“一國兩制”下中央對香港特別行政區(qū)高度自治權的全面監(jiān)督權：概念、內涵與行使方式

張小帥

（中國浦東干部學院 教學研究部，上海 201204）

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》將“一國兩制”明確為國家的重要制度，作為支撐我國國家制度和國家治理體系的13大制度之一，并且強調要堅持和完善“一國兩制”制度體系?！耙粐鴥芍啤毕轮醒雽ο愀邸拈T兩個特別行政區(qū)高度自治權的監(jiān)督權，無疑是“一國兩制”制度體系的重要內容。加強對中央監(jiān)督權的研究，明確中央監(jiān)督權的范圍、行使方式等內容，對于堅持和完善“一國兩制”制度體系具有十分重要的意義。本文即著重闡述中央監(jiān)督權的范圍，提出“中央全面監(jiān)督權”的概念，闡釋中央全面監(jiān)督權的內涵，并提煉論證中央全面監(jiān)督權可以通過硬性和軟性兩種方式來行使。由于中央對香港和澳門兩個特別行政區(qū)的監(jiān)督權高度相似，本文就以中央對香港特別行政區(qū)（以下簡稱特區(qū)）的監(jiān)督權為例予以闡述。

一、中央全面監(jiān)督權：概念與正當性

（一）“中央全面監(jiān)督權”概念的提出

2014年6月國務院新聞辦公室印發(fā)了《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐》白皮書（以下簡稱《白皮書》）?！栋灼返陌l(fā)表意味著中央治港方略的“法治”轉型，[1]自此中央政府治理香港的方式由“協商治港”為主向“協商治港”與“依法治港”并行?！栋灼芬俗⒛康囊粋€重要論述是提出了“中央全面管治權”的概念，指出：“中央擁有對香港特別行政區(qū)的全面管治權，既包括中央直接行使的權力，也包括授權香港特別行政區(qū)依法實行高度自治。”[2]7這一段論述既提出了“中央全面管治權”這一概念，也提出了“中央監(jiān)督權”這一概念。根據該段論述，中央全面管治權包括三個部分：中央直接行使的權力、中央授予特區(qū)的高度自治權、中央監(jiān)督權。[3]可見，中央監(jiān)督權是中央全面管治權的重要組成部分。那么，中央監(jiān)督權的監(jiān)督客體即高度自治權的范圍有哪些，換句話說，中央是否可以監(jiān)督特區(qū)所有的高度自治權呢？

對此問題，《白皮書》的闡述是：“對于香港特別行政區(qū)的高度自治權，中央具有監(jiān)督權力。”[2]7這句話并沒有限定特區(qū)高度自治權的范圍，這就意味著對特區(qū)所有的高度自治權，中央都具有監(jiān)督權力。也就是說，對特區(qū)的高度自治權，中央擁有全面監(jiān)督權。

（二）中央全面監(jiān)督權的正當性:基于授權框架的闡釋

《白皮書》的上述闡述為“中央全面監(jiān)督權”概念的提出提供了官方的政策依據。那么，從法理上而言，中央全面監(jiān)督權是否具有正當性呢？中央緣何對特區(qū)具有全面監(jiān)督權呢？對此問題的回答，需要將其置于中央與特區(qū)授權框架內進行。本文將從我國單一制國家結構形式的理論、憲法與香港基本法（以下簡稱基本法）的規(guī)范、中央授權的目的、香港政治的特點等角度來加以分析。

首先，從理論上而言，中央與特區(qū)之間是授權與被授權的關系。授權與分權是對國家整體與組成部分之間權力關系的一個經典分類，單一制與聯邦制是對國家結構形式的一種經典分類，這兩組概念之間存在著密切聯系，授權與單一制國家相對應，分權與聯邦制國家相對應。所謂單一制，是指國家由若干個普通行政單位、自治單位或者特別行政區(qū)等組成，這些組成單位都是國家不可分離的組成部分的國家結構形式；所謂聯邦制，是指國家由兩個或者兩個以上的組成單位（如邦、州、共和國等）組成聯盟國家的國家結構形式。[4]224如何區(qū)分單一制與聯邦制？最主要的標準就是看地方權力的來源，或者說地方有沒有固有的權力：在單一制國家，地方沒有固有的權力，地方所享有的權力都來自中央通過法律進行的授權，中央授予多少權力，地方就享有多少權力，中央沒有授予的，由中央保留，地方不得享有；在聯邦制國家，地方和聯邦各自的權力是通過憲法進行分割的，憲法明確規(guī)定了聯邦享有的權力和地方享有的權力，同時還規(guī)定憲法沒有明確規(guī)定的權力由各州保留，這表明聯邦制國家的地方擁有固有的權力。

在中央與特區(qū)關系方面，學術界存在著分權論和授權論的爭議。持分權論的學者以香港大學法學院佳日思教授為代表。分權論認為，中央與特區(qū)的分權安排旨在維護特區(qū)的高度自治權，并使兩制區(qū)隔開來。[5]137-142“分權論的基本主張，基本法為中央和特區(qū)各自的權力范圍提供了依據，特別是為特區(qū)的高度自治權提供了保障。在這一分權格局之下，中央不得干預特區(qū)的自治權?！盵6]持授權論的學者以北京大學法學院原教授蕭蔚云為代表。授權論認為，特區(qū)雖然享有高度自治權，但是其權力來自中央的授權，并非其本身所固有的。[7]“基本法確認特區(qū)的高度自治權來自中央的授權，特區(qū)只能在授權范圍內行使立法權、行政權和司法權，不能逾越授權范圍?！盵6]

