論“碳中和”立法的體系化建構*

馮 帥

（四川大學法學院，四川成都 610207）

一、問題的提出

“碳中和”（carbon neutrality）風靡全球肇始于2018 年10 月聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）發(fā)布的《全球升溫1.5℃特別報告》（以下簡稱《1.5℃報告》）。該報告結合了《巴黎協定》第2 條的溫升控制目標，〔1〕《巴黎協定》第2 條：“本協定在加強《公約》，包括其目標的履行方面，旨在聯系可持續(xù)發(fā)展和消除貧困的努力，加強對氣候變化威脅的全球應對，包括：（一）把全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平以上低于 2℃之內，并努力將氣溫升幅限制在工業(yè)化前水平以上1.5℃之內，同時認識到這將大大減少氣候變化的風險和影響；……”。See Article 2,Paris Agreement,2015.指出：在沒有或有限過沖1.5℃的模式路徑中，到2030 年全球凈人為CO2排放將在2010 年的基準上減少約45%，并在2050 年左右達到凈零；在全球溫升限制在2℃的情況下，在大多數路徑中CO2排放預估到2030 年減少約25%，并在2070 年左右達到凈零。其中的凈零排放（net-zero emission）即“碳中和”，指一定時期內通過人為CO2消除使得全球CO2排放達到平衡?！?〕Masson-Delmotte V.,et al.eds.,Global Warming of 1.5℃,Intergovernmental Panel on Climate Change,2019,p.95-97.自此，各國陸續(xù)進入凈零排放“賽道”。據統計，截至2021年11月，除了蘇里南和不丹已經達到“碳中和”，全球共有13 個國家和地區(qū)制定了相關法律、3 個國家處于正在立法中、53 個國家頒布了一系列政策、76 個國家提出了“碳中和”目標。〔3〕See ECIU,Net Zero Tracker,Energy &Climate Intelligence Unit（Nov.30,2021）,https://eciu.net/netzerotracker.

盡管如此，“碳中和”在國際法層面，仍難以尋其蹤跡。從源流上來看，它是1.5℃目標和2℃目標的變體——1.5℃目標對應2050 年“碳中和”、2℃目標對應2070 年“碳中和”。故而，嚴格意義上，《巴黎協定》并未提到“碳中和”。各國之所以將之納入法律和政策中，主要是基于《1.5℃報告》的科學性，再經由“國家自主貢獻（NDC）—《巴黎協定》遵約機制”這一橋梁，實現兩者的連通。具言之，IPCC自1990 年發(fā)布首份評估報告以來，便被視為氣候變化領域的權威性科學機構，而《1.5℃報告》更是由40 個國家的91 位作者和編輯共同編寫，引用了6000 多篇科學文獻，其結論已被廣為接受和認可。因此，在根據《巴黎協定》第4條提交NDC時，各國往往將上述結論作為指引和參照。是以，盡管《1.5℃報告》并非國際法，但經其形成的NDC 卻因屬于遵約事項而在《巴黎協定》遵約機制下對締約方產生了拘束力。

2020 年9 月22 日，中國國家主席習近平在第75 屆聯合國大會上作出了“2030 年前碳達峰、2060 年前碳中和”的國際承諾。2021 年5 月，中央層面成立了“碳達峰碳中和工作領導小組”，作為指導和統籌相關工作的議事協調機構。2021 年10 月24 日，中共中央、國務院發(fā)布了《關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，成為碳達峰碳中和“1+N”政策體系的統領性和綱領性文件。隨后，2021 年10 月28 日，中國向《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）秘書處提交了《中國落實國家自主貢獻成效和新目標新舉措》。與2015 年6 月提交的《強化應對氣候變化行動——中國國家自主貢獻》相比，此次承諾在減排目標和強度上均有所更新——首次引入了“碳中和”的通用指標，并將單位GDP 中CO2排放降幅從60%—65%提高到65%以上，同時將非化石能源占一次能源消費比重從20%左右上升為25%左右。但是，從現有國際國內形勢來看，中國還面臨雙重挑戰(zhàn)——一方面，全球氣候治理所面臨的危機與日俱增，單邊主義和保護主義抬頭，發(fā)展中國家的外部發(fā)展環(huán)境更加復雜化，在履行NDC 承諾上存在不確定性；另一方面，作為擁有14 億人口的發(fā)展中國家，中國承擔著發(fā)展經濟、改善民生和治理環(huán)境等艱巨任務，發(fā)展不均衡不充分等問題凸顯，對落實NDC 提出了更高要求?！?〕參見UNFCCC 網站，https://www4.unfccc.int/sites/ndcstaging/PublishedDocuments/China%20First/%，2021 年11 月30 日訪問。

因此，要確保長期、持續(xù)和深度減排，以有序推進“碳中和”，法律發(fā)揮著至關重要的作用，經其建立起來的長效機制可為之提供制度支撐。但在法律相對穩(wěn)定性和社會無限變動性下，“昨日”法律與“今日”現實之間產生了時空差異，導致法律出現了滯后性?！?〕殷冬水：《法律滯后三論》，載《行政與法》1998 年第2 期。換言之，法律所關注的并非已經發(fā)生的事實，而是正在或將來發(fā)生的事情?！?〕［美］克利福德?格爾茨：《地方知識》，楊德睿譯，商務印書館2016 年版，第272 頁。故，“碳中和”作為一種新生現象，相關立法尚屬空白。但是，法制體系薄弱遠無法滿足國家的戰(zhàn)略需求，制約著“碳中和”行動開展。盡管“1+N”政策體系下的部門行動方案仍在緊鑼密鼓地制定，但它不具有法律的穩(wěn)定性、明確性和強制性，難以形成鮮明的確權機制，無法落實相關主體責任。而2021 年11 月1 日實施的《天津市碳達峰碳中和促進條例》僅為地方性法規(guī)，自然也無法進行全國統籌?；诖?，本文擬遵循“社會問題→制度變革”的思維范式，基于立法論的視角，思考“碳中和”的立法宗旨、目的及其理想制度，并注重條文設計中“應當”與否的分析，使之更符合立法期待。

二、“碳中和”的立法理念

法律在社會中運行，但社會又是法律所調控的對象。因此，法律也被視為人類自我管理的一種方式?！?〕參見周少華：《法律理性與法律的技術化》，載《法學論壇》2012 年第3 期。故，在法律理性中，工具理性為首要表現——側重于處理“手段”與“目標”的關系，通過對外界事物和他人舉止的期待，以實現合乎理性的目的。〔8〕參見［德］馬克斯?韋伯：《經濟與社會（上卷）》，林榮遠譯，商務印書館1997 年版，第56 頁。但是，工具理性通過對“主—客”行動的過度放大，無形中強化了“人治”的作用，虛化了法律價值?！?〕謝暉：《法律工具主義評析》，載《中國法學》1994 年第1 期。法律價值建立在某些信條之上，以某種終極立場為依歸，是價值法律化的結果，故也是法律制度和規(guī)則的本質屬性。此即立法的價值理性。它以“主—客”關系為基本邏輯，強調“主—客”行動所指向的理想狀態(tài)，是經歷史反思的價值凝練?！疤贾泻汀绷⒎ǖ墓ぞ呃硇詮娬{各自“能”為哪些行為，具有追求“效用”性，存在可計算、可預測和可重復的技術邏輯，通過經驗或規(guī)律來追求并實現凈零排放——這是法律導向性功能的體現。不過，它雖可解決“能”的問題，但卻無法回應“應當”的問題，即這是否值得人類去追求，還需價值理性來加以注解。其中，價值理性蘊含在立法宗旨中，而工具理性與立法目的相契合。

