屬地管理擴(kuò)張下的基層治理困境及優(yōu)化研究

邱 實(shí)，楊 爽

(1.南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210023； 2.中國共產(chǎn)黨江蘇省委員會(huì)宣傳部，江蘇 南京 210000)

一、問題的提出

基層治理是國家治理的基石，其直接關(guān)系到國家發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定。2021年7月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》明確指出基層治理是“實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力的基礎(chǔ)工程”。2022年10月，黨的二十大報(bào)告對(duì)基層治理的要求進(jìn)一步細(xì)化，明確提出“完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺(tái)，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，及時(shí)把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽階段”的要求，并以此“健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能”，進(jìn)而達(dá)到完善社會(huì)治理體系的目標(biāo)[1]。因此，基層治理的有效性直接關(guān)系到國家發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定，更是中國式現(xiàn)代化深入推進(jìn)的重要要素。同時(shí)，基層治理處于國家治理體系的“末梢”，直接關(guān)聯(lián)人民群眾的切身利益，也是各項(xiàng)治理措施能否實(shí)際落實(shí)的“最后一公里”，因此關(guān)于基層治理的研究不僅是一個(gè)學(xué)術(shù)問題，更是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的治理問題。

當(dāng)前，我國基層治理面臨多種問題，較為典型的如：一是基層治理中負(fù)擔(dān)較重?；鶎诱袚?dān)的各類治理事務(wù)越來越多，除了本職性的工作事務(wù)外，還需要處理上級(jí)政府交辦的大量其他各類事務(wù)，使得基層政府不堪重負(fù)。如“上面千把錘，下面一顆釘”“上面千根線，下面一根針”等就是對(duì)基層治理事務(wù)壓力性和繁重性的深刻描述?；诖?，中央屢次提出要為基層減負(fù)。二是基層治理中的權(quán)責(zé)失衡。當(dāng)前基層政府承擔(dān)了大量的事權(quán)和職責(zé)，但卻沒有賦予其相應(yīng)的治理權(quán)限及資源，造成基層政府“只承擔(dān)責(zé)任，不掌握資源”，引發(fā)基層治理的矛盾和困境。三是基層治理效率降低。基層政府位于我國政府體系的“末端”，直接面向人民群眾，雖然經(jīng)過數(shù)次改革調(diào)整，但依然存在治理效率低下的問題，特別是在出現(xiàn)突發(fā)事件時(shí)，基層政府往往會(huì)暴露更多的治理效率問題。同時(shí)，我國基層治理中還面臨形式主義、官僚主義和“小官貪腐”等直接關(guān)系到基層治理效能的其他問題。針對(duì)基層治理中存在的一系列問題，通過調(diào)研走訪和資料分析，可以概括為是基層治理屬地管理機(jī)制發(fā)生困境所致，或可以將其稱為屬地管理在基層治理中發(fā)生異化，進(jìn)而造成基層治理“超載”，這是基層負(fù)擔(dān)過重、權(quán)責(zé)失衡、效率降低及形式主義等問題發(fā)生的重要原因。

關(guān)于化解基層治理中屬地管理異化問題，學(xué)界進(jìn)行了廣泛的探討，并取得了豐富的研究成果。如有學(xué)者認(rèn)為可以跳出自上而下的視角，通過增加基層政府的自主性來解決基層政府有責(zé)無權(quán)的問題，進(jìn)而消解基層治理屬地管理的困境[2]。同時(shí)，進(jìn)一步釋放基層的活力和動(dòng)力，提高基層治理效能，推進(jìn)基層治理的現(xiàn)代化[3]。針對(duì)屬地管理的異化和向基層“甩鍋”的問題，有學(xué)者從理性選擇主義的視角出發(fā)，認(rèn)為屬地管理內(nèi)在權(quán)責(zé)平衡機(jī)制被打破后，基層治理才發(fā)生“責(zé)大而權(quán)小”的問題，由此引發(fā)更深層次的“避責(zé)”現(xiàn)象[4]。因而，可以從“賦權(quán)”和“減負(fù)”兩個(gè)方面共同推進(jìn)基層治理屬地管理問題的解決[5]。從實(shí)務(wù)角度來看，可以嘗試通過建立組織協(xié)調(diào)體系、數(shù)據(jù)平臺(tái)體系、人員力量體系和督導(dǎo)考核體系來解決基層治理屬地管理異化所產(chǎn)生的困境[6]。還有學(xué)者提出屬地管理是依托行政區(qū)劃生成的一種管理模式，因此也可以從行政區(qū)劃入手對(duì)其存在的問題進(jìn)行優(yōu)化[7]。已有的研究對(duì)屬地管理進(jìn)行了深入的剖析，也找到了各類癥結(jié)所在，但對(duì)于屬地管理為何在基層治理中發(fā)生異化并產(chǎn)生困境，目前還沒有一個(gè)總體性的歸納和分析。

基于現(xiàn)實(shí)分析和已有研究，可以將當(dāng)前基層治理中屬地管理異化及其困境發(fā)生的原因總結(jié)為在屬地管理的不斷擴(kuò)張下，基層治理的發(fā)生“失序”問題?；诖耍狙芯恐饕鉀Q如下問題：一是基層治理的屬地管理機(jī)制是如何生成的，其在治理過程中發(fā)揮了什么作用？二是屬地管理為何會(huì)發(fā)生擴(kuò)張，且對(duì)基層治理產(chǎn)生了何種影響？三是屬地管理擴(kuò)張下基層治理的現(xiàn)實(shí)困境為何，優(yōu)化進(jìn)路在哪里？

