國家治理的公共性反思：歷史邏輯、現(xiàn)實障礙與實踐進(jìn)路

◎張 博

黑龍江大學(xué) 政府管理學(xué)院，哈爾濱150080

東西方社會對“國家治理”概念的理解略有不同，中國語境下的國家治理強調(diào)在達(dá)成治理目標(biāo)的過程中國家與社會治理活動的統(tǒng)一性，而西方社會更側(cè)重國家與社會在治理權(quán)限上的對立性。概念界定的不同體現(xiàn)了中西方社會在歷史文化、意識形態(tài)和社會制度等方面存在根本差別，但無論如何界定“國家治理”這一概念，都必須理性認(rèn)識國家治理的歷時性與共時性特征。一方面，國家治理具有歷時性，處于人類社會不同歷史發(fā)展階段的國家與社會呈現(xiàn)出不同的治理主體間關(guān)系，不同主權(quán)國家的治理歷史實踐包含了無法通約的治理客體范疇；另一方面，國家治理也具有共時性，當(dāng)今世界各國的治理行為都面臨著共同的大變革時代背景，全球化和后工業(yè)化進(jìn)程加速，信息技術(shù)的發(fā)展帶來了網(wǎng)絡(luò)的普及化，社會的高度復(fù)雜性與不確定性將人類帶入風(fēng)險社會。無論是東方國家還是西方國家，無論處于后工業(yè)化社會的中心地帶或邊緣地帶，任何國家的治理行動都要接受大變革時代的考驗，人類在高風(fēng)險社會來臨時只能選擇共生共在，而人類社會共生共在的本質(zhì)決定了國家治理行動必須秉持“共建共治共享”的核心理念。國家治理的核心問題是要在治理中實現(xiàn)公共性，國家治理的公共性問題既是一個歷時性的歷史問題，也是一個共時性的現(xiàn)實問題。國家治理的領(lǐng)域涵蓋了公民、公共空間、公共輿論和公共行動。隨著社會生活內(nèi)容擴展和社會活動工具進(jìn)化，國家治理的公共性具有了新的時代內(nèi)容，也面臨著現(xiàn)實的公共性困境，我們應(yīng)該從內(nèi)部和外部因素出發(fā)，探尋重建國家治理公共性的實踐進(jìn)路。

一、國家治理公共性生成的歷史邏輯

(一)源自于人類社會形態(tài)演進(jìn)的歷史必然

國家治理的公共性原則既是風(fēng)險社會中的人類共生共在的客觀要求，也是人類社會逐步走向“類存在”狀態(tài)的歷史選擇。馬克思在揭示人或社會的三種基本形態(tài)時闡明：人類必將經(jīng)歷“人的依賴關(guān)系”形態(tài)、“以物的依賴性為基礎(chǔ)的人的獨立性”形態(tài)，最終到達(dá)全面發(fā)展和自由個性的最高發(fā)展形態(tài)。人的存在形態(tài)與人所處的生產(chǎn)力發(fā)展水平、社會歷史條件密切相關(guān)。以群落和族群存在的時代代表了人類在生產(chǎn)力水平相對低下情形下的自然選擇，體現(xiàn)了人為獲得生存保障而結(jié)成的依賴關(guān)系。在資本主義國家產(chǎn)生之前，人類基本處于群體本位的存在狀態(tài)之中。群體本位下的治理活動以群體利益為本位，以群體利益的優(yōu)先性掩蓋社會成員的個體利益需求，因此，此時的共同利益缺乏充分的個人利益基礎(chǔ)，國家治理活動并不具有真正的公共性。在商品經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)的資本主義國家中，人類個體本位的存在形態(tài)代替了群體本位形態(tài)，并在市場交換關(guān)系中不斷壯大，個體本位的私有制和自由獨立實現(xiàn)了人的主體性升華，個人潛能和創(chuàng)造性獲得前所未有的開發(fā)，然而，發(fā)展到極端化的個體本位將導(dǎo)致自我與外部世界的對立與分裂。個體本位的存在形態(tài)不僅表現(xiàn)出個人與整體的格格不入，而且使人與外在物質(zhì)世界的對象性關(guān)系變得極端化，極易引發(fā)占有性的個體主義泛濫，人與人之間的社會關(guān)系又演變?yōu)槲锘P(guān)系，導(dǎo)致人類處于與自身本質(zhì)相“異化”的狀態(tài)之中。個體本位下的社會強調(diào)個人利益的絕對性和優(yōu)先性，國家治理行動者在因公共利益而需要犧牲某些個人利益時，常顯得手足無措。同時個人權(quán)利要通過代議民主制度的形式加以表達(dá)，經(jīng)常會出現(xiàn)公民選舉出的治理精英把持國家治理過程，從而引發(fā)國家治理權(quán)力異化，導(dǎo)致治理行動缺失公共性。當(dāng)今的人類社會表現(xiàn)為個體本位與群體本位共存的狀態(tài)：一方面，某些將個體本位推向極致的資本主義國家極力否認(rèn)人的“類存在”本質(zhì)，違背全球一體化世界格局，表現(xiàn)出自我利益至上的國家治理傾向；另一方面，某些經(jīng)濟發(fā)展水平欠發(fā)達(dá)的發(fā)展中國家表現(xiàn)出某些極端化的種族主義或族群主義傾向，將群體本位意識強加于其他民族的意識形態(tài)之上，表現(xiàn)出極度排外的國家治理傾向。不可否認(rèn)的是，人類在經(jīng)歷了以族群為本位、以個體為本位的存在形態(tài)后，終將向追求自由人聯(lián)合體的“類”本性存在不斷邁進(jìn)?！叭?，按其實踐本性來說，就是一種類存在物。人的‘類本性’表明：人的個性化生命，只能存在于同他人生命的內(nèi)在統(tǒng)一的一體性關(guān)系中”[1]。隨著后工業(yè)社會的到來，人的存在形態(tài)必將發(fā)生根本性變革，人類也終將成為有著共同利益和共同命運的共同體。在逐漸呈現(xiàn)“類本質(zhì)”的狀態(tài)下，國家治理的公共性也必將因人的“類主體”身份獲得新的規(guī)定性。走向類化的人類社會為國家治理的公共性擴散提供了廣泛的社會基礎(chǔ)，為國家與社會實現(xiàn)合作治理提供了基本前提。在大變革時代提出國家治理的公共性問題是對人的“類存在”社會形態(tài)的期許與回應(yīng)。

