協(xié)同治理視角下法治化營商環(huán)境優(yōu)化路徑研究
——以湖北省恩施土家族苗族自治州為例

黃澤濤（湖北省恩施土家族苗族自治州司法局）

注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性是“四個全面戰(zhàn)略”取得重大突破的經(jīng)驗所在。2017年6月26日，習近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十六次會議上強調(diào)，改革越深入，越要注意協(xié)同，既抓改革方案協(xié)同，也抓改革落實協(xié)同，更抓改革效果協(xié)同，促進各項改革舉措在政策取向上相互配合、在實施過程中相互促進、在改革成效上相得益彰，朝著全面深化改革總目標聚焦發(fā)力①《習近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十六次會議強調(diào):抓好各項改革協(xié)同發(fā)揮改革整體效應(yīng) 朝著全面深化改革總目標聚焦發(fā)力》，《人民日報》，2017年6月26日第1版。。2020年11月，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上指出，全面依法治國是一個系統(tǒng)工程，要整體謀劃，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性②《習近平在中央全面依法治國工作會議上強調(diào):堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《人民日報》，2020年11月18日第1版。。作為全面深化改革和全面依法治國重要內(nèi)容之一的法治化營商環(huán)境建設(shè)也需要突破協(xié)同性困境。

一、問題的提出

法治化、國際化、便利化是當前評價營商環(huán)境的三個主要視角，其中法治化是優(yōu)化營商環(huán)境的重要保障。2019年2月25日，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上強調(diào)，法治是最好的營商環(huán)境，要把平等保護貫徹到立法、執(zhí)法、司法、守法等各個環(huán)節(jié)，依法平等保護各類市場主體產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益。要用法治來規(guī)范政府和市場的邊界，尊重市場經(jīng)濟規(guī)律，通過市場化手段，在法治框架內(nèi)調(diào)整各類市場主體的利益關(guān)系③《習近平主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議強調(diào):完善法治建設(shè)規(guī)劃提高立法工作質(zhì)量效率 為推進改革發(fā)展穩(wěn)定工作營造良好法治環(huán)境》，《人民日報》，2019年2月26日第1版。。2021年1月4日，李克強總理在國務(wù)院常務(wù)會議上強調(diào)，發(fā)展既要注重建設(shè)項目改善“硬環(huán)境”，更要注重優(yōu)化營商環(huán)境改善“軟環(huán)境”。沒有法治化的營商環(huán)境，就難有市場的活力與公平④《李克強：沒有法治化的營商環(huán)境就難有市場的活力與公平》，訪問網(wǎng)址：中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2021-01/05/content_5577152.htm，訪問時間：2021年12月5日。。發(fā)展經(jīng)濟，既靠政策更靠法治，只有穩(wěn)步推進法治化營商環(huán)境建設(shè)，才會有公平的競爭、穩(wěn)定的預(yù)期、活力的市場。

近年來，圍繞處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系，各地緊盯國內(nèi)營商環(huán)境最高標準和自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新最新成果，深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，不斷夯實優(yōu)化營商環(huán)境的法治底層，以法治保障穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的營商環(huán)境。然而，伴隨法治化營商環(huán)境建設(shè)進入深水區(qū)和攻堅期，改革舉措也面臨系統(tǒng)謀劃不夠、政府管理“碎片化”、監(jiān)管部門權(quán)責邊界不清、相關(guān)部門協(xié)同不足、信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)不兼容等問題。如何化解法治化營商環(huán)境建設(shè)的協(xié)同難題？如何有效保護產(chǎn)權(quán)、維護契約、統(tǒng)一市場，實現(xiàn)平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管？部分學者將目光投向了協(xié)同治理理論，該理論為我們提供了看待經(jīng)濟社會發(fā)展的系統(tǒng)視角，即經(jīng)濟社會系統(tǒng)具有動態(tài)性、復(fù)雜性和多樣性的特征，希望通過協(xié)同治理理論所倡導(dǎo)的多元合作、資源整合及對信息技術(shù)的運用等方式解決當下優(yōu)化法治化營商環(huán)境過程中的政策“碎片化”和條塊分割等問題，從而降低治理成本、提升服務(wù)效能，實現(xiàn)政府、市場和社會三者之間的良性互動。本文將在全面總結(jié)湖北省恩施土家族苗族自治州優(yōu)化法治化營商環(huán)境的主要經(jīng)驗、深入分析面臨的難點問題基礎(chǔ)上，運用協(xié)同治理理論探討進一步優(yōu)化法治化營商環(huán)境的路徑方法。

二、協(xié)同治理：優(yōu)化法治化營商環(huán)境的一個分析框架

協(xié)同治理理論是由“協(xié)同理論+治理理論”交叉發(fā)展形成的，目前已經(jīng)被廣泛應(yīng)用于多個研究領(lǐng)域，并成為研究經(jīng)濟社會系統(tǒng)性、協(xié)同性發(fā)展的一種重要分析工具和框架。