二、國家治理中權(quán)威與有效的平衡：屬地管理的生成發(fā)展

針對(duì)“屬地管理”，不同領(lǐng)域?qū)τ趯俚毓芾淼睦斫庖泊嬖诓町悾鐚W(xué)者更多是將屬地管理視為與垂直管理相對(duì)應(yīng)的一種行政管理體制，而政府的實(shí)務(wù)工作者則更多將其視為一種責(zé)任落實(shí)與追究機(jī)制[8]。屬地管理是一個(gè)既有人為設(shè)計(jì)特征，又有客觀發(fā)展內(nèi)涵的地方管理機(jī)制，其可以說是隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，并根據(jù)國家治理的現(xiàn)實(shí)需要逐步發(fā)展?！皣液团f的氏族組織不同的地方，第一點(diǎn)就是它按地區(qū)來劃分它的國民……并允許公民在他們居住的地方實(shí)現(xiàn)他們的公共權(quán)利和義務(wù)，不管他們屬于哪一個(gè)氏族或哪一個(gè)部落?！盵9]這標(biāo)志國家的出現(xiàn)打破了以血緣關(guān)系為紐帶的氏族社會(huì)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而原有的管理方式也需要進(jìn)行調(diào)整，即國家開始以地區(qū)而不是以血緣來劃分管轄范圍了。在歐洲，以“宗族血親”為標(biāo)志的身份識(shí)別逐步被以地區(qū)人群為標(biāo)志的區(qū)域識(shí)別所取代。在中國，先秦時(shí)期就以“天子”為中心進(jìn)行逐層分封，形成屬地管理的雛形。秦統(tǒng)一六國后，建立集權(quán)的中央政府并推行郡縣制，將全國領(lǐng)土劃分為不同層級(jí)的行政管理區(qū)域，在各個(gè)區(qū)劃內(nèi)設(shè)置相應(yīng)的地方政府，并分配或授予地方政府以一定的行政、軍事、財(cái)政、司法等權(quán)力[10]，以“體國經(jīng)野”的方式既保證中央政府的權(quán)威性，又實(shí)現(xiàn)國家有效治理。國家治理的權(quán)威性體現(xiàn)為保證中央政府在人、財(cái)、物方面的調(diào)控權(quán)限，并且政令暢通，決策能夠得到地方的貫徹執(zhí)行。而國家治理的有效性則要使地方政府“在不同的領(lǐng)域或?qū)俚毓芾碇刑幚斫鉀Q具體問題的可行性和有效性，尤其體現(xiàn)在基層政府解決實(shí)際問題的能力?！盵11]在屬地管理模式下，中央政府可以通過資源管理權(quán)限有效調(diào)控地方，而地方政府也能夠在各自屬地的范圍內(nèi)依托所享有的相應(yīng)權(quán)限進(jìn)行多樣化的治理，形成國家治理的權(quán)威性與有效性的平衡?；诖?，可以認(rèn)可一個(gè)論斷：屬地管理是出于對(duì)國家治理權(quán)威性和有效性的平衡而生成的一種治理模式。

屬地管理在延續(xù)歷史因素的同時(shí)，也開始具有全新的組織結(jié)構(gòu)元素。新中國成立后，在社會(huì)主義制度的框架下，結(jié)合歷史發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需求，我國建立了縱向逐級(jí)管理的政府體制，期間雖因多種原因發(fā)生過調(diào)整，但在1982年現(xiàn)行憲法頒布后，中央到地方的五級(jí)政府體系結(jié)構(gòu)正式確立至今。政府體系的確立標(biāo)志著我國政府間縱向關(guān)系的建構(gòu)，形成“以塊為主”的分級(jí)屬地管理模式。同時(shí)，因?yàn)槲覈侵袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國家，黨政體制是重要特征，黨和國家機(jī)構(gòu)體系必然穿插于各“塊”之中，因此我國的屬地管理可以概括為“以塊為主、條塊結(jié)合”的分級(jí)管理模式。雖然經(jīng)過多輪不同程度的行政體制改革，但是屬地管理的模式一直保持著基本的框架，其作用不僅沒有減弱，反而在基層治理中不斷增大。中央政府為了保證權(quán)威性會(huì)增強(qiáng)“條”，加強(qiáng)縱向指導(dǎo)和垂直管理，而要保證地方治理的有效性就要擴(kuò)大屬地管理的范疇，加強(qiáng)“塊”在資源配置上的權(quán)限，具體到現(xiàn)實(shí)中就是如何通過屬地管理的調(diào)整來實(shí)現(xiàn)中央和地方的“兩個(gè)積極性”。這從本質(zhì)上來說也是國家治理權(quán)威性和有效性的平衡，只是其以“條塊關(guān)系”的形成呈現(xiàn)。

改革開放后，國家與社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系發(fā)生變化，社會(huì)治理和市場(chǎng)監(jiān)管就開始成為國家治理的重要任務(wù)和政府管理的核心職能。在改革開放前，很多治理性事務(wù)都是由“條”來承擔(dān)并實(shí)施的。隨著經(jīng)濟(jì)體制的變化及機(jī)構(gòu)改革，將諸如社會(huì)治理和市場(chǎng)監(jiān)督等事務(wù)的相關(guān)職責(zé)全部壓到“條線”上也是不現(xiàn)實(shí)的。因此，就開始嘗試通過“屬地責(zé)任”的方式“分配”任務(wù)，社會(huì)安全、環(huán)境保護(hù)、計(jì)劃生育、安全生產(chǎn)等都可以進(jìn)行屬地化的責(zé)任分配。如在環(huán)境保護(hù)方面，省級(jí)政府根據(jù)中央的統(tǒng)一要求和部署將相關(guān)任務(wù)下達(dá)到各市級(jí)政府，市級(jí)政府結(jié)合本地情況后將相關(guān)任務(wù)轉(zhuǎn)化為具體指標(biāo)下達(dá)到各縣區(qū)市，在這個(gè)過程中治理事務(wù)逐步指標(biāo)化，這為屬地職責(zé)的量化考核提供了條件。其后，各縣區(qū)再將具體的任務(wù)分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村居，形成逐級(jí)的屬地責(zé)任“發(fā)包”。為了保證任務(wù)的完成，上級(jí)政府通過考核的方式對(duì)相關(guān)事務(wù)完成情況進(jìn)行監(jiān)督，用以“壓實(shí)”屬地責(zé)任。由此看來，治理任務(wù)在這個(gè)過程中被轉(zhuǎn)為為政府職責(zé)并逐步下沉到基層，形成國家治理事務(wù)的基層治理性轉(zhuǎn)化。各類事務(wù)在誰的地盤上就由誰來負(fù)責(zé)，辦好了獎(jiǎng)勵(lì)，辦差了追責(zé)，本質(zhì)上就是政區(qū)空間的“職責(zé)化”。通過治理事務(wù)“屬地職責(zé)化”的方式，很多治理目標(biāo)都順利完成，且治理效能進(jìn)一步提升。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，特別是城市化進(jìn)程的加快，國家治理事務(wù)越來越多，基層的屬地責(zé)任壓力也越來越大。因?yàn)槲覈恼w系決定了越往基層，政府治理的權(quán)限越小，但在屬地責(zé)任不斷增加的情況下，相應(yīng)的權(quán)限卻不能及時(shí)匹配，這就造成了基層治理負(fù)擔(dān)過重。因此，有學(xué)者指出當(dāng)前基層負(fù)擔(dān)過重與屬地責(zé)任及資源的不合理配置相關(guān)，是條塊矛盾的另一種呈現(xiàn)[12]。其實(shí)從根本來看，這是屬地管理職責(zé)化無限性的一種體現(xiàn)，上級(jí)政府及職能部門都不斷地將治理任務(wù)轉(zhuǎn)化為政府職責(zé)并進(jìn)行分解下壓，這為基層治理及屬地管理都埋下了發(fā)生困境的隱患。要解決相關(guān)問題，首先要明確屬地管理為什么會(huì)出現(xiàn)這種職責(zé)無限化的現(xiàn)象，在平衡國家治理的權(quán)威性和有效性下基層治理應(yīng)該如何發(fā)展。