(二)源自于公共生活演化的歷史規(guī)律

國家與社會的二元化是國家治理公共性產(chǎn)生的前提，國家治理公共性的實現(xiàn)有賴于二者之間的協(xié)調(diào)與合作，并建立在人類社會公共生活的合理建構(gòu)之上。人類社會的公共生活經(jīng)歷了“組織化的公共生活”“私域化的公共生活”，逐漸向“有機的公共生活”轉(zhuǎn)變。以古希臘城邦為代表的組織化公共生活，是個體的私人生活和社會生活讓位于共同體公共生活的典范。正如亞里士多德所言：“一種政體如果要達(dá)到長治久安的目的,必須使全邦各部分(各階級)的人民都能參加而懷抱著讓它存在和延續(xù)的意愿?！盵2]古希臘人將城邦政治生活與私人生活融為一體，公共生活與私人生活具有高度的統(tǒng)一性和重合性。漢娜·阿倫特將古希臘的城邦政治生活視為公共領(lǐng)域的典范，她認(rèn)為：“私人生活領(lǐng)域與公共生活領(lǐng)域的區(qū)別相應(yīng)于家族領(lǐng)域與政治領(lǐng)域的區(qū)別,而至少從古代城邦興起以來,家庭領(lǐng)域和政治領(lǐng)域就一直是作為兩個不同的、分離的領(lǐng)域而存在的?！盵3]但這種公共生活只是在形式上實現(xiàn)了個人家庭生活與公民政治生活的分離，在國家與市民社會高度重合的前提下，公民的政治參與自由并不是現(xiàn)代意義上的個人自由，個人作為主體的自主意識尚未喚醒，公民參與政治的公共生活并未獲得獨立的個體條件。因此，從嚴(yán)格意義上說，這種個人利益歸屬于城邦共同體群體利益的生活樣態(tài)并不是真正的公共生活。私域化公共生活的形成是商品經(jīng)濟社會逐漸發(fā)育成熟的結(jié)果，為維護資本主義市場經(jīng)濟中私有產(chǎn)權(quán)制度和平等交換關(guān)系的需要，市場經(jīng)濟主體間結(jié)成了爭取共同私人利益的集團，在公共生活中則形成了爭取獨立公民權(quán)利、表達(dá)公民意愿訴求的市民社會。私域化公共生活存在的前提是工業(yè)化、城市化進(jìn)程中私人生活領(lǐng)域與公共生活領(lǐng)域的分離。資產(chǎn)所有者經(jīng)濟權(quán)利的獨立性和個體政治權(quán)利的自主性是公共生活私域化的決定因素。正如哈貝馬斯所言：“利益沖突無法繼續(xù)在私人領(lǐng)域內(nèi)部得以解決，于是沖突向政治層面轉(zhuǎn)移，干預(yù)主義便由此產(chǎn)生。長此以往，國家干預(yù)社會領(lǐng)域，與此相應(yīng)，公共權(quán)限也向私人組織轉(zhuǎn)移。公共權(quán)威覆蓋到私人領(lǐng)域之上，與此同時，國家權(quán)力為社會權(quán)力所取代?！盵4]私域化的公共生活也是國家公共權(quán)力逐漸讓渡于社會權(quán)利的客觀結(jié)果，以個人本位主義為主流的公共性訴求始終是制約國家公共權(quán)力的核心力量。與工業(yè)化和商品經(jīng)濟社會相伴而生的國家治理行為主張通過個體的政治參與和對國家權(quán)力的制約實現(xiàn)其公共性，為實現(xiàn)私人利益而結(jié)成的社會集團在這種制約中成為主導(dǎo)性力量，然而，因主張私利而結(jié)成的利益集團又極易因為在利益妥協(xié)上無法達(dá)成共識，進(jìn)而土崩瓦解。因此，建立在私域化公共生活基礎(chǔ)上的國家治理行為致力于確立和保障個體的自由權(quán)利，其公共性特征也往往在限制私域過度擴張、控制私欲過度膨脹之中得以展現(xiàn)。人類社會正經(jīng)歷著從工業(yè)社會向后工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型時期，人類的社會生活也必將走向有機的公共生活。有機的公共生活以社會個體和國家生活各自的獨立性為前提，建立在個人權(quán)利主體和國家權(quán)力主體各盡其責(zé)的基礎(chǔ)之上。在有機的公共生活中，國家治理行為旨在促進(jìn)個人的全面參與和全體社會成員基本權(quán)益的實現(xiàn)，在國家與社會之間就公共事務(wù)治理展開合作。