對于上述分歧，筆者贊成授權論。我國是單一制國家而非聯邦制國家，任何地方政府都沒有固有權力，其所享有的權力都來自中央的授權，特區(qū)的成立并沒有改變我國單一制的國家結構形式。[8]117特區(qū)雖然享有高度自治權，但這種高度自治權“源于中央授權，不是原生型的權力”，而是一種地方自治權，特區(qū)仍然是我國的一個地方行政區(qū)域。[9]

其次，從規(guī)范上而言，憲法與基本法構建了中央與特區(qū)之間授權與被授權的法制框架。憲法作為國家的根本法，尤其是憲法第三十一條、第五十九條第一款、第六十二條第十四項，奠定了中央與特區(qū)之間授權與被授權關系的憲法根基。在此基礎之上，基本法具體構建了中央與特區(qū)之間的授權與被授權關系?！盎痉ㄖ袨閿当姸嗟臈l款與中央政府有關，整部法律就是作為中央政府對特區(qū)的授權法而制定的。”[6]其一，基本法諸多“授權”條款直接確認了中央與特區(qū)之間的授權與被授權關系。其中，有些條款直接以“授權”一詞來表述，例如基本法第二條規(guī)定，全國人大“授權”特區(qū)依照基本法的規(guī)定實行高度自治；有些條款則用“可”“自行”等詞語來表述，例如基本法第二十三條等。[10]133其二，基本法還采用了多種授權方式，包括綜合性授權、具體事項授權以及進一步授權等方式。其中，綜合性授權是概括性授權，例如基本法第二條規(guī)定，全國人大授權特區(qū)依照基本法的規(guī)定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權；具體事項授權是指基本法在授權的規(guī)定中具體列明了需要授權的相關事項，例如基本法第十三條第三款規(guī)定，中央人民政府授權特區(qū)依照基本法自行處理有關的對外事務；進一步授權是指根據基本法第二十條的規(guī)定，全國人大及其常委會、中央人民政府還可以根據實踐需要，進一步授予特區(qū)其他權力?？梢姡貐^(qū)雖然享有高度自治權，但其在法律地位上仍然屬于我國的地方行政區(qū)域，與省、自治區(qū)、直轄市處于同一地位，只不過相較于后者而言，特區(qū)所享有的權力更多而已。

再次，從授權目的上而言，中央之所以要授予特區(qū)高度自治權，是為了實現“一國兩制”方針的根本宗旨。在授權理論中，授權并非是無緣無故的，而是具有明確的目的導向的。正如有學者所說：“在單一制國家，中央政府的權力下放歸根到底是出于特定的政治或社會需求而采取的政策和管治方法?！盵11]為了使授出權力的行使符合授權目的，授權主體可以對授權對象進行監(jiān)督。就中央對特區(qū)的授權而言，授予高度自治權本身不是授權的目的，授權的目的是為了更好地管理香港，實現“一國兩制”方針的根本宗旨：維護國家主權、安全、發(fā)展利益，保持香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定。這里面就存在著特區(qū)如何行使高度自治權才能更好地管理香港，從而更好地實現“一國兩制”方針根本宗旨的問題。更進一步來講，如果特區(qū)行使高度自治權的結果是沒有管理好香港，反而導致香港社會失序，那個時候該怎么辦？這涉及中央與特區(qū)在全面準確貫徹“一國兩制”方針中各自承擔的責任問題?！耙粐鴥芍啤笔怯芍醒胩岢鰜淼?，其目的“首先是為了實現和維護國家統一”，[12]435這是“一國兩制”方針的初心和本源。所以，“一國兩制”是一項國家優(yōu)先而非特區(qū)優(yōu)先的方針。在“一國兩制”中，“一國”是“兩制”的前提和基礎，“兩制”派生于、從屬于、統一于并服務于“一國”，“兩制”之運行不能損害“一國”之保障。作為“一國兩制”方針的提出者和主導者的中央，對于全面準確貫徹落實“一國兩制”方針承擔著重要責任。在全面準確貫徹落實“一國兩制”方針過程中，對有關“一國”的事務，中央承擔著直接責任，是第一責任人；對有關“兩制”的事務，特區(qū)承擔著直接責任，是第一責任人，但中央承擔著最終和最大責任。例如，為了充分發(fā)揮“一國兩制”的制度優(yōu)勢，在推進粵港澳大灣區(qū)建設過程中，中央對特區(qū)有著明確的定位?！爸挥腥尕瀼亍粐鴥芍啤幕痉结?，才能充分利用其制度優(yōu)勢，保證大灣區(qū)治理創(chuàng)新既發(fā)揮‘兩制’互補性，又不忽視‘一國’的共性，保障香港、澳門高度自治權的有效行使。”[13]為此，中央必須享有對特區(qū)高度自治權的全面監(jiān)督權，以防止特區(qū)高度自治權的運行損害國家主權、安全、發(fā)展利益和香港、澳門的長期繁榮穩(wěn)定。