（一）立法宗旨：人類永續(xù)發(fā)展+良法善治

立法宗旨集中體現了立法的精神及其價值準則，是立法所希望達到的一種狀態(tài)，決定著立法的基調和品性，通過不同利益的平衡塑造整部法律。故，它是立法的基礎、根本與核心。從“碳中和”的產生來看，其是在氣候危機下的戰(zhàn)略抉擇和應對，是構建“人與自然生命共同體”的具體呈現，反映了對人類福祉的謀求和關切。而“碳中和”立法一方面將之納入法律框架下，另一方面希望獲得普遍服從，以實現這種意志和利益。由此，“碳中和”的立法宗旨圍繞“人類永續(xù)發(fā)展”和“良法善治”而展開，兩者分別對應“內”“外”兩重維度——前者表征了人與自然的和諧共榮，后者側重于法治建構。

人類永續(xù)發(fā)展的提出可追溯至1987 年世界環(huán)境與發(fā)展委員會（WCED）的一份報告，要求“滿足全體人民的基本需要和給全體人民機會以滿足他們要求較好生活的愿望”，內含“資源開發(fā)、投資方向和技術開發(fā)”的相互協調?！?0〕Cro Harlem Brundtland,et al.eds.,Report of the World Commission on Environment and Development:Our Common Future,World Commission on Environment and Development,Aug.1987,p.54,57.它強調代內和代際公平，體現了對可持續(xù)發(fā)展的深入關注。當下，人類永續(xù)發(fā)展表征為一種科學發(fā)展觀，具有整體性思維、過程性思維和開放性思維三種屬性。它們分別對應人的價值與自然價值、代內價值與代際價值、本國價值與全球價值的“雙向生成”“互益”和永續(xù)實現。人類永續(xù)發(fā)展將人與自然共生共存作為基本價值訴求，雖落腳于“發(fā)展”，但強調“永續(xù)”，主張在發(fā)展過程中不斷追求、創(chuàng)造并實現價值?！?1〕參見方世南：《從價值論視角把握習近平生態(tài)文明思想的永續(xù)發(fā)展觀》，載《山西師大學報（社會科學版）》2019 年第4 期。

換言之，人類永續(xù)發(fā)展是可持續(xù)發(fā)展的延伸，是在人類社會和自然界發(fā)展規(guī)律的基礎上形成的生態(tài)文明理念，以“生態(tài)權益”和“生態(tài)公正”為恒遠主題。在生態(tài)權益上，永續(xù)發(fā)展反映了人們對美好生活的向往；在生態(tài)公正上，永續(xù)發(fā)展內含代內、代際、國內、國際四個層面資源利用的動態(tài)平衡?！?2〕方世南、楊洋：《習近平生態(tài)文明思想的永續(xù)發(fā)展實現路徑研究》，載《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》2019 年第3 期。在“碳中和”語境下，人類永續(xù)發(fā)展表征了兩方面內容。一是，生存。根據2021 年世界氣象組織（WMO）的報告顯示，1970—2019 年，氣候和與天氣相關的自然災害占所有災難的50%，報告死亡人數占45%，經濟損失達74%。其中，干旱在十大災難中排名第一，導致65 萬人死亡；極端氣溫事件也致死了55736 人。〔13〕See James Douris,et al.eds.,The Atlas of Mortality and Economic Losses from Weather,Climate and Water Extremes（1970-2019）,World Meteorological Organization,2021,p.16-21.《1.5℃報告》強調，全球溫升越多，發(fā)病率和死亡率的風險就越高，缺水壓力也越大。而“碳中和”注意到了上述威脅，希望保障人類生活環(huán)境，使之正常繁衍生息。二是，發(fā)展。2020 年，聯合國開發(fā)計劃署（UNDP）發(fā)布《人類發(fā)展報告》，指出，氣候變暖導致人均GDP 低于正常水平，在低收入國家，這一幅度達到了17%—31%，國家間的收入不平等高出25%；2014—2019 年，受饑餓影響的人數從6.28 億上升到6.88 億。在沒有緩解措施的情況下，溫度升高將使發(fā)展中國家負擔更重，極端氣溫天數也比發(fā)達國家多63 天/年?！?4〕See Pedro Concei??o,et al.eds.,Human Development Report 2020:The Next Frontier-human Development and the Anthropocene,United Nations Development Programme,2020,p.56-60.而“碳中和”意在控制全球溫升幅度，通過綠色低碳來克服國家間發(fā)展不均衡，從而實現人類公平正義。概言之，在人與自然的“主—客”關系下，人類永續(xù)發(fā)展通過對“經濟理性”與“生態(tài)理性”的協調，賦予“碳中和”立法以共同的價值愿景。

良法善治為應對強權政治而出現，本質是法治。其中，良法與“惡法”相對，是法治的價值標準和理性追求，也是立法的邏輯起點，反映了全人類的利益需求；善治是法治的運行模式和實現方式，〔15〕江必新、程琥：《論良法善治原則在法治政府評估中的應用》，載《中外法學》2018 年第6 期。既是一種治理過程，也是一種治理結果，或可理解為“天下大治”?！?6〕See Henk Addink,Good Governance:Concept and Context,Oxford University Press,2019,p.3-6.判斷一部法律是否為良法，通?？山柚棙藴剩菏欠穹从橙嗣褚庵竞透纠?、是否反映公平正義等價值追求、是否符合社會發(fā)展規(guī)律、是否反映國情和民情、是否具備科學合理體系、是否具有程序正當性。簡言之，良法既是形式上的一致性和成熟性規(guī)則，也遵循法律的正當性與合理性標準。善治則包括民主治理、依法治理和社會共治等多重內涵，要求多元主體共同參與，并以維護全體成員的基本權利為導向?！?7〕參見王利明：《法治：良法與善治》，載《中國人民大學學報》2015 年第2 期。就兩者的邏輯關系來看，良法是善治的基本前提，而善治為良法的理性追求。

“碳中和”下的良法善治亦從兩個層面展開。首先，良法層面，“碳中和”的法律規(guī)范需具備形式和實質兩重要素。在形式上，它強調民主性、一致性、完整性和穩(wěn)定性，并構建“硬法+軟法”的邏輯體系，通過制度化形式對“碳中和”予以確立，確保相關行動有法可依——從“政策引領”走向“立法引領”，并以此作為長遠框架；在實質上，它定位于一個基本的正義尺度——生存權與發(fā)展權，并內含道德因素，通過增進身份認同和規(guī)范共識，調和不同主體的利益需求，在充分認識經濟發(fā)展規(guī)律的基礎上，完善立法技術，尋求“碳中和”與經濟發(fā)展、政府與市場、權力與權利、社會與個體的平衡，進而促進人與人、人與社會、人與自然的和諧。其次，善治層面，良法的生命在于實施，若沒有善治的努力，則良法將變成空洞的術語?！?8〕何志鵬：《“良法”與“善治”何以同樣重要——國際法治標準的審思》，載《浙江大學學報（人文社會科學版）》2014 年第3 期?！疤贾泻汀标P乎社會的系統性變革，存在“政府—市場—社會”的互動結構，只有在共治下才能達到良法預期，即以“共治”求“善治”。換言之，“碳中和”的善治是一種“政府+非政府”的合作模式，具有合法性與有效性?！?9〕參見俞可平：《治理和善治引論》，載《馬克思主義與現實》1999 年第5 期。是以，“碳中和”的良法善治是一種規(guī)則之治，閃耀著“真、善、美”的光輝，蘊含著“共同善”的價值取向，內嵌良好的法律秩序和狀態(tài)。

