)差、失學(xué)率高等問(wèn)題；[7]在心理方面，少數(shù)民族流動(dòng)人口缺乏對(duì)城市認(rèn)同和歸屬感。[8]可見(jiàn)，少數(shù)民族流動(dòng)人口城市融入問(wèn)題主要可以歸結(jié)為兩個(gè)方面，一是城市社會(huì)環(huán)境問(wèn)題，如社會(huì)制度不健全、公共治理機(jī)制不完善、教育公共資源配置不均；二是少數(shù)民族流動(dòng)人口自身問(wèn)題，如綜合素質(zhì)不高、民族文化差異、缺乏城市生活經(jīng)驗(yàn)、法治意識(shí)薄弱等。這些從不同維度呈現(xiàn)的少數(shù)民族流動(dòng)人口城市融入問(wèn)題，導(dǎo)致其產(chǎn)生既有社會(huì)制度設(shè)置排斥、社會(huì)資本欠缺、文化差異等深層原因，也有媒體片面導(dǎo)向和少數(shù)民族流動(dòng)人口自身適應(yīng)能力薄弱等表層原因。[9][10][11]145一些學(xué)者認(rèn)為，戶籍制度制約著少數(shù)民族流動(dòng)人口轉(zhuǎn)換社會(huì)角色、扮演市民身份、享受城市同等待遇。[3]另一些學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代文明素養(yǎng)與少數(shù)民族流動(dòng)人口身份轉(zhuǎn)換和從業(yè)能力成正相關(guān)，[12]對(duì)異文化適應(yīng)能力較弱和缺乏專業(yè)技能是少數(shù)民族流動(dòng)人口社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)能力不足的內(nèi)在原因。[13]

少數(shù)民族流動(dòng)人口進(jìn)入城市謀生，既增加了家庭經(jīng)濟(jì)收入，改善了生活質(zhì)量，也拓寬了生活空間和視野，增強(qiáng)了融入現(xiàn)代城市社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的能力。針對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口城市融入存在的上述問(wèn)題，學(xué)界從不同層面提出了對(duì)策和建議。在宏觀視角上，有學(xué)者提出構(gòu)建政府、社會(huì)、個(gè)體三維一體的社會(huì)支持網(wǎng)，[14]構(gòu)建跨地域聯(lián)動(dòng)機(jī)制、跨功能對(duì)接機(jī)制、跨部門合作機(jī)制，[15]建立互嵌的社區(qū)環(huán)境和社會(huì)結(jié)構(gòu)，[16]培植接納與包容文化。[17]在微觀視角上，認(rèn)為需要借助法律和政策解決社會(huì)融入的制度性問(wèn)題，[18]或通過(guò)教育提高少數(shù)民族流動(dòng)人口勞動(dòng)技能和收入水平，[20]或提高少數(shù)民族流動(dòng)人口城市平等融入能力，[19]進(jìn)而實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族認(rèn)同與國(guó)家認(rèn)同整合。[21]

總體而言，少數(shù)民族流動(dòng)人口城市融入研究成果較多，有宏觀與微觀視角分析，也有理論與實(shí)證研究。但是，城市融入問(wèn)題和原因分析多側(cè)重于少數(shù)民族流動(dòng)人口自身和社會(huì)制度方面，而對(duì)發(fā)揮政府引導(dǎo)與管理作用關(guān)注不多；路徑設(shè)計(jì)有多種思路，如朱維群在《城市少數(shù)民族流動(dòng)人口工作重在交融》中強(qiáng)調(diào)應(yīng)建立社區(qū)與社會(huì)互嵌，馬偉華在《社會(huì)支持網(wǎng)構(gòu)建:少數(shù)民族流動(dòng)人口城市融入的實(shí)現(xiàn)路徑分析》中提出構(gòu)建社會(huì)支持網(wǎng)，而嚴(yán)慶在《接納與包容：城市民族工作需要的社會(huì)心態(tài)與風(fēng)尚》中則主張文化培植，其中都涉及到政府維度，但對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理中存在的政府部門條塊分割、分散治理、公共資源配置不均等碎片化問(wèn)題尚未深入探討。筆者認(rèn)為，少數(shù)民族流動(dòng)人口城市融入治理的碎片化問(wèn)題不僅是研究上的薄弱環(huán)節(jié)，同時(shí)也正是治理實(shí)踐的問(wèn)題關(guān)鍵，因此，本文擬就如何整合政府內(nèi)部、政府與社會(huì)、政府與個(gè)體做進(jìn)一步探討，并從整體性治理視角構(gòu)建解決少數(shù)民族流動(dòng)人口城市融入問(wèn)題的治理模型。

一、整體性治理理論

整體性治理(holistic governance)的提出是基于新公共管理的式微與信息技術(shù)之興起。[22]20 世紀(jì)70 年代，西方政府為解決傳統(tǒng)公共行政危機(jī)，將“市場(chǎng)機(jī)制”引入公共管理，構(gòu)建了分散、競(jìng)爭(zhēng)、激勵(lì)的新公共管理模式。[23]467-494到90年代，新公共管理模式遭遇危機(jī)，治理碎片化問(wèn)題凸顯，西方以整體性治理范式推動(dòng)公共管理領(lǐng)域進(jìn)行了無(wú)聲革命。

(一)整體性治理要義

面對(duì)政府部門中心主義與公共治理碎片化問(wèn)題，如責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給其他機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目互相沖突、重復(fù)建設(shè)、缺乏溝通、對(duì)社會(huì)回應(yīng)部門各自為政、無(wú)法滿足公眾需求、因干預(yù)而導(dǎo)致服務(wù)不理想。[24]37-3920世紀(jì)90年代中后期，以英國(guó)學(xué)者?？怂?Perri 6)和鄧?yán)S(Patrick Dunleavy)為代表，經(jīng)過(guò)對(duì)傳統(tǒng)行政與新公共管理問(wèn)題反思，提出了整體性治理理念，主張從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合[22]。整體性治理以整體性思維為基礎(chǔ)，以整合為內(nèi)核，以全方位和多層次的跨界合作(cross boundary governance)為路徑，以協(xié)同為主要方法，以向公眾提供無(wú)縫隙的公共服務(wù)為目標(biāo)，構(gòu)建政府、社會(huì)、個(gè)體跨界協(xié)同、多元共治和網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)行的公共治理模式。[25]17-29