近年來，國內(nèi)學者在探尋適用于“四個全面戰(zhàn)略”實踐治理理論時引進了協(xié)同治理理論并作了許多研究，總體上呈現(xiàn)出由協(xié)同治理理論研究與歸納層面向應(yīng)用實踐層面延伸的特征。從理論研究層面上看，研究成果主要集中協(xié)同治理理論內(nèi)涵、協(xié)同治理多元主體、協(xié)同治理機制方面。比如，有學者認為，協(xié)同治理本質(zhì)上是復(fù)雜公共事務(wù)處理過程中的共同行動和資源共享，具有治理主體的多元性、要素子系統(tǒng)的協(xié)同性、外部環(huán)境的協(xié)同性、協(xié)同行為的規(guī)制性⑤孟魯平：《協(xié)同治理視角下的“放管服”改革推進》，《武陵學刊》，2021年7月第46卷第4期。。還有學者強調(diào)，多元主體協(xié)同治理模式中治理過程的公共性、有序性與參與性，提出面對復(fù)雜的社會利益關(guān)系，應(yīng)當注重通過不同利益關(guān)系的協(xié)調(diào)與多元主體的協(xié)同，構(gòu)建社會公共事務(wù)的長效運行機制⑥張振波：《論協(xié)同治理的生成邏輯與建構(gòu)路徑》，《中國行政管理》，2015年第1期。。從協(xié)同治理理論的應(yīng)用研究層面來看，研究成果主要集中在公共危機管理、公共服務(wù)供給和基層治理等方面，尤其是在加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局背景下，如何進一步優(yōu)化法治化營商環(huán)境，不少學者作了大量卓有成效的研究。有學者認為，營商環(huán)境建設(shè)作為一項治理活動，其建設(shè)過程是現(xiàn)實治理實踐的體現(xiàn)，是多元主體為實現(xiàn)公共利益而協(xié)作營造一個良好的外部經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境⑦陳華平、樊艷麗：《協(xié)同治理視閾下的營商環(huán)境建設(shè)：內(nèi)在治理邏輯及優(yōu)化路徑》，《南寧師范大學學報（哲學社會科學版）》，2020年第2期。。還有學者認為，法治化營商環(huán)境建設(shè)，應(yīng)當與政府、市場和社會三者的功能分域、治理結(jié)構(gòu)和發(fā)展目標等相適應(yīng)。當前，為多元主體的協(xié)商互動、平等合作、利益協(xié)調(diào)提供價值引領(lǐng)、制度保障與動力機制，對日漸分化的社會結(jié)構(gòu)與公私交融的利益關(guān)系予以統(tǒng)籌，是法治化營商環(huán)境建設(shè)有序展開的迫切要求⑧石佑啟、陳可翔：《合作治理語境下的法治化營商環(huán)境建設(shè)》，《法學研究》，2021年第2期。。綜上所述，協(xié)同治理強調(diào)多元主體之間的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性，為優(yōu)化法治化營商環(huán)境設(shè)定了全新的理論視角。

法治化營商環(huán)境建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，需要多元主體的協(xié)同共治。同時，法治是行動的保障，協(xié)同治理為法治化營商環(huán)境建設(shè)設(shè)定的價值與目標，需要通過立法、執(zhí)法、司法、守法協(xié)同聯(lián)動加以實現(xiàn)，在價值追求和實踐路徑上兩者具有多維度的耦合性。從價值追求上看，協(xié)同治理強調(diào)調(diào)動治理主體的協(xié)同意愿，改善治理效果，實現(xiàn)“善治”的目標⑨孟魯平：《協(xié)同治理視角下的“放管服”改革推進》，《武陵學刊》，2021年7月第46卷第4期。，而善治主要是制度之治、規(guī)則之治、法律之治。優(yōu)化法治化營商環(huán)境的終極目標是通過推進法律法規(guī)的“立改廢釋”，加大行政審批、行政執(zhí)法等改革力度，推進法治政府、法治國家和法治社會一體建設(shè)，努力提供清晰、透明的法律與監(jiān)管規(guī)則，建設(shè)競爭、高效的市場秩序，同樣也體現(xiàn)“良法善治”的價值目標。從實踐路徑上看，協(xié)同治理是對傳統(tǒng)科層制的縱向線性治理模式的揚棄，強調(diào)系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)之間的協(xié)同運作、集成發(fā)力以取得整體效果。該理論回應(yīng)了當前法治化營商環(huán)境建設(shè)過程中面臨的橫向與縱向?qū)蛹壍膮f(xié)調(diào)問題。比如，推行“一站式”服務(wù)，對進入市民之家的審批服務(wù)事項要求“一門受理、并聯(lián)審批、一口收費、限時辦結(jié)”。這就需要突破原有部門職能職責，實現(xiàn)上下級和部門間組織結(jié)構(gòu)、信息資源、業(yè)務(wù)職能的整合協(xié)同，同時為推動部門間信息互聯(lián)互通與數(shù)據(jù)安全共享提出新的需求。