最后，從香港政治的特點而言，對峙是香港政治的重要特點，對峙中的一個重要內容就是香港高度自治權與中央管治權的對峙。這種對峙本身具有一定的合理性與正當性，但是在香港復雜的社會構成中，原本正常的對峙卻增添了“敵友”的成分在內。香港作為我國的一個地方，本來不應存在濃厚的敵友色彩，因為“地方政治是沒有敵人的政治，只有國家才有敵人”。但是，“偏偏香港是國際政治斗爭的一個角力場，這使得香港政治被抹上了很濃的敵友色彩”。[9]在這種情況下，西方的反華勢力趁機介入香港政治，并以香港的高度自治權為掩護，從事危害國家安全的活動。因此，為了遏制和消除西方反華勢力的介入，將香港政治中的對峙維持在合理的限度之內，中央必須具有對特區(qū)高度自治權的全面監(jiān)督權。

二、“中央全面監(jiān)督權”中“全面”之三重內涵

如果說“一國兩制”下“中央監(jiān)督權”這一概念不存在爭議的話，那么“中央全面監(jiān)督權”這一概念的內涵則需要深入論證闡述，而論證的焦點和重點無疑就在于“全面”二字。盡管中央對特區(qū)高度自治權享有全面監(jiān)督權，但并不意味著特區(qū)高度自治權要時時處處受到中央的監(jiān)督。在如下三種情況下中央才可以啟動監(jiān)督程序，對特區(qū)高度自治權的運行進行監(jiān)督：其一，當特區(qū)越權行使高度自治權，導致中央管治權受到侵蝕時，中央要通過行使監(jiān)督權，取消特區(qū)越權行使權力的效力；其二，當特區(qū)應行使而不行使高度自治權，或者濫用高度自治權，導致特區(qū)憲制秩序受到嚴重損害時，中央要通過行使監(jiān)督權，提醒或者糾正特區(qū)高度自治權的行使；其三，當特區(qū)高度自治權不足以應對特區(qū)經濟社會發(fā)展需要時，中央要通過行使監(jiān)督權，補強特區(qū)高度自治權的內容。據此，下面將從越權性監(jiān)督、程度性監(jiān)督和不足性監(jiān)督三個層面對中央全面監(jiān)督權的內涵進行分析。

（一）越權性監(jiān)督

所謂越權性監(jiān)督，是指當特區(qū)行政機關、立法機關或者法院超越憲法和基本法規(guī)定的權限范圍行使相關權力時，中央可以通過行使相關的監(jiān)督權對其進行監(jiān)督。特區(qū)行政機關、立法機關或者法院超越憲法和基本法規(guī)定的權限范圍行使相關權力的情形，可以分為以下幾種：一是特區(qū)政府、立法會或者法院中的某一個越權行使相關權力，導致另兩個所享有的高度自治權受到侵蝕的情形；二是特區(qū)政府、立法會或者法院中的某一個越權行使相關權力，導致憲法和基本法明確規(guī)定的中央管治權受到侵蝕的情形；三是特區(qū)政府、立法會或者法院中的某一個越權行使相關權力，但是既沒有侵蝕另兩個所享有的高度自治權，也沒有侵蝕憲法和基本法明確規(guī)定的中央管治權的情形。

對于第一種情形，依靠基本法構建的行政機關、立法機關和法院之間既互相配合又互相制約的機制即可解決；[14]對于第二種情形，中央可直接行使相關監(jiān)督權，對特區(qū)行政機關、立法機關或者法院進行監(jiān)督。例如，如果特區(qū)政府越權行使相關權力導致中央管治權受到侵蝕，那么中央人民政府可以行使對行政長官和特區(qū)政府主要官員的任免權或者向行政長官發(fā)出指令權來進行監(jiān)督；如果特區(qū)立法會越權制定相關法律導致中央管治權受到侵蝕，那么全國人大常委會可以通過備案審查權來進行監(jiān)督；如果香港法院越權作出基本法解釋或者判決導致中央管治權受到侵蝕，那么全國人大常委會可以通過其基本法解釋權來進行監(jiān)督。

需要著重闡述的是第三種情形。該情形實際上涉及基本法未規(guī)定的權力的歸屬問題。根據我國單一制的國家結構形式，基本法未規(guī)定的權力應當屬于中央所有。因此，基于“法無授權即禁止”的法律原則，第三種情形下特區(qū)越權行使的相關權力必然是無效的。在這種情形下，中央該如何行使監(jiān)督權呢？對第三種情形，又可根據實際情況細分為三種情形加以監(jiān)督：

其一，特區(qū)越權行使的相關權力有助于“一國兩制”方針更好地貫徹落實，但該權力由中央行使更好。在這種情形下，可以由全國人大常委會通過基本法解釋宣布特區(qū)越權行使的相關權力無效，同時由適宜行使該權力的全國人大、全國人大常委會或者中央人民政府直接行使該權力。

其二，特區(qū)越權行使的相關權力有助于“一國兩制”方針更好地貫徹落實，但該權力由特區(qū)繼續(xù)行使更好。在這種情形下，全國人大、全國人大常委會、中央人民政府可以根據基本法第二十條，對特區(qū)進行授權，將該部分權力授予特區(qū)，并對特區(qū)已經行使權力的效力進行追認。