三、職責(zé)同構(gòu)下的模糊治理：基層治理中屬地管理擴(kuò)張的動(dòng)因

屬地管理的初衷是為了在保證中央權(quán)威的基礎(chǔ)上，通過職責(zé)明晰，最大限度地促進(jìn)地方的積極性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家治理的有效性。但在現(xiàn)實(shí)治理任務(wù)的壓力下，以屬地管理的邊界和范疇為依托，治理事務(wù)被不斷的職責(zé)化并下沉到基層政府，造成基層治理負(fù)擔(dān)過重，引發(fā)治理效率降低等問題，這種屬地管理無限度的職責(zé)化的現(xiàn)象就稱之為“屬地管理的擴(kuò)張”。屬地管理的擴(kuò)張是引發(fā)基層治理無序性的重要原因。如上級(jí)政府及職能部門將本應(yīng)由其負(fù)責(zé)履行的職責(zé)轉(zhuǎn)化為基層政府考核指標(biāo)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)職責(zé)下沉。還有上級(jí)政府及職能部門的“條塊”職責(zé)均壓實(shí)到基層政府，但同時(shí)卻未給予基層政府相應(yīng)的職責(zé)履行資源，包括經(jīng)費(fèi)、編制等，使基層政府疲于應(yīng)付，進(jìn)而衍生出以考核權(quán)重為治理事務(wù)處理先后的依據(jù)，忽視客觀現(xiàn)實(shí)需要。與此同時(shí)，形式主義和應(yīng)付任務(wù)的現(xiàn)象也在基層治理中出現(xiàn)。屬地管理的擴(kuò)張不僅降低基層政府的治理效率，也使人民群眾的利益受到不同程度的損害。因此，屬地管理擴(kuò)張的內(nèi)涵特征主要呈現(xiàn)為：一是不根據(jù)縱向政府職責(zé)的客觀要求，以屬地管理為名將治理任務(wù)逐級(jí)劃歸到基層政府的職責(zé)范疇中。二是在治理任務(wù)下移的過程中，基層政府所需履行的治理職責(zé)與治理資源不匹配。三是基層政府治理壓力增加，引起基層治理的失序。值得注意的是，并不是說當(dāng)前基層治理中凡涉及屬地管理及職責(zé)下沉的都屬過度擴(kuò)張，大部分的屬地管理是合理合規(guī)的。本部分主要分析研究的是屬地管理在基層治理中的過度擴(kuò)張是如何生成的。

屬地管理在基層過度擴(kuò)張的原因主要是“職責(zé)同構(gòu)”下國家治理體系的模糊性。從政府體系及職責(zé)關(guān)系的角度來看，我國縱向政府間具有“職責(zé)同構(gòu)”的特征，即不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致[13]。這就使各級(jí)政府的機(jī)構(gòu)基本按照同樣的職責(zé)“模塊”進(jìn)行設(shè)置，形成上下對(duì)口、左右對(duì)齊的樣態(tài)。在職責(zé)同構(gòu)的影響下，國家治理體系出現(xiàn)模糊性，即治理主體分工不清，治理職責(zé)邊界重疊交叉及治理責(zé)任推諉糾纏等問題，其造成基層治理面臨諸如權(quán)責(zé)失衡、非正式化治理等問題。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，治理事務(wù)日益復(fù)雜化，在機(jī)構(gòu)間出現(xiàn)職責(zé)重疊與職責(zé)交叉等問題的同時(shí)，我國地方和基層的治理目標(biāo)也呈現(xiàn)出多元化的趨勢(shì)，這加劇了治理的模糊性，并引發(fā)基層治理中條塊矛盾加深[14]。在職責(zé)同構(gòu)造成的模糊治理下，我國地方和基層的有效治理是通過“加強(qiáng)協(xié)調(diào)”來實(shí)現(xiàn)的，即通過實(shí)踐性的協(xié)調(diào)能力建構(gòu)來解決治理問題，同時(shí)彌補(bǔ)“模糊治理體系”的缺陷[15]。為此，政府各部門會(huì)嘗試通過各種方式以求最大限度的實(shí)現(xiàn)職責(zé)協(xié)同，如建立權(quán)責(zé)清單制度、推進(jìn)大部門體制改革、加強(qiáng)歸口管理等。但是無論如何協(xié)調(diào)，在“職責(zé)同構(gòu)”的大框架下部門間總會(huì)出現(xiàn)協(xié)調(diào)障礙。因此，在具體實(shí)踐中，上級(jí)政府部門面臨難以化解的條塊矛盾和協(xié)調(diào)問題，往往采用避重就輕的方式將其轉(zhuǎn)化為屬地責(zé)任，這就造成了基層治理中屬地管理的過度擴(kuò)張。在我國政府體系下，越往基層的治理分工反而越模糊，治理事務(wù)的職責(zé)邊界及承擔(dān)者往往更加難以區(qū)分，形成一種治理“大雜燴”的局面。屬地管理過度擴(kuò)張不斷增加基層治理事務(wù)的繁雜程度和治理壓力，使基層治理出現(xiàn)困境。

屬地管理在基層的過度擴(kuò)張還需要具體的“觸發(fā)條件”：政區(qū)空間的固定性、職能部門的資源調(diào)控性和基層政府的治理直接性。

第一，政區(qū)空間的固定性是屬地管理在基層治理中擴(kuò)張的“物理”條件。政區(qū)的劃定是以國家治理有效性為目的，對(duì)自然地理空間進(jìn)行行政性劃分，建立不同層級(jí)不同區(qū)域的治理單位。政區(qū)一旦確立，原則上是不會(huì)輕易調(diào)整的，這就為屬地的劃定提供了條件。依托政區(qū)實(shí)行的屬地管理有利于將治理職責(zé)固定化，即屬地管理可以明晰職責(zé)的承擔(dān)者與負(fù)責(zé)人，真正將“誰主管、誰負(fù)責(zé)”落實(shí)到位?；鶎诱膶俚芈氊?zé)主要負(fù)責(zé)提供轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)，即承擔(dān)各類直接面向人民群眾的基礎(chǔ)性治理事務(wù)。同時(shí)，基層政府往往是各類事務(wù)匯集的“終端”，同時(shí)還需要承接上級(jí)政府交辦的事情，治理任務(wù)繁雜。上級(jí)政府借助政區(qū)的“剛性”邊界，將治理事務(wù)職責(zé)化并下放到基層政府，一方面可以借助屬地管理的方式細(xì)化、壓實(shí)治理責(zé)任，另一方面也可以有效界定最終的責(zé)任承擔(dān)人。這樣既方便量化考核，又可以在出現(xiàn)問題時(shí)精準(zhǔn)問責(zé)。如上級(jí)政府下達(dá)查處違規(guī)燃燒秸稈的要求，各基層政府根據(jù)自己的屬地分片管理，一旦出現(xiàn)違規(guī)燃燒秸稈，不管是哪里的人，只認(rèn)在哪里燒的；又如河長制也是以政區(qū)為依托，實(shí)行的屬地管理化的流域管理。漫長的河流根據(jù)政區(qū)進(jìn)行“硬劃分”，出現(xiàn)了問題就從屬地來追究責(zé)任。因此，可以看出政區(qū)空間的劃定成為了屬地管理在基層治理擴(kuò)張的“物理”條件。