綜上，法治化營商環(huán)境建設(shè)既要強調(diào)形式法治，也要重視實質(zhì)法治，追求良法善治，兼顧多元價值偏好。當前，以市場需求為導(dǎo)向，對政府職能進行適度調(diào)整、行政權(quán)力進行適度限制固然是法治化營商環(huán)境建設(shè)的重點，但統(tǒng)籌處理好政府、市場、社會三者之間的關(guān)系更為關(guān)鍵。一方面，制度環(huán)境并非自然形成，而是取決于環(huán)境中的每個參與者。如果營商環(huán)境中的每個參與者都能嚴格守法，法治化營商環(huán)境建設(shè)也就水到渠成。因此，法治化營商環(huán)境建設(shè)不僅要以法治政府建設(shè)為主體，還要以法治社會建設(shè)為基礎(chǔ)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，尤其要避免人為地割裂政府、市場、社會三者之間的內(nèi)在聯(lián)系。如果法治化營商環(huán)境建設(shè)只單純強調(diào)行政消極控權(quán)或者過度放大某一方面的作用，就有可能造成制度供給缺位或者制度創(chuàng)新僭越法治。另一方面，要依托程序規(guī)則建構(gòu)與責任分配法定，回應(yīng)社會主體在參與大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等新興領(lǐng)域引發(fā)的責任性、合法性和確定性等價值失落難題。比如，此前飽受爭議的“數(shù)字控制”“算法共謀”和“大數(shù)據(jù)殺熟”問題?？梢?，在法治化營商環(huán)境建設(shè)中，既有的法治框架難以根據(jù)政府、市場、社會多元主體治理結(jié)構(gòu)和利益基礎(chǔ)的變動及體制機制創(chuàng)新進行同步革新，需要根據(jù)治理的法治訴求擴張，推動自身體系擴容⑩石佑啟、陳可翔：《合作治理語境下的法治化營商環(huán)境建設(shè)》，《法學研究》，2021年第2期。，以體現(xiàn)制度創(chuàng)新對現(xiàn)實需求的回應(yīng)及對治理變革的引領(lǐng)和推動。

三、法治化營商環(huán)境建設(shè)的恩施實踐

近年來，恩施州高度重視法治化營商環(huán)境建設(shè)，通過不斷優(yōu)化市場、政務(wù)、社會和法治環(huán)境，經(jīng)濟社會實現(xiàn)了持續(xù)健康發(fā)展，恩施州被評為湖北省2020年優(yōu)化營商環(huán)境標桿城市。

（一）健全法規(guī)政策體系。恩施州以維護契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管為基本導(dǎo)向，形成了一系列事關(guān)營商環(huán)境建設(shè)的法規(guī)、制度和規(guī)范。一是頂層設(shè)計地方性立法，充分發(fā)揮地方立法、行政立法在法治化營商環(huán)境建設(shè)中的引領(lǐng)、推動、規(guī)范和保障作用，先后出臺《恩施土家族苗族自治州科學技術(shù)進步保障條例》《恩施土家族苗族自治州行政執(zhí)法條例》《恩施土家族苗族自治州重點項目領(lǐng)域預(yù)防職務(wù)犯罪工作條例》等地方性法規(guī)。二是開展規(guī)范性文件清理，組織開展與優(yōu)化營商環(huán)境不一致的政策文件專項清理，累計清理州政府及其辦公室行政規(guī)范性文件135件，決定繼續(xù)有效79件、予以修改9件、宣布失效28件、宣布廢止19件。三是因地制宜出臺配套政策，在全省率先出臺優(yōu)化營商環(huán)境“30條”，扎實開展優(yōu)化營商環(huán)境“十大專項行動”，出臺了一系列比如“超時默認、自動用印”、工程項目審批“753”?政府投資項目審批時限70個工作日、社會一般投資項目審批時限50個工作日、帶方案出讓土地項目審批時限30個工作日。、企業(yè)開辦“210”?企業(yè)開辦兩個環(huán)節(jié)（一表申請、一窗發(fā)放）、1天內(nèi)辦結(jié)、零費用（免費贈送一套三枚公章）。其中，設(shè)立登記時限壓縮至0.5個工作日內(nèi)，公章刻制、申領(lǐng)發(fā)票、社保登記同步辦理，在0.5個工作日內(nèi)辦結(jié)。、不動產(chǎn)登記“221”?申請受理、交費領(lǐng)證兩個環(huán)節(jié)，一般登記2個工作日內(nèi)辦結(jié)，二手房轉(zhuǎn)移登記和抵押登記1個工作日內(nèi)辦結(jié)。等極具“含金量”的政策舉措，在企業(yè)辦理商事登記、行政許可、項目報建等方面，進一步明確行政機關(guān)辦理的權(quán)力責任與法定時限。