（二）立法目的：碳減排+經濟社會可持續(xù)發(fā)展

盡管不少學者將立法目的等同于立法宗旨，〔20〕相關論著可參見董保華：《論勞動合同法的立法宗旨》，載《現代法學》2007 年第6 期；王曉曄：《我國反壟斷立法的宗旨》，載《華東政法大學學報》2008 年第2 期；曹俊金：《中國對外援助立法的價值定位及立法宗旨》，載《國際經濟合作》2014 年第9 期。但兩者存在本質區(qū)別——立法宗旨衍生于價值理性之下，故而更為抽象，而立法目的是工具理性的呈現，因此相對具象。換言之，與立法宗旨的“隱性”不同，立法目的通常是“顯性”的，且是前者的外在化——通過立法，意圖有效調控某種社會關系?！?1〕劉風景：《立法目的條款之法理基礎及表述技術》，載《法商研究》2013 年第5 期。在人類永續(xù)發(fā)展的宗旨下，“碳中和”的立法目的宜采用二元論。與一元論僅關注碳減排不同，二元論同時強調碳減排與經濟社會可持續(xù)發(fā)展。其中，碳減排是直接的、實然的目的，而經濟社會持續(xù)發(fā)展為終極的、應然的目的?！?2〕王曦、陳維春：《淺論環(huán)境基本法的立法目的》，載《華東政法學院學報》2004 年第5 期。

碳減排即減少CO2排放，是實現“碳中和”的必經之路，兩者是過程和結果的關系。聯合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）的《2020 年生產差距報告》顯示，為了實現“碳中和”，全球需在2030 年前每年減少6%的化石燃料生產，煤炭、石油和天然氣的下降幅度分別為11%、4%和3%。盡管新冠肺炎（COVID-19）大流行使得2020 年化石燃料產量較2019 年下降了7%，但各國仍在計劃生產更多的化石燃料?！?3〕See Ploy Achakulwisut,et al.eds.,The Production Gap Report:2020 Special Report,SEI,IISD,ODI,E3G,and UNEP,2020,p.13-19.中國的碳排放強度雖比2005 年下降了48.1%，超過2015 年的NDC 目標，但要到2030年下降65%，還面臨較大挑戰(zhàn)——中國是一個富煤貧油少氣的國家，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程持續(xù)推進，能源需求不斷增加，以煤為主的能源結構短期內難以根本改變，碳排放尚未達峰?！?4〕參見UNFCCC 網站，https://www4.unfccc.int/sites/ndcstaging/PublishedDocuments/China%20First/%，2021 年11 月30 日訪問。相關數據顯示，2020 年中國能源消費位于世界第一，超過全球總量的1/4，CO2排放占全球1/3。〔25〕BP,BP Statistical Review of World Energy 2021,Whitehouse Associates,2021,p.10-12.從能源消費結構來看，化石燃料消費占84.4%，煤炭、石油和天然氣各為56.6%、19.6%、8.2%。煤炭比重遠高于27.2%的世界平均水平。從行業(yè)碳排放來看，發(fā)電和熱力占比51%，工業(yè)占比28%。因此，要實現“2060 年前碳中和”的NDC 承諾，就意味著在40 年里將占比84.4%的化石燃料轉變?yōu)閮袅闩欧拍茉?。?6〕黃震、謝曉敏：《碳中和愿景下的能源變革》，載《中國科學院院刊》2021 年第9 期。此外，從“碳達峰”到“碳中和”的過渡期來看，美國為43 年、德國為60 年、日本為37 年，〔27〕參見陳迎、巢清塵等：《碳達峰、碳中和100 問》，人民日報出版社2021 年版，第89-92 頁。而中國僅有30年——其壓力之大可想而知。

將碳減排作為“碳中和”的立法目的，主要基于兩點考量。一則，賦予碳減排作為“碳中和”的過程以規(guī)范性。盡管《氣候變化應對法（專家建議稿）》已于2012 年發(fā)布，但正式立法尚未出臺，碳減排作為“碳中和”的基本路徑仍未在法律層面得以昭示。而碳減排建立在尊重和體現生態(tài)規(guī)律的基礎之上，屬于環(huán)境利益，〔28〕王明遠：《社會性、經濟性應兼顧——從環(huán)境法的立法目的看環(huán)境公共利益內涵》，載《中國環(huán)境報》2006 年9 月20 日，第5 版。將之作為立法目的，可通過對“應當”與否的拷問，以法律權威賦予其“硬約束”性、穩(wěn)定性和可預期性，進而支撐各項制度的有效運行。二則，通過碳減排傳遞“碳中和”立法的體系性和科學性?！疤贾泻汀绷⒎ú⒎枪铝⒌模墙Y合了環(huán)境保護法和能源法等關聯性基礎以及負排放技術等科技支撐，是對法治實踐和科技實踐的雙重回應，〔29〕參見周驍然：《體系化與科學化：環(huán)境法法典化目的的二元塑造》，載《法制與社會發(fā)展》2020 年第6 期。并通過對整體論和系統論的考察，指向社會公共利益。

經濟社會持續(xù)發(fā)展體現的是經濟利益和社會利益的統一。根據2021 年5 月國際能源署（IEA）的報告顯示，為了實現“碳中和”，全球需盡快動員900 億美元的公共資金用于技術研發(fā)——比之前多650 億美元。僅電力部門就需花費約400 億美元/年。〔30〕Stéphanie Bouckaert,et al.eds.,Net Zero by 2050:A Roadmap for the Global Energy Sector,International Energy Agency,Oct.2021,p.16-17.相關研究表明，在“碳中和”路徑下，發(fā)展中國家因未實現工業(yè)化，仍有較大的排放預期，其經濟損失遠多于發(fā)達國家。〔31〕參見顧高翔、吳靜：《經濟一體化背景下實現碳中和目標對全球經濟及中國參與國際產業(yè)分工的影響研究》，載《環(huán)境保護》2021 年第Z2 期。就中國而言，經濟社會持續(xù)發(fā)展與“碳中和”的張力主要體現在“內”“外”兩個層面。一則，數據顯示，2020 年中國第一產業(yè)、第二產業(yè)和第三產業(yè)在國民經濟中占比分別為7.7%、37.8%和54.5%，工業(yè)與制造業(yè)依賴程度較高?！?2〕該數據來源于國家統計局網站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202102/t20210227_1814154.html，2021 年11 月30 日訪問?！疤贾泻汀睂⑹沟诙a業(yè)的碳排放強度高于發(fā)達國家，經濟損失嚴重，將造成一定程度的資本流出。二則，“碳中和”作為全球危機應對的重要舉措，受地緣政治影響頗深且具有塑造地緣政治的能力——通過重新定義能源和貿易通道，形成新的國際合作與競爭格局，由此引發(fā)的地緣政治變動或將對中國的經濟和社會狀況構成挑戰(zhàn)?！?3〕張銳、相均泳：《“碳中和”與世界地緣政治重構》，載《國際展望》2021 年第4 期。比如，歐盟于2021 年7 月通過碳邊境調節(jié)機制，對與其有貿易往來但未承擔相應碳排放成本的特定商品征收費用——作為2020 年歐盟第一大貿易合作伙伴，中國的出口額必將受之影響。