(三)源自于國家治理模式轉(zhuǎn)型的歷史脈絡(luò)

馬克思主義的階級分析理論指明國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，因此，國家在形式上的作用是將不同階級利益的沖突控制在一定范圍之內(nèi)，在實質(zhì)上是統(tǒng)治階級實現(xiàn)自身利益的手段。在世界歷史中，各種類型的國家以實現(xiàn)階級統(tǒng)治作為根本目的而進(jìn)行的維持社會秩序的治理活動，便不具備實質(zhì)的“公共性”，而僅僅是形式上的“公共性”。近代社會以來，資產(chǎn)階級國家政權(quán)在逐漸獲得相對穩(wěn)固的統(tǒng)治地位以后，原有的政治統(tǒng)治功能在制度設(shè)計中相對弱化，社會事務(wù)管理職能日益突顯。政治統(tǒng)治功能和行政管理職能在19世紀(jì)末20世紀(jì)初的國家治理實踐中逐漸開始分化。行政過程試圖拋開政治統(tǒng)治的過度干預(yù)，以“價值中立”的立場展開社會事務(wù)管理活動，國家治理模式由此開始從統(tǒng)治型治理模式向管理型治理模式過渡。與統(tǒng)治型治理模式相比，管理型治理模式的確將國家治理的重心向精細(xì)化社會管理邁進(jìn)了一大步，但即便如此，它仍然無法從實質(zhì)意義上實現(xiàn)國家治理的公共性。在管理型治理模式下，從事治理活動的任何行政組織只是國家治理的專業(yè)化工具，從事治理活動的官員個體也無法擺脫形式合理性的工具價值。管理型治理模式試圖通過在國家治理中實現(xiàn)政治與行政活動的分化，以此實現(xiàn)國家治理的效率化追求，但是對于治理效率的形式合理性不能最終指向符合公共意志的實質(zhì)合法性，如果不能超越技術(shù)層面的束縛，管理型治理模式就無法實現(xiàn)國家治理的公共性。與工業(yè)化社會發(fā)展需要相適應(yīng)的管理型治理模式在一定程度上反映了社會化分工對國家治理專業(yè)化的要求，國家治理的公共性在一定形式上體現(xiàn)為公眾參與治理的民主化過程，但是，這種民主化過程并不能改變完全以政府為中心的治理體制，也不能保證社會公眾的意志獲得完整表達(dá)。人類社會的后工業(yè)化進(jìn)程加速推進(jìn)，政府在國家治理中的角色需要實現(xiàn)從管理者到服務(wù)者的轉(zhuǎn)換，國家治理的模式也要從管理型治理模式轉(zhuǎn)為多元主體的合作型治理模式，這樣才能滿足后工業(yè)化社會多樣化的公眾利益需求。合作型治理模式在保證國家治理的公共性上擁有多種表現(xiàn)途徑：一是合作型治理模式不強調(diào)國家與社會的對立性關(guān)系，而是尊重社會公眾和其他治理組織表達(dá)公共意志和公民意愿的平等權(quán)利，在國家與社會的治理合作中引領(lǐng)和培育社會治理組織的自治能力；二是合作型治理模式注重社會公眾表達(dá)意愿和利益訴求渠道的開放性，并借助先進(jìn)信息技術(shù)手段保證公民能夠清晰完整地表達(dá)自身訴求，通過多種合作方式將抽象的公共利益具象化為社會公眾的具體利益要求；三是合作型治理模式有利于激發(fā)治理行動者參與國家治理的主動性，改變在統(tǒng)治型和管理型治理模式下的消極被動狀態(tài)。為求得合作，治理行動者不以單純實現(xiàn)組織效率為目標(biāo)，而是在與他者的合作治理行為中以更大范圍的共同利益為出發(fā)點，只有這種符合公共利益的合作治理計劃，才能保證合作治理形式的長足發(fā)展。

二、國家治理公共性面臨的現(xiàn)實障礙

(一)國家治理領(lǐng)域的公共性挑戰(zhàn)