（二）規(guī)范政府行政行為。一是加強依法行政，全面開展州縣鄉(xiāng)三級政府重大行政決策事項目錄化管理，實現(xiàn)重大行政決策合法性審查和集體討論決定全覆蓋。二是強化規(guī)范性文件備案審查，按照“有件必備”原則，嚴格備案主體、備案范圍、備案時限、備案形式。三是建立公平競爭審查機制，對涉及與市場主體活動有關(guān)的市場準入、資質(zhì)標準、行業(yè)補貼等內(nèi)容的“紅頭文件”開展公平競爭審查。四是持續(xù)開展政府失信行為專項治理，清理全州2015年以來的政府合同16139份，履約率達98.9%，實現(xiàn)所有無分歧欠款全部結(jié)清、失信政府機構(gòu)全部清零。

（三）提高行政執(zhí)法能力。聚焦行政執(zhí)法的源頭、過程和結(jié)果三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從加強制度建設(shè)和嚴格制度落實入手，不斷夯實行政執(zhí)法的基礎(chǔ)、提高行政執(zhí)法規(guī)范化水平。一是明確執(zhí)法主體，全面公開具有行政執(zhí)法主體資格的機關(guān)和組織，推進市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化旅游、交通運輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門綜合執(zhí)法改革，率先建立“相對集中行政處罰制度”。二是規(guī)范執(zhí)法行為，制定《恩施土家族苗族自治州行政執(zhí)法行為規(guī)范》，推行重大執(zhí)法決定法制審核、執(zhí)法全過程記錄、處罰結(jié)果公開制度，建立13個部門40項涉企行政執(zhí)法檢查計劃清單。推進“雙隨機，一公開”監(jiān)管，建立涉及235個部門的“一單兩庫”（隨機抽查事項清單、市場主體名錄庫、執(zhí)法檢查人員名錄庫），將同一市場主體的多個監(jiān)管事項合并或納入聯(lián)合抽查，實現(xiàn)“綜合查一次”。三是強化執(zhí)法檢查，以開展執(zhí)法案卷評查活動為載體，推動行政執(zhí)法監(jiān)督常態(tài)化。

（四）增強公正司法力度。緊緊圍繞市場主體需求，抓住司法為民、公正司法工作主線，把營商環(huán)境建設(shè)融入執(zhí)法司法全過程。一是加大破產(chǎn)處置力度，在全省率先建立企業(yè)破產(chǎn)處置“府院聯(lián)動機制”，組建成立破產(chǎn)管理人協(xié)會，設(shè)立破產(chǎn)援助專項資金，對于符合產(chǎn)業(yè)政策、有重整可能的企業(yè)，多措并舉促成企業(yè)重整。二是建立訴前調(diào)解速裁和多元化解機制，先行調(diào)解速裁快審案件占一審民商事案件的61%，大幅提升了案件辦理質(zhì)效，執(zhí)行案件法定期限內(nèi)結(jié)案率達到95%。三是把握監(jiān)督辦案的力度與溫度，法院系統(tǒng)積極開展“6+1”專項整治行動；檢察系統(tǒng)認真貫徹“少捕、慎訴、慎押”司法理念，部署開展涉民營企業(yè)專項監(jiān)督活動；公安機關(guān)嚴厲打擊侵害市場主體合法權(quán)益經(jīng)濟犯罪；司法行政機關(guān)整合法律資源，深化多元化糾紛解決機制，為市場主體提供優(yōu)質(zhì)高效的公共法律服務(wù)。

四、法治化營商環(huán)境建設(shè)面臨的協(xié)同治理困境

法治化營商環(huán)境建設(shè)是一個系統(tǒng)化工程，需要依托多元主體的協(xié)同共治方能實現(xiàn)。這就意味著“協(xié)同性”必須成為優(yōu)化法治化營商環(huán)境的基本要求，這既包括利益分配的協(xié)調(diào)，也包括權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)調(diào)。當前，法治化營商環(huán)境協(xié)同治理主要面臨三重挑戰(zhàn)：一是不同行為主體間的多重目標平衡；二是作為實質(zhì)要件的內(nèi)在有機聯(lián)系； 三是作為形式要件的規(guī)則程序?沈榮華： 《政府機制》，國家行政學院出版社2003 年版，第39～40頁。。

（一）法治化營商環(huán)境建設(shè)面臨的機制性梗阻

從協(xié)同治理視角來看，法治化營商環(huán)境建設(shè)面臨的機制性梗阻主要有以下三類：一是功能性梗阻，即政策落實“最后一公里”問題；二是聯(lián)結(jié)性梗阻，即政策落實“效果碎片化”問題；三是信息性梗阻，即政策落實“信息不對稱”問題。結(jié)合調(diào)研情況，這些梗阻現(xiàn)象有著以下具體表現(xiàn)形式。