整體性治理主張的“整合”具有多維意涵：(1)縱向整合，即不同層級(jí)主體間整合，如中央政府與地方政府、地方政府不同層級(jí)間整合；(2)橫向整合，即同級(jí)治理功能整合，將不同政府部門間具有相同職能的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合于同一部門；(3)協(xié)同與跨界，多層次整合，政府部門間協(xié)同合作、政府與社會(huì)、個(gè)體間跨界協(xié)同合作。[24]29其實(shí)，整體性治理的實(shí)質(zhì)是通過(guò)整合政府、社會(huì)、個(gè)體各類資源，實(shí)現(xiàn)跨界合作。正如kirk Emerson、Tina Nabatchi、Stephen Balogh認(rèn)為整體性治理是一種跨界合作，這種治理超越政府各層級(jí)、各部門之間的界限以及公私領(lǐng)域間的界限，各行動(dòng)者為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而共同努力[26]。此外，整體性治理在治理過(guò)程中，還注重主體間的信任與責(zé)任感。

簡(jiǎn)而言之，我們可以認(rèn)為整體性治理是以整體性思維為基礎(chǔ)，通過(guò)整合政府、社會(huì)、個(gè)體資源，實(shí)現(xiàn)多元主體跨界合作協(xié)商共治，以達(dá)到向公眾提供無(wú)縫隙公共產(chǎn)品和服務(wù)之目的。在當(dāng)代中國(guó)，整體性治理是對(duì)民族事務(wù)治理理論的一種補(bǔ)充和修正，是分析和構(gòu)建現(xiàn)代城市民族事務(wù)治理體系的必備理論工具。在治理結(jié)構(gòu)上，跨界構(gòu)建政府、社會(huì)、個(gè)體三者平等協(xié)商對(duì)話機(jī)制，有助于充分尊重社會(huì)多樣性與發(fā)揮多元主體在公共治理中的功效；在治理方式上，法治、數(shù)字、網(wǎng)絡(luò)等治理工具有機(jī)結(jié)合，有助益構(gòu)建法治化、專業(yè)化、社會(huì)化、智能化的現(xiàn)代城市民族事務(wù)治理體系；在治理目標(biāo)上，全面統(tǒng)籌與整合治理力量和社會(huì)資源，合理高效配置公共資源，有助益鑄牢中華民族國(guó)家認(rèn)同意識(shí)與增進(jìn)各民族有機(jī)團(tuán)結(jié)。

(二)整體性治理域外實(shí)踐

為應(yīng)對(duì)新公共管理中出現(xiàn)的政府空心化和治理分散化問(wèn)題，英國(guó)、澳大利亞、加拿大等國(guó)政府開展了一場(chǎng)以“整體性治理理念”為核心的公共管理改革，形成了英國(guó)“協(xié)同政府”、澳大利亞“整體政府”、加拿大“橫向治理”、美國(guó)“協(xié)作治理”等治理模式。[27]英國(guó)政府于1997年首次將“協(xié)同政府”引入公共管理，加強(qiáng)縱向與橫向協(xié)調(diào)，消解部門間張力，合理配置資源，為公眾提供無(wú)縫隙的而非互相分離的公共服務(wù)，[28]突出強(qiáng)化中央政府權(quán)威，建立戰(zhàn)略小組、實(shí)施審查回顧、達(dá)成公共服務(wù)協(xié)議。[29]澳大利亞推行“整體政府”，在中央部門內(nèi)建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)閣的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地位；推動(dòng)政府部門協(xié)同與跨界合作，提供一站式公共服務(wù)，如建立類似中國(guó)政務(wù)服務(wù)中心的“聯(lián)合中心”。[30]加拿大強(qiáng)調(diào)治理實(shí)效，側(cè)重于橫向治理，將其作為重要議題，在技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域、反貧困領(lǐng)域和氣候變化領(lǐng)域進(jìn)行了橫向管理的革新。[31]美國(guó)推動(dòng)“協(xié)作治理”，在大城市治理方面，華盛頓特區(qū)委托授權(quán)協(xié)作治理，在縱向上，以國(guó)會(huì)為最高權(quán)威機(jī)構(gòu)，授權(quán)市政府實(shí)施市政治理；在橫向上，加強(qiáng)區(qū)域間政府合作，建立大都市政府委員會(huì)(MWCOG)。[32]西方國(guó)家的整體性治理模式，對(duì)中國(guó)創(chuàng)新社會(huì)治理有一定借鑒意義，但也要從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)。

(三)整體性治理與少數(shù)民族流動(dòng)人口關(guān)聯(lián)

整體性治理經(jīng)過(guò)20多年的理論探討與實(shí)驗(yàn)，已成為一種相對(duì)成熟的公共管理范式和解決跨界治理難題的理論工具。其中，在行政體制改革、城市公共危機(jī)治理、跨區(qū)域協(xié)同治理等城市治理領(lǐng)域已積累許多寶貴經(jīng)驗(yàn)，也為解決治理碎片化問(wèn)題提供了參考。

城市化過(guò)程中，由于工業(yè)化加速對(duì)勞動(dòng)力的需求和民族地區(qū)耕地面積減少而產(chǎn)生了剩余勞動(dòng)力，在城市與農(nóng)村推拉效應(yīng)的共同作用下，農(nóng)牧區(qū)大量少數(shù)民族精壯勞動(dòng)力流入城市創(chuàng)業(yè)就業(yè)。他們進(jìn)入城市后，為了更好地適應(yīng)城市，需要在城市公共生活空間跳出身份和文化的原生藩籬，習(xí)得城市文化，認(rèn)同城市規(guī)范，建立適應(yīng)性行為模式，逐步嵌入社會(huì)并實(shí)現(xiàn)城市融入。[33]面對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口城市融入中因政府部門條塊分割、分散治理、資源配置不到位等碎片化管理方式造成的服務(wù)管理效能低下等問(wèn)題，需要從整體性視角入手，借助整體性治理理論工具分析和構(gòu)建少數(shù)民族流動(dòng)人口城市融入治理模式以提高公共治理效能。在此模式中，政府部門、社會(huì)組織、社會(huì)成員將實(shí)現(xiàn)跨界協(xié)同治理公共事務(wù)，既能克服傳統(tǒng)公共管理模式存在的部門中心主義、社會(huì)組織弱化、個(gè)體參與公共事務(wù)治理不足等缺陷，也能有效整合與合理配置公共資源，提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，滿足少數(shù)民族流動(dòng)人口城市融入各方面需求，不斷提高城市融入能力，促進(jìn)其順利融入城市。

二、少數(shù)民族流動(dòng)人口城市融入問(wèn)題及成因

流動(dòng)人口是越過(guò)一定地界而不改變定居地和戶口性質(zhì)的群體。[33]

改革開放以來(lái)，越來(lái)越多的少數(shù)民族流向城市，這既有利于城市和民族地區(qū)發(fā)展，也有利于打破城鄉(xiāng)異質(zhì)文化隔閡，促進(jìn)民族間交往交流交融，但也帶來(lái)牽涉民族因素的城市治理難題。

