鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系研究

●文麗紅

一、構(gòu)建“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的內(nèi)在要求

“三農(nóng)”問題是中國的基本問題，也是全黨工作的重中之重。黨的十九大報告提出實施的鄉(xiāng)村全面振興戰(zhàn)略不僅是對“三農(nóng)”問題的破解，也是解決“三農(nóng)”問題的戰(zhàn)略目標(biāo)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略20字方針內(nèi)容：產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕。其中，治理有效是基礎(chǔ)也是其重要保障，而治理有效的載體、平臺則是構(gòu)建一套適合鄉(xiāng)村發(fā)展實際、順應(yīng)新時代發(fā)展、滿足村民利益訴求的“三治融合”治理體系。

（一）“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系是農(nóng)業(yè)農(nóng)村實現(xiàn)現(xiàn)代化的助推器

習(xí)近平總書記強調(diào)，沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，就沒有整個國家現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總目標(biāo)。進入新時代，社會主要矛盾發(fā)生變化，已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。改革開放以來，在加快推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了顯著成就，但突出問題也隨之而來，表現(xiàn)為城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，農(nóng)村發(fā)展不充分。這也是社會主要矛盾在農(nóng)村的集中體現(xiàn)。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，解決農(nóng)村一切問題的前提和基礎(chǔ)是發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)興旺是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)鍵和核心，也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村“物”的現(xiàn)代化的要求和指向。農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化不僅包括“物”的現(xiàn)代化，也包括“人”的現(xiàn)代化?！叭恕钡默F(xiàn)代化既是基層組織領(lǐng)導(dǎo)者、村干部、普通村民思想層面的根本轉(zhuǎn)變，也是具體行為落實的現(xiàn)代化，尤其表現(xiàn)為在推動鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主體發(fā)揮作用。一方面是頂層設(shè)計，制定戰(zhàn)略規(guī)劃、制度機制等，為鄉(xiāng)村振興提供組織保障。另一方面是集聚廣大村民智慧，激發(fā)村民積極性、主動性、創(chuàng)造性投入到鄉(xiāng)村治理中，為鄉(xiāng)村振興不斷注入活力。

（二）“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系有利于營造良好的鄉(xiāng)村秩序

“三治融合”治理體系旨在充分發(fā)揮治理效能，建設(shè)一個充滿活力又穩(wěn)定和諧的鄉(xiāng)村社會，從而為鄉(xiāng)村振興提供良好的鄉(xiāng)村秩序?！叭稳诤稀敝卫眢w系即自治、法治、德治相融合的治理方式。其中，自治是核心和基礎(chǔ)，法治是前提和保障，德治是基石和支撐。鄉(xiāng)村自治是人民當(dāng)家作主落實到基層最有效的途徑，集中體現(xiàn)了治理的民主化。習(xí)近平總書記強調(diào)：“基層是社會和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)?！痹谵r(nóng)村，由于宗族、家族等復(fù)雜關(guān)系，往往使有些事情處理起來比較困難，矛盾也會隨之激增。那么村民自治就為解決農(nóng)村難點問題及緩解農(nóng)村矛盾提供了有效途徑。自治強調(diào)人的主觀能動性。村民作為自治的主體，不僅能夠提高參與農(nóng)村公共事務(wù)管理的積極性，充分行使自己的權(quán)利，而且合理表達了自身的利益訴求，從根本上解決了關(guān)乎自身的利益問題，從而有利于緩解農(nóng)村各種矛盾。因此，村民自治是維護農(nóng)村穩(wěn)定的重要基石。法治是維護農(nóng)村秩序的重要保障。將法治納入鄉(xiāng)村治理中，一方面可以增強村民的法治意識，有效維護農(nóng)民的合法權(quán)益。另一方面對規(guī)范治理主體行為，解決利益沖突，防止以權(quán)謀私具有重要意義。德治即以德潤化民心，作為一種柔性治理方式，通過提升村民的道德水平和思想覺悟，調(diào)節(jié)農(nóng)村社會關(guān)系、維護鄉(xiāng)村穩(wěn)定?？傊?，自治、法治、德治三種治理方式并不是孤立的，而是作為一個整體相互融合協(xié)同發(fā)揮作用，達到“1+1+1＞3”的治理效果。

（三）“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的價值遵循是滿足廣大農(nóng)民群眾日益增長的美好生活需要