1.功能性梗阻。法治化營商環(huán)境建設(shè)面臨的功能性梗阻主要表現(xiàn)為跨部門銜接程序規(guī)定缺失、未完全建立可操作的程序性制度。以證明事項告知承諾制為例，2020年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行證明事項和涉企經(jīng)營許可事項告知承諾制的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），旨在推動行政事項辦理由“申請人先到出證單位開證明，再到行政機關(guān)辦事”向“申請人直接向行政機關(guān)承諾符合條件；行政機關(guān)依據(jù)承諾辦事，并事中事后向出證單位核查申請人是否符合條件”轉(zhuǎn)變。在實踐中，雖然對證明事項和涉企經(jīng)營許可事項告知承諾程序性制度方面作了強調(diào)，但仍以宏觀性、原則性說明為主，各部門采用自定標準開展證明事項清理和落實告知承諾制，跨部門間未在程序上建立具有可操作性的審查制度、責任追究制度、連帶責任制度、時效制度、救濟制度等，不同程度存在不系統(tǒng)、不協(xié)同、不深入、不落地等現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查，有44%的被調(diào)查者擔心全面推行證明事項和涉企經(jīng)營許可事項告知承諾制后可能會導(dǎo)致監(jiān)管缺失。

2.聯(lián)結(jié)性梗阻。法治化營商環(huán)境建設(shè)面臨的聯(lián)結(jié)性梗阻主要表現(xiàn)為單位內(nèi)部及跨部門間審批銜接和監(jiān)管聯(lián)動機制不完善。一是跨部門審批銜接不暢。目前，相對集中行政許可權(quán)的改革只在市（州）、縣（區(qū)）級開展，省級沒有相應(yīng)改革，客觀上造成部分關(guān)聯(lián)事項的權(quán)力下放協(xié)同不足，致使企業(yè)和辦事群眾仍需在省、市、縣之間來回奔波。比如，開展“清減降”活動，各級各部門圍繞重點領(lǐng)域開展減環(huán)節(jié)、減材料、減時限和減成本，但是需要特別警惕一味地刷數(shù)字、刷排名，可能會導(dǎo)致部分行政機關(guān)將行政審批事項取消后以備案之名行許可之實或者一味地減環(huán)節(jié)而產(chǎn)生違反相關(guān)法律法規(guī)的風險。二是跨部門監(jiān)管聯(lián)結(jié)不暢。據(jù)調(diào)查，大多數(shù)復(fù)雜事項涉及多部門做基礎(chǔ)論證、檢驗檢測等工作，尤其是按照證明事項和涉企經(jīng)營許可事項告知承諾制的要求，如申請人自愿簽署告知承諾書并按要求提交材料，行政機關(guān)應(yīng)當場作出行政許可決定。但在實際操作中，容易出現(xiàn)審批部門、行業(yè)主管部門之間推諉扯皮的現(xiàn)象，導(dǎo)致監(jiān)管主體不明確、責任無法有效落實的情況。三是單位內(nèi)部審管銜接機制不暢，突出表現(xiàn)為在重大執(zhí)法決定法制審核主體與事實調(diào)查主體、執(zhí)法決定主體之間的協(xié)作機制不規(guī)范、不流暢，致使重大執(zhí)法決定出現(xiàn)合法性瑕疵。

3.信息性梗阻。當前，政務(wù)大數(shù)據(jù)共享導(dǎo)致面臨體制壁壘、法律壁壘、技術(shù)壁壘等多重障礙?鄧念國：《“放管服”改革中政務(wù)大數(shù)據(jù)共享的壁壘及其破解——以“最多跑一次”改革為考察對象》， 《天津行政學院學報》，2018年第1期。。一是體制壁壘。目前，部門林立造成巨大的“數(shù)據(jù)煙囪”使政務(wù)數(shù)據(jù)處于割裂狀態(tài)，各部門間數(shù)據(jù)溝通、流動困難，數(shù)據(jù)難以互通共享。二是法律壁壘。政務(wù)大數(shù)據(jù)的互通共享常常會涉及數(shù)據(jù)的安全性和保密性等問題，以至于在實際工作中一些部門出于數(shù)據(jù)安全的考量，常常以“不宜共享”為由抵制數(shù)據(jù)共享。三是技術(shù)壁壘。目前，尚未制定統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)標準、格式和架構(gòu)，政務(wù)大數(shù)據(jù)共享存在標準不一、平臺疊加、接口不通等問題。上述三大障礙直接導(dǎo)致行政審批事項無法從根本上解決“一網(wǎng)通辦”的問題。比如，在繼承登記告知承諾制視角下，對于登記機構(gòu)來說，申請人提供的材料只要能夠滿足登記的形式要件就是充分的，只要登記材料沒有明顯的瑕疵就是符合規(guī)定的；而對于申請人來說，總是傾向于免除自身提交證明材料的義務(wù)。在實務(wù)操作中由于政務(wù)大數(shù)據(jù)無法互通共享，登記人員難以對申請主體的信用情況、犯罪記錄、納稅記錄等信息進行核實，增加了審查難度。一旦發(fā)生糾紛，法院極有可能認定登記機構(gòu)未充分履行法定職責，不符合審查的合法性原則，進而判決敗訴?劉博覽：《推行繼承登記告知承諾制應(yīng)防范法律風險》，《中國房地產(chǎn)》（綜合版），2019年第11期 。。