其三，特區(qū)越權行使的相關權力無助于“一國兩制”方針更好地貫徹落實。在這種情形下，全國人大常委會可以通過基本法解釋直接宣布該權力不屬于特區(qū)，特區(qū)行使該權力的行為無效。

（二）程度性監(jiān)督

所謂程度性監(jiān)督，是指當特區(qū)應行使而不行使高度自治權，或者濫用高度自治權，而導致特區(qū)憲制秩序受到嚴重損害、“一國兩制”事業(yè)受到嚴重影響時，中央可以對之進行監(jiān)督。對于程度性監(jiān)督而言，中央可分兩種情形進行監(jiān)督：

第一，當特區(qū)不行使高度自治權，導致特區(qū)憲制秩序受到嚴重損害、“一國兩制”事業(yè)受到嚴重影響時，中央可以對之進行監(jiān)督。例如，根據基本法第二十三條之規(guī)定，全國人大將國家安全立法權授予特區(qū)，就特區(qū)的國家安全進行立法就此成為特區(qū)高度自治的立法權的重要內容，也構成特區(qū)的一項憲制義務和責任。但是，香港回歸已24年，一方面，特區(qū)仍未自行制定完成國家安全立法，另一方面，隨著百年未有之大變局的逐漸演進，特區(qū)的國家安全風險日益凸顯，2019年發(fā)生的“修例風波”不僅使特區(qū)的憲制秩序受到嚴重損害，“一國兩制”事業(yè)受到嚴重影響，而且也使特區(qū)的國家安全面臨著嚴重威脅。因此，在這種情況下，全國人大不得不根據憲法第三十一條的規(guī)定行使立法權，并授權全國人大常委會制定《香港特別行政區(qū)維護國家安全法》，以建立健全特區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制。

第二，當特區(qū)濫用高度自治權，導致特區(qū)憲制秩序受到嚴重損害、“一國兩制”事業(yè)受到嚴重影響時，中央可以對之進行監(jiān)督。香港一些反對派人士缺乏政治忠誠，并非“忠誠反對派”，但卻存在“逢特首必反”、“逢中央必反”、為了反對而反對的荒謬行為。[15]他們時常通過濫用高度自治權而對中央或者特區(qū)政府的管治行為造成掣肘。例如，立法會內務委員會主席的選舉是特區(qū)高度自治立法權的重要內容。但是，在2020年度內務委員會主席選舉時，公民黨立法會議員郭榮鏗卻采取惡意“拉布”“政治攬炒”等行為，通過濫用權力、拖延程序，蓄意造成內務委員會停擺，導致大量與民生息息相關的法案無法及時審議，甚至連特區(qū)政府提出的多項防疫抗疫附屬法例也未能經內務委員會及時跟進處理，其結果是影響了立法會履行基本法規(guī)定的立法機關的憲制性責任，也損害了香港社會整體的良性運行。因此，中聯辦新聞發(fā)言人在接受媒體查詢時對郭榮鏗等人的行為表示強烈譴責。[16]

（三）不足性監(jiān)督

所謂不足性監(jiān)督，是指根據特區(qū)經濟社會發(fā)展的需要，特區(qū)需要獲得新的高度自治權時，中央可以對之進行新的授權，以補足其高度自治權?！白灾畏秶畲蠡⒎窃O定自治范圍的標準，授予特區(qū)多大的自治權是以特區(qū)承擔責任的能力以及維護特區(qū)制度有效運作為標準的”，[11]也就是說，當特區(qū)現有的高度自治權不足以維護特區(qū)制度的有效運作，無法適應特區(qū)經濟社會發(fā)展的需要時，中央可以進一步對特區(qū)進行授權。不足性監(jiān)督的法律依據就是基本法第二十條。該條規(guī)定，除了基本法明確規(guī)定的高度自治權之外，特區(qū)還可以享有全國人大、全國人大常委會及中央人民政府授予的其他權力。據此，接受授權之后，這些權力就成為特區(qū)高度自治權的組成部分。例如，2003年“自由行”政策施行以后，來往內地與香港之間的游客逐漸增加。為了緩解內地與特區(qū)交往日益增多帶來的陸路通關壓力，2006年10月31日全國人大常委會作出相關決定，授權特區(qū)對深圳灣口岸港方口岸區(qū)實施管轄。[17]

三、中央全面監(jiān)督權之權力內容與“硬性監(jiān)督”

“一國兩制”下中央全面監(jiān)督權之行使方式可以分為硬性與軟性兩種。所謂硬性監(jiān)督方式，是指中央通過直接行使相關的監(jiān)督權來對特區(qū)高度自治權進行監(jiān)督的情形；所謂軟性監(jiān)督方式，是指國務院港澳辦（以下簡稱港澳辦）和香港中聯辦（以下簡稱中聯辦）通過發(fā)言人等機制來闡明中央對“一國兩制”、憲法與基本法等含義的理解，從而對特區(qū)高度自治權之運行進行監(jiān)督的情形。本部分將闡述中央全面監(jiān)督權之權力內容與硬性監(jiān)督方式。根據權力性質的不同，中央全面監(jiān)督權可以分為立法性監(jiān)督權、釋法性監(jiān)督權和行政性監(jiān)督權。