國家治理指向社會公共領(lǐng)域中的公共事務(wù)，而劃定公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的邊界、界定需要治理的公共問題是國家治理的首要任務(wù)。在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支持下的信息化社會，自媒體層出不窮，社會生活往往表現(xiàn)為公共空間的私人化和私人空間的公共化兩種趨勢并行。一方面，以網(wǎng)絡(luò)形式出現(xiàn)的新興媒體為獲得公眾關(guān)注，占據(jù)公共空間報道私人事務(wù)，如影視明星在公共媒體中發(fā)表家庭婚姻狀況聲明、媒體主動追蹤私人事務(wù)處理進(jìn)展等。互聯(lián)網(wǎng)社會中的媒體對于公共事務(wù)的關(guān)注漸少，私人領(lǐng)域事務(wù)卻陣容日益強大。另一方面，不斷涌現(xiàn)的自媒體將個人的私人領(lǐng)域事務(wù)公開化，逐漸成為公開個人與他人秘密的公共空間，如網(wǎng)絡(luò)主播為獲得點擊量而公開私人生活場景，甚至公開更為私密的個人事務(wù)，也有人在未獲得準(zhǔn)確信息的情況下將個人觀點強行拋至公共空間，引發(fā)公共輿論發(fā)酵，將公共問題擴大化。公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的事務(wù)交織于網(wǎng)絡(luò)空間，辨識出需要國家治理的公共問題的難度不斷加大。在互聯(lián)網(wǎng)平臺中構(gòu)建起來的公共領(lǐng)域具有極大的開放性和自由性：開放性在于，互聯(lián)網(wǎng)的信息傳播和獲取突破了國別界限，公共輿論的制造者也不限于本國公民；自由性在于，互聯(lián)網(wǎng)中的公共輿論不只是具有表達(dá)權(quán)的公民對自身利益與需求的闡釋，還包括每個參與者在內(nèi)的自由討論。信息技術(shù)引發(fā)的社會革命終將導(dǎo)致公共領(lǐng)域邊界的消融，國家治理體系的封閉性將被打破，國家治理行動的展開空間將更加廣闊，治理行為也將面臨更大的公共性挑戰(zhàn)。

(二)國家治理受眾的公共性難題

國家治理以滿足社會公眾的物質(zhì)與文化需求為出發(fā)點和根本目標(biāo)，國家治理的公共性體現(xiàn)在治理受眾的廣泛性和受眾需求的普遍性。因此，對于國家治理是否具有公共性，至少應(yīng)考慮兩個方面要素：一是國家治理行為能否指向全體受眾，治理活動能否做到全員參與；二是國家治理行為能否反映社會公眾的公共利益和公共訴求。就第一要素而言，不同層級的國家治理主體實施的治理行為所針對的治理對象不同，如中央治理與地方治理分別針對全國和地方公共事務(wù)，其治理行為指向的社會公眾各有側(cè)重；不同空間的治理行為受眾也有所不同，如網(wǎng)絡(luò)空間治理與實體空間治理面對的受眾差別較大。就第二個因素而言，國家治理受眾構(gòu)成的復(fù)雜程度往往決定了達(dá)成一致公共利益的難度，治理受眾的社會價值觀差異程度也對公共訴求的形成產(chǎn)生了根本影響。近代社會以來，人類社會從農(nóng)業(yè)社會走向工業(yè)化社會，經(jīng)歷了一次“脫域化”過程。按照安妮·吉登斯的說法，脫域“指的是社會關(guān)系從彼此互動的地域性關(guān)聯(lián)中，從通過對不確定的時間的無限穿越而被重構(gòu)的關(guān)聯(lián)中‘脫離出來’”[5]18。工業(yè)化社會所依托的勞動力自由流動使人們逐漸脫離了自己世代生活的地域，來到陌生地域中謀求生存與發(fā)展，從而形成現(xiàn)代社會中的“脫域共同體”。現(xiàn)代國家的治理行為大多在“脫域共同體”基礎(chǔ)之上發(fā)生，但國家治理主體的地域性特點無法完全適應(yīng)脫域化受眾的治理需求。以基層治理為例，生活在城市中的居民往往表現(xiàn)出明顯的脫域化特征，越是經(jīng)濟發(fā)達(dá)的地區(qū)，居民的地域來源越復(fù)雜，居民的流動性越大，基層治理行動的參與者越難確定，居民對國家治理的訴求越難把握，比如城市小區(qū)中的短期租房者通常不太關(guān)心所在社區(qū)的綜合治理問題。網(wǎng)絡(luò)空間的脫域化特征則更為明顯，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了實體性的地域空間維度，將空間從地點中完全分離出來。在網(wǎng)絡(luò)空間中，“場所完全被遠(yuǎn)離它們的社會影響所穿透并據(jù)其建構(gòu)而成。建構(gòu)場所的不單是在場發(fā)生的東西，場所的可見形式掩藏著那些遠(yuǎn)距關(guān)系，而正是這些關(guān)系決定著場所的性質(zhì)”[5]16。網(wǎng)絡(luò)空間治理的受眾更為隱蔽、成分更為復(fù)雜、訴求更為多樣，治理難度也大大增加。