（二）機制性梗阻歸因分析

1.協(xié)同意愿層面。一是職能分割下的“部門利益”。法治化營商環(huán)境建設(shè)中，當面對需要跨部門協(xié)同的工作任務(wù)時，政策主導(dǎo)部門往往偏重于本部門利益得失考量，導(dǎo)致加大了政策的協(xié)調(diào)難度和信息整合難度。二是問責壓力下的“避責思維”。部分黨員干部信奉“少干少出錯，不干不出錯”的消極避責理念，在工作中怕失誤、怕風險、怕違規(guī)、怕越位、怕“背包袱”，靈活運用自己的判斷作出決策或者尋求創(chuàng)造性解決之道的意愿不足，導(dǎo)致遇事機械片面地照搬照抄政策，造成“一管就死、一放就亂”的怪現(xiàn)象。三是權(quán)威多元化下的“訴求離散”。協(xié)同治理視角下法治化營商環(huán)境建設(shè)需要以共同的價值目標及相互信任為基礎(chǔ)，然而各治理主體由于角色分工、職能定位不同，價值取向各有差異，利益訴求不盡相同，導(dǎo)致各治理主體之間的共性與個性復(fù)雜并存?孟魯平：《協(xié)同治理視角下的“放管服”改革推進》，《武陵學刊》，2021年7月第46卷第4期。。

2.協(xié)同制度層面。有學者認為：“橫向部門間的張力也是影響政策執(zhí)行的核心因素?！?陳家建、邊慧敏、鄧湘樹：《科層結(jié)構(gòu)與政策執(zhí)行》，《社會學研究》，2013年第6期。因此，條塊分割的政府組織架構(gòu)及不完善的協(xié)同聯(lián)動機制，不可避免出現(xiàn)部分職能部門因過于強調(diào)正確的程序而可能失去對大局的把握。從協(xié)同制度層面來看，政府部門精細化的分工易造成部門職能割裂。以行政執(zhí)法為例，環(huán)境、安全、交通、市場監(jiān)管、城市管理等多個部門在執(zhí)法對象上形成明顯的區(qū)間化、分段化和孤立化特征，權(quán)力配置互不隸屬，權(quán)力行使各自安排。從協(xié)同機制層面來看，跨部門間的聯(lián)動機制尚未理順。以“告知承諾+事中事后監(jiān)管”為例，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于聚焦企業(yè)關(guān)切進一步推動優(yōu)化營商環(huán)境政策落實的通知》，要求要在持續(xù)深化簡政放權(quán)的同時，進一步強化事中事后監(jiān)管，建立健全適合我國高質(zhì)量發(fā)展要求、全覆蓋、保障安全的事中事后監(jiān)管制度。但目前的情況是，事前許可向事中事后監(jiān)管移轉(zhuǎn)缺少常規(guī)且法定化的銜接機制，許可評價程序在《行政許可法》中幾乎被架空失效，對于需要共享的信息資源底數(shù)不清，信息資源目錄體系尚未建立，沒有形成高效的政務(wù)服務(wù)協(xié)同協(xié)調(diào)機制，一事一辦、特事特辦、重復(fù)采集、一數(shù)多源等情況較為普遍?翟云：《政府職能轉(zhuǎn)變視角下“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”優(yōu)化路徑探討》，《國家行政學院學報》，2017年第12期。。

