以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向的城市片區(qū)開發(fā)實(shí)施路徑研究

文/柳宇佩 禹建奇 庾杜鋒

一、引言

EOD（Environment-Oriented Development）模式是以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向的開發(fā)模式，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營作為支撐，將生態(tài)環(huán)境融入到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展建設(shè)中，以綜合開發(fā)為載體，推動(dòng)資源的合理利用和可持續(xù)發(fā)展[1]。生態(tài)環(huán)境類項(xiàng)目收入有限，需要政府給予一定的補(bǔ)貼。以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向的開發(fā)模式通過疊加產(chǎn)業(yè)運(yùn)營，能夠促使收益較差的環(huán)境治理類項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)融合，政府與項(xiàng)目公司分享土地、產(chǎn)業(yè)增值收益。我國目前雖然已經(jīng)在不同城市實(shí)現(xiàn)了不同體量、不同層次的生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的片區(qū)發(fā)展建設(shè)，如薊運(yùn)河水域治理、北運(yùn)河香河段生態(tài)綜合整治、楊溪湖濕地公園以及中新天津生態(tài)城等EOD項(xiàng)目，但是目前我國以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向的片區(qū)開發(fā)仍處于起步階段，具體操作亟待細(xì)化，理論與實(shí)踐略顯不足。本文通過分析片區(qū)開發(fā)過程中存在的問題，探索EOD模式下城市片區(qū)開發(fā)實(shí)施路徑，旨在促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)城市綠色轉(zhuǎn)型，使城市生態(tài)安全屏障更加牢固，居住環(huán)境更加和諧。

二、城市片區(qū)開發(fā)的現(xiàn)狀及問題

（一）規(guī)劃設(shè)計(jì)不盡合理

由于在開發(fā)過程中未從城市總體規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)開始綜合考慮生態(tài)環(huán)境，一些城市在開發(fā)建設(shè)中粗放利用土地，只注重經(jīng)濟(jì)效益，造成環(huán)境質(zhì)量日益下降，土地利用效率低，城市空間拓展頻現(xiàn)阻礙。

（二）產(chǎn)業(yè)布局有待優(yōu)化

過去很長一段時(shí)間里城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展促使資源開始枯竭、環(huán)境惡化，產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)集聚程度低、結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象。大部分企業(yè)規(guī)模較小，小企業(yè)零星布局，無龍頭支撐。同時(shí)企業(yè)外向經(jīng)濟(jì)差，設(shè)備陳舊、能耗大，關(guān)鍵核心技術(shù)不足，創(chuàng)新能力較差。

（三）配套基礎(chǔ)設(shè)施不足

在城市擴(kuò)容發(fā)展過程中，資源的利用程度進(jìn)一步加深。城市配套基礎(chǔ)設(shè)施逐漸凸顯不足，交通、通信、電力、給排水以及社會(huì)公共服務(wù)保障設(shè)施存在制約，配套設(shè)施發(fā)展與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不匹配，導(dǎo)致一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的格局難以實(shí)現(xiàn)。

（四）體系保障相對欠缺

在早期生態(tài)城市的建設(shè)過程中，政府主導(dǎo)作用不足，相關(guān)的政策保障體系不健全，組織協(xié)調(diào)能力不足。尤其是在項(xiàng)目的融資環(huán)節(jié)中，政府給予的財(cái)政補(bǔ)貼力度以及激勵(lì)政策有所不足，企業(yè)主動(dòng)參與綠色生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極性不高。

三、EOD模式引領(lǐng)城市片區(qū)開發(fā)實(shí)施的意義

（一）EOD模式是未來城市發(fā)展的必然要求

早期我國對生態(tài)環(huán)境破壞問題的認(rèn)知不夠，處理能力有限，導(dǎo)致遺留問題較多?！吧鷳B(tài)文明”城市建設(shè)的提出標(biāo)志著我國正在從生產(chǎn)要素、投資驅(qū)動(dòng)型的資源過度消耗型模式轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境和諧發(fā)展，技術(shù)提升的模式[2]。EOD模式是城市發(fā)展建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求，能有效解決我國發(fā)展過程中的城市化矛盾，促使生態(tài)環(huán)境保護(hù)與城市發(fā)展達(dá)到統(tǒng)一。