(三)國家治理工具的公共性悖論

如果把國家治理工具理解為實現(xiàn)國家治理目標(biāo)的方法和手段，那么國家治理體制與治理技術(shù)將是最為重要的兩個方面內(nèi)容。近代社會以來，隨著治理成為一種具有專業(yè)化知識的職業(yè)化活動，國家治理體制和技術(shù)的工具理性與治理目標(biāo)的價值理性之間始終存在難以消解的悖論關(guān)系，影響了國家治理公共性的實現(xiàn)。與工業(yè)化社會伴生的官僚制作為一種治理工具，在后工業(yè)化社會中表現(xiàn)出了難以適應(yīng)的種種傾向，人類帶有后現(xiàn)代特征的個性化運動與官僚制的標(biāo)準(zhǔn)化要求之間經(jīng)常發(fā)生沖突與碰撞。官僚體制的弊端不僅僅存在于現(xiàn)代政府的治理體系之中，甚至在非政府治理主體中也有所表現(xiàn)。官僚體制越是無法適應(yīng)信息化社會的不確定性和人的多元化發(fā)展需求，越是試圖通過加強技術(shù)控制的方法實現(xiàn)對社會的掌控，最終必將無法與國家治理的開放性與參與性達(dá)成一致。這里的治理技術(shù)主要指作為國家治理的專業(yè)化知識與技能及其所依賴的信息科技手段。專業(yè)化的治理知識與治理技能是科學(xué)理性精神的體現(xiàn)，但隨著治理技術(shù)的不斷提升，必須留心提防理性工具手段的濫用以及它對人類互動的漠視[6]。在信息化社會背景下，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)手段促進(jìn)了信息傳輸速度的提升和效率的改進(jìn)，微信等信息傳輸工具的普及讓治理信息獲取更加方便，組織信息傳遞越來越扁平化，但是當(dāng)前國家治理信息技術(shù)的發(fā)展究竟在多大程度上促進(jìn)了治理模式的改進(jìn)和國家治理公共性的實現(xiàn)，則要打個問號。正如有學(xué)者所言，“因特網(wǎng)對政府產(chǎn)生的效果將以一種意想不到的方式展現(xiàn)出來，這種方式很大程度上是由組織的、政治的和制度的邏輯決定的。在很多時候，因特網(wǎng)沒有導(dǎo)致制度變革，而是被用來加強現(xiàn)狀”[7]。在現(xiàn)實的國家治理過程中，許多行政人員每天的工作是重復(fù)填充各種各樣煩瑣的表格，大量的工作信息刷屏與數(shù)據(jù)下載讓人們疲憊不堪，信息技術(shù)系統(tǒng)在未實現(xiàn)真正整合和共享的情況下，反而成為支配和驅(qū)趕人的行動的主宰者。如果按照文件規(guī)定準(zhǔn)時完成表格的填充與上報，就意味著工作已按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，便可以逃避相應(yīng)責(zé)任?？傊F(xiàn)有信息技術(shù)的運用還沒有達(dá)到國家治理應(yīng)有的開放性和共享性要求，無法適應(yīng)具有高度復(fù)雜性和不確定性的風(fēng)險社會對國家治理的要求，與國家治理公共性需要的治理信息無差別共享之間還存在一定距離。

(四)國家治理行動者的公共性困惑

國家治理行動者主要指的是國家治理行動中的組織與個人。在人類未實現(xiàn)自覺的“類本位”存在之前，還不能擺脫個體本位和群體本位的觀念束縛。在個人和組織的最大化需求無法滿足的前提下，公共利益與個體利益的矛盾仍處于緊張狀態(tài)，整體的共同利益與局部的群體利益之間的差別依然存在，國家治理行動者也面臨著利益權(quán)衡與選擇的公共性困境。首先，從國家治理的組織行動者層面來看，政府部門在治理行動中的交互意識與聯(lián)動能力已顯著增強，但在涉及區(qū)域或部門核心利益問題時，對局部利益的追求導(dǎo)致鄰避沖突現(xiàn)象時有發(fā)生；非政府性的社會自治組織在國家治理行動中承擔(dān)的公共性職能越來越豐富，行動范圍逐步擴大，但許多非政府組織因為服務(wù)對象具有特殊性，出于維護治理對象的群體利益而損害社會公共利益的情況確有存在。其次，從國家治理的個體行動者層面看，從事治理活動的公務(wù)人員和參與國家治理的公民個體同樣面臨個人利益選擇的困境。公務(wù)人員的終極目標(biāo)是服務(wù)于社會公眾的需求與公共利益的需要，但公務(wù)人員是一定行政組織中的成員，在組織標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范與公眾需求無法兼顧的情況下，出于個人利益考慮往往會選擇恪守行政組織規(guī)范以避免被組織追責(zé)。這種情況在基層治理中表現(xiàn)得相對明顯，基層治理中的許多工作煩瑣，很難作出突出業(yè)績，一旦處理不好又極易激化社會矛盾，引發(fā)社會公眾的對抗，公務(wù)人員因而被追究責(zé)任。因此，一些基層治理工作者會以統(tǒng)一的組織規(guī)定為由拒絕滿足社會公眾的多樣化服務(wù)需求，還有的公務(wù)人員為說服公眾服從管理，歪曲解讀行政組織規(guī)范以迫使治理受眾就范，根本原因是懼怕承擔(dān)行動責(zé)任，尤其在涉及重大公共責(zé)任的國家治理行動中，此種情形更為明顯。作為國家治理行動參與者的公民個體在治理中的作用越來越重要，公民自我治理意識的覺醒是國家治理公共性實現(xiàn)的催化劑，但在工業(yè)化和城市化加速的歷史進(jìn)程中，“經(jīng)濟事務(wù)主宰了大多數(shù)公民的生活，成千上萬的人把整個精力投入在工業(yè)領(lǐng)域和商業(yè)領(lǐng)域”[8],人們更愿意在生產(chǎn)領(lǐng)域和交換領(lǐng)域投入精力去結(jié)成和維系社會關(guān)系，即便出于情感需要或精神需求，也希望在與自己具有相同價值觀念的同質(zhì)化群體中尋求慰藉。城市居住單位內(nèi)的鄰里關(guān)系在現(xiàn)代社會中極速弱化，公民對社會公共事務(wù)缺乏應(yīng)有的關(guān)注，公民個體在國家治理體系中參與合作共治的內(nèi)在精神動力不足。