經濟社會持續(xù)發(fā)展作為“碳中和”的立法目的之一，可從兩方面解讀。一則，通過對環(huán)境外部不經濟的克服，避免市場失靈。工業(yè)是CO2排放的主體，當生產某一商品時，其社會成本高于私人成本。在此情況下，企業(yè)往往選擇“邊際私人成本等于邊際私人收益”的生產量。但在“碳中和”下，這一平衡將被打破，環(huán)境外部不經濟從“隱性”成本轉為“顯性”成本，導致市場配置資源的無效率?！?4〕翁智雄：《中國實現碳中和遠景目標的市場化減排機制研究》，載《環(huán)境保護》2021 年第Z1 期。將之作為立法目的，意在明確經濟社會持續(xù)發(fā)展與“碳中和”的協同性。二則，通過對環(huán)境價值觀的修正，構建“人與自然生命共同體”。傳統的“人類中心主義”和“生態(tài)中心主義”將人與自然割裂開來，無法揭示人與自然的內在和諧關系。強調經濟社會持續(xù)發(fā)展與環(huán)境承載力的協調，并將之作為立法目的，可在人類活動與環(huán)境容量的基礎上，倡導人與自然的休戚相關和良性互動。即，“碳中和”立法所要維護的是環(huán)境利益、經濟利益和社會利益有機結合的多類型、多層次的復合性公共利益?！?5〕王明遠：《社會性、經濟性應兼顧——從環(huán)境法的立法目的看環(huán)境公共利益內涵》，載《中國環(huán)境報》2006 年9 月20 日，第5 版。

三、“碳中和”的制度功能

理念是制度構建的基礎，但它只有嵌入和內化于制度中，才能成為可信的承諾，才能獲得制度化力量，〔36〕參見王彥志：《“一帶一路”倡議與國際經濟法創(chuàng)新：理念、制度與范式》，載《吉林大學社會科學學報》2019 年第2 期。才能彰顯其作用和價值?！疤贾泻汀钡姆芍贫纫蚵鋵嵪嚓P立法理念而生成，在規(guī)范、保護、激勵和懲戒等功能框架下，以“行動促進和保障”“風險防范和治理”為基本定位。二者在制度的社會適應性、安定性和拘束性下，通過對人的社會行為之引導，指明主體“應當”為、“能”為何種行為，防止利益競爭和沖突，以實現資源的有效利用和社會秩序的持久維護。

（一）促進和保障“碳中和”行動

正如盧曼所言，法律系統的“時間拘束”功能產生了“規(guī)范性期望”，而這種期望具有“應然性”特征，以使未來的“高度不確定性”獲得時間上的“穩(wěn)定感”。其中的“時間拘束”功能是指“過去—當下—未來”時間鏈條中社會溝通的特定系統狀態(tài)，以及法律規(guī)范被反復使用而形成的“語意”。在此過程中，法律成為由諸多期望一般化所組成的架構，具有權威性和象征意義?！?7〕參見［德］尼可拉斯?魯曼：《社會中的法》，李君韜譯，五南圖書出版股份有限公司2009 年版，第152-156 頁。它在“碳中和”下具體表現為促進和保障功能。

制度的促進和保障功能是對“同一性”的追求和維護——在“開放的行動”與“靜態(tài)的制度”中努力消解行動差異。換言之，該功能基于“合意”的主觀要素，在制度與行動的聯結下，形成一致的行動關系。通常來說，它表征了適應、目標達成、整合與模式維系四項內容。在適應上，它通過科技這一媒介，以生產力的實質提升為方向，通過調適多元利益沖突，將黑色發(fā)展模式轉向綠色發(fā)展模式，實現經濟社會發(fā)展與“碳中和”的共贏；在目標達成上，它將制度作為“碳中和”的根本出路，明晰主體的權利義務分配，通過制度執(zhí)行發(fā)揮制度的權威效用，進而實現人與自然和諧共生；在整合上，它意在協調社會主體力量，通過共同目標和責任意識，形成參與合力，以實現“行動自覺”；在模式維系上，它將生態(tài)價值觀融入本體論和規(guī)范論中，將制度嵌入行動和精神領域，以推動“碳中和”的平穩(wěn)過渡和有序運行?！?8〕參見唐凡、徐海紅：《人與自然和諧共生的行動機制》，載《南京林業(yè)大學學報（人文社會科學版）》2021 年第4 期。就該層面而言，制度的促進和保障功能是將制度作為行動框架，使之在規(guī)范和秩序下構建一種思維導向，突破了政治語境，為穩(wěn)定的社會治理提供了確定性。因而，在行動促進和保障上，制度是最簡便、最經濟、最合理和最有效的方式——將“碳中和”納入制度框架后，相關行動也就被“簡化”了?！?9〕參見張康之：《論社會治理模式的轉變：從制度到行動》，載《探索》2019 年第3 期。

當然，確定性并不意味著制度以放棄靈活性為代價。從正義實現的角度來說，確定性內含明確性、一致性和可預見性，反映了制度的形式正義；靈活性回應了社會不斷變化的潛在可能，是實質正義的體現。作為制度有效性的兩個要素，確定性是制度自我生存的內在品格，而靈活性是制度自我發(fā)展的外在條件。〔40〕周少華：《法律之道：在確定性與靈活性之間》，載《法律科學》2011 年第4 期。換言之，在高度復雜的系統中，制度的確定性或將異化——在僵硬和老化下故步自封，而靈活性賦予制度以自我調適的彈性能力。靈活性并不是多變，也非原則性，而是通過“確定性+靈活性”的規(guī)范結構實現制度的“剛性+柔性”，賦予“碳中和”以強大的制度支撐和生命力。