(一)少數(shù)民族流動(dòng)人口城市融入的主要問(wèn)題

移民的社會(huì)融入是社會(huì)學(xué)研究的重要課題，發(fā)端于西方社會(huì)對(duì)族裔移民的社會(huì)融合研究。John Goldlust and Anthony H.Richmond提出7個(gè)分析移民適應(yīng)社會(huì)的因素，客觀方面有經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、政治要素，主觀方面是社會(huì)心理認(rèn)同層面，涉及主觀認(rèn)同、內(nèi)化、滿意度。[34]中國(guó)流動(dòng)人口城市融入是一種整體性融入，學(xué)界提出不同主張。如朱力的“融合遞進(jìn)”說(shuō)涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、心理；[35]楊菊華的“互動(dòng)融入”說(shuō)包涵經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、心理；[36 ]周皓的“四維度”說(shuō)涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化。[34]在比較借鑒中西方研究的基礎(chǔ)上，本文欲從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、心理、政治五個(gè)變量分析少數(shù)民族流動(dòng)人口城市融入問(wèn)題。

其一，經(jīng)濟(jì)融入難。經(jīng)濟(jì)融入，指少數(shù)民族流動(dòng)人口就業(yè)能力和消費(fèi)水平與當(dāng)?shù)厥忻翊篌w相當(dāng)，享受同等的社會(huì)福利和社會(huì)保障。[34]研究表明，少數(shù)民族流動(dòng)人口受教育程度普遍較低，職業(yè)技能缺乏或與市場(chǎng)需求不對(duì)稱，市場(chǎng)求職競(jìng)爭(zhēng)能力弱，就業(yè)質(zhì)量總體不高，平均收入比較低，大多數(shù)從事中低端、重體力、低收入、保障差的工作，權(quán)益意識(shí)淡漠，未簽訂勞動(dòng)合同與參加社會(huì)保險(xiǎn)比例高。[4][37]隨著家庭型流動(dòng)人口數(shù)量攀升，少數(shù)民族流動(dòng)人口隨遷子女受教育也成為城市融入的重要問(wèn)題，流入地基本能保證隨遷子女之義務(wù)教育，但他們很難享受到優(yōu)質(zhì)教育資源，使得二代、甚至三代流動(dòng)人口的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力也不能得到有效提升，經(jīng)濟(jì)融入難的問(wèn)題在代際持續(xù)傳遞。

其二，文化融入難。文化融入，指少數(shù)民族流動(dòng)人口習(xí)得和認(rèn)同城市文化，遵守城市社會(huì)規(guī)范、參與城市文化活動(dòng)，但并不完全丟棄原有的文化認(rèn)同。[33][38]他們進(jìn)入城市攜帶的鄉(xiāng)土文化與城市文化發(fā)生碰撞，原有文化形塑的社會(huì)行為模式與城市社會(huì)規(guī)范發(fā)生沖突。因?qū)υ形幕c價(jià)值的深層認(rèn)同，以致他們對(duì)城市的社會(huì)規(guī)范、法律法規(guī)、道德規(guī)約、城市公共文化等學(xué)習(xí)與內(nèi)化之主動(dòng)性不夠、認(rèn)同度不高，進(jìn)而出現(xiàn)了一些少數(shù)民族流動(dòng)人員違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)、聚眾鬧事、不依法解決問(wèn)題等現(xiàn)象，也使城市居民對(duì)這一外來(lái)群體持有刻板印象。此外，有些少數(shù)民族對(duì)城市社區(qū)的公共文化娛樂(lè)活動(dòng)參與意愿不足，仍難跳出自身攜帶原生文化的影響。

其三，社會(huì)融入難。社會(huì)融入，指少數(shù)民族流動(dòng)人口與異質(zhì)性個(gè)體密切互動(dòng)交往、建立朋伴關(guān)系、認(rèn)同族際通婚、融入城市社會(huì)初級(jí)群體。[39][40]419-427少數(shù)民族流動(dòng)人口在社會(huì)互動(dòng)中傾向于同質(zhì)性的社會(huì)成員(同族、同鄉(xiāng)、親戚)交往，這種內(nèi)聚性社會(huì)交往形成的具有地緣、族緣、親緣關(guān)系的“內(nèi)卷化”社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，不僅會(huì)減少與異質(zhì)社會(huì)成員建立朋伴關(guān)系和融入城市社會(huì)初級(jí)群體的機(jī)會(huì)，也會(huì)弱化少數(shù)民族流動(dòng)人口對(duì)社會(huì)的認(rèn)同，制約和延遲其對(duì)城市社會(huì)的融入。研究表明，少數(shù)民族流動(dòng)人員對(duì)族際通婚認(rèn)同度較低，在語(yǔ)言、宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣差異較大的民族中尤為明顯。[8]

其四，心理融入難。心理融入，指少數(shù)民族流動(dòng)人口在城市互動(dòng)中獲得具有政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)意義的心理體驗(yàn)，形成的自我認(rèn)同與心理歸屬感。[2]馬斯洛認(rèn)為歸屬感是人基于生理與安全之上更高層次的心理需要，少數(shù)民族流動(dòng)人口對(duì)城市的融入還體現(xiàn)在認(rèn)同與歸屬感上。受制度設(shè)置、文化差異、競(jìng)爭(zhēng)能力、社會(huì)交往等因素影響，他們?cè)谖镔|(zhì)與精神方面與城市居民形成明顯反差，經(jīng)濟(jì)收入平均水平低于市民，政治權(quán)利行使、社會(huì)福利待遇、社會(huì)保障享受等與市民未能同等，這些不利因素造成其心理失衡，具體表現(xiàn)在價(jià)值觀層面、人格層面和社會(huì)心理適應(yīng)能力層面，如學(xué)習(xí)城市文化主動(dòng)性積極性缺乏、城市文化內(nèi)化為行為模式效率低、長(zhǎng)期居住城市意愿不足、自我城市身份認(rèn)同程度不高、缺少對(duì)城市的依賴與歸屬感等。

其五，政治融入難。政治融入，指少數(shù)民族流動(dòng)人口取得城市居民身份，享有參與城市政治活動(dòng)的機(jī)會(huì)，并積極主動(dòng)參與[33]。少數(shù)民族流動(dòng)人口因不具備城市戶籍身份，其政治參與受到一定限制。民政部關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民工融入城市社區(qū)的意見(jiàn)規(guī)定，流動(dòng)人口居住滿1年有權(quán)申請(qǐng)參加本社區(qū)選舉。少數(shù)民族流動(dòng)人口流動(dòng)性強(qiáng)，居住期限短，居住不滿1年者占有較大比例，根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定這部分人無(wú)法參與城市社區(qū)選舉。加之，他們政治參與意識(shí)淡薄，即使居住滿1年具備參與選舉資格，也很難參與到城市社區(qū)選舉、民主政治協(xié)商、公共治理等方面。戶籍制度對(duì)行政轄屬范圍之外的部分社會(huì)成員政治權(quán)利行使的排斥不僅影響著少數(shù)民族流動(dòng)人口參與城市政治活動(dòng)的主動(dòng)性與積極性，也成為其與市民享受同等政治權(quán)益的制度壁壘，并導(dǎo)致他們成為城市的邊緣人與城墻內(nèi)的城外人。