（二）EOD模式體現(xiàn)了高效性、多樣性和持續(xù)性

EOD模式改變了過去大量生產(chǎn)、大量污染、破壞環(huán)境的線性發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)了有效地進(jìn)行資源利用，合理開發(fā)。以EOD模式為導(dǎo)向建設(shè)的城市具備建筑多樣性、產(chǎn)業(yè)多樣性、景觀多樣性、空間多樣性以及生態(tài)多樣性。以生態(tài)環(huán)境為引領(lǐng)建設(shè)開發(fā)的城市站得更高，眼界更加開闊，不僅僅局限在經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的整體發(fā)展，為子孫后代留下財(cái)富[3]。

（三）EOD模式有利于城市片區(qū)無形資產(chǎn)的經(jīng)營

EOD模式使生態(tài)引導(dǎo)貫穿設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、管理、評(píng)價(jià)等各個(gè)階段，在城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)建設(shè)中尋求平衡點(diǎn)，充分挖掘和利用生態(tài)資產(chǎn)，可大幅度提升城市的整體環(huán)境[4]。通過資源-產(chǎn)品-回收利用-再生資源的循環(huán)流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)廢物減量化、資源再生化和無形生態(tài)資產(chǎn)向有形資產(chǎn)轉(zhuǎn)化。

四、EOD相關(guān)政策的解讀

EOD模式首次出現(xiàn)在2018年8月《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（環(huán)規(guī)財(cái)〔2018〕86號(hào)）中，該文件提出要探索EOD城市開發(fā)模式，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)旅游、城鎮(zhèn)開發(fā)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，在不同領(lǐng)域打造標(biāo)桿示范項(xiàng)目。2019年生態(tài)環(huán)境部與中華全國工商業(yè)聯(lián)合會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持服務(wù)民營企業(yè)綠色發(fā)展的意見》（環(huán)綜合〔2019〕6號(hào)），該文件提出要探索EOD城市開發(fā)模式和工業(yè)園區(qū)、小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合治理托管服務(wù)模式。2020年國家發(fā)展和改革委員會(huì)、科學(xué)技術(shù)部、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資培育壯大新增長點(diǎn)增長極的指導(dǎo)意見》（發(fā)改高技〔2020〕1409號(hào)）提出探索開展EOD等環(huán)境治理模式創(chuàng)新，提升環(huán)境治理水平，推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

以上3個(gè)文件為《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號(hào)）和《關(guān) 于同意開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2021〕201號(hào)）的發(fā)布奠定了基礎(chǔ)。EOD模式項(xiàng)目應(yīng)采用綠色、系統(tǒng)化、綜合化的思路，將生態(tài)環(huán)境治理和產(chǎn)業(yè)培育有效融合，實(shí)現(xiàn)一體化實(shí)施。與傳統(tǒng)開發(fā)模式相比，EOD開發(fā)模式最大的特點(diǎn)是關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益補(bǔ)貼生態(tài)環(huán)境治理，而非用政府財(cái)政補(bǔ)貼環(huán)境治理。EOD開發(fā)模式創(chuàng)新了生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理等類型項(xiàng)目的投融資渠道，充分發(fā)揮市場配置資源的能動(dòng)性，多元化籌措資金，其規(guī)范實(shí)施可以減輕政府的財(cái)政壓力。同意試點(diǎn)一批EOD項(xiàng)目表明我國正積極探索生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目一體化實(shí)施的項(xiàng)目組織實(shí)施方式，逐步形成可復(fù)制、可推廣的生態(tài)環(huán)境治理創(chuàng)新模式。