黨的二十大報告指出，中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。我們堅持把實現(xiàn)人民對美好生活的向往作為現(xiàn)代化建設(shè)的出發(fā)點和落腳點，著力維護和促進社會公平正義，著力促進全體人民共同富裕，堅決防止兩極分化。鄉(xiāng)村振興的最終目的是實現(xiàn)共同富裕，滿足農(nóng)民群眾日益增長的美好生活需要。馬克思主義唯物史觀認為，人民群眾是社會進步的直接動力，在社會發(fā)展過程中起促進作用的人民一定要共享改革發(fā)展的成果?！叭稳诤稀敝卫眢w系從治理內(nèi)生動力來講能夠充分調(diào)動農(nóng)村群眾的積極性，集群眾智慧、整合優(yōu)勢資源，激發(fā)鄉(xiāng)村活力，這是貫徹以人民為中心的發(fā)展思想及尊重村民首創(chuàng)精神的重要體現(xiàn)。從最終目標(biāo)來講，“三治融合”治理體系致力于維護和保障農(nóng)民利益，滿足農(nóng)民生活的美好需要，增強農(nóng)民獲得感、幸福感、安全感。

二、“三治融合”鄉(xiāng)村治理實踐存在的難點及痛點

“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系由地方實踐上升到國家戰(zhàn)略高度，在實踐中顯示出強大的生命力，但在取得顯著治理成效的同時仍存在一些問題。

（一）治理主體呈弱化

治理主體弱化主要表現(xiàn)在以下幾方面：（1）治理主體觀念淡薄。一是對“三治融合”治理體系整體認知能力不足?！叭稳诤稀敝卫眢w系是由自治、法治、德治三要素構(gòu)成，三者發(fā)揮的作用是相互促進、相互關(guān)聯(lián)、相互補充的。但在實踐中，往往容易出現(xiàn)側(cè)重其中一種治理方式忽視另外兩種治理方式的情況，“融合”理念沒有真正貫徹落實到實踐中，從而導(dǎo)致治理失衡。二是治理主體“主人翁”意識不強。治理主體是鄉(xiāng)村治理的核心，關(guān)系治理成效。但是在現(xiàn)實中，部分村民對村公共事務(wù)呈漠不關(guān)心的態(tài)度，參與鄉(xiāng)村治理的積極性、主動性、熱情不高，認為這與自身利益沒有關(guān)系，這樣村民就沒有充分真正行使自身享有的自治權(quán)利。三是法治意識淡薄。鄉(xiāng)村相當(dāng)于一個小社會，人情觀念較重，當(dāng)村內(nèi)出現(xiàn)矛盾時，部分農(nóng)民群眾首先不是走法律途徑，而是通過“找關(guān)系”解決。不僅村民法治觀念滯后，部分村干部在面對及解決矛盾時，往往通過自身工作經(jīng)驗而不是依法辦事，導(dǎo)致矛盾激化，影響鄉(xiāng)村和諧穩(wěn)定，與鄉(xiāng)村“善治”理念背道而馳。四是鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化傳承出現(xiàn)斷層，認為鄉(xiāng)村文化作為“軟”治理對鄉(xiāng)村發(fā)展意義不大。（2）治理主體缺位。治理主體缺位主要是指鄉(xiāng)村治理人才流失及后備力量不足。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展化程度的提高，農(nóng)村大量青壯年去城市務(wù)工，只有老年體弱的留守農(nóng)村，鄉(xiāng)村“空心化”現(xiàn)象比較普遍，使鄉(xiāng)村治理陷入困境。

（二）治理機制不完善

治理機制不完善主要體現(xiàn)在以下幾方面：首先，在治理實踐中，對“三治融合”治理方式運用不當(dāng)，存在重“三治”輕“融合”現(xiàn)象。治理主體對“三治”各自領(lǐng)域發(fā)揮作用明確清晰，但運用的融合程度不夠，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，不能從根本上解決鄉(xiāng)村問題，導(dǎo)致治理成效不佳。其次，監(jiān)督機制不健全。由于村“兩委”職責(zé)劃分不明確加之信息缺乏有效溝通，群眾聲音得不到有效傳遞、意見得不到及時反饋，這樣很容易滋生鄉(xiāng)村微腐敗。雖然針對鄉(xiāng)村小微權(quán)力、微腐敗采取相應(yīng)制約機制，如加強上級監(jiān)督、村級監(jiān)督、群眾監(jiān)督等，但在具體運作中還存在一些薄弱環(huán)節(jié)。最后，激勵機制不健全。治理主體是鄉(xiāng)村治理的核心，而在治理主體中離不開“領(lǐng)頭羊”的帶領(lǐng)模范作用。但是由于鄉(xiāng)村空心化現(xiàn)象普遍，村干部年齡大都是60歲以上，這些人在農(nóng)村有一定的權(quán)威，但由于觀念傳統(tǒng)、精力有限、方式方法跟不上時代步伐，影響鄉(xiāng)村治理進程。因此，有必要及時引進有鄉(xiāng)土情懷的治理人才及儲足后備資源，但由于激勵機制不完善，工作強度與待遇水平不對等，導(dǎo)致其內(nèi)生動力不足。