(二)少數(shù)民族流動(dòng)人口城市融入問(wèn)題成因分析

從影響城市融入的五個(gè)變量研究發(fā)現(xiàn)，少數(shù)民族流動(dòng)人口城市融入總體現(xiàn)狀為“融入難”。結(jié)合現(xiàn)有研究，將從生成問(wèn)題的外因與內(nèi)因兩個(gè)維度探究城市融入難的深層次原因。

首先，制度性排斥是城市融入難的外因。社會(huì)排斥理論認(rèn)為，任何社會(huì)都會(huì)借助制度或政策將有限的社會(huì)資源限制在某些社會(huì)群體內(nèi)部以排斥其他群體共享。[41]11-13中國(guó)的戶籍制度被認(rèn)為是一種“社會(huì)屏蔽”(social closure)制度，將部分人屏蔽在分享城市的社會(huì)資源之外，[42]是限制流動(dòng)人口享受城市公民待遇的根本原因，同時(shí)戶籍是市民身份的象征與合法化標(biāo)志，影響著公民的政治參與、就業(yè)、社會(huì)保障、接受教育等一系列權(quán)益。少數(shù)民族流動(dòng)人口是未取得城市戶籍者，無(wú)法與市民享受同等的社會(huì)福利、社會(huì)保障等相關(guān)待遇，在行使選舉權(quán)、享受公共資源、城市社會(huì)保障方面與城市居民存在不同程度差異，這種制度排斥與先賦因素(ascribed factors) 共同造成少數(shù)民族流動(dòng)人口與市民社會(huì)地位差距進(jìn)而產(chǎn)生的心理距離，進(jìn)一步加劇了他們對(duì)城市的疏離感、焦慮感、失意感(self dissatisfaction on status)，導(dǎo)致其缺少對(duì)城市的依賴與歸屬感。

此外，立法工作滯后，城市民族工作條例1993年頒布至今，仍未完成修訂工作，其條款對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)利與義務(wù)設(shè)置缺位，對(duì)法律主體轉(zhuǎn)換社會(huì)角色的行為模式規(guī)范保障有限。政府部門整合度有待提升，民族工作全域化意識(shí)欠缺，部門中心主義突出，溝通協(xié)作不緊密，致使治理分散，難以向公眾提供高效無(wú)縫隙的公共服務(wù)。如對(duì)流動(dòng)人口免費(fèi)職業(yè)教育提供不足、隨遷子女難以享受均衡教育資源等。這種社會(huì)制度保障缺位與公共資源配置不均所產(chǎn)生的腐蝕性劣勢(shì)，進(jìn)一步加劇和固化了少數(shù)民族流動(dòng)人口在城市中的弱勢(shì)地位，成為延滯城市融入的重要原因。

其次，文化差異是城市融入難的又一外因。文化沖擊理論認(rèn)為個(gè)體進(jìn)入陌生的文化場(chǎng)域，因失去對(duì)熟悉社會(huì)交流符號(hào)與手段而產(chǎn)生迷失、疑惑、排斥甚至恐懼的感覺(jué)。在跨文化適應(yīng)中，文化沖擊強(qiáng)弱程度與原生文化和陌生文化的差異成正相關(guān)。[43]177-182由于他們攜帶的原生文化、鄉(xiāng)土文化、農(nóng)牧文化、民族文化(如宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣、民族語(yǔ)言)與城市現(xiàn)代文化存在較大差異，當(dāng)其進(jìn)入新的生活場(chǎng)域，這些文化與現(xiàn)代城市各類文化碰撞產(chǎn)生較強(qiáng)的文化沖擊，他們會(huì)對(duì)城市文化產(chǎn)生排斥或不安，使其對(duì)城市的社會(huì)規(guī)范、價(jià)值觀、文化短期內(nèi)難以適應(yīng)。這種不適應(yīng)是雙向的，由于政府和社會(huì)對(duì)民族知識(shí)和民族文化宣傳不夠，市民缺乏對(duì)少數(shù)民族文化了解，從而易產(chǎn)生誤解和刻板的族際印象，并進(jìn)一步影響到城市對(duì)這一群體的接納。

可見(jiàn)，這種城鄉(xiāng)文化距離、異質(zhì)文化距離、現(xiàn)代傳統(tǒng)文化距離的三重疊加拉大了少數(shù)民族流動(dòng)人口與市民的心理距離，也進(jìn)一步增加了他們?nèi)谌氤鞘械碾y度。

再次，個(gè)體平等融入能力不足是城市融入難的內(nèi)因?？尚心芰ζ降壤碚撜J(rèn)為人們有按自由的意愿過(guò)有價(jià)值生活的實(shí)質(zhì)自由，但對(duì)有些人而言，他們不具備參與社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的基本能力(basic capabilities)，也就不可能有條件與機(jī)會(huì)創(chuàng)造有尊嚴(yán)的生活。[44]3-30[45]126-129少數(shù)民族流動(dòng)人口大多來(lái)自偏遠(yuǎn)或落后的農(nóng)牧區(qū)，由于受價(jià)值觀和社會(huì)條件影響，普遍受教育程度較低，有些不能熟練使用國(guó)家通用語(yǔ)言，社會(huì)互動(dòng)能力弱，這些因素共同作用造就了他們綜合素質(zhì)偏低的現(xiàn)狀，使其難以具備與城市居民共同參與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的平等能力，也很難獲得參與城市發(fā)展的機(jī)會(huì)和為自己創(chuàng)造良好生活的社會(huì)條件。顯然，他們?nèi)狈ζ降雀?jìng)爭(zhēng)能力導(dǎo)致其在城市社會(huì)處于弱勢(shì)，進(jìn)而使其很難創(chuàng)造和獲取與市民相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)地位和社會(huì)地位。社會(huì)交換理論認(rèn)為人際交往是社會(huì)資源的互換，而這種互換更強(qiáng)調(diào)“對(duì)等”。他們所處的弱勢(shì)社會(huì)地位限制著對(duì)社會(huì)資源的分配和占有，也影響著與市民階層的互動(dòng)交往和向社會(huì)上層流動(dòng)，這也成為制約族際交往與社會(huì)融入的無(wú)形“堅(jiān)鐵”。顯而易見(jiàn)，缺乏平等競(jìng)爭(zhēng)能力是阻礙他們城市融入的重要原因。