（一）中央全面監(jiān)督權之立法性監(jiān)督權

中央全面監(jiān)督權之立法性監(jiān)督權主要包括全國人大的立法監(jiān)督權、全國人大常委會的法律備案審查權、全國人大常委會對基本法附件一和附件二修改的決定和批準權、全國人大常委會的緊急狀態(tài)決定權和中央人民政府的全國性法律命令權。在此以全國人大的立法監(jiān)督權為例予以闡述。

憲法第三十一條規(guī)定：“國家在必要時得設立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定?！痹摋l規(guī)定了全國人大的立法監(jiān)督權。該條中的“具體情況”一詞內涵豐富。具體情況是一個比較性的概念，與彼時的情況相比，此時的情況是具體情況；與彼地的情況相比，此地的情況是具體情況。因此，憲法第三十一條實際上賦予了全國人大一項立法義務，即要根據發(fā)生重大變化的具體情況，通過制定法律或者修改法律來補充和完善特區(qū)內實行的制度。[18]在香港回歸之前，與內地的情況相比，香港的情況屬于具體情況。正是根據香港不同于內地的具體情況，所以全國人大才制定了基本法，規(guī)定了特區(qū)內實行的制度和政策。但是，基本法的制定并不意味著憲法第三十一條在香港場域內完成了歷史使命，相反，全國人大仍然可以根據特區(qū)發(fā)生重大變化的具體情況，通過修改基本法或者在基本法之外制定其他法律來補充和完善特區(qū)內實行的制度和政策。那么，發(fā)生重大變化的具體情況要“重大”到什么程度，才需要修改基本法，或者在基本法之外制定其他法律呢？換句話說，判斷特區(qū)是否存在發(fā)生重大變化的具體情況的標準是什么？

筆者認為，該標準就是：對于香港社會出現的嚴重損害特區(qū)憲制秩序的行為，看基本法是否能夠解決，若能夠解決則不屬于發(fā)生重大變化的具體情況，若不能解決則屬于?；痉ú荒芙鉀Q的情況又可以分為兩種：一種是基本法自身有規(guī)定，但是特區(qū)相關的行政、立法或者司法機關不作為，導致該規(guī)定無法得到有效實施；另一種是基本法自身完全沒有規(guī)定，也就是說該具體情況是全新的，基本法制定之時沒有預料到的。在發(fā)生重大變化的具體情況下，由于單靠基本法自身無法解決問題，此時憲法必須出場，由全國人大根據憲法第三十一條，在基本法之外制定其他法律來解決相關問題。例如，由于特區(qū)不履行基本法第二十三條規(guī)定的國家安全立法的憲制義務，導致香港特區(qū)的國家安全受到嚴重威脅，基本法自身又無法解決該問題，全國人大不得不根據憲法第三十一條，授權全國人大常委會制定《香港特別行政區(qū)維護國家安全法》。

（二）中央全面監(jiān)督權之釋法性監(jiān)督權

中央全面監(jiān)督權之釋法性監(jiān)督權就是全國人大常委會的釋法性監(jiān)督權，是指全國人大常委會通過作出基本法解釋進行監(jiān)督的權力?；痉ǖ谝话傥迨藯l規(guī)定了全國人大常委會的釋法性監(jiān)督權。根據基本法第一百五十八條的規(guī)定，全國人大常委會享有基本法的解釋權，可以在任何時候對基本法的任何條款作出解釋；香港法院的基本法解釋權來自全國人大常委會的授權，要接受全國人大常委會的監(jiān)督。全國人大常委會可以在兩種情況下進行監(jiān)督：其一，當香港法院作出的基本法解釋不符合基本法立法原意時，全國人大常委會可以作出基本法解釋，推翻香港法院的解釋，實現對香港法院的監(jiān)督；其二，當香港社會對某項高度自治權的界限存在爭議時，全國人大常委會可以作出基本法解釋以明確高度自治權的界限，實現對特區(qū)高度自治權的監(jiān)督。

（三）中央全面監(jiān)督權之行政性監(jiān)督權

中央全面監(jiān)督權之行政性監(jiān)督權，可以分為中央人民政府的行政性監(jiān)督權和全國人大常委會的行政性監(jiān)督權。其中，中央人民政府的行政性監(jiān)督權主要包括對特區(qū)行政長官和政府主要官員的任免權，對特區(qū)財政預算、決算的備案權，對特區(qū)在外國設立的官方、半官方的經濟和貿易機構的備案權，對外國在香港設立的領事機構或其他官方、半官方機構的批準權，聽取行政長官匯報和向行政長官發(fā)出指令權。全國人大常委會的行政性監(jiān)督權主要包括全國人大常委會對特區(qū)終審法院和高等法院首席法官任免的備案權。下面以中央人民政府聽取行政長官匯報和向行政長官發(fā)出指令權為例予以闡述。