五、生態(tài)引領(lǐng)的城市片區(qū)開發(fā)實(shí)施路徑

（一）綜合規(guī)劃，構(gòu)建多層次的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)

EOD模式開發(fā)的城市建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)開始，從不同層面著手綜合規(guī)劃，構(gòu)建生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。首先是城市總體層面，接著是片區(qū)層面，最后是功能節(jié)點(diǎn)層面，每個(gè)層面的側(cè)重點(diǎn)有所不同[5]。

1.城市總體層面

與傳統(tǒng)城市總體規(guī)劃不同，以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向的城市建設(shè)規(guī)劃主要突出生態(tài)的主導(dǎo)地位，評(píng)估不再僅限于適宜建設(shè)用地、不適宜建設(shè)用地的分類方式，而是強(qiáng)調(diào)對城市的環(huán)境容量、可持續(xù)發(fā)展能力進(jìn)行評(píng)估，實(shí)際操作過程中需要整合多個(gè)職能部門，統(tǒng)籌生態(tài)規(guī)劃、國土空間規(guī)劃以及國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。

2.片區(qū)層面

片區(qū)作為城市下一級(jí)的有機(jī)綜合體，片區(qū)的規(guī)劃強(qiáng)調(diào)突出生態(tài)格局并結(jié)合區(qū)域特色。片區(qū)層面的規(guī)劃應(yīng)該采用集約、緊湊的土地利用模式，避免土地粗放利用和浪費(fèi)。采用綠色道路設(shè)計(jì)，景觀和居住環(huán)境融合開放，將片區(qū)交通、商業(yè)、娛樂、居住、綠化等多功能進(jìn)行一體化、綜合性規(guī)劃，系統(tǒng)分析，保持生產(chǎn)、生活和生態(tài)之間的平衡關(guān)系，強(qiáng)化片區(qū)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的循環(huán)性。

3.功能節(jié)點(diǎn)層面

功能節(jié)點(diǎn)層面的核心是體現(xiàn)生態(tài)技術(shù)性。在城市片區(qū)開發(fā)過程中結(jié)合水文、土地植被、動(dòng)物遷徙路徑、地質(zhì)地形、太陽能、地?zé)?、風(fēng)能等環(huán)境因子，將城市開發(fā)建設(shè)建立在生態(tài)環(huán)境本底上，并進(jìn)行優(yōu)化發(fā)展，發(fā)揮各節(jié)點(diǎn)的高效性。

（二）多措并舉，推動(dòng)綠色生態(tài)的區(qū)域土地開發(fā)模式

土地是EOD模式下片區(qū)開發(fā)最基本的要素，也是片區(qū)開發(fā)過程中各種資源配置的載體[3]。EOD模式不是單一依靠出售土地獲取短期經(jīng)濟(jì)效益，而是更看重城市的長期發(fā)展，合理利用土地，凸顯出土地利用效益的可持續(xù)性。建立適應(yīng)EOD模式下城市片區(qū)開發(fā)的土地收購儲(chǔ)備制度可以更好地實(shí)現(xiàn)EOD的目標(biāo)，促進(jìn)EOD城市的綜合開發(fā)，提高土地的利用效率。在生地征用、土地儲(chǔ)備體系建立以及熟地經(jīng)營過程中始終以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向，盤活土地市場的同時(shí)實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排，低碳循環(huán)。

（三）生態(tài)+產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)業(yè)格局

EOD模式下的城市片區(qū)開發(fā)過程離不開高質(zhì)量的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)空間容量與城市環(huán)境容量相互作用、相互影響，資源環(huán)境的承載力限制了城市片區(qū)開發(fā)的最高邊界。因此，EOD模式下的城市開發(fā)中引入的產(chǎn)業(yè)需要考慮物質(zhì)和能量的轉(zhuǎn)化，在產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效的同時(shí)促進(jìn)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。