“碳中和”的制度促進和保障功能旨在妥善處理四組基本關系：“國內—國際”“政府—市場”“權力—權利”“集體理性—個體理性”。在“國內—國際”關系中，“碳中和”事關NDC 承諾的履行，承載了全球氣候治理的美好期望，既是展現國家形象的重要窗口，也是遵循國際法規(guī)則的集中體現。將之作為具體制度，可在“國際法—國內法”的邏輯框架下，實現國際法的國內化——將抽象的承諾轉化為可操作的具體措施，以更好地遵守國際法，一方面推動國內法律體系的完善，另一方面通過維護國際法律秩序，助力國際法治?！?1〕參見古祖雪：《治國之法中的國際法：中國主張和制度實踐》，載《中國社會科學》2015 年第10 期。在“政府—市場”關系中，“碳中和”引發(fā)了產業(yè)轉型，其本質即資本轉型，只有在市場導向下資本轉型才會出現更多選擇，促使產業(yè)轉型趨向于更加合理化。不過，產業(yè)轉型同時也關乎國家體制轉型，因此，市場導向并不排斥國家調控，并發(fā)展為“政府—市場”的雙邊互動，〔42〕肖國興：《能源資本轉型的法律抉擇》，載《法學》2021 年第7 期。進而實現“有效的市場+有為的政府”之結合。在“權力—權利”關系中，“碳中和”是一項系統工程，因此，為了提高效率，政府公權力和非政府私權利的拉鋸時隱時現。相較于非政府而言，政府具有強勢一面，故，傳統的環(huán)境治理往往采取“垂直”式的管理路徑。但“碳中和”涉及多領域、多部門協作。因此，為了抑制“政府主導”的強大慣性，〔43〕包智明、陳占江：《中國經驗的環(huán)境之維：向度及其限度——對中國環(huán)境社會學研究的回顧與反思》，載《社會學研究》2011 年第6 期。將非政府引入其中，凸顯“權利本位”意識，可實現“協同共治”，從而有效緩解“政府失靈”現象?！?4〕參見楊解君、方路錦：《面向碳中和的行政法治保障》，載《南京工業(yè)大學學報（社會科學版）》2021 年第5 期。在“集體理性—個體理性”關系中，“碳中和”是一場“全民運動”，因此，“經濟人”理性和環(huán)境負外部性使之陷入“集體行動的困境”——個體在“成本—收益”的權衡下寄希望于“搭便車”，尋求私人利益。為了使個體理性回歸集體理性，私人利益讓位于公共利益，制度促成一定偏好，實行“社會本位”，將集體理性和個體理性置于法律框架內，以激勵和懲罰等手段，對機會主義行為和私人利益予以干預和矯正，以限制狹隘或短期的目標，〔45〕王明遠：《社會性、經濟性應兼顧——從環(huán)境法的立法目的看環(huán)境公共利益內涵》，載《中國環(huán)境報》2006 年9 月20 日，第5 版。避免“公地悲劇”?！?6〕“公地悲劇”是由于排他性產權缺失或太弱，導致了競用性資源被過度使用。See Garrett Hardin,The Tragedy of the Commons,162 Science 1243,1243-1248（1968）.

（二）防范和治理“碳中和”下的風險

全球正在進入具有高度不確定性的“風險社會”時代。換言之，風險成為現代社會的重要特征。〔47〕范如國：《“全球風險社會”治理：復雜性范式與中國參與》，載《中國社會科學》2017 年第2 期。一般來說，只要具有不確定性，就會存在風險。風險雖有自然和人為之分，但風險社會中的風險往往屬于后者，且被賦予現實性、客觀性、疊加性和時空性等特征。從風險起源來看，其主要包括四種：一是，市場因素，即市場經濟的逐利本性誘發(fā)的社會風險；二是，科技因素，即科學技術的引入催生的風險發(fā)生和擴散；三是，政治因素，即體制改革造成的社會系統內部動蕩和公共危機；四是，軍事因素，即軍事力量懸殊帶來的戰(zhàn)爭威脅?！?8〕夏玉珍、吳婭丹：《中國正進入風險社會時代》，載《甘肅社會科學》2007 年第1 期。循此邏輯，“碳中和”的風險亦有四種形態(tài)：一是，資產擱淺、金融債務和國際準入等市場風險；二是，碳泄漏和技術不確定等科技風險；三是，排放標準趨嚴、碳價走高等政策風險；四是，碳博弈引發(fā)的大國對抗等軍事風險。這些風險與政治、經濟和軍事等交織在一起，經多次復合、疊加、外溢，在“生產—再生產”中不斷聚集，成為困擾“碳中和”行動開展的巨大挑戰(zhàn)。

由于風險具有動態(tài)性，因此，其應對也是一個持續(xù)不斷的過程。為了能經受住風險的沖擊，制度因其穩(wěn)定性和抗干擾性而成為利益調整和保護的理想安排。從邏輯上來看，風險應對具有防范和治理兩個層面。風險防范是“面向未知而決策”，意在防患于未然，是在證據和事實尚不確定的情況下所采取的行動?！?9〕呂忠梅：《從后果控制到風險預防——中國環(huán)境法的重要轉型》，載《中國生態(tài)文明》2019 年第2 期。期間，制度側重于在比例原則下尋求科學化的風險評估。風險治理，或可理解為損害預防，〔50〕參見唐雙娥：《環(huán)境法風險防范原則研究》，高等教育出版社2004 年版，第30 頁。是在風險確定后、損害結果出現前所采取的措施。期間，制度強調風險識別與分析、風險決策和行動。前者是先于危險發(fā)生的保護性思考，〔51〕王傳干：《從“危害治理”到“風險預防”——由預防原則的嬗變檢視我國食品安全管理》，載《華中科技大學學報（社會科學版）》2012 年第4 期。僅存在危害預期，〔52〕參見蘇宇：《風險預防原則的結構化闡釋》，載《法學研究》2021 年第1 期。而后者注意到危險已然存在的事實，通過決策、執(zhí)行、監(jiān)督和反饋等途徑將損害降至最低，避免風險效應的無限放大。在風險防范和治理中，其方式通常有三種：選擇風險、分擔風險、規(guī)避和減小風險。第一種是將特定的外部風險“內在化”，以減少環(huán)境復雜性；第二種是將風險分至相關主體身上，通過權利義務的設定，由其共同承擔；第三種是通過成熟的、科學的手段，將風險“由大化小”。〔53〕楊雪冬：《全球化、風險社會與復合治理》，載《馬克思主義與現實》2004 年第4 期。由于風險伴隨人類社會始終，因此，制度并不能消除風險，故，這三種方式通常也是風險應對的結果和目標。換言之，制度作為風險防范和治理的保證，需在價值共識的基礎上，建立服務于風險應對的具有約束力的規(guī)則體系，使之規(guī)范化和常態(tài)化，以盡量減少風險防范和治理行為的不確定性?！?4〕張成福、謝一帆：《風險社會及其有效治理的戰(zhàn)略》，載《中國人民大學學報》2009 年第5 期。

針對“碳中和”下的四類風險，制度將在四方面持續(xù)發(fā)力。其一，在市場風險上，制度通過時間上的錯位互補，重視地區(qū)差異性和部門特殊性，引導化石能源企業(yè)在碳預算的約束下，實現擱淺資產風險可控，并合理、有效地推動產業(yè)結構調整。針對企業(yè)信貸和資產價值下跌而產生的金融風險，制度可引導信貸評估納入企業(yè)投融資決策，通過信息披露和透明度要求，縮小風險敞口?！?5〕擱淺資產的類型區(qū)分可參見危平、舒浩、成靜濤：《氣候變化背景下擱淺資產理論的演變》，載《金融論壇》2021 年第9 期。在國際貿易和投資日趨零碳化之際，制度可通過鼓勵企業(yè)低碳創(chuàng)新，引導它將內部戰(zhàn)略和市場準入予以銜接，將綠色貿易壁壘和“隱含碳”的國際壓力轉化為發(fā)展機遇。其二，在科技風險上，制度注重低碳技術、零碳技術和負排放技術的全面布局，引導金融機構為之提供長期、穩(wěn)定的資金投入，并鼓勵社會資本的支持和參與——采取經濟激勵，減少低碳和零碳技術與傳統技術的“成本—收益”差距，通過回應技術創(chuàng)新的回報周期長和市場預期不確定等問題，助力技術研發(fā)、示范與推廣。針對負排放技術——碳捕獲與封存（CCS）技術的碳泄漏難題，制度一方面強化技術使用和項目實施的全程監(jiān)管，另一方面確立主體范圍及其責任歸屬，通過事前和事后考量，科學應對潛在或已出現的安全威脅。其三，在政策風險上，制度并非“一刀切”，而是注意到市場的波動性，在尊重經濟規(guī)律、實事求是的基礎上，分地區(qū)、分階段、分行業(yè)、分領域地進行，因地、因時制宜，在“整體—局部”“長期—短期”和“高碳—低碳”框架下，強調產業(yè)結構轉型的科學、有序，避免“運動式減碳”?！?6〕“運動式減碳”具有三大特征：一是，將“碳中和”問題短期化，盲目攀高峰；二是，就“碳中和”而“碳中和”，缺乏系統性思維；三是，“一刀切”，要求關停、退出化石能源生產和消費企業(yè)。其四，在軍事風險上，制度可引導“碳中和”作為增進國際信任和避免全面對抗的著力點，并在國際法框架下堅持多邊主義，通過維護聯合國在全球治理上的權威性，管控“碳干涉”，以減少各方猜忌?！?7〕張銳、相均泳：《“碳中和”與世界地緣政治重構》，載《國際展望》2021 年第4 期。