三、完善“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的對策建議

完善“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀才能夠得到有效改善，從而更好地滿足農(nóng)民群眾對美好生活的追求。

（一）堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，增強基層組織戰(zhàn)斗力

“黨政軍民學(xué)、東西南北中”，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。對鄉(xiāng)村治理工作而言亦如此。堅持和加強黨對鄉(xiāng)村治理工作的領(lǐng)導(dǎo)，為健全鄉(xiāng)村治理體系提供強有力的政治保障。一是要抓住黨建工作機制重塑，著力解決基層黨建弱化虛化邊緣化問題，對鄉(xiāng)村黨員干部教育管理，以習(xí)近平中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，開展常態(tài)化教育宣傳工作，切實提高鄉(xiāng)村黨員干部思想道德素質(zhì)。二是要選優(yōu)配強農(nóng)村基層黨組織帶頭人。提高村級黨員干部的政治覺悟及為民服務(wù)的意識和能力，要不斷學(xué)習(xí)國家的各項方針政策，提高治理水平。建立選派駐村第一書記長效機制，完善村級后備干部儲備制度。實施優(yōu)秀農(nóng)民工回引培養(yǎng)工程，將優(yōu)秀返鄉(xiāng)農(nóng)民發(fā)展成黨員、培養(yǎng)為村黨組織帶頭人。三是加強農(nóng)村黨支部建設(shè)。開展黨支部標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化建設(shè)，整頓軟弱渙散基層黨組織，嚴格“三會一課”等制度，提高村黨支部組織生活質(zhì)量。充分發(fā)揮共產(chǎn)黨員的模范帶頭作用，幫助鄉(xiāng)民解決生產(chǎn)生活中遇到的問題和困難，密切黨群、干群聯(lián)系，不斷提升基層黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力。四是強化黨建工作與重點工作相融合，構(gòu)建黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理新格局，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供堅強的組織保障。

（二）踐行以人民為中心的發(fā)展思想，激發(fā)鄉(xiāng)村治理內(nèi)生動力

引導(dǎo)村民充分發(fā)揮在鄉(xiāng)村自治中的主體作用。一是構(gòu)建農(nóng)民多元化的參與機制。村民應(yīng)當(dāng)充分行使自己的權(quán)利，參與到鄉(xiāng)村事務(wù)的各個方面，落實在村規(guī)民約修訂、實施等各個環(huán)節(jié)中。在促進村民參與的過程中，需要通過宣傳使得村民意識到自己的權(quán)利所在。如可以通過村務(wù)公共欄、廣播、村民會議等途徑進行宣傳講解，使得村民了解到自己在鄉(xiāng)村治理過程中有效參與的內(nèi)容和途徑。二是注重提升村民自身的綜合素質(zhì)和能力，增強其“主人翁”意識。通過完善村民自治制度，使農(nóng)民認識到自身擁有參與政治的機會及行使當(dāng)家做主的權(quán)利，進而推動鄉(xiāng)村有效治理。三是針對治理主體缺位及弱化問題，一方面要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村能人和德高望重的老人的作用。利用他們組成村規(guī)民約管理小組，由這些具有權(quán)威作用的老人帶領(lǐng)村民參與到鄉(xiāng)村治理的工作中來。另一方面要實施鄉(xiāng)村人才回流工程，鼓勵“第一書記”“新鄉(xiāng)賢”“大學(xué)生村官”“三支一扶”等人員投身基層治理建設(shè)，利用自身人脈優(yōu)勢、信息優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，在鄉(xiāng)村治理方面發(fā)揮積極作用。四是深化鄉(xiāng)村治理人才激勵機制，在人才引進、培養(yǎng)、管理、流動等方面制定相應(yīng)的激勵政策，夯實鄉(xiāng)村治理人才基礎(chǔ)，為全面推進鄉(xiāng)村振興提供有力人才支撐。五是要豐富自治形式，注重自治形式的多樣化。如可以利用信息化手段建立網(wǎng)上評議村務(wù)平臺、組建留守兒童和孤寡老人關(guān)照等自治組織，打造多主體合作平臺，激發(fā)自治活力，從而提高本村的自治能力和水平。