1.選擇布局生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)

EOD模式探索可持續(xù)發(fā)展的路線，與人類對生態(tài)環(huán)境的高要求相匹配，因而在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與選擇的時(shí)候需要注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展對生態(tài)的依賴度，根據(jù)生態(tài)友好、對外開放、資源經(jīng)濟(jì)等原則，優(yōu)先考慮先進(jìn)制造業(yè)、創(chuàng)新科技、人工智能、綠色服務(wù)、節(jié)能環(huán)保、清潔能源、生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)。

2.產(chǎn)業(yè)鏈和生態(tài)鏈的協(xié)同共生

從長遠(yuǎn)來看，建立EOD模式的產(chǎn)業(yè)鏈也可以看作是一條生態(tài)鏈，首先確定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)涵蓋上下游產(chǎn)業(yè)。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以生態(tài)為引領(lǐng)，產(chǎn)業(yè)鏈中的各個(gè)環(huán)節(jié)相互影響制約，形成共生組合。EOD模式下的城市開發(fā)強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)聯(lián)性，促進(jìn)各種資源循環(huán)流動(dòng)形成閉環(huán)回路。在生態(tài)經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)上確定產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)體系，搭建生態(tài)服務(wù)平臺(tái)，培育發(fā)展產(chǎn)業(yè)競爭力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)科學(xué)增長。

3.搭建多方協(xié)作的EOD模式系統(tǒng)工程

EOD模式是一個(gè)系統(tǒng)工程，成功開展EOD模式需要加強(qiáng)各方資源協(xié)作。由于目前EOD模式正處于探索階段，特別是目前生態(tài)環(huán)境改善修復(fù)治理與城市片區(qū)開發(fā)融合的經(jīng)驗(yàn)還不足。因此，在EOD模式下的城市開發(fā)過程中，需要各方共同進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。EOD模式下城市開發(fā)的回報(bào)周期較長，企業(yè)參與過程中前期投入較多，應(yīng)加強(qiáng)實(shí)施過程中的充分研究，建立智庫體系，為EOD模式的落地和運(yùn)營提供技術(shù)智力支持。

4.推進(jìn)配套優(yōu)良的EOD產(chǎn)城融合

EOD模式下的城市片區(qū)開發(fā)一般建設(shè)周期長，規(guī)模較為龐大。為實(shí)現(xiàn)最終的目標(biāo)，需要吸納大量人才。片區(qū)開發(fā)過程中充分運(yùn)用產(chǎn)城融合理念，為人才生產(chǎn)生活提供便利，同時(shí)配套提供優(yōu)惠政策，以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向，配套交通、通信、電力、給排水以及社會(huì)公共服務(wù)保障設(shè)施，讓生態(tài)方案落地，整合山水資源，保持鄉(xiāng)土特色，延續(xù)文化傳承，豐富業(yè)態(tài)，涵養(yǎng)生態(tài)。以生態(tài)+產(chǎn)業(yè)促進(jìn)城市發(fā)展，以生態(tài)+產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)城市興盛，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展由低效能污染向綠色創(chuàng)新高效轉(zhuǎn)變，形成環(huán)境與效益的共贏局面。

（四）生態(tài)引領(lǐng)，創(chuàng)新城市片區(qū)開發(fā)運(yùn)作模式

城市片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采取的市場化運(yùn)作機(jī)制主要包括PPP模式、TBT模式以及ABO模式，將EOD模式融入到上述投融資模式中，形成EOD+PPP模式、EOD+TBT模式以及EOD+ABO模式。