3.協(xié)同環(huán)境層面。一是協(xié)同法律法規(guī)滯后。以政務(wù)數(shù)據(jù)共享為例，一些與政務(wù)大數(shù)據(jù)共享密切相關(guān)的重要事項，比如，政務(wù)數(shù)據(jù)公開與保密、電子簽名與電子認證、網(wǎng)絡(luò)互通與局部隔離、電子文檔共享與保密等尚未出臺相應(yīng)的法律法規(guī)。同時，明確細分政府部門采集、留存管理、處理利用哪些數(shù)據(jù)，賦權(quán)政府部門如何公開市民個人數(shù)據(jù)等，這些都需要法律法規(guī)支撐。二是協(xié)同文化意識不足。以“證照分離”改革為例，實施“證照分離”改革的出發(fā)點就是在減少行政審批的同時，加強事中事后監(jiān)管，把更多行政資源從事前審批轉(zhuǎn)到加強事中事后監(jiān)管上來，但實踐中仍會憑借權(quán)力實施審批、許可、檢測、驗收，“重批輕管”“以批代管”的觀念仍然存在，事前審批、事中事后監(jiān)管協(xié)作的認知尚未真正建立。三是協(xié)同規(guī)劃指導(dǎo)不足。近年來，隨著我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展等國家戰(zhàn)略的深入實施，與法治化營商環(huán)境建設(shè)相關(guān)的議題越來越受到關(guān)注和重視。但在實踐層面，關(guān)于法治化營商環(huán)境建設(shè)的部署散見于各級各部門的文件、方案中，國家、省級層面尚未出臺專門性指導(dǎo)性意見。

五、法治化營商環(huán)境建設(shè)的協(xié)同治理路徑

（一）凝聚法治化營商環(huán)境建設(shè)法治共識。優(yōu)化法治化營商環(huán)境的目的就是要以法治思維和法治方式明確政府職能職責、規(guī)范政府行為、實現(xiàn)市場有效監(jiān)管。這就要求黨員領(lǐng)導(dǎo)干部必須帶頭尊法學法守法用法，不斷提高運用法治思維、法治方式解決問題的能力，不斷凝聚法治化營商環(huán)境建設(shè)協(xié)同治理的法治共識。一是牢固樹立法治信仰。要落實國家工作人員學法用法制度，重點抓好“關(guān)鍵少數(shù)”，引導(dǎo)各級領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權(quán)由法定、權(quán)依法使等基本法治觀念，切實做到守法律、重程序、講規(guī)矩。二是注重培育法治思維。優(yōu)化法治化營商環(huán)境應(yīng)當將保護市場主體作為重要內(nèi)容，依法平等保護各類市場主體的合法權(quán)益；不僅要聚焦簡政放權(quán)，還要公平公正地對待各類市場主體，依法保障各類市場主體平等使用資金、技術(shù)、人力、土地等生產(chǎn)要素，并在重大行政決策中強化公眾參與，在監(jiān)管執(zhí)法中慎用強制手段。三是注重提高法治能力。協(xié)同治理視角下法治化營商環(huán)境建設(shè)要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部善于運用法治方式化解改革風險，使各項改革舉措做到于法有據(jù)。對實踐證明行之有效的改革成果，要及時以法律形式固化下來；對實踐條件還不成熟、需要先行先試的改革舉措，要按照法定程序作出授權(quán)，確保改革在法治框架內(nèi)運行。

（二）完善法治化營商環(huán)境建設(shè)協(xié)同機制。協(xié)同治理視角下的法治化營商環(huán)境建設(shè)需要制度建設(shè)作為基礎(chǔ)保障。一是要統(tǒng)籌簡政放權(quán)，實現(xiàn)權(quán)能協(xié)同。在堅持基層承接能力與下放權(quán)力相匹配的前提下，由各級政府及其職能部門建立統(tǒng)一的負面清單，確保清單之外的領(lǐng)域市場主體都能平等進入。同時，持續(xù)深化商事制度改革，統(tǒng)一各類企業(yè)登記業(yè)務(wù)規(guī)范、數(shù)據(jù)標準和服務(wù)平臺，減少涉企經(jīng)營許可事項，削減不必要的行政審批事項，或者變“審批”為“備案”，并禁止行政機關(guān)自行增設(shè)許可條件和許可環(huán)節(jié)或以其他方式變相設(shè)定行政許可，進一步優(yōu)化和明確設(shè)定行政許可的條件等?石佑啟、陳可翔：《合作治理語境下的法治化營商環(huán)境建設(shè)》，《法學研究》，2021年第2期。。二是建立事前事中事后“一體監(jiān)管”機制。創(chuàng)新事前環(huán)節(jié)信用監(jiān)管，健全信用承諾制度，將市場主體信用承諾等信息全部納入信用記錄，形成權(quán)威、統(tǒng)一、可查詢、全覆蓋的市場主體信用記錄，作為事中事后監(jiān)管的重要依據(jù)。加強事中環(huán)節(jié)信用監(jiān)管，完善信用分級分類監(jiān)管制度，統(tǒng)一信用分級標準，并根據(jù)信用評價結(jié)果對市場主體采取差異化監(jiān)管措施。完善事后環(huán)節(jié)信用監(jiān)管，健全信用聯(lián)合獎懲機制，對信用等級高的市場主體給予守信激勵，對信用等級低的市場主體采取失信懲戒，引導(dǎo)市場主體主動守信合規(guī)，形成市場主體自覺守法、社會共同監(jiān)督的良好氛圍。三是完善協(xié)同監(jiān)管機制。健全跨地區(qū)、跨部門、跨層級的執(zhí)法聯(lián)動響應(yīng)和協(xié)作機制，實現(xiàn)各部門間依法履職信息互聯(lián)互通、信息共享、工作共商。深化綜合行政執(zhí)法改革，在市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護、交通運輸、農(nóng)業(yè)、文化市場、應(yīng)急管理等重點領(lǐng)域全面整合監(jiān)管職能的基礎(chǔ)上，推動在其他具備條件的領(lǐng)域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）實施綜合行政執(zhí)法改革，最大限度減少多頭、多級重復(fù)執(zhí)法。在高新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等工商業(yè)聚集區(qū)，探索實行合同制契約式管理，形成“政府+入駐企業(yè)”共治監(jiān)管模式。