根據基本法第四十三條之規(guī)定，行政長官要向中央人民政府負責，因此，行政長官須向中央作匯報，中央亦可以在任何時候要求行政長官就相關問題提交報告。例如，2019年2月26日，中央人民政府向特區(qū)行政長官發(fā)出公函，支持特區(qū)政府依法禁止“香港民族黨”運作，并請行政長官就有關情況向中央人民政府提交報告。需要說明的是，中央人民政府的聽取匯報權并不構成一項獨立的監(jiān)督權，但卻是其他中央監(jiān)督權的重要基礎和前提。因為只有通過聽取行政長官的述職匯報，中央才能比較全面、詳細地了解香港社會的相關情況，進而才能行使相關監(jiān)督權并采取相關措施進行監(jiān)督。例如，中央人民政府有權力就基本法規(guī)定的有關事務向行政長官發(fā)出指令。[19]在發(fā)出指令前，中央可以要求行政長官就相關問題向中央提交報告，以便中央了解相關情況，然后中央可以對行政長官發(fā)出相關指令。由于中央人民政府的指令是向行政長官發(fā)出的，因此，指令中的事項內容需要在行政長官的職權范圍內，然后行政長官按照中央人民政府的指令去行使相關職權。有學者指出，“對于‘港獨’勢力反主權的行為，特別是暴力行為，中央在政治上要支持特區(qū)政權嚴厲懲治，必要時可以指令特區(qū)政府采取果斷措施”。[9]

四、香港社會的“體制性不認同”與“軟性監(jiān)督”

（一）香港社會存在著“體制性不認同”

“在社會制度的例子中，這一點更加明顯，即只有在我們知道設立某一制度的目的是什么之后，才能解釋它們。”[20]46作為國家的一項重要制度，“一國兩制”的根本宗旨就是維護國家主權、安全、發(fā)展利益，保持特區(qū)繁榮穩(wěn)定。[12]427為了有助于實現這一根本宗旨，必須厘清“一國”與“兩制”、憲法與基本法、中央管治權與特區(qū)高度自治權之間的關系，這三對關系亦構成特區(qū)憲制秩序的重要內容。其一，在“一國”與“兩制”的關系中，“一國”是“兩制”的前提和基礎，“兩制”從屬和派生于“一國”，并統一于“一國”之內，“一國兩制”方針是一項國家優(yōu)先而非香港優(yōu)先的戰(zhàn)略。[21]其二，在憲法與基本法的關系中，憲法是國家的根本大法，是特區(qū)法律制度的法律淵源；基本法是根據憲法制定的基本法律，為“一國兩制”在特區(qū)的實踐提供了法律保障。憲法與基本法共同構成特區(qū)的憲制基礎。[12]436其三，在中央管治權與特區(qū)高度自治權方面，特區(qū)的高度自治權并非其本身所固有的，而是來自中央的授權。香港社會必須對上述內涵具有準確的認知，特區(qū)憲制秩序才能得到維護，“一國兩制”才能在特區(qū)得到全面準確的貫徹落實。正如德國法學家拉德布魯赫所強調的：“只有當法律共同體的特定成員不僅滿足其特殊利益，而且滿足每種秩序都賴以為基礎的法律意識時，法秩序才可能存續(xù)?！盵22]149

但是，由于中央對特區(qū)的授權是不對稱授權，其中的一個表現就是中央權力與特區(qū)高度自治權之間并非存在著一一對應的關系，“中央與地方之間不但存在管轄范圍和管轄事項（基于時空）的差異，而且存在體制或治理模式上的差異”。[6]例如，對于香港在媒體、教育等領域的高度自治權，由于中央缺少有效的監(jiān)督權對之實施監(jiān)督，導致的結果就是長期以來，香港反對派把持著香港社會的教育、媒體等資源，向廣大香港市民、青少年兜售他們對“一國兩制”的“另類詮釋”，導致不少香港居民和大部分年輕人所理解的“一國兩制”就是經過“另類詮釋”后的“一國兩制”。在“另類詮釋”下，在“一國”與“兩制”關系方面，“兩制”被認為優(yōu)先于“一國”，“一國兩制”方針變成了以照顧香港利益為前提的“香港優(yōu)先”的方針；[23]在中央管治權與特區(qū)高度自治權關系方面，香港社會有些人鼓吹香港有所謂的“固有權力”“自主權力”，以特區(qū)高度自治權來對抗中央管治權，甚至否認或者歪曲中央管治權；[24]277在憲法與基本法關系方面，基本法被認為是特區(qū)的“小憲法”，國家的憲法在特區(qū)沒有效力，不是特區(qū)的憲制基礎，甚至有反對派人士將《中英聯合聲明》作為特區(qū)的憲制基礎；[25]等等。在這種情況下，某些香港居民不僅僅存在著對某一項中央管治權或者監(jiān)督權之行使的具體性不認同，更嚴重的是存在著對“一國”與“兩制”的關系、憲法與基本法的關系、中央管治權與特區(qū)高度自治權的關系的體制性不認同。正是這種體制性不認同，導致香港社會存在著某些人“逢特首必反”“逢中央必反”，甚至“純粹為了反對而反對”的畸形現象。[26]

因此，要著力解決香港社會存在的“體制性不認同”問題，努力提升香港社會對“一國”與“兩制”的關系、憲法與基本法的關系、中央管治權與特區(qū)高度自治權的關系的體制性認同。