1.EOD+PPP模式

PPP模式通過撬動(dòng)社會(huì)資本帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展，整個(gè)過程中較為關(guān)注財(cái)政承受能力、物有所值以及項(xiàng)目本身的現(xiàn)階段運(yùn)營績效和投資回報(bào)，忽視了創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展回報(bào)模式以及未來資產(chǎn)的運(yùn)營績效，本質(zhì)上缺乏對未來發(fā)展的關(guān)注[6]。而EOD模式以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，因此EOD融合PPP可以更好地推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的協(xié)同創(chuàng)新，挖掘生態(tài)資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，從長遠(yuǎn)來看，EOD融合PPP能更好地實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值，在未來的發(fā)展過程中逐步產(chǎn)生回報(bào)。

2.EOD+TBT模式

TBT模式是BOT模式和TOT模式的融合，此模式實(shí)際是將一個(gè)已建項(xiàng)目和一個(gè)未建項(xiàng)目打包。政府通過TOT轉(zhuǎn)讓已建項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)，獲得融資資金，投向BOT項(xiàng)目公司，參與新建BOT項(xiàng)目的建設(shè)以及經(jīng)營，到期后進(jìn)行經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)交收回[7]。EOD融合TBT模式主要是在BOT環(huán)節(jié)，生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目前期投入大，短期內(nèi)收益較低，長期后生態(tài)資產(chǎn)增值。EOD融合TBT能夠更好地建設(shè)和運(yùn)營生態(tài)城市，以存量換增量，為新建項(xiàng)目解決融資難題。

3.EOD+ABO模式

ABO模式是一種采用授權(quán)─建設(shè)─運(yùn)營的模式，ABO模式與PPP模式的不同在于適用范圍、實(shí)施模式、對合作對象的要求以及確定合作對象的方式等方面。ABO模式可以作為PPP模式的應(yīng)用補(bǔ)充，授權(quán)方式不同于PPP的政府采購，一般直接授權(quán)給大型國企。以EOD為導(dǎo)向的ABO模式能夠更好地運(yùn)用在投資額度較大、實(shí)施較為緊迫的項(xiàng)目。由政府授權(quán)的單位需要將生態(tài)部分與收益性較強(qiáng)的部分進(jìn)行搭配，合理安排統(tǒng)籌實(shí)施規(guī)劃，同時(shí)政府制定的考核指標(biāo)應(yīng)涵蓋生態(tài)資產(chǎn)、環(huán)境效益指標(biāo)等。

（五）金融創(chuàng)新，推進(jìn)EOD項(xiàng)目實(shí)施落地

1.EOD融合綠色金融

綠色金融指的是對環(huán)保節(jié)能、清潔能源、綠色建筑等領(lǐng)域的項(xiàng)目投融資、運(yùn)營、風(fēng)險(xiǎn)管理提供的金融服務(wù)。EOD模式以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)綠色自然發(fā)展，因此綠色金融服務(wù)于EOD模式。借助發(fā)展綠色金融產(chǎn)品、工具和市場的契機(jī)，極大地推動(dòng)EOD融合綠色金融。

2.構(gòu)建EOD金融保障體系

由于EOD金融長期面臨投資回報(bào)周期長、經(jīng)濟(jì)回報(bào)率相對較低、投資額度較大的問題，需要加強(qiáng)政府的保障作用。首先，政府需要營造EOD金融發(fā)展的政策環(huán)境；其次，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的宣傳力度，增強(qiáng)對綠色金融的認(rèn)可度；最后，需要充分發(fā)揮社會(huì)的補(bǔ)充機(jī)制。

六、結(jié)束語

雖然EOD模式見效周期較長，涉及的領(lǐng)域眾多，包括前期的規(guī)劃設(shè)計(jì)、中期的地塊開發(fā)建設(shè)施工以及后期的招商引資和產(chǎn)業(yè)運(yùn)營等，但是實(shí)施EOD模式為城市片區(qū)開發(fā)提供了一條綠色創(chuàng)新的道路。踐行綠水青山、綠色低碳的理念，推進(jìn)EOD模式引導(dǎo)片區(qū)開發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展必將具有廣闊的發(fā)展前景。