（三）完善“三治融合”治理機制，提升鄉(xiāng)村治理效能

完善“三治融合”治理機制，首先，要讓村民對“三治”治理體系有一個整體性的認知。如可以通過開展宣傳教育講座、舉辦茶話會、開展文藝匯演、評選身邊優(yōu)秀村民等活動的方式，普及自治、德治、法治在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮的作用，以及如何合理地使用治理方式解決日常村務(wù)。逐步培養(yǎng)鄉(xiāng)村人民自愿參與村務(wù)的責(zé)任意識，促進村民主體內(nèi)心對“三治融合”理念的接受，使村民有序參與鄉(xiāng)村治理成為鄉(xiāng)村政治的常態(tài)。其次，在建立健全三治融合的制度機制中，建立起由頂層設(shè)計、上下一體的鄉(xiāng)村治理體系制度機制，即以自治為基礎(chǔ)、以法治為保障、以德治為支撐。

健全以自治為基礎(chǔ)的制度機制。在鄉(xiāng)村治理的過程中，自治主要的外在形式更多的反映在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民作為治理的主體和受益者，在鄉(xiāng)村自治的過程中發(fā)揮著巨大的作用。因此，要注重培養(yǎng)和增強村民的民主意識，讓他們清晰地認識到自己的“主人翁”地位，主動參與到鄉(xiāng)村自治中。首先，讓鄉(xiāng)村基層黨組織去引導(dǎo)村民正確行使自己的民主權(quán)利，捍衛(wèi)村民的自身利益，形成在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的民主自治機制。通過對政策的深入解讀等方式，使村民意識到鄉(xiāng)村治理體系的建設(shè)與村民自身的生活、生產(chǎn)緊密相關(guān)，讓其理解鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的深層次意義。其次，堅持民事民議、民事民辦、民事民管。充分尊重農(nóng)民的意愿，使農(nóng)民能多參與鄉(xiāng)村內(nèi)部事務(wù)的管理。再者，要拓寬群眾參與公共事務(wù)的渠道，激發(fā)村民主體意識，逐漸釋放村民對鄉(xiāng)村事務(wù)的關(guān)心和熱情。如可以通過民間組織在鄉(xiāng)村中的權(quán)威引導(dǎo)村民積極、有序地參與民主自治。

健全鄉(xiāng)村法律保障體系?！胺ㄖ巍笔菢?gòu)建“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系中的重要部分，為鄉(xiāng)村有效治理提供了強有力的保障。一是對于基層黨員干部來講，通過定期開展思想教育和培訓(xùn)，培養(yǎng)村干部法治思維，提高運用法律途徑解決實際問題的能力，讓村干部自覺形成依法辦事、依程序辦事的工作作風(fēng)，切實保障村民利益。二是對普通村民來講，可以定期開展法律宣傳主題教育，培養(yǎng)村民的法律意識，讓村民知法、守法、懂法。亦通過喜聞樂見的方式，以老百姓身邊案例為素材，將抽象的法律知識轉(zhuǎn)化為生動形象的畫面，便于村民理解和記憶。同時，也可以借助法律援助組織向村民普及相關(guān)法律知識及常識，讓村民在潛移默化中接受相關(guān)法律知識，擴充法治視野。

筑牢德治軟治理支撐。德治為鄉(xiāng)村有效治理提供了穩(wěn)固的情感維系。一是充分發(fā)揮社會主義核心價值觀的引領(lǐng)作用，把社會主義核心價值觀融入社會發(fā)展的各方面，轉(zhuǎn)化為人們的情感認同和行為習(xí)慣。深入開展社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德教育，鼓勵開展文明家庭、星級文明戶等創(chuàng)建活動，利用村中事、身邊人，引導(dǎo)農(nóng)民自覺弘揚道德新風(fēng)。充分挖掘農(nóng)村歷史文化、民俗文化、節(jié)慶文化等，因地制宜開展農(nóng)村文化活動。二是要用村規(guī)民約，構(gòu)建道德秩序。鄉(xiāng)村社會中存在許多風(fēng)俗習(xí)慣、人情禮俗等非正式制度，大部分來自鄉(xiāng)村社會傳承千年的行為規(guī)范，是維系鄉(xiāng)村秩序的紐帶，雖然大部分沒有成文，但是在鄉(xiāng)村社會治理中發(fā)揮著重要作用。這些習(xí)慣規(guī)范是有效進行德治的重要資源。其中村規(guī)民約是最被廣泛提及的一項。要充分挖掘村規(guī)民約傳統(tǒng)道德文化資源的當(dāng)代價值，通過村規(guī)民約把社會主義核心價值觀融入民心，從而為鄉(xiāng)村治理提供強大精神支撐。