三、國家治理公共性建構(gòu)的實踐進(jìn)路

(一)重建國家治理的公共生活場域

在公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域邊界漸趨模糊的后工業(yè)化社會到來之際，重建有機的公共生活場域是實現(xiàn)國家治理公共性的首要任務(wù)。面對公共空間不斷私人化、公共議題逐漸走出人們視域的境況，人類必須重拾關(guān)乎自身命運的公共話題，尋求有意義的“類存在”狀態(tài)。有機的公共生活建立在具有“類”本質(zhì)的個體廣泛參與國家治理行動的基礎(chǔ)之上。有機的公共生活是有意義的、優(yōu)質(zhì)的公共生活，不是公共生活私人化，更不是私人生活公共化。重建有機的公共生活至少需要具備三個條件：一是逐步增強公民在民主參與中的獲得感。哈貝馬斯認(rèn)為，由于公共權(quán)力存在排斥和極度控制公民政治參與的現(xiàn)象，公共領(lǐng)域曾一度被“再封建化”。人們無法切實把握“真實政治”，在政治參與中未產(chǎn)生獲得感，才會在可以企及的公共空間謀求所謂的“生活政治”。公共空間的私人化和私人空間的公共化從側(cè)面反映了人們?nèi)谌牍采畹钠惹性竿?，但融入的方式和后果不利于建?gòu)有意義的、優(yōu)質(zhì)的公共生活。因此，需要通過開辟良性公共生活場所、創(chuàng)立公共生活空間、建設(shè)公共輿論陣地等方法，完整展示個體參與公共生活的過程和參與結(jié)果之間的真實關(guān)系，讓公民逐步擁有作為自主個體發(fā)揮功能的獲得感，才能逐步喚醒人們邁進(jìn)良性公共生活的自覺。二是引領(lǐng)和塑造公共理性精神。公共理性精神進(jìn)入后現(xiàn)代社會，個人的價值觀越來越展現(xiàn)出多元化特征，每個人對于何種生活是有意義的、何種行為是有價值的判斷都各有不同。為促成個體在國家治理行動中達(dá)成更廣泛的共識，必須通過多種途徑引領(lǐng)社會公眾形成參與國家治理的正確價值觀，塑造符合人類共同生活基本理念、承認(rèn)他人差異性存在和社會發(fā)展進(jìn)步的公共理性精神。這種公共理性精神并不意味著無視社會公眾作為獨立個體的特殊性，也不意味著扼殺個人德性的差異化追求，而是在合作治理的前提下承認(rèn)德性差異的倫理包容，是克服私人道德無序化狀態(tài)、實現(xiàn)社會道德秩序化的核心要素。三是創(chuàng)設(shè)適宜的公共生活主題與情境。隨著后工業(yè)社會的到來，公共生活領(lǐng)域、私人生活領(lǐng)域與日常生活領(lǐng)域漸趨融合，如何在這場現(xiàn)實運動中創(chuàng)建公共生活場域，關(guān)乎和諧社會的構(gòu)建和社會治理公共性的實現(xiàn)，也是對國家治理主體的真實考驗。正如齊格蒙·鮑曼所言：“‘公共’概念曾用來指稱‘集體’性質(zhì)的事情或事件，這些事件無人能聲稱是他們的私事……如今公共的定義也被顛倒了。公共成了展示私事與獨有財產(chǎn)的地帶，展示被宣告為‘出于公共利益’……使公眾感到好奇，激發(fā)其好奇心，如今成了‘公共利益’這一概念的核心……‘公共’自身之獨立內(nèi)涵業(yè)已被掏空，它沒有留下自身的議題——現(xiàn)在，它僅僅是私人困境、憂慮與麻煩的聚集?！盵9]鮑曼指出了私人生活向公共生活領(lǐng)域過度擴散的事實，也讓我們認(rèn)識到公共生活的主題不應(yīng)是對私人問題的簡單羅列與加總，公共問題至少要反映私人生活中面臨的共性問題。其他社會成員都有對此共性問題發(fā)表意見的權(quán)利，且行使此權(quán)利具有正當(dāng)性而不構(gòu)成對他人權(quán)利的侵犯。在自媒體盛行的時代，國家治理主體要積極創(chuàng)設(shè)追求良善的公共生活主題，解決自媒體形式呈現(xiàn)的公共問題。國家治理體系應(yīng)借助于傳播媒介營造公共議題討論的氛圍，對危害健康公共生活的行為給予警戒與規(guī)制。