（二）“軟性監(jiān)督”：概念與范圍

“有時，政治需要大膽的舉措；政治還需要領導力、遠見和團隊合作，以實現大家共同確定的政策、目標和理想。法律確立了公共權力，并為其設定了界限。解決公共權力如何在這些界限內行使的問題，正是政治的任務。使法律意義上的大部分權力的大多數運用，都達到政治意義上的權力運用的圓融與有益，是一個與政治遠見和理解有關的事情?！盵20]273在香港社會對“一國兩制”存在著“體制性不認同”的背景下，需要從政治角度來看待中央全面監(jiān)督權的內涵及其所需的社會政治基礎。正如有學者所說：“由于基本法不但深度下放了政治權力，還深度下放了法律權力，這一特點必然要求中央政府通過法律監(jiān)督之外的途徑實現對特區(qū)高度自治的監(jiān)督和保障?！盵11]這一法律監(jiān)督之外的途徑，可以稱之為“軟性監(jiān)督”。

所謂軟性監(jiān)督，是指當香港社會出現嚴重影響中央管理事務或者中央與特區(qū)關系的言論和行為時，中央以通過發(fā)言人等機制對這些言論和行為提出批評、意見等方式而實施的監(jiān)督。與硬性監(jiān)督相比，軟性監(jiān)督具有如下特點：

其一，在軟性監(jiān)督的效力上，軟性監(jiān)督并非憲法與基本法意義上的中央監(jiān)督權之行使，因而不具有嚴格意義上的法律效力，僅僅是表明中央的嚴正態(tài)度。從政治與法律的關系來看，“法律和政治之間不僅不是而且不可能是彼此隔絕的”。[20]276“法律是一種規(guī)定正當與不正當的規(guī)范秩序，而政治屬于受審慎的考慮指導的治國方略。”[20]277因此，在不違背憲法和基本法的情況下，基于香港社會的具體情況，例如香港社會對“一國兩制”的“另類詮釋”，為了促進和提升香港居民對特區(qū)憲制秩序的體制性認同，對香港社會出現的一些嚴重影響中央管理事務或者中央與特區(qū)關系的言論和行為，中央從政治層面審慎地提出批評或者建議，合情合理合法。

其二，在軟性監(jiān)督的范圍上，凡是影響中央管理事務或者中央與特區(qū)關系的言論和行為，中央都可以進行軟性監(jiān)督。此處借鑒了美國聯邦最高法院在對美國憲法中的“州際貿易”條款進行解釋時所闡述的“影響標準”。在美國聯邦制發(fā)展過程中，美國聯邦最高法院運用“影響標準”對美國憲法中的“州際貿易”條款進行擴大解釋，這對維護美國聯邦制作出了重要貢獻。根據美國憲法第一條第八款的規(guī)定，國會享有管理美國各州之間貿易也就是州際貿易的權力。那么，如何判斷一項貿易是否屬于州際貿易呢？在Darby案中，斯通法官提出了一項判斷標準：“國會對州際貿易的權力不限于對州際貿易的規(guī)制。這一權力還擴展到那些在州內進行但影響州際貿易的活動?！雹賃nited States v. Darby,312 U.S.100（1941）。1942年的小麥超種案繼續(xù)發(fā)展了Darby案的思路，最高法院法官明確提出實質影響標準：“貿易權力的行使并不僅限于對州際貿易的管制，它擴展至那些對直接貿易或國會行使貿易管理權有相當影響的州內活動。”②Wickard v.Filburn,317 U.S.111（1942）。即使“企業(yè)活動只是州內貿易，如果它們和州際貿易具有如此緊密與實質性的聯系，以至有必要采取控制措施，以保護貿易免受負擔或阻礙，那么國會就有權采取這種控制”。[27]如何理解這種“緊密與實質性的聯系”呢？其不僅是指直接的聯系，也包括間接的聯系。例如，雇主的不正當行為會導致勞資矛盾的發(fā)生，勞資矛盾的持續(xù)和發(fā)展會導致生產過程的中斷，而生產過程的中斷則會影響許多州的貿易。這種情況下規(guī)范雇主行為的勞動關系法就在州際貿易條款的授權范圍之內。[27]因此，杰克遜法官在1949年的“牛奶收購案”中指出：“貿易條款是聯邦權力最豐富的來源之一?！雹跦.P.Hood & Sons,Inc. v.Du Mond,336 U.S.525（1949）。

對于“一國兩制”而言，“一國兩制”是一項國家優(yōu)先而非特區(qū)優(yōu)先的方針，維護“一國”，中央責無旁貸。為此，中央不僅需要通過行使監(jiān)督權對特區(qū)高度自治權進行硬性監(jiān)督，還需要通過提出批評、意見等方式對影響中央管理事務或者中央與特區(qū)關系的言論和行為進行軟性監(jiān)督。

五、軟性監(jiān)督的適當主體：港澳辦和中聯辦

港澳辦和中聯辦作為中央人民政府的辦事機構和派駐機構，是軟性監(jiān)督的適當主體。這可以從中央人民政府的性質及其在中央與特區(qū)關系中的地位、港澳辦和中聯辦的性質兩個層面來闡述。