總之，制度排斥、文化沖擊、平等競(jìng)爭(zhēng)能力薄弱三者相互疊加形成了城市接納與少數(shù)民族流動(dòng)人口融入的障礙，阻礙與延緩了他們的城市融入。

三、少數(shù)民族流動(dòng)人口城市融入的整體性治理

少數(shù)民族人口流動(dòng)既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，又是社會(huì)進(jìn)步和民族發(fā)展的重要標(biāo)志。[38]從當(dāng)前形勢(shì)看，我國(guó)東西部、城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入差距在短期內(nèi)還難以消除，隨著“一帶一路”等國(guó)家戰(zhàn)略的深入實(shí)施，地區(qū)間交流也勢(shì)必得到加強(qiáng)，因此，可以預(yù)期少數(shù)民族流動(dòng)仍是未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，其服務(wù)管理依然是城市民族工作的重要內(nèi)容。

根據(jù)少數(shù)民族流動(dòng)人口城市融入現(xiàn)狀，借鑒整體性治理理念，以解決融入治理碎片化問(wèn)題為導(dǎo)向，嘗試設(shè)計(jì)城市融入整體性治理機(jī)制。本文提出的城市融入治理機(jī)制，涵蓋四個(gè)方面(如圖1所示)：一是縱向貫通。凸顯中央政府權(quán)威和領(lǐng)導(dǎo)地位，構(gòu)建縱向貫穿到底、責(zé)任落實(shí)到位的垂直工作機(jī)制。二是橫向整合。整合同級(jí)政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相同公共管理職能于同一部門或構(gòu)建新的機(jī)構(gòu)；政府部門間、不同區(qū)域間加強(qiáng)協(xié)同，建立跨部門協(xié)作機(jī)制與跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制。三是多主體合作。政府與社會(huì)組織、社會(huì)成員個(gè)體建立跨界合作關(guān)系。四是法制保障。健全法律法規(guī)，依法明確治理主體權(quán)力邊界與責(zé)任歸屬。

(圖1)

通過(guò)三維一體的城市融入整體性治理機(jī)制，政府部門、社會(huì)組織、社會(huì)成員將共同致力于少數(shù)民族流動(dòng)人口城市融入治理，促進(jìn)其在經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、心理、政治方面實(shí)現(xiàn)融入。

(一)政府維度：貫通整合與法制約束

1.構(gòu)建縱向政府貫通機(jī)制。有研究者對(duì)上海地區(qū)少數(shù)民族流動(dòng)人口城市適應(yīng)程度進(jìn)行了定量研究，認(rèn)為制度因素比民族因素對(duì)其城市融入的影響更為顯著，[46]因此，促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)城市融入需要從制度保障入手，建立中央政府與地方政府縱向貫通機(jī)制，加強(qiáng)中央政府過(guò)程，凸顯中央政府權(quán)威，確保中央政府指令有效傳遞與有力執(zhí)行。具體而言，在中央政府與地方政府間，理順事權(quán)關(guān)系，建立國(guó)家民委與地方民族事務(wù)部門工作協(xié)調(diào)機(jī)制，監(jiān)督與指導(dǎo)地方民族事務(wù)部門貫徹執(zhí)行中央政策和決策部署；在地方不同層級(jí)政府部門間，建立縱向到底的垂直工作機(jī)制，由省級(jí)相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門牽頭，構(gòu)建省、市、縣(區(qū))、街道(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))、社區(qū)五級(jí)監(jiān)督和指導(dǎo)的服務(wù)管理工作機(jī)制。

2.構(gòu)建橫向部門整合機(jī)制。?？怂拐J(rèn)為，整合的程度越高，凝聚力就越強(qiáng)，各自為政就越少，連接就越緊密。[22]整合政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相同公共管理職能或同級(jí)政府部門間相互重疊交叉的管理職能，優(yōu)化行政資源配置，進(jìn)一步提高政府公共管理效能。同一業(yè)務(wù)主管部門，可將不同內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)間涉及少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理的職能合并于同一內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或組建新的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。如甘肅、陜西、寧夏等省區(qū)設(shè)立的少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理辦公室。同級(jí)政府部門間相互交叉或同類行政職能整合，將其并入于同一部門或組建新的政府機(jī)構(gòu)。如在行政體制改革中，天津市為解決行政審批分散問(wèn)題，率先在全國(guó)組建行政審批局，將各部門行政審批事項(xiàng)歸并于同一部門，實(shí)現(xiàn)集中辦理與一站式服務(wù)。協(xié)同是破除部門“各自為政”與分散治理問(wèn)題的有效工具，強(qiáng)化黨政部門協(xié)同，構(gòu)建跨部門協(xié)作機(jī)制，形成由黨委部門牽頭，政府部門負(fù)責(zé)，相關(guān)部門實(shí)施，職責(zé)明確的工作機(jī)制。在實(shí)踐中，建立由黨委統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭，民族事務(wù)部門負(fù)責(zé)，公安、教育、衛(wèi)計(jì)、民政、司法、市場(chǎng)監(jiān)管等相關(guān)部門協(xié)同的少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)工作機(jī)制。

3.構(gòu)建跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制。流動(dòng)人口是跨越一定時(shí)間長(zhǎng)度與空間距離且未改變?cè)袘艏矸莸纳鐣?huì)群體，其空間位移的特點(diǎn)決定了流動(dòng)人口涉及流入地和流出地兩個(gè)端點(diǎn)。[47]9克服其無(wú)序與盲目之流動(dòng)，需兩地共享信息、共同發(fā)力、協(xié)同治理。支持跨區(qū)域跨行業(yè)有序流動(dòng)，構(gòu)建少數(shù)民族流動(dòng)人口跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，[15]建立跨省區(qū)、跨省的設(shè)區(qū)市、跨省的縣區(qū)、跨省的街道間、跨省的社區(qū)間協(xié)作共管機(jī)制，加強(qiáng)流入流出地在教育培訓(xùn)、權(quán)益維護(hù)、信息共享、干部交流、矛盾糾紛調(diào)解等方面的協(xié)作配合。當(dāng)前，中國(guó)各省間、跨省的設(shè)區(qū)市間大部分簽訂了合作協(xié)議，建立了跨區(qū)域協(xié)作共管機(jī)制，有效發(fā)揮了區(qū)域協(xié)作治理功能。如新疆在流動(dòng)人口輸出中，針對(duì)維吾爾族開展職業(yè)技能與語(yǔ)言培訓(xùn)教育，降低就業(yè)與語(yǔ)言能力薄弱造成的腐蝕性劣勢(shì)，鼓勵(lì)和支持他們跨產(chǎn)業(yè)跨行業(yè)就業(yè)，主動(dòng)從第一產(chǎn)業(yè)向第二、第三產(chǎn)業(yè)流動(dòng)。同時(shí)以干部交流的形式，派維吾爾族干部到東南沿海地區(qū)協(xié)助流入地做好維吾爾族流動(dòng)人口服務(wù)管理工作。但是，縣、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、社區(qū)間建立跨區(qū)域(省)協(xié)作機(jī)制缺乏。因此，需要從少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理工作重心在基層的實(shí)際出發(fā)，加強(qiáng)跨省與省內(nèi)的縣、街道、社區(qū)間合作，建立協(xié)作共管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)流出地與流入地信息互通、共同導(dǎo)流、協(xié)同共治。