四、“碳中和”的制度實現

“碳中和”的立法理念和制度功能多元決定著其制度組成并非單一，而是由多種制度聚集、互構形成了“制度群”或“制度叢”（regime complex）〔58〕Keohane R.O.&Victor D.G.,The Regime Complex for Climate Change,9 Perspectives on Politics 7,12-23（2011）.——通過“碳中和”將松散的制度耦合、聯系在一起，成為高度體系化、相輔相成的制度集合或制度系統。它意在強化制度的綜合性和適應性，并解決制度分散性和沖突性問題。在“制度—行動”框架下，制度通過“祛魅”將“碳中和”融入具體行動中，使之得到社會普遍遵循。從“碳中和”的立法宗旨和目的及所處理的關系來看，該“制度叢”應著力于減少碳源、增強碳移除，并將市場化措施貫穿其中，通過對主體多元化的倡導、內外協同和對行動邊界的確認，實現制度的應然功能。

（一）減少碳源：能源制度

減少碳源，即從源頭上減少碳排放。2021 年5 月，IEA 指出，能源部門占溫室氣體排放的3/4 左右?！?9〕Stéphanie Bouckaert,et al.eds.,Net Zero by 2050:A Roadmap for the Global Energy Sector,International Energy Agency,Oct.2021,p.13.因此，減少碳源也就意味著能源系統轉型。目前，在能源領域，“碳中和”的基本路徑有二：一是，“提能效、降能耗”；二是，高比例發(fā)展非化石能源，尤其是可再生能源。兩者分別對應能源節(jié)約和能源替代兩項子制度。

首先，能源節(jié)約制度。IEA 表示，若將溫室氣體排放量從當前330 億噸下降到2050 年的100 億噸，則能源節(jié)約將貢獻37%?！?0〕IEA,Global Energy Review 2019:The Latest Trends in Energy and Emissions in 2019,International Energy Agency Publications,Apr.2020,p.10-12.從發(fā)達國家的減排經驗來看，自20 世紀90 年代開始，美、英、德、日便紛紛強調能源節(jié)約的重要性，且效果顯著——與2000 年相比，2019 年美國人均能耗下降了11.9%、英國下降了29%、德國下降了12%、日本下降了14%。中國雖在《節(jié)約能源法》中明確了能源節(jié)約的目的，且2019 年單位GDP 能耗比2006 年下降了42.5%，但從人均上來看，其仍在不斷增長——漲幅高達183%。研究表明，只有盡量壓低人均能耗，“碳中和”的目標才更易實現。而僅在“碳達峰”階段，能源節(jié)約的貢獻就可高達70%以上。〔61〕參見白泉：《建設“碳中和”的現代化強國 始終要把節(jié)能增效放在突出位置》，載《中國能源》2021 年第1 期。在制度設計上，《節(jié)約能源法》的戰(zhàn)略地位仍應維持，但對節(jié)能空間和節(jié)能技術的考量還需挖掘。一則，在節(jié)能空間上，根據三大產業(yè)的劃分及其所占比重，針對不同行業(yè)規(guī)劃降碳路線圖，以經濟促進和排放水平為基準，結合“碳中和”的目標導向，“鼓勵”“限制”或“禁止”各自產業(yè)下的項目推進。為了將這一行動落到實處，還需引入產業(yè)發(fā)展評價和能效標準，并將之作為企業(yè)評估的重要指標，逐漸淘汰落后產能的企事業(yè)單位。與此同時，針對不同行業(yè)的特殊性，給予相應補償。二則，在節(jié)能技術上，保證技術研發(fā)的資金供給，以稅收優(yōu)惠、表彰獎勵等措施，鼓勵節(jié)能技術的自主創(chuàng)新，在改造生產工藝和設備的基礎上，降低能耗，并引入高校和科研機構參與，構建“產—學—研”相結合的互補機制。

其次，能源替代制度。根據IEA 的數據分析，除了能源節(jié)約可助力于2050 年碳排放下降之外，可再生能源、燃料替代和核電也將分別貢獻32%、8%和3%?！?2〕Stéphanie Bouckaert,et al.eds.,Net Zero by 2050:A Roadmap for the Global Energy Sector,International Energy Agency,Oct.2021,p.67-71.它們作為清潔能源而存在，以取代化石能源。這一現象便是能源替代?！犊稍偕茉捶ā纷鳛閮?yōu)化能源結構的基本法，依然是能源替代的規(guī)制基礎。不過，在替代過程中，尤應保障能源系統穩(wěn)定和技術安全，故“碳中和”下的能源替代制度一方面強調清潔能源的發(fā)展，另一方面重視新能源技術的風險應對。一則，在清潔能源的發(fā)展上，加大風能、水能、太陽能和生物質能等非化石能源使用，確立綠色低碳的生產生活方式，并借鑒2009 年《美國復蘇和再投資法案》，對清潔能源生產者和消費者給予直接補貼，同時成立清潔能源基金，通過“公私合投”支持有關項目建設?！?3〕See American Recovery and Reinvestment Act of 2009.針對清潔能源的不同發(fā)展階段，適時推行配額制，并建立與之相符的清單管理模式，同時還原能源的商品屬性，基于成本和價格因素，通過市場化措施鼓勵和支持清潔能源轉型。二則，在新能源技術的風險應對上，強化透明度，通過信息公開，減少信息不對稱。同時，針對新能源技術的不穩(wěn)定性、不確定性，區(qū)分不同風險類型（如金屬礦產類風險、能源礦產類風險等），要求政府充分發(fā)揮監(jiān)管職能，推行“紅線管控”。就其面臨的規(guī)模效應風險，可確立資金保障、稅收促進、產業(yè)扶持和人才培育“四位一體”的行動措施，以打破“碳基技術”的路徑依賴。

（二）增加碳移除：固碳制度

碳移除是指，通過自然和技術的形式將CO2固定或儲存起來。一般來說，它可分為兩類：碳匯和CCS 技術。前者基于自然方法，利用生物過程增加碳移除，并在森林、濕地和海洋中儲存起來；后者基于技術手段，直接從空氣中移除或控制天然碳移除過程以加速碳儲存。〔64〕See Decision 7/CMP.6:Carbon Dioxide Capture and Storage in Geological Formations as Clean Development Mechanism Project Activities（2010）.前者屬于生物固碳，后者為物理固碳。兩者分別指向碳匯和CCS 兩項子制度。