第二，職能部門的資源調(diào)控性是屬地管理在基層治理中擴(kuò)張的外在條件。當(dāng)前我國政府結(jié)構(gòu)和治理體系決定了上級(jí)政府的職能部門掌握著基層治理中大部分的資源調(diào)控權(quán)限，如財(cái)政經(jīng)費(fèi)、政策支持、人員編制等。從這個(gè)角度來看，基層治理中的“條”占有更大的主導(dǎo)性，甚至可以對(duì)“塊”進(jìn)行不同程度的干預(yù)，將各類職責(zé)通過正式和非正式的方式轉(zhuǎn)移到基層的“塊”中?！霸诼毮懿块T‘條’主導(dǎo)的專項(xiàng)治理中，條通過事權(quán)分配和過程管理將目標(biāo)壓力有效傳到至下一級(jí)屬地‘塊’，并通過介入式過程管理實(shí)現(xiàn)壓力傳到的動(dòng)態(tài)控制?！盵16]由此可見，職能部門因?yàn)檎莆罩卫淼馁Y源調(diào)控權(quán)限，所以可以將這種調(diào)控性轉(zhuǎn)化為屬地職責(zé)，使基層政府承擔(dān)更多來自職能部門的治理事務(wù)及相應(yīng)壓力，進(jìn)而從外部使屬地管理在基層治理中得以擴(kuò)張。

第三，基層政府的治理直接性是屬地管理在基層治理中擴(kuò)張的內(nèi)在條件?；鶎诱闹卫碇苯有允侵富鶎诱幱谡w系的“末梢”，其職責(zé)基本直接面對(duì)人民群眾，因而治理事務(wù)多為基礎(chǔ)性和公共性的，且“條線”上的很多治理事務(wù)在基層政府“匯集”。同時(shí)，基層政府對(duì)于其屬地內(nèi)的信息掌握較為全面、及時(shí)，可以“發(fā)揮基層政府‘在地’的信息、時(shí)間和空間優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)‘問題發(fā)現(xiàn)在基層、矛盾解決在基層’?！盵17]這就使基層政府的治理直接性更加突出?；诖?，上級(jí)政府及職能部門就會(huì)將相關(guān)事務(wù)直接放置到基層政府的職責(zé)范疇之中，希望借助基層政府的治理直接性來提升治理有效性。一方面，上級(jí)政府及職能部門認(rèn)為基層政府對(duì)其屬地內(nèi)的情況充分了解、信息獲取及時(shí)，且具有人情等非正式制度的影響，可以有效提升治理效能；另一方面，基層政府也希望通過任務(wù)下達(dá)獲取一定的治理資源，使屬地得到進(jìn)一步發(fā)展。兩者相互作用使基層政府的治理直接性在屬地管理中被激發(fā)，成為屬地管理擴(kuò)大化的內(nèi)在因素。但是基層政府畢竟只是政府層級(jí)中的一級(jí)且掌握的治理資源非常有限，雖然其具有治理直接性這一特性，但并不能代表著其能夠?qū)崿F(xiàn)相應(yīng)的治理目標(biāo)。所以，屬地管理擴(kuò)大化在此情況下就會(huì)引發(fā)各類基層治理的現(xiàn)實(shí)問題，除了前文所述的基層治理負(fù)擔(dān)過重外，還會(huì)產(chǎn)生諸如條塊矛盾、形式主義、尋租腐敗等問題。

當(dāng)前，屬地管理在基層治理中的過度擴(kuò)張已經(jīng)是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。從理論上說，屬地管理的擴(kuò)張未必就一定是負(fù)面的、消極的。隨著城市化進(jìn)程的加快和鄉(xiāng)村振興進(jìn)程的推進(jìn)，越來越多的事務(wù)需要增強(qiáng)屬地化管理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理資源的合理配置及治理效能提升，甚至很多治理事務(wù)天生就需要通過屬地管理實(shí)現(xiàn)，比如基層的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給等。但屬地管理的擴(kuò)張也具有另一面，即屬地管理在基層治理中的無序擴(kuò)張和過度擴(kuò)張，這會(huì)造成基層治理中出現(xiàn)一系列的困境，并引發(fā)治理效能降低、治理成本上升等問題。因此，我們需要關(guān)注和探討的是屬地管理在基層治理中的無序擴(kuò)張或過度擴(kuò)張，以及由其引發(fā)的基層治理中的各類困境?；诖?，對(duì)屬地管理擴(kuò)張的批判性研究應(yīng)該聚焦于引發(fā)治理問題的過度性擴(kuò)張，如果不加區(qū)分地對(duì)屬地管理及其正常擴(kuò)張進(jìn)行批判是有失偏頗的。

四、治理失序：屬地管理擴(kuò)張下基層治理的現(xiàn)實(shí)困境

屬地管理的過度擴(kuò)張給基層治理造成了諸多困境，其最為核心的影響就是治理失序?；鶎又卫硎蛑饕w現(xiàn)為基層政府負(fù)擔(dān)不斷增加但相關(guān)權(quán)限卻無法匹配，治理成本上升的同時(shí)治理效能不斷降低，人民群眾對(duì)于公共服務(wù)供給的滿意度出現(xiàn)波動(dòng)，直接影響基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。屬地管理擴(kuò)張下，基層治理失序的現(xiàn)實(shí)困境可以歸納為3個(gè)方面：基層政府“無限”兜底下的負(fù)擔(dān)超載、基層治理權(quán)責(zé)失衡下的條塊矛盾和治理效能架空造成的基層功能弱化。