首先，來看中央人民政府的性質及其在中央與特區(qū)關系中的地位。就中央人民政府的性質而言，它是全國人大及其常委會的執(zhí)行機關，是最高國家行政機關。從中央人民政府在中央與特區(qū)關系中的地位來看，正如有學者所指出的，盡管全國人大及其常委會、國家主席、中央人民政府對特區(qū)都享有管治權，但具體治理特區(qū)的任務主要由中央人民政府負責?！爸醒肴嗣裾诨痉▽嵤┑母鱾€領域行使管治權有利于在‘一國’之內既體現主權者意志，同時在法律和政策執(zhí)行環(huán)節(jié)提高效率，保證‘一國兩制’的順利實施?！盵28]并且，就中央與特區(qū)的溝通機制而言，中央人民政府可以通過行政長官的工作匯報機制來了解“一國兩制”和基本法在特區(qū)的實施情況。作為特區(qū)和特區(qū)政府雙首長的行政長官，負責執(zhí)行基本法和依照基本法適用于特區(qū)的其他法律，可以說行政長官對“一國兩制”和基本法在特區(qū)的實施情況充分了解。在行政長官向中央人民政府負責的機制下，行政長官有義務向中央人民政府匯報“一國兩制”和基本法在實施過程中出現的一些重大問題。

其次，從港澳辦和中聯辦的性質來看，港澳辦是國務院的辦事機構，中聯辦是中央人民政府派駐香港的機構，港澳辦和中聯辦作為中央人民政府的辦事機構和派駐機構，代表著中央。港澳辦承擔著八個方面的職責①關于港澳辦的主要職能，參見：https://www.hmo.gov.cn/gab/zygn/。，中聯辦承擔著五個方面的職責②關于中聯辦的主要職能，參見：http://www.locpg.gov.cn/zjzlb/2014-01/04/c_125957082.htm。。港澳辦和中聯辦都有一項兜底性的職責，即承辦國務院（中央人民政府）交辦的其他事項。因此，作為代表中央人民政府的辦事機構和派駐機構，港澳辦和中聯辦有權力和責任向香港社會闡明中央對“一國兩制”和基本法實施過程中出現的一些重大問題的理解。特區(qū)行政長官林鄭月娥即表示：“港澳辦和中聯辦代表中央，是獲得中央授權處理香港事務的機構，當然有權有責監(jiān)督基本法的落實?！趹椫啤⑻貐^(qū)管治和日常事務操作方面，中聯辦都有發(fā)言權，因為它代表中央，也可以作出提點，這是中央機構在香港的權力和義務?！盵29]

需要說明的是，港澳辦和中聯辦代表中央對特區(qū)高度自治權之運行進行軟性監(jiān)督的行為，并不違背基本法第二十二條之規(guī)定。該條前兩款規(guī)定：中央人民政府所屬各部門、各省、自治區(qū)、直轄市均不得干預特區(qū)依照本法自行管理的事務；中央各部門、各省、自治區(qū)、直轄市如需在特區(qū)設立機構，須征得特區(qū)政府同意并經中央人民政府批準。如何理解此處“各部門”一詞的含義呢？由于基本法是按照內地的用語習慣制定的，在性質上屬于憲法相關法，[30]因此，對基本法第二十二條中“各部門”一詞含義的分析需要借助憲法和憲法相關法之規(guī)定。根據憲法第九十條“國務院各部部長、各委員會主任負責本部門的工作”和《國務院組織法》第九條第二款“各部部長、各委員會主任領導本部門的工作”之規(guī)定可知，在國務院的機構序列之中，“部”和“委員會”屬于“部門”，而辦事機構、派出機構等則不屬于“部門”。據此，基本法第二十二條所約束的僅僅是中央人民政府所屬各部、委員會，中央人民政府自身和其所屬的辦事機構、派出機構則不受該條約束。中央人民政府在特區(qū)設立中聯辦的行為不受基本法第二十二條之約束，港澳辦、中聯辦代表中央監(jiān)督特區(qū)高度自治權之運行的行為亦不受基本法第二十二條之約束。并且，港澳辦和中聯辦僅僅是闡明中央對于“一國兩制”方針和基本法的理解，表明嚴正態(tài)度，不具備嚴格意義上的法律效力，不構成對特區(qū)高度自治權的干涉。正如中聯辦發(fā)言人所說：“國務院港澳辦和香港中聯辦是中央授權專責處理香港事務的機構，不是基本法第二十二條所指的一般意義上的‘中央人民政府所屬各部門’，當然有權代表中央政府，就涉及中央與特區(qū)關系事務、基本法正確實施、政治體制正常運作和社會整體利益等重大問題，行使監(jiān)督權，關注并表明嚴正態(tài)度。”[31]

因此，港澳辦和中聯辦在中央對港澳特區(qū)高度自治權的運行進行監(jiān)督過程中發(fā)揮著重要作用，承擔著重要職能。通過港澳辦和中聯辦的軟性監(jiān)督，中央既可以闡明“一國兩制”方針的初心和使命、憲法與基本法的正確關系、中央全面管治權與特區(qū)高度自治權的正確關系，從而糾正香港反對派在香港社會兜售的那些錯誤的、片面的觀點，又可以避免硬性監(jiān)督可能在香港社會引起的強烈反彈。