4.健全法律法規(guī)體系。完備的法律法規(guī)體系是依法治理的規(guī)范基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn)，是治理主體以法治思維和法治方式處理問(wèn)題的基本依據(jù)。[48]鑒于當(dāng)前我國(guó)保護(hù)和促進(jìn)少數(shù)民族流動(dòng)人口城市融入之法律法規(guī)不完善，多數(shù)地區(qū)均以規(guī)范性文件規(guī)范少數(shù)民族流動(dòng)人口工作，這與依法治理民族事務(wù)之要求相符甚遠(yuǎn)，亟需從法律制度上解決。國(guó)家立法機(jī)關(guān)重啟城市民族工作條例和民族鄉(xiāng)行政工作條例修訂。在修訂草案中，充分結(jié)合當(dāng)前及未來(lái)民族工作發(fā)展趨勢(shì)，堅(jiān)持一般性與特殊性相結(jié)合，完善和增加關(guān)于城市民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育、公共服務(wù)均等化、少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣保障等條款，體現(xiàn)“各民族平等對(duì)待、一視同仁”原則。以戶籍管理制度為標(biāo)志的城鄉(xiāng)分割制度是農(nóng)民流動(dòng)的最大制度成本和城市融入的最大障礙。[49]151-167地方立法機(jī)關(guān)結(jié)合實(shí)際，從破解制約流動(dòng)人口城市融入的戶籍制度著手，在地方立法中對(duì)流動(dòng)人口的戶籍準(zhǔn)入適度放寬，從制度上確保少數(shù)民族流動(dòng)人口與城市居民享有同等權(quán)利和義務(wù)。

(二)社會(huì)維度：跨界合作與輔助管理

社區(qū)是具有某種互動(dòng)關(guān)系和共同文化維系力的人類群體及其活動(dòng)場(chǎng)域，[50]232也是組成現(xiàn)代城市的基本單元，更是居民和流動(dòng)人口的安身立命之所。社區(qū)作為城市基層自治組織與微型社會(huì)，流動(dòng)人口的生活、工作與其密不可分，因此，社區(qū)既是城市融入的重要平臺(tái)，也是少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理工作的著力點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

1.政府部門與社會(huì)組織合作。社會(huì)組織是社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，非政府性、非營(yíng)利性、公益性與獨(dú)立性等特征決定了其在現(xiàn)代社會(huì)治理中的重要地位。根據(jù)國(guó)家民政部公布，截止2017年底，全國(guó)共有社會(huì)組織80.3萬(wàn)個(gè)，我國(guó)社會(huì)組織已進(jìn)入蓬勃發(fā)展階段。政府部門與社會(huì)組織開展合作，前提是釋放社會(huì)事務(wù)治理空間，提供更多參與公共事務(wù)治理機(jī)會(huì)，同時(shí)也要提供生長(zhǎng)發(fā)育土壤，培育積極參與社會(huì)公共事務(wù)治理意識(shí)和擔(dān)當(dāng)社會(huì)責(zé)任之理性精神，增強(qiáng)獨(dú)立性，使之真正成為與政府對(duì)話合作的社會(huì)主體。其次，政府部門吸納與整合社會(huì)資源，鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織參與城市融入治理，探索以資金資助或購(gòu)買公共服務(wù)等方式與社會(huì)組織合作。在就業(yè)服務(wù)方面，流出與流入地人力資源和社會(huì)保障部門與科研院所、職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)合作，加強(qiáng)流動(dòng)人口就業(yè)現(xiàn)狀調(diào)查研究，制定就業(yè)培訓(xùn)規(guī)劃，針對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口分層分類開展就業(yè)技能、政策法規(guī)、國(guó)家通用語(yǔ)言等培訓(xùn)，提高其市場(chǎng)就業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)能力，逐步培育他們具備融入社會(huì)和參與社會(huì)進(jìn)程的能力。[45]126-129如以“拉面經(jīng)濟(jì)”聞名全國(guó)的青海省化隆縣，專門開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)清真牛肉拉面專業(yè)技能培訓(xùn)，有序向全國(guó)輸出大批具備一技之長(zhǎng)的中青年勞動(dòng)力。在維權(quán)服務(wù)方面，司法行政、民族事務(wù)、工會(huì)等部門與律師協(xié)會(huì)、商會(huì)、民族團(tuán)結(jié)促進(jìn)會(huì)等社會(huì)組織合作，幫助少數(shù)民族流動(dòng)人口依法維權(quán)，有效化解矛盾糾紛和消除族際摩擦。受自身素質(zhì)等多因素限制，流動(dòng)人口在勞動(dòng)權(quán)益保障、依法維權(quán)等方面存在先天不足，如西北地區(qū)的建筑行業(yè)，公司拖欠建筑工人工資時(shí)有發(fā)生，部分少數(shù)民族流動(dòng)員工會(huì)采取非理性、激進(jìn)、聚眾的方式討要工資，這種少數(shù)民族員工聚眾討薪的普通事件若處理不當(dāng)，也極易轉(zhuǎn)化為涉民族因素事件。對(duì)此類問(wèn)題，需要民族團(tuán)結(jié)促進(jìn)會(huì)、老鄉(xiāng)會(huì)正確引導(dǎo)，積極協(xié)調(diào)，安撫工人情緒；也需要法律援助中心、律師協(xié)會(huì)協(xié)調(diào)社會(huì)法律服務(wù)資源，提供法律援助，幫助其依法維權(quán)。在心理健康服務(wù)方面，衛(wèi)生計(jì)生、民政等部門與心理援助專業(yè)機(jī)構(gòu)、志愿者服務(wù)組織、心理援助熱線合作，以社區(qū)為依托設(shè)立心理咨詢室，開展心理健康宣傳教育，對(duì)流動(dòng)人口及時(shí)進(jìn)行心理疏導(dǎo)和援助。在合作中，政府部門提供服務(wù)場(chǎng)地和資助經(jīng)費(fèi)，社會(huì)組織提供心理健康咨詢與治療服務(wù)，這種互信互助的心理援助合作模式，既可消解少數(shù)民族流動(dòng)人口的心理困境，引導(dǎo)和幫助他們培育理性、積極、健康的社會(huì)心態(tài)，提高融入城市的幸福感，也有利于激發(fā)社會(huì)組織服務(wù)社會(huì)的主動(dòng)性和積極性，培育其參與社會(huì)公共事務(wù)意識(shí)與責(zé)任感。