1.基層“兜底”：基層治理的負(fù)擔(dān)超載

我國國家治理的基本原則是“屬地管理，分級(jí)負(fù)責(zé)”。根據(jù)《中華人民共和國憲法》第一百一十條的規(guī)定，“地方各級(jí)人民政府對(duì)上一級(jí)國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。全國地方各級(jí)人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機(jī)關(guān)，都服從國務(wù)院。”(1)中華人民共和國憲法(2018年3月11日修正文本)由此可見，我國地方政府行政權(quán)限來源于中央人民政府，地方各級(jí)政府實(shí)際是在中央政府的行政授權(quán)下管理一定屬地內(nèi)的行政事務(wù)，地方政府之間也是下級(jí)政府服從上級(jí)政府，這是“屬地管理，分級(jí)負(fù)責(zé)”的法理來源。但是在職責(zé)同構(gòu)下，各級(jí)政府的職責(zé)實(shí)際上并沒有進(jìn)行縱向上的劃分，只是根據(jù)各級(jí)政府的屬地管理權(quán)限進(jìn)行了范疇性的區(qū)分。因?yàn)榛鶎诱俏覈胤秸畬蛹?jí)的“末端”，各級(jí)政府的治理事務(wù)可以在職責(zé)同構(gòu)的框架下逐級(jí)向下轉(zhuǎn)移，最終落到基層政府的頭上。在屬地管理無序擴(kuò)張的影響下，治理事務(wù)會(huì)進(jìn)一步增多，這就使基層政府在完成其本身職責(zé)基礎(chǔ)上，又會(huì)增加很多額外的任務(wù)。從這個(gè)角度來看，基層政府實(shí)際具有一種無限職責(zé)的“兜底”作用。上級(jí)政府可以通過諸如考核、任務(wù)或直接命令等方式使基層政府承擔(dān)很多職責(zé)外的事務(wù)。同時(shí)，對(duì)于其職責(zé)內(nèi)的事務(wù)也會(huì)以“層層加碼”的形式增加，進(jìn)而引發(fā)嚴(yán)重的形式主義問題[18]?；鶎诱倪@種“兜底”作用，在屬地管理過度擴(kuò)張下造成基層治理負(fù)擔(dān)超載。

在屬地管理過度擴(kuò)張下，基層治理負(fù)擔(dān)超載的主要表現(xiàn)有：

a.基層治理事務(wù)不斷增加，而相應(yīng)的治理資源卻沒有增加。屬地管理過度擴(kuò)張下，基層政府承擔(dān)的各類治理事務(wù)越來越多，其中屬于原有本職工作的事務(wù)層層加碼，同時(shí)還有各種臨時(shí)性、任務(wù)性的事務(wù)被增加到基層政府身上，基層政府屬地管理的壓力巨大。但在職責(zé)下沉和事務(wù)增加的過程中，相應(yīng)的治理資源(如人員編制、財(cái)政經(jīng)費(fèi)等)卻沒有增加，甚至一些治理事務(wù)的具體管理權(quán)或執(zhí)法權(quán)也不在基層政府手中，但卻需要基層政府承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)，引發(fā)了基層治理的權(quán)責(zé)不匹配。如在農(nóng)村基層治理中，“燒秸稈”是每年基層政府必須要抓的環(huán)保任務(wù)，而在執(zhí)法上因?yàn)槁鋵?shí)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”后，執(zhí)法隊(duì)伍的調(diào)度權(quán)在縣級(jí)政府，基層政府往往需要通過其他的方式來落實(shí)相應(yīng)的任務(wù)。再如城市垃圾分類被納入到基層政府的屬地職責(zé)，因?yàn)樯婕袄诸惖木用裥^(qū)和公共場(chǎng)所很多，街道沒有足夠的人員進(jìn)行有效監(jiān)督參與，就將相應(yīng)任務(wù)繼續(xù)分配給社區(qū)(居委會(huì))，乃至小區(qū)物業(yè)，使垃圾分類變成基層的主要工作，且實(shí)際效果并不好。

b.基層治理成本逐步增多，而治理效能卻沒有明顯提升?；鶎又卫沓杀驹黾記]有治理事務(wù)負(fù)擔(dān)加重那么顯性，容易成為被忽視的部分。隨著國家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，基層治理也越來越具體化。如城市基層精細(xì)化管理、鄉(xiāng)村振興配套設(shè)施建設(shè)等，都成為基層治理新的任務(wù)。以城市治理中的精細(xì)化管理為例，很多城市都出臺(tái)了具體政策，如上海出臺(tái)加強(qiáng)基層建設(shè)的“1+6”文件，南京在江蘇省“1+4”基層治理模式整體布局下進(jìn)一步細(xì)化基層建設(shè)任務(wù)等都使基層治理的任務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)不斷細(xì)化，這雖然對(duì)城市發(fā)展具有重要作用，但同時(shí)也增加了治理成本。前文所述，基層治理中相應(yīng)職責(zé)的增加并不一定會(huì)配套相應(yīng)的資源，財(cái)政經(jīng)費(fèi)無法有效跟上，使得本就增加的治理成本負(fù)擔(dān)更重。甚至部分街道干部認(rèn)為當(dāng)前很多事務(wù)實(shí)際是街道自己在“貼錢辦事”。加之，很多城市進(jìn)行了財(cái)政管理制度改革，基層政府的一些額外“創(chuàng)收”路徑，如自主招商等被收到上級(jí)政府統(tǒng)籌，使得基層政府的資金靈活性降低。因此，實(shí)際治理效能可能并沒有得到較多提升，甚至出現(xiàn)形式主義應(yīng)付考核的現(xiàn)象。

2.條塊矛盾：基層治理的權(quán)責(zé)失衡

屬地管理過度擴(kuò)張還使基層治理中的條塊矛盾進(jìn)一步加劇，原本就不平衡的權(quán)責(zé)更加失衡。我國屬地管理的基本原則是“條塊結(jié)合，以塊為主”，屬地管理就是要以基層政府為主，在上級(jí)政府職能部門和垂直管理部門協(xié)同下完成治理目標(biāo)?；诖?，屬地管理原則就需要細(xì)化為“職責(zé)屬地”與“權(quán)限屬地”，基層政府在履行屬地治理職責(zé)的同時(shí)也要具備相應(yīng)的治理權(quán)限，這才是與上級(jí)職能部門和垂直管理部門協(xié)同配合的核心。但是在屬地管理過度擴(kuò)張下，基層政府卻只有“職責(zé)屬地”，并沒有“權(quán)限屬地”。治理權(quán)限和資源主要還是集中在上級(jí)政府的職能部門或垂直管理部門手中，基層政府承擔(dān)治理責(zé)任卻沒有治理資源，那就會(huì)通過其他非正式或非制度化的方式獲取治理權(quán)限和資源，這就又會(huì)衍生出很多其他的治理問題。這個(gè)現(xiàn)象可以概括為在基層治理中，“條”掌握了治理權(quán)限和資源，“塊”承擔(dān)治理職責(zé)和任務(wù)，但是“條”卻未能將相應(yīng)的治理權(quán)限和資源賦予“塊”，造成條塊矛盾，進(jìn)而使基層政府出現(xiàn)“有責(zé)無權(quán)”的權(quán)責(zé)失衡狀態(tài)。