（三）強化法治化營商環(huán)境建設(shè)協(xié)同支撐。一是要樹立政務(wù)數(shù)據(jù)共享理念。主要從思想上樹立“數(shù)據(jù)共有”“共享增值”的理念，打破原有思維定式和工作習慣；樹立全局意識和統(tǒng)籌意識，打破信息封閉的思想障礙；加強部門間協(xié)作力度，樹立“服務(wù)型政府”觀念，提高對政務(wù)大數(shù)據(jù)共享的認知水平，從思想上破除數(shù)據(jù)共享的阻力。二是健全政務(wù)數(shù)據(jù)共享機制。從完善政務(wù)大數(shù)據(jù)共享的相應(yīng)法律法規(guī)入手，推動研究制定大數(shù)據(jù)管理法律制度，為政務(wù)數(shù)據(jù)共享提供有力的法律支撐。特別需要在規(guī)范政務(wù)數(shù)據(jù)采集、傳輸、存儲、確權(quán)、使用、開放及推進數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)定價、數(shù)據(jù)保護等方面創(chuàng)新制度設(shè)計，消除阻礙政府數(shù)據(jù)開放、部門間政務(wù)數(shù)據(jù)共享的制度壁壘。三是強化政務(wù)數(shù)據(jù)共享能力。全面推動建立政務(wù)信息資源目錄體系，制定統(tǒng)一的電子政務(wù)信息資源建設(shè)標準和技術(shù)規(guī)范，搭建基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)資源庫，破除數(shù)據(jù)共享技術(shù)壁壘；完善跨層級、跨區(qū)域、跨部門的數(shù)據(jù)信息共享授權(quán)機制，建設(shè)權(quán)威統(tǒng)一規(guī)范的身份認證系統(tǒng)、電子印章、電子證照、電子票據(jù)、網(wǎng)上支付、網(wǎng)上寄遞等基礎(chǔ)應(yīng)用系統(tǒng)，建立統(tǒng)一的數(shù)字監(jiān)管平臺，推進監(jiān)管、執(zhí)法、信用系統(tǒng)互聯(lián)互融，不斷拓展政務(wù)數(shù)據(jù)在法治化營商環(huán)境建設(shè)中的場景運用。

（四）優(yōu)化法治化營商環(huán)境建設(shè)協(xié)同環(huán)境。在法治化營商環(huán)境建設(shè)中，需要在公共政策、行業(yè)標準、交易規(guī)則等正式制度廣泛融入法律規(guī)范體系的基礎(chǔ)上，準確界定文化氛圍、工作慣例等非正式制度在協(xié)同治理過程中的作用，從而打造良性的協(xié)作環(huán)境。一是堅持“立改廢釋”并舉，緊扣法治化營商環(huán)境建設(shè)需求，適時修改現(xiàn)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，系統(tǒng)清理存在沖突與不合時宜的政策文件，切實推動各項規(guī)定的精準觸達與落地見效。二是營造良好的工作環(huán)境，依據(jù)鼓勵創(chuàng)新、試錯容錯的法治方式，對優(yōu)化法治化營商環(huán)境改革創(chuàng)新工作設(shè)置一定的“觀察期”，探索應(yīng)用“沙盒監(jiān)管”、觸發(fā)式監(jiān)管等機制，給予黨員干部“容錯”“試錯”空間。三是充分發(fā)揮非正式制度的作用，正視法律體系與體系外規(guī)范二元規(guī)則共治秩序，將各類非正式規(guī)則納入法律規(guī)范體系中予以統(tǒng)籌，實現(xiàn)多元規(guī)則及其承載的利益主體互利互惠的正和博弈?杜輝：《面向共治格局的法治形態(tài)及其展開》，《法學研究》，2019 年第 4 期。。四是營造濃厚的全面守法氛圍。要順應(yīng)深化“放管服”改革、優(yōu)化法治化營商環(huán)境等新形勢、新要求，健全完善“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制，分層分類開展法治宣傳教育，全面推進企業(yè)合規(guī)體系建設(shè)，努力營造全社會辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。