2.政府部門與新社會(huì)企業(yè)合作。公共治理的核心在于多主體平等參與，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)協(xié)商共治。[51]165-170新社會(huì)企業(yè)作為國(guó)家治理體系的有機(jī)組成部分，在社會(huì)治理中具有不可替代作用。大數(shù)據(jù)在社會(huì)各領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，不僅促進(jìn)了生產(chǎn)方式的快速調(diào)整，也倒逼著社會(huì)治理思維模式轉(zhuǎn)變，已成為現(xiàn)代城市治理不可或缺之工具。大數(shù)據(jù)因其所具有的廣泛性、動(dòng)態(tài)性與精準(zhǔn)性等特點(diǎn)與社會(huì)治理主張的開放、參與、高效等理念高度契合，其與城市社區(qū)基層治理結(jié)合，將進(jìn)一步凸顯基層自治組織自治特點(diǎn)和提高專業(yè)化服務(wù)水平。在城市社區(qū)治理中，政府部門積極與大數(shù)據(jù)服務(wù)企業(yè)合作，借助大數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)，為社區(qū)構(gòu)建數(shù)字化、網(wǎng)格化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化的公共服務(wù)系統(tǒng)。一是建立流動(dòng)人口信息數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，采集少數(shù)民族流動(dòng)人口信息，準(zhǔn)確掌握其基本情況，打破信息流通壁壘，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門、跨層級(jí)信息共享。通過(guò)“相關(guān)性分析”，準(zhǔn)確預(yù)判少數(shù)民族流動(dòng)人口規(guī)模、人口結(jié)構(gòu)、民族成分、地區(qū)分布，進(jìn)一步預(yù)測(cè)就業(yè)、住房、就學(xué)、醫(yī)療等相關(guān)公共需求，以此為城市公共治理決策提供重要參考。二是有效整合與重組社區(qū)公共資源，制定資源清單，推進(jìn)社區(qū)各類資源合理配置與高效供給，為居民提供差異化與個(gè)性化服務(wù)。社區(qū)可根據(jù)流動(dòng)人口數(shù)據(jù)庫(kù)的統(tǒng)計(jì)信息，針對(duì)不同流動(dòng)人口需求，“一對(duì)一”推送就業(yè)、教育培訓(xùn)、子女入學(xué)、就醫(yī)、法律援助、心理咨詢等相關(guān)服務(wù)信息，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化服務(wù)。如深圳將社區(qū)微信平臺(tái)與公共服務(wù)中心結(jié)合，建立面向社區(qū)居民和全覆蓋社區(qū)所有公共服務(wù)的信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)各類服務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上辦理，形成了在線服務(wù)社區(qū)居民的“南山模式”。三是建立暢通的網(wǎng)絡(luò)民主協(xié)商機(jī)制，向社區(qū)民居提供虛擬公共空間和互動(dòng)參與機(jī)會(huì)，促進(jìn)社區(qū)各民族公民在網(wǎng)絡(luò)公域有效互動(dòng)和正確表達(dá)訴求，積極參與社區(qū)公共事務(wù)協(xié)商治理，逐步引導(dǎo)和培育社區(qū)各族居民線上互動(dòng)意識(shí)，促進(jìn)各民族間相互理解、相互尊重、相互包容，從而重構(gòu)社區(qū)民族關(guān)系與構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)社群。四是構(gòu)筑社區(qū)共同體精神家園，利用社區(qū)智能化的公共服務(wù)系統(tǒng)，統(tǒng)籌與共享社區(qū)內(nèi)機(jī)關(guān)、學(xué)校等單位公共文化活動(dòng)空間，鼓勵(lì)流動(dòng)人口與社區(qū)居民共同參加娛樂(lè)文體活動(dòng)，促進(jìn)各民族公民在輕松快樂(lè)的文化娛樂(lè)活動(dòng)中互動(dòng)交融，進(jìn)而增強(qiáng)其 “美人之美，美美與共”的認(rèn)同意識(shí)。五是構(gòu)建預(yù)警與監(jiān)測(cè)機(jī)制，通過(guò)網(wǎng)格化的數(shù)據(jù)資源管理方式，利用云計(jì)算精確分析社區(qū)各子系統(tǒng)相關(guān)問(wèn)題，清晰素描社區(qū)不穩(wěn)定問(wèn)題軌跡與成因，研判應(yīng)對(duì)與預(yù)防策略。

(三)個(gè)體維度：跨界合作與主動(dòng)融入

1.政府部門與個(gè)體跨界合作?？缃绾献鞅徽J(rèn)為是整體性治理的最高境界，[22]加強(qiáng)政府部門與社會(huì)成員合作，需從三方面入手。首先，培育公民參與社會(huì)治理意識(shí)。注重培育民眾公共責(zé)任理念、參與公共事務(wù)意識(shí)，喚醒和激發(fā)社會(huì)成員的城市主人翁意識(shí)，形成超越社會(huì)群體邊界的全局意識(shí)和責(zé)任精神，使其主動(dòng)參與和融入社會(huì)事務(wù)治理。其次，吸納民眾進(jìn)入決策機(jī)制。將民主政治理念注入社會(huì)公共事務(wù)治理，鼓勵(lì)民眾積極參與社會(huì)公共事務(wù)，吸納其進(jìn)入公共事務(wù)決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多主體協(xié)商共治社會(huì)事務(wù)。以現(xiàn)有聽(tīng)證制度、人民代表大會(huì)制度、民主政治協(xié)商制度為基礎(chǔ)，吸納居民代表與少數(shù)民族代表進(jìn)入?yún)f(xié)商決策機(jī)制，與代表協(xié)商治理公共事務(wù)，尊重和保障流動(dòng)人口權(quán)益，增強(qiáng)他們的城市主人翁意識(shí)和歸屬感。再次，發(fā)揮民族代表人士橋梁作用。民族代表人士是少數(shù)民族群體的精英，具有一定的社會(huì)聲望與信譽(yù)資本，對(duì)引導(dǎo)和促進(jìn)少數(shù)民族流動(dòng)人口適應(yīng)城市具有正向引領(lǐng)作用。他們作為政府與少數(shù)民族聯(lián)系之紐帶，在法律范圍內(nèi)最大限度呈現(xiàn)其助力于政府治理社會(huì)之功效，需構(gòu)建政府部門與少數(shù)民族代表人士聯(lián)系機(jī)制，支持和鼓勵(lì)他們扮演好政府公共管理溝通的中間人角色。這需要深入了解與準(zhǔn)確掌握少數(shù)民族流動(dòng)人口的實(shí)際需求，及時(shí)將有效信息傳遞至政府相關(guān)部門，為政府決策提供參考，也要發(fā)揮示范效應(yīng)，引導(dǎo)他們主動(dòng)適應(yīng)城市生活。如寧波市鼓勵(lì)發(fā)展少數(shù)民族社會(huì)組織(少數(shù)民族聯(lián)誼會(huì))，以此為平臺(tái)充分發(fā)揮民族精英作用，并形成了“1+9+N”服務(wù)少數(shù)民族的社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)。