(二)探索合作型國家治理行動模式

一是秉持共生共在的國家治理行動理念。共生共在既可以用來詮釋人類與自然界之間不可分割的應(yīng)然關(guān)系，也可以用來勾勒人類社會中個體自我與他人存在的現(xiàn)實圖景。隨著后工業(yè)社會的到來，人類更為迫切地需要與自然界保持共生共在的和諧關(guān)系，從而保證人類種族的存續(xù)和保持相較于其他物種的特質(zhì)，實現(xiàn)人作為“類”的存在價值。與此同時，人類也迫切需要在自我與他人的社會關(guān)系中尋求作為“類”的普遍性規(guī)定，實現(xiàn)與他人的共生共在。在高度復(fù)雜化的國際形勢下，在高度不確定的風(fēng)險社會中，人類必須將共生共在作為國家治理的理念基礎(chǔ)進(jìn)行構(gòu)建，國家治理行動也必須在共生共在理念的指導(dǎo)下實現(xiàn)國家治理組織間的合作與治理主體間的互動。具體而言，秉持共生共在的治理行動理念，需要參與國家治理的多元主體在采取治理行動時以兼顧他者需求、符合社會整體公共利益要求為價值規(guī)約，減少鄰避沖突的發(fā)生。二是催生網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)化的國家治理行動組織。從一般意義而言，組織既指靜態(tài)意義上的成員構(gòu)成，也指動態(tài)意義上成員間的互動關(guān)系。為了應(yīng)對后工業(yè)社會更為復(fù)雜的社會問題，作為靜態(tài)意義的國家治理組織架構(gòu)不再僅僅表現(xiàn)為金字塔式的官僚制形態(tài)，而是以網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)化的組織形態(tài)呈現(xiàn)。這意味著國家治理行動者將成為網(wǎng)絡(luò)化合作治理行動的參與者，在治理行動中將自身訴求與公共性要求相統(tǒng)一，實現(xiàn)外在于人的角色規(guī)定與自身的內(nèi)在要求的統(tǒng)一。在具有高度不確定性的后工業(yè)社會，一定的時空范圍內(nèi)的公共問題催生出基于不同網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的國家治理行動組織，從而形成以具有公共性的治理任務(wù)為前提而形成的合作體系。三是構(gòu)建開放靈活的國家治理行動機制?！爸贫纫哂邢鄬Φ姆€(wěn)定性，這種穩(wěn)定性是由人的理性的有限性以及制度所要履行的功能所決定的”[10]。制度導(dǎo)向下的國家治理通過預(yù)先確定的制度框架開展治理活動，制度規(guī)則成為國家治理行為合理性的絕對依據(jù)，但制度導(dǎo)向的治理模式始終無法從根本上消除人在價值理性與工具理性之間選擇時的矛盾，作為治理主體的個人時常不知道應(yīng)該尊重自身的道德選擇，還是應(yīng)該遵從組織的秩序規(guī)則。行動導(dǎo)向下的國家治理承認(rèn)社會問題、社會關(guān)系的復(fù)雜性和不確定性，試圖通過喚醒個體的道德自覺、激發(fā)行動者的公共倫理意識，彌補制度導(dǎo)向型治理無法顧及和解決復(fù)雜多變的公共問題的不足。國家治理的行動邏輯要求為治理行動者創(chuàng)造開放的治理空間和行動氛圍，創(chuàng)建靈活的治理行動機制。開放靈活的治理行動機制要求逐漸確立精細(xì)化的治理措施，以便治理行動者及時回應(yīng)社會公眾的多樣化需求。

(三)構(gòu)筑國家治理的公共責(zé)任體系

權(quán)力與責(zé)任的對等關(guān)系是國家治理體系建制的根本原則。如果說任何權(quán)力的行使都意味著相應(yīng)責(zé)任的擔(dān)當(dāng)，那么國家治理體系確立制度規(guī)則的實質(zhì)就是構(gòu)筑國家治理責(zé)任體系并落實國家治理責(zé)任關(guān)系。國家治理模式不斷演進(jìn)，國家治理活動的責(zé)任體系也在發(fā)生變化。在不同的國家治理模式下，治理主體的責(zé)任性質(zhì)、內(nèi)容和體系結(jié)構(gòu)都有所不同。國家治理在經(jīng)歷了統(tǒng)治型治理模式、管理型治理模式之后，逐漸向合作型治理模式邁進(jìn)。每一種治理模式都由與之相應(yīng)的責(zé)任體系支撐，代表著該種模式下的治理責(zé)任關(guān)系。