首先，碳匯制度。一則，在林業(yè)碳匯上，可結合《森林法》，從強調森林覆蓋率轉向重視森林蓄積量，在林地產權、林木產權之外，明確林業(yè)碳匯的產權歸屬，通過造林、再造林項目所得收益，調動主體參與積極性。針對前期投入多、項目周期長等問題，增加政府補貼額度，以彌補前期成本，并加大林業(yè)貸款的發(fā)放力度，分散和補償林業(yè)信貸風險。〔65〕參見 關路、張景靜、張一寧：《我國森林碳匯機制建設對集體林權改革績效的影響》，載《稅務與經濟》2021 年第5 期。項目開展后，進行實時監(jiān)測，通過遵循林業(yè)生長規(guī)律和強化森林管理，一方面避免人為因素干擾，另一方面制定林業(yè)碳匯的認定和計量標準。二則，在濕地碳匯上，加強濕地環(huán)境監(jiān)測，以“負面清單”禁止?jié)竦仄茐?，減緩濕地退化。為了提高生態(tài)系統服務質量，可加強濕地修復工作，通過退耕還濕和水體治理，恢復濕地生態(tài)功能。針對濕地的“碳釋放”潛能，建立科學的觀測網絡，結合地理信息系統和土地遙感數據，嚴控濕地溫度、濕度、營養(yǎng)成分和生態(tài)分布，防止其從“碳匯”轉變?yōu)椤疤荚础?。三則，在海洋碳匯上，鑒于海洋是最大碳庫，儲存了全球碳總量的93%，為大氣中CO2的50 倍，〔66〕See Post W.M.,et al.,The Global Carbon Cycle,78 American Scientist 310,313-326（1990）.故，可結合《海洋環(huán)境保護法》和《海域使用管理法》，在保護和改善海洋環(huán)境的基礎上，合理使用海域，并引入政府與社會資本合作（PPP）模式，建立海洋碳匯專項基金，通過資金扶持，開發(fā)海洋碳匯項目。針對潛在的項目風險，可引入第三方評估與核查機構，以嚴格化項目運行。

其次，CCS 制度。CCS 是將CO2從工業(yè)或相關能源排放中分離出來，經捕集、壓縮后，運輸至特定地點進行安全儲存并與大氣長期隔絕?！?7〕馮帥：《碳捕獲與封存的國際法規(guī)制研究》，法律出版社2018 年版，第35 頁。目前，它是減少無數工業(yè)源大規(guī)模排放的唯一技術。氣候研究表明，為了實現“碳中和”，CCS 將貢獻15%。截至2021 年11 月，全球正在運行的CCS 項目共26 個，另有39 個處于不同開發(fā)階段。〔68〕See GCCSI,I4C-carbon Capture and Storage:Funding Climate Technology and Securing a Net-zero Future,Global CCS Institute（Nov.30,2021）,https://cn.globalccsinstitute.com/news-media/events/carbon-capture-and-storage-funding-climate-technology-and-securing-anet-zero-future-innovate4climate/.從運行上來看，成本和碳泄漏風險是其面臨的兩大難題。故而，CCS 制度將圍繞兩者展開。一則，在成本上，采用多元投融資措施，一方面加大政府的財政補貼、稅收優(yōu)惠和直接投資力度，另一方面引導大型行業(yè)獨立或合作融資，通過社會化基金和“公私合營”籌集資金，分擔捕集、運輸和封存等各階段的經濟支出。二則，在碳泄漏風險上，建立“事前—事中—事后”三級應對體系。在項目開始前，實行嚴格的市場準入——企業(yè)需對封存場地進行系統勘探和選址，并結合《環(huán)境影響評價法》，進行全面的風險評估，以論證技術和環(huán)境可行性，同時提交一份項目設計書，涵蓋封存場地的環(huán)境分析結果、監(jiān)測計劃、項目界限和補救措施等，在提供經濟擔保并經政府部門核實與科學論證后，獲得許可。在項目進行時，企業(yè)需受政府監(jiān)測、核實與核證，并定期向政府匯報項目實施情況，包括是否按項目設計書有效推進，是否發(fā)生場地滲漏或其他重大危險，是否出現任何意外的影響等。在形成書面結論后，政府部門需向社會公布。當發(fā)生了場地滲漏等情況，政府部門可要求企業(yè)采取補救措施，在企業(yè)未采取措施時，政府部門應立即補救，避免事態(tài)進一步惡化，但事后可向企業(yè)追償。若因政府行政人員、企業(yè)或個人等造成了上述危險，則需追究相應責任。在項目完成后，企業(yè)需再次進行風險評估，確保封存場地狀況穩(wěn)定且在一定期限內（通常為20 年）不會造成CO2溢出，再經政府部門核實與科學論證后，正常關閉?！?9〕參見馮帥：《碳捕獲與封存的國際法規(guī)制研究》，法律出版社2018 年版，第238-240 頁。

（三）市場化措施：碳定價制度

市場是以較低成本實現“碳中和”的支持工具，與“命令—控制”型工具相比，它可以壓實企業(yè)責任，并通過經濟激勵降低社會減排成本——在“碳中和”與經濟發(fā)展間建立特定聯系。根據庇古的外部性理論和科斯的公共產品理論，負外部性和不完全產權的根源在于定價?！?0〕See Stavins N.Robert,The Problem of the Commons:Still Unsettled after 100 Years,10 American Economic Review 81,87-108（2011）.由此，“碳中和”的市場化措施需以碳定價為核心，即對排放的CO2設置一個價格，通過價格信號作用，促使主體減排或為排放買單，從而引導市場向低碳轉型。〔71〕人民銀行國際司課題組：《為碳定價：碳稅和碳排放權交易》，載《第一財經日報》2021 年2 月22 日，第A12 版。目前，碳定價的基本形式有兩種：價格型的碳稅和數量型的碳交易?！?2〕由于碳稅與碳交易的理論基礎分別來自庇古和科斯，兩種方式各有優(yōu)劣，因此，大部分國家往往以其一為主。據統計，截至2020年，全球正在實施或計劃實施的碳定價機制共61 個，30 個涉及碳稅，31 個涉及碳交易。前者以芬蘭、南非為代表，后者如美國加利福尼亞州等。不過，也有部分國家或區(qū)域性組織兼采了兩種方式，如歐盟。See Marissa Santikarn,et al.eds.,State and Trends of Carbon Pricing 2020,World Bank Group,May 2020,p.18-45.兩者分別對應碳稅和碳交易兩項子制度。