這種條塊矛盾下的權(quán)責(zé)失衡主要表現(xiàn)為：一是基層政府以不完備的政府體系和治理權(quán)限承擔(dān)擴(kuò)大化的治理職責(zé)。我國的基層政府實(shí)際是一級(jí)“不完全”的政府：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組成部門很多都是上級(jí)職能部門或垂直管理部門的派出機(jī)構(gòu)，與其他層級(jí)政府相比機(jī)構(gòu)體系并不完整，而街道從本質(zhì)上來說只是市轄區(qū)的派出機(jī)關(guān)?；诖?，基層政府在治理權(quán)限上就受到諸多限制，很多具體的治理權(quán)限和資源都由上級(jí)職能部門掌握，如執(zhí)法就是最為典型的。以環(huán)保為例，這是我國基層政府重要的治理任務(wù)和考核指標(biāo)，但是絕大部分的基層政府卻都不具有執(zhí)法權(quán)或完整的執(zhí)法權(quán)，執(zhí)法隊(duì)伍多由縣級(jí)政府統(tǒng)一設(shè)置?；鶎诱趫?zhí)法中需要通過與上級(jí)職能部門的協(xié)調(diào)來獲取執(zhí)法支持，要么就通過非正式的“人情關(guān)系”來協(xié)調(diào)執(zhí)法。但是在這種權(quán)責(zé)失衡的情況下，基層政府如果無法完成相應(yīng)的環(huán)保任務(wù)，則會(huì)以屬地管理為由進(jìn)行問責(zé)，這顯然會(huì)加劇條塊矛盾。值得注意的是，如果基層政府過多通過非正式的方式來彌補(bǔ)權(quán)責(zé)失衡以求完成治理任務(wù)，有時(shí)會(huì)造成違規(guī)或違法行為的發(fā)生。如基層政府過多使用所謂的“人情”關(guān)系，通過經(jīng)濟(jì)交換來做通工作就容易引發(fā)經(jīng)濟(jì)問題。還有基層政府動(dòng)用強(qiáng)制手段完成治理任務(wù)，很有可能會(huì)造成輿情事故或直接涉嫌違法。這無疑使基層治理中的條塊矛盾在屬地管理擴(kuò)大化的情況下不斷加劇，引起更大程度的權(quán)責(zé)失衡。二是基層政府以有限的治理權(quán)限承擔(dān)無限的治理任務(wù)?；鶎诱顺袚?dān)大量的本職性治理事務(wù)外，還需要承擔(dān)上級(jí)政府及職能部門下達(dá)的臨時(shí)性、任務(wù)性的事務(wù)，即使一些任務(wù)被納入硬性考核指標(biāo)，但仍然會(huì)出現(xiàn)落實(shí)不到位或履職不利等情況。這并非完全是基層政府主觀上的推諉不作為，而是相關(guān)的資源沒有完全賦予基層政府，如人員編制、財(cái)政經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)協(xié)同等，使基層政府在繁雜的治理事務(wù)中“有心無力”。究其本質(zhì)，基層政府缺乏用以執(zhí)行治理職責(zé)的相關(guān)資源。但治理資源并不會(huì)完全以治理任務(wù)的需要為配置標(biāo)準(zhǔn)，而是根據(jù)上級(jí)政府及職能部門的需要來分配的，這就造成基層政府有限的治理權(quán)限與無限的治理任務(wù)之間的矛盾，這也是條塊矛盾的另一種體現(xiàn)，更是基層治理權(quán)責(zé)失衡的集中呈現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)中，不少地方存在縣級(jí)政府將財(cái)權(quán)上收，而將事權(quán)下放的現(xiàn)象，造成事權(quán)與支出責(zé)任不匹配。這固然有政府間財(cái)政關(guān)系問題，但是從基層治理的整體視角來看，這實(shí)際上是屬地管理過度擴(kuò)張的一種反映。面對(duì)屬地管理的過度擴(kuò)張，基層政府權(quán)責(zé)失衡的治理困境越發(fā)明顯。

3.功能弱化：基層治理的效能架空

屬地管理過度擴(kuò)張的另一個(gè)結(jié)果就是造成基層治理的功能弱化，使基層治理效能架空。所謂基層治理效能架空就是指看上去基層政府非常忙碌，每天都在“連軸轉(zhuǎn)”，做了很多的事情，但實(shí)際效能并沒有明顯的提升，這本質(zhì)上就是基層治理功能弱化了。這是一個(gè)非常需要重視的問題，基層干部付出了巨大的艱辛和努力，地方政府支出了國家財(cái)政，但最終的治理效能卻沒有達(dá)到預(yù)期目的。從一定程度上來說，這也是對(duì)治理資源的一種浪費(fèi)，同時(shí)也會(huì)造成人民群眾對(duì)國家治理現(xiàn)代化認(rèn)識(shí)的偏差。引起這種情況的原因主要有：一是屬地管理的過度擴(kuò)張使基層干部過度聚焦于各類事務(wù)處理，減少了基層治理中的“群眾性”。屬地管理的擴(kuò)張使基層政府事務(wù)迅速增加，使基層干部開始圍繞考核“打轉(zhuǎn)”，因?yàn)楦黝愂聞?wù)完成情況的考核直接關(guān)系到基層政府的績效、個(gè)人的晉升等。同時(shí)，為了有效完成各種事務(wù)，幾乎沒有時(shí)間與人民群眾進(jìn)行細(xì)致的交流溝通，而群眾性恰恰又是基層政府之所以稱之為“基層”的重要原因。基層政府是直接面向人民群眾的，關(guān)鍵要深入群眾，與群眾進(jìn)行細(xì)致深入的溝通，充分了解人民群眾對(duì)美好生活的訴求，同時(shí)有效傳達(dá)黨的政策精神，并使其在基層落實(shí)，但這些都需要付出大量的時(shí)間精力。而在屬地管理過度擴(kuò)張?jiān)斐苫鶎邮聞?wù)不斷增多的情況下，基層干部的這些時(shí)間和空間都被考核的“指揮棒”給擠壓了，用通俗的話說就是幾乎沒有時(shí)間去和人民群眾交流，去和群眾“打成一片”。這不僅與黨的群眾路線不符，也使得很多基層治理中的工作發(fā)生偏差，無法及時(shí)有效地獲悉人民群眾的想法和訴求?？梢哉f，這對(duì)于新時(shí)代基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化是非常不利的。另一方面，屬地管理過度擴(kuò)張使基層政府逐步變?yōu)橐环N任務(wù)型組織，基層治理中的“自治性”被削減?；鶎诱苯用嫦蛉嗣袢罕姡芑鶎诱芾淼拇?、社區(qū)(居委會(huì))等更是自治性組織?；鶎又卫碇械暮芏嗍聞?wù)從本質(zhì)上來說都是人民群眾的“家務(wù)事”，需要通過基層政府及基層自治組織以協(xié)商的方式來開展。而屬地管理過度擴(kuò)張使基層政府和基層自治組織逐步變?yōu)橐环N上級(jí)政府及職能部門指令落實(shí)的任務(wù)型組織，與原本的設(shè)置理念發(fā)生偏差。甚至一些地方的縣級(jí)政府就是將基層政府及基層自治組織視為其任務(wù)落實(shí)的執(zhí)行者和在基層的“觸手”，完全忽視了“自治性”，造成基層治理中的各項(xiàng)工作一直在做“減法”，嚴(yán)重制約了基層治理現(xiàn)代化的推進(jìn)。