在統(tǒng)治型治理模式中，只存在單一的行政權(quán)力體系，與之相匹配的完整的責(zé)任系統(tǒng)并未形成，國家治理依托的公共領(lǐng)域也尚未與私人領(lǐng)域分化，國家治理主體被限定在統(tǒng)治階級內(nèi)部，社會公眾對公共利益的訴求無法在體制內(nèi)得以表達(dá)。在此模式下，國家治理的目的在于維系特權(quán)階級的既得利益，治理主體并不對公共事務(wù)治理負(fù)有明確責(zé)任。在管理型治理模式中，構(gòu)建以規(guī)則為基礎(chǔ)的國家治理責(zé)任體系成為重要目標(biāo)，治理權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系在法律制度和組織規(guī)章中得以呈現(xiàn)，國家治理活動遵守了法律制度和組織規(guī)章就等同于對公眾負(fù)責(zé)，但在這種制度化的責(zé)任體系下，承擔(dān)責(zé)任的個體往往因畏懼外在壓力而只有推脫責(zé)任的沖動，缺少對公共責(zé)任的擔(dān)當(dāng)，不敢在治理行為中發(fā)揮主觀能動性，因此，管理型治理模式下的公共責(zé)任更多表現(xiàn)為一種底線責(zé)任。在管理型治理模式逐漸向合作型治理模式轉(zhuǎn)化的情況下，國家治理公共責(zé)任體系的構(gòu)筑顯得尤為迫切。人類正逐步邁入風(fēng)險社會，全球治理體系面臨的不確定因素逐漸增多，國家治理體系也必然體現(xiàn)出對公共責(zé)任的擔(dān)當(dāng)。當(dāng)前，構(gòu)筑國家治理的公共責(zé)任體系要從三個方面著手：一是拓展公共責(zé)任主體。國家治理主體正在向社會擴散，社會組織和公眾既是治理受眾，也是治理主體，國家治理的合作特征日益突出，因此必須明確多元化的國家治理主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共責(zé)任。在網(wǎng)絡(luò)化時代的虛擬社會中，國家治理的參與者更需要承擔(dān)起應(yīng)有的公共責(zé)任。二是厘定公共責(zé)任關(guān)系。權(quán)力本位的責(zé)任體系已經(jīng)無法適應(yīng)后工業(yè)社會國家治理行動的要求，國家治理合作格局需要由新型公共責(zé)任關(guān)系加以維系。在具體的合作治理行動中，政府、企業(yè)、社會組織以及公民個人形成的引導(dǎo)與被引導(dǎo)、行動與配合、監(jiān)督與被監(jiān)督等責(zé)任關(guān)系都需要進(jìn)一步明確。三是建立公共責(zé)任共擔(dān)機制。公共責(zé)任共擔(dān)機制旨在通過聚合集體認(rèn)知來規(guī)避個體責(zé)任陷阱[11]。在設(shè)計公共責(zé)任共擔(dān)機制時應(yīng)體現(xiàn)責(zé)任的復(fù)合性和交互性。復(fù)合性要求根據(jù)具體參與合作治理的特定主體界定責(zé)任承擔(dān)的內(nèi)容和方式；交互性要求合作治理主體之間確立必要的溝通協(xié)商途徑與沖突化解方法。

(四)營建治理信息的自覺共享機制

當(dāng)前，信息技術(shù)已成為國家治理的必要工具。信息的網(wǎng)絡(luò)化狀態(tài)不僅為國家治理提供了便利，還對國家治理行動提出了挑戰(zhàn)。國家治理價值理性的重要內(nèi)容就是要實現(xiàn)治理的公共性，信息技術(shù)的網(wǎng)絡(luò)化為國家治理公共性的實現(xiàn)提供了可能。信息的傳播的通道更為迅捷便利，國家治理信息更加公開，治理行動的空間也隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展而更加開放，行動方式更為多樣，公眾參與治理也更為自由，然而，現(xiàn)實中的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)與國家治理體系的融合過程并不是一帆風(fēng)順的：一方面，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展與運用尚未達(dá)到承載國家治理模式變革的要求；另一方面，既有的國家治理體系仍將信息技術(shù)視為治理工具，而并未領(lǐng)悟出新興技術(shù)對國家治理模式變革的要求。

在國家治理過程中實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的價值理性和工具理性的融合，需要通過數(shù)據(jù)治理手段建構(gòu)“共建共治共享”的治理格局，促進(jìn)國家治理多元主體自覺共享治理信息機制的形成?！肮步ü仓喂蚕怼北旧砭褪且匀祟惖墓采苍跒閮r值根源的治理理念，只有基于人類自主性需求展開的信息共享，才能破除任何形式的數(shù)據(jù)壁壘，增強信息共享的積極性。自覺的信息共享從本質(zhì)上說就是實現(xiàn)從“要我共享信息”到“我要共享信息”的觀念轉(zhuǎn)變，共享信息不是對固有官僚體制壓力的妥協(xié)，而是對其他治理主體“他在性”的道德倫理考量，各方主體只有在承認(rèn)與其他治理主體的共在中，才能獲得自身存在的規(guī)定性。實現(xiàn)國家治理主體間的信息自覺共享是一個漫長的過程，既有待于多元治理主體的自我成長，也有待于治理網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的提升和網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的凈化。首先，加快多元治理主體的成長可以通過兩種途徑進(jìn)行：一是通過對治理行動者實施道德引領(lǐng)，喚醒其道德自律意識，促進(jìn)其應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)實現(xiàn)治理信息共享自覺；二是通過治理信息共享制度建設(shè)，培養(yǎng)治理行動者遵守治理信息共享制度的習(xí)慣，以他律促進(jìn)自律，最終實現(xiàn)信息共享自覺。其次，治理信息技術(shù)水平的提升和網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的凈化能夠創(chuàng)造信息共享的外部條件。未來國家治理將伴隨信息技術(shù)進(jìn)步逐漸向智慧治理形態(tài)邁進(jìn)，通過更加智慧的技術(shù)應(yīng)用創(chuàng)新，促進(jìn)基層與上級治理數(shù)據(jù)聯(lián)通與數(shù)據(jù)共享；通過信息安全技術(shù)水準(zhǔn)的提升，增強治理網(wǎng)絡(luò)的安全性，在保護個人信息隱私安全的同時，實現(xiàn)國家治理的公共性；通過網(wǎng)絡(luò)生態(tài)環(huán)境的凈化，為國家治理創(chuàng)造良性的公共空間。