2.個(gè)體主動(dòng)參與和積極融入。城市融入是一個(gè)多向互動(dòng)過(guò)程和多利益主體互動(dòng)博弈之結(jié)果，[2]也是主體自我的再社會(huì)化(resocialization)過(guò)程。少數(shù)民族流動(dòng)人口作為城市融入主體和被接納對(duì)象，實(shí)現(xiàn)城市融入既需要他者的包容與接納，更需要發(fā)揮自我的主觀能動(dòng)性，須通過(guò)社會(huì)交互與主動(dòng)學(xué)習(xí)，提高城市融入的社會(huì)資本與經(jīng)濟(jì)資本，最大限度發(fā)揮自致因素(achieved factors)積極作用與弱化先賦因素的消極作用。

第一，自覺(jué)參與社會(huì)交往。在與城市居民互動(dòng)中，主動(dòng)參與社會(huì)交往活動(dòng)，擴(kuò)大族際交往范圍和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建新的社會(huì)資本。通過(guò)交互促進(jìn)社會(huì)結(jié)構(gòu)漸進(jìn)性相互滲入，逐步由次級(jí)群體關(guān)系轉(zhuǎn)化為初級(jí)群體關(guān)系，生成具有理解、尊重、信任、包容等情感意義的社會(huì)關(guān)系，促進(jìn)其情感歸屬的“族外化”。當(dāng)前在全社會(huì)開展的民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動(dòng)，是為促進(jìn)族際交往搭建的一個(gè)專門平臺(tái)，特別針對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口開展了一系列促進(jìn)民族相互了解、相互尊重、相互學(xué)習(xí)、相互幫助的活動(dòng)，如新疆的“民族團(tuán)結(jié)一家親”、寧夏的“社區(qū)鄰里節(jié)”等富有特色的促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)活動(dòng)。少數(shù)民族流動(dòng)人口主動(dòng)參與此類活動(dòng)，在具體的活動(dòng)中與市民交流互動(dòng)，增進(jìn)與城市居民間的理解與尊重，消除彼此的心理隔閡與偏見(jiàn)，逐漸打破“內(nèi)卷化”交往形成的“族群邊界”，在潛移默化中逐步實(shí)現(xiàn)城市融入。

第二，主動(dòng)接受社會(huì)教育。教育是一種孵化性運(yùn)作和人力資本獲得途徑，不僅有助于個(gè)人社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的提高，而且可以作為一種階層之間的準(zhǔn)入壁壘來(lái)消減下層對(duì)上層既得利益和各種生活機(jī)會(huì)優(yōu)勢(shì)的侵占、威脅和挑戰(zhàn)。[53]81積極獲取教育機(jī)會(huì)，通過(guò)提升自身與子女受教育水平，改變生存觀念，增強(qiáng)職業(yè)技能，提高參與社會(huì)平等競(jìng)爭(zhēng)能力和經(jīng)濟(jì)收入水平，逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)融入。一方面，主動(dòng)參與流出地、流入地政府、社區(qū)、企業(yè)開展的各類職業(yè)技能培訓(xùn)，提高職業(yè)技能和就業(yè)能力；另一方面，培育自學(xué)意識(shí)，在城市邊務(wù)工邊學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)城市的法規(guī)制度、城市的文化、專業(yè)技能等，促進(jìn)其理性、積極、主動(dòng)適應(yīng)和融入城市生活。

第三，注重對(duì)隨遷子女的教育。引導(dǎo)子女與城市學(xué)生正確交往，學(xué)習(xí)尊重不同民族文化，與不同民族同學(xué)和睦相處。合理安排陪伴時(shí)間，關(guān)注孩子進(jìn)入城市后因生活場(chǎng)域改變引發(fā)的心理變化，疏導(dǎo)子女適應(yīng)城市生活過(guò)程出現(xiàn)的心理問(wèn)題，提高自我情緒調(diào)解能力，幫助孩子健康成長(zhǎng)與積極融入城市。

總之，少數(shù)民族流動(dòng)人口實(shí)現(xiàn)城市融入，需要從全局考慮，以法制為保障，統(tǒng)籌社會(huì)各類資源，整合政府職能，建立多主體合作的整體性治理機(jī)制。

四、結(jié)語(yǔ)

在當(dāng)代中國(guó)，各民族向城市流動(dòng)既是社會(huì)發(fā)展之需，也是歷史前進(jìn)之趨。少數(shù)民族流動(dòng)人口已成為城市社會(huì)發(fā)展親歷者與實(shí)踐者，受社會(huì)文化外部因素與自身內(nèi)部因素相互制約影響，造成其難以適應(yīng)和融入城市的困難，如何破解城市“融入難”已成為當(dāng)前城市民族工作的重點(diǎn)與難點(diǎn)。習(xí)近平總書記指出，“對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口，既不能采取‘關(guān)門主義’的態(tài)度，也不能采取放任自流的態(tài)度，關(guān)鍵是要抓住流入地和流出地的兩頭對(duì)接?！绷⒆阈聲r(shí)代，我們要站在鑄牢中華民族共同體意識(shí)的高度，堅(jiān)持普遍性與特殊性相結(jié)合，堅(jiān)持各民族“一視同仁”與“尊重差異”相結(jié)合，堅(jiān)持以人為本與依法治理相結(jié)合，推進(jìn)少數(shù)民族流動(dòng)人口城市融入治理不斷創(chuàng)新。

本文認(rèn)為，城市融入的關(guān)鍵在于解決部門條塊分割、分散治理、資源配置不均等治理碎片化問(wèn)題，對(duì)此，須借助整體治理理論工具與整體性治理思維，整合與重組各類資源，構(gòu)建城市融入整體性治理機(jī)制。在政府維度，構(gòu)建縱向貫通、橫向整合、跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制；在社會(huì)維度，構(gòu)建政府部門與社會(huì)組織、新社會(huì)企業(yè)合作機(jī)制；在個(gè)體維度，構(gòu)建政府部門與社會(huì)成員合作機(jī)制，以期提供高效無(wú)縫隙的公共服務(wù)，進(jìn)一步滿足他們?cè)诔鞘猩钪械男枨笈c激發(fā)城市主人翁意識(shí)，促進(jìn)其與他民族交往交流交融，促進(jìn)其在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、心理等方面逐步實(shí)現(xiàn)城市融入，從而使他們真正嵌入城市社會(huì)，成為真正的“城市人”。