五、縱橫協(xié)同：屬地管理擴(kuò)張下基層治理的優(yōu)化進(jìn)路

屬地管理的擴(kuò)張雖然在基層治理中引發(fā)了很多問題，但是在當(dāng)前政府組織結(jié)構(gòu)和治理體系下，要完全消弭屬地管理的擴(kuò)張顯然是不太可能的。一方面，因?yàn)楝F(xiàn)有的“職責(zé)同構(gòu)”特征下無法突破屬地管理擴(kuò)張的體系“隔膜”。另一方面，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展使治理事務(wù)愈加增多，因此基層政府需要承擔(dān)的治理職責(zé)也會(huì)更多。因此，針對(duì)基層治理的現(xiàn)有困境，需要基于屬地管理擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)來尋求具有可行性的優(yōu)化進(jìn)路。具體而言，可以從縱向政府層級(jí)、橫向政府機(jī)構(gòu)及條塊結(jié)構(gòu)3個(gè)方面的協(xié)同入手，厘定屬地職責(zé)、搭建聯(lián)動(dòng)機(jī)制和建構(gòu)協(xié)調(diào)系統(tǒng)，在既有屬地管理擴(kuò)張下實(shí)現(xiàn)縱橫協(xié)同，優(yōu)化基層治理。

1.縱向協(xié)同：厘定基層政府的屬地職責(zé)

屬地管理是以行政區(qū)劃為邊界進(jìn)行職責(zé)劃分的，這種基于地理空間的劃分使治理區(qū)域的邊界明確、責(zé)任清晰，因此上級(jí)政府可以便利地運(yùn)用屬地管理下沉職責(zé)。但屬地管理從本質(zhì)上說是一種行政空間的縱向界定方式，現(xiàn)實(shí)中一個(gè)地區(qū)不可能僅存在一個(gè)屬地管理主體，縱向上會(huì)有多級(jí)政府，而其屬地又有行政空間重合。所以，要在屬地管理下實(shí)現(xiàn)基層治理的優(yōu)化，首先需要在縱向上厘定屬地職責(zé)，形成職責(zé)協(xié)同。前文所述，我國地方政府的治理原則之一就是“屬地管理，分級(jí)負(fù)責(zé)”，縱向上的政府職責(zé)厘定實(shí)際就是落實(shí)“分級(jí)負(fù)責(zé)”。我國縱向政府間具有職責(zé)同構(gòu)的特征，除國防、外交等重大職責(zé)外，各級(jí)政府職責(zé)只有范疇大小，沒有類別細(xì)分?？v向職責(zé)劃分不清是“職責(zé)同構(gòu)”長期固有的問題之一，也為行政權(quán)的無序擴(kuò)張留下了空間[19]。從基層治理的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，需要根據(jù)治理事務(wù)對(duì)縣級(jí)政府和基層政府的職責(zé)進(jìn)行細(xì)化厘定，并基于清晰的職責(zé)劃分實(shí)現(xiàn)縱向協(xié)同。

目前，縣級(jí)政府是具有完備體系的一級(jí)政府，職能部門設(shè)置完整，而基層政府體系不完整，且具有較強(qiáng)的“派出”屬性。同時(shí)，基層政府在政府層級(jí)的“末梢”，與人民群眾直接接觸?；诖爽F(xiàn)實(shí)，可以將基層治理中的執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)和統(tǒng)籌規(guī)劃職責(zé)界定在縣級(jí)政府層面，而具體的公共服務(wù)和社會(huì)治理職責(zé)可以放置在基層政府層面。在此基礎(chǔ)上，將具體職責(zé)細(xì)化，明確哪些職責(zé)應(yīng)該劃歸縣級(jí)政府，哪些應(yīng)該由基層政府履行，以及哪些職責(zé)需要由兩級(jí)政府共同履行，由此形成具體的基層治理職責(zé)清單。在職責(zé)清單形成后，縣級(jí)政府和基層政府實(shí)現(xiàn)職責(zé)有效銜接，建立治理協(xié)同。如北京市推動(dòng)的“街鄉(xiāng)吹哨，部門報(bào)道”就是典型的基層治理縱向協(xié)同。但是在基層治理復(fù)雜化的背景下，很多臨時(shí)性事務(wù)和新事務(wù)無法及時(shí)有效的放置到職責(zé)清單中，同時(shí)上級(jí)政府也可以通過任務(wù)下達(dá)的方式跳出“職責(zé)清單”進(jìn)行職責(zé)轉(zhuǎn)嫁。所以，在職責(zé)清單實(shí)施中，既要保持動(dòng)態(tài)的調(diào)整機(jī)制，也要建立職責(zé)下沉的準(zhǔn)入機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基層治理中屬地管理的規(guī)范性，保證兩級(jí)政府縱向協(xié)同的有效性。

2.橫向協(xié)同：搭建基層治理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

基層治理中的事務(wù)有時(shí)并不局限于一個(gè)屬地之中，其具有較強(qiáng)跨區(qū)域性，單純的屬地管理無法滿足相應(yīng)要求。而在屬地管理擴(kuò)張的背景下，各屬地之間經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)相互推諉及責(zé)任重疊的問題。所以，需要通過橫向協(xié)同來推進(jìn)基層治理的優(yōu)化?；鶎又卫淼臋M向協(xié)同實(shí)際上就是通過政府管理流程再造的方式提升政府治理效率[20]。聯(lián)動(dòng)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)基層治理橫向協(xié)同的有效方式?；鶎又卫淼穆?lián)動(dòng)機(jī)制具有更強(qiáng)的屬地橫向包容性，同時(shí)兼顧縱向兩級(jí)政府的職責(zé)協(xié)同?；鶎又卫淼穆?lián)動(dòng)機(jī)制主要是基于縣級(jí)政府和基層政府兩個(gè)層級(jí)展開，通過整合不同屬地之間的治理作業(yè)主體和執(zhí)法監(jiān)管隊(duì)伍，搭建一個(gè)跨區(qū)域的基層治理機(jī)制，其具有整體性、常態(tài)性、區(qū)域性和即時(shí)性的特征。基層治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制的具體可以以基層綜合治理委員會(huì)的形式呈現(xiàn)，該委員會(huì)可設(shè)置在縣級(jí)政府，甚至市級(jí)政府。如在城市基層治理可以設(shè)置城市基層(綜合)治理委員會(huì)，在農(nóng)村則可以設(shè)置農(nóng)村基層治理(協(xié)調(diào))委員會(huì)。該委員會(huì)組織下設(shè)辦公室、聯(lián)動(dòng)指揮部(中心)、聯(lián)動(dòng)保障部(中心)和監(jiān)督考核部門。其中，辦公室負(fù)責(zé)日常工作和聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)，聯(lián)動(dòng)指揮部門負(fù)責(zé)具體治理事務(wù)的統(tǒng)籌指揮，聯(lián)動(dòng)保障部負(fù)責(zé)屬地間各類治理資源的調(diào)配，監(jiān)督考核部門則以聯(lián)動(dòng)治理成效進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出，要在新社會(huì)基層堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，用以完善正確處理新形勢(shì)下人民矛盾機(jī)制?？鐓^(qū)域協(xié)同的基層治理機(jī)制在一定程度上正是貫徹這一理念的實(shí)踐呈現(xiàn)。值得注意的是，基層聯(lián)動(dòng)機(jī)制下的監(jiān)督考核是雙向性的，可以對(duì)“塊”進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，也可以對(duì)“條”進(jìn)行評(píng)價(jià)，打破以往單向度的僅對(duì)“塊”考核的模式，使協(xié)同更加深入?；鶎又卫淼穆?lián)動(dòng)機(jī)制打破了現(xiàn)有屬地的物理邊界，貫通治理職責(zé)，強(qiáng)化的橫向的屬地協(xié)同能力。同時(shí)，借助特定的聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)和雙向考核方式，對(duì)屬地管理的過度擴(kuò)張進(jìn)行有效遏制，給予基層政府更多的自主性。最為重要的是，該方法可以將屬地本就“捉襟見肘”的人員編制進(jìn)行雙層次整合：一是橫向各屬地之間的聯(lián)動(dòng)整合，二是縣級(jí)政府與基層政府之間的上下整合，真正在協(xié)同中節(jié)約治理成本，提升治理效能。

3.條塊協(xié)同：建構(gòu)基層治理的綜合協(xié)調(diào)系統(tǒng)

解決屬地管理擴(kuò)張下基層治理的困境需要建構(gòu)基于條塊協(xié)同的綜合協(xié)調(diào)體系?；鶎又卫碇械摹皸l”主要是指縣級(jí)政府及職能部門，而“塊”則是基層政府?；跅l塊協(xié)同的綜合協(xié)調(diào)系統(tǒng)主要包括4個(gè)方面：第一，創(chuàng)新面向基層治理的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的協(xié)調(diào)性，同時(shí)因?yàn)槠渑R時(shí)性的特點(diǎn)又能夠有效節(jié)約資源。有觀點(diǎn)認(rèn)為在基層治理層面對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)下功夫是一種“殺雞用牛刀”的思維，但我國基層治理的復(fù)雜性和多樣性，恰恰需要這把“牛刀”。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)具有多種形式，如領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部、委員會(huì)等，但從基層治理的微觀性及復(fù)雜性來看，太大的名頭可能未必會(huì)有好的效果。因此，需要通過創(chuàng)新議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的方式來實(shí)現(xiàn)基層治理的優(yōu)化。目前，針對(duì)我國基層治理具有較為現(xiàn)實(shí)作用的是部門聯(lián)席機(jī)制，這主要是借鑒“部際聯(lián)席會(huì)議”的方式?！安侩H聯(lián)席會(huì)議”主要是橫向協(xié)同的一種形式，但是在基層治理中，因?yàn)榭v橫事務(wù)交匯于此，所以基層中的部門聯(lián)席機(jī)制實(shí)際上是一個(gè)縱橫兼顧的條塊整合模式。部門聯(lián)席機(jī)制的組成人員可以包括縣級(jí)政府負(fù)責(zé)人、職能部門負(fù)責(zé)人、基層政府負(fù)責(zé)人、社區(qū)負(fù)責(zé)人及相關(guān)專家和群眾。通過開門議事的方式將基層的問題放到桌面上，以現(xiàn)場(chǎng)辦公的形式來解決問題。除此以外，還可以通過工作專班的方式來創(chuàng)新基層治理的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，即借助工作專班中周期性會(huì)商、現(xiàn)場(chǎng)處置、信息溝通和督導(dǎo)檢查等基本工作內(nèi)容，提高基層治理的協(xié)調(diào)效率，增強(qiáng)治理韌性，明確責(zé)任分解，真正將基層治理落到實(shí)處[21]。第二，完善基層治理的網(wǎng)格化。黨的二十大報(bào)告中突出強(qiáng)調(diào)要“完善網(wǎng)格化管理”，并借此“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。網(wǎng)格化是依托現(xiàn)代信息技術(shù)的一種基層治理創(chuàng)新方式。可以通過完善基層治理的網(wǎng)格化進(jìn)一步打破屬地之間的隔閡，優(yōu)化條塊關(guān)系，特別是利用網(wǎng)格單元將基層治理中的條塊融合在一起，實(shí)現(xiàn)治理信息的共建共治共享，打破屬地信息壁壘，通暢上下資源交流，實(shí)現(xiàn)基層治理的條塊聯(lián)動(dòng)、信息共享、流程再造和資源整合[22]。第三，提升項(xiàng)目制的運(yùn)作能力。項(xiàng)目制是“條”向“塊”釋放資源的重要方式，并通過對(duì)“塊”的考核來實(shí)現(xiàn)資源利用反饋?；鶎又卫碇锌梢酝ㄟ^提升項(xiàng)目的運(yùn)行能力，通過職能部門向基層政府轉(zhuǎn)移治理資源，推進(jìn)基層治理的現(xiàn)代化。同時(shí)，利用項(xiàng)目制針對(duì)不同地區(qū)基層治理面臨的實(shí)際問題，實(shí)現(xiàn)資源“靶向”投放，進(jìn)一步增加資源投入和利用的效能，實(shí)現(xiàn)治理資源的“帕累托”改進(jìn)?；诖?，通過專項(xiàng)考核對(duì)基層治理進(jìn)行專門監(jiān)督，有效反饋基層治理的現(xiàn)實(shí)情況，進(jìn)而對(duì)后面項(xiàng)目制運(yùn)行的改進(jìn)提供經(jīng)驗(yàn)。第四，嘗試推進(jìn)“跨條塊”的動(dòng)態(tài)治理機(jī)制?！翱鐥l塊”的動(dòng)態(tài)治理機(jī)制主要是指在基層治理中，針對(duì)現(xiàn)實(shí)問題在一定限度內(nèi)突破既有的體系“隔膜”，實(shí)現(xiàn)治理資源的大跨度交流，如四川省實(shí)行的基層人員編制“片線結(jié)合”就是“跨條塊”治理機(jī)制的典型代表。在基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，可以鼓勵(lì)各地基層政府嘗試通過“跨條塊”的方式來探索推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的思路和方法，勇于試錯(cuò)，銳意探索，實(shí)現(xiàn)基層治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。