首先，碳稅制度。碳稅制度是通過稅收將CO2排放的環(huán)境成本轉化為生產和經營成本。相對來說，碳稅征收簡單易行且在一定期限內較為固定。在制度設計上，可結合《環(huán)境保護稅法》，并借鑒域外立法，強調CO2的大氣污染物屬性，適時將碳稅納入環(huán)境保護稅而非資源稅下。故，在稅制上，采用“混合計算”模式——將碳稅與其他環(huán)境保護稅一并計算，但區(qū)分不同稅目。同時，根據地方發(fā)展狀況和行業(yè)排放差異，實行碳稅試點，繼而逐步推廣，避免增加高化石能源依存度的城市和企業(yè)的負擔。在稅基上，以“實際碳排放量”而非“含碳資源消耗量”為依據，通過化石燃料的消耗來計稅。因此，碳稅宜在能源使用的最終環(huán)節(jié)征收，根據“誰排放、誰繳稅”原則，明確納稅主體?！?3〕參見李建軍、劉紫桐：《中國碳稅制度設計：征收依據、國外借鑒與總體構想》，載《地方財政研究》2021 年第7 期。不過，這或將導致生產者無須承擔排放成本，故，可比照前者，將生產環(huán)節(jié)的征稅作為補充。在稅率上，考慮市場和社會的可接受度，循序漸進，從較低稅率開始，而后逐步優(yōu)化調整。在推行稅收優(yōu)惠時，區(qū)分高碳排放和低碳排放行業(yè)，并結合各自減排行動和目標，實行差異化稅率或減免措施。在稅收用途上，為了促進企業(yè)發(fā)展和維護社會穩(wěn)定，可實行“專款專用”，一部分通過補貼或補償返還給企業(yè)，激勵綠色技術研發(fā)和可再生能源開發(fā)，一部分通過轉移支付，以抵銷個人所得稅等其他稅負。在此過程中，建立監(jiān)測、報告和核查體系（MRV），對CO2排放進行科學、精準計量?！?4〕參見郭遠杰：《全球碳定價機制發(fā)展與展望》，載《金融縱橫》2021 年第8 期。

其次，碳交易制度。碳交易，即碳排放權交易。該制度源自《京都議定書》，將CO2排放權作為一種商品進行交易——通過為排放者設定排放額度，允許他們通過配額交易的方式促進減排?！?5〕See WB,Carbon Pricing Dashboard,World Bank Group（Nov.30,2021）,https://carbonpricingdashboard.worldbank.org/map_data.現階段，在《碳排放權交易管理辦法（試行）》的基礎上，碳交易制度還將從配額分配和交易等方面持續(xù)完善。在配額分配上，對標“碳中和”，逐步減少年度排放配額，適時將“免費分配”制轉向“免費分配+拍賣”制——在“獎優(yōu)罰劣”原則下，逐漸提升有償分配的比例，并將減排對象從大型排放源和重點排放單位拓展至更多領域，加大減排力度。拍賣所得收益可用于鼓勵企業(yè)減排。在此過程中，為了平衡地方發(fā)展和保護弱勢產業(yè)，允許東部、中部、西部地區(qū)和不同行業(yè)分梯度進行，并通過政策傾斜和轉移支付，適度支持欠發(fā)達省份的產業(yè)調整?！?6〕參見吳斌、曹麗萍、沃鵬飛：《復合的碳稅和碳排放權交易政策：歐盟的經驗與啟示》，載《廣西師范大學學報（哲學社會科學版）》2020 年第4 期。在配額交易上，構建有效的市場服務網絡，加強信息透明度，并引入碳期貨等金融衍生品，通過“碳現貨—碳期貨”的互動，提高市場流動性并穩(wěn)定碳價。為了活躍市場，在單向競價之外，引入雙向競價模式，以價格優(yōu)先作為交易先決條件，同時，通過數字化手段，確保交易安全并建立數據共享平臺，推動碳市場走向成熟的金融市場。

碳匯交易作為碳交易之一種，在碳交易制度設計時亦需考量?，F有機制并未明確提及碳匯交易，因此，碳匯交易的主體、對象、方式和價格等亟待明晰。在交易主體上，一方應為從事碳匯項目并獲得國家發(fā)改委核證減排量（CCER）的企業(yè)或個人，另一方為具有減排任務的高耗能企業(yè)或其代理人。在交易對象上，應為CCER，包括林業(yè)碳匯、濕地碳匯和海洋碳匯等。在交易方式上，以碳匯交易所和電子平臺為主，實行“申報—核證”兩級程序。在交易價格上，采用“政府指導+市場形成”模式——在政府指導價格范圍內，由雙方協議達成?！?7〕參見王俊、李佐軍：《探索碳匯交易機制 實現生態(tài)產品價值——以深圳市大鵬新區(qū)為例》，載《特區(qū)實踐與理論》2021 年第1 期。與其他碳交易一樣，碳匯交易也具有行政屬性，故在登記、交易和結算時實行穿透式監(jiān)管，由專門機構與有關部門協同進行。

（四）主體多元化：公眾參與制度

2020 年12 月UNEP 指出，按照消費側計算，全球約2/3 的碳排放與家庭排放有關。要實現“碳中和”，到2030 年人均消費側的碳排放需控制在2—2.5 噸CO2當量，到2050 年降至0.7 噸。〔78〕UNEP,UNEP DTU Partnership,Emissions Gap Report 2020,UNEP（Dec.9,2020）,https://www.unep.org/emissions-gap-report-2020.因此，“碳中和”的推進亦離不開公眾。從理論上來看，符合“感興趣”和“受影響”兩項標準的，即為公眾——政府和市場以外的主體?！?9〕參見張晏：《“公眾”的界定、識別和選擇——以美國環(huán)境影響評價中公眾參與的經驗與問題為鏡鑒》，載《華中科技大學學報（社會科學版）》2020 年第5 期。這是民主性的現實要求，也是主體多元化的必然結果，反映在法律層面即社會參與或公眾參與制度。在“碳中和”下，結合凈零排放目標，可從范圍、途徑、程序和方式上，構建這一制度。在范圍上，確保公眾通過適當途徑參與立法和政策制定，在享有知情權和表達權的基礎上，參與行政決策，并加入碳排放的公益和私益訴訟，同時監(jiān)督其他主體的違法行為。在途徑上，通過“正式+非正式”的方式，暢通“官—民”溝通渠道、釋放公眾參與空間——通過聽證、座談、信訪等正式渠道和微博、短視頻等非正式渠道，創(chuàng)新參與形式。為了提高公眾參與熱情，可形成固定化的獎勵機制，包括精神和物質兩個層面。在程序上，為公眾提供各種參與機會，確保其獲得充足的信息和行動資訊，且在涉及公共利益的項目中，能全方位參與并合理表達自身訴求，通過“反饋—結果公布”流程，避免制度“空心化”。同時，賦予公眾法定救濟權以維護其參與權。在方式上，通過教育宣傳，引導公眾增強“人與自然生命共同體”意識，鼓勵其形成低碳生活方式，通過關注所購產品的能耗與排放信息，做出更好的消費選擇——一方面減少自身排放，另一方面對企業(yè)生產形成導向。此外，鼓勵公眾建立內部對話和協商機制，通過提升組織化程度，發(fā)揮各自領域的專業(yè)優(yōu)勢，進而形成科學、民主、客觀、規(guī)范的長效機制。

（五）內外協同：國際合作制度

由于各國發(fā)展階段和減排能力的差異，全球“碳中和”需建立在內外協同的基礎之上，一方面凝聚共識，確立同向目標，提升行動成效，另一方面通過市場和經濟發(fā)展方向，引導全球低碳轉型。這一“協同”體現在法律層面即國際合作制度。該制度涉及全球氣候治理和綠色經貿合作兩方面。在全球氣候治理上，與UNFCCC 體系保持一致，切實履行NDC 承諾，并基于《巴黎協定》遵約機制，堅持共同但有區(qū)別責任和各自能力（CBDR-RC）原則，維護資金援助和技術轉讓規(guī)則，支持聯合國推動完成《巴黎協定》實施細則談判，為國內“碳中和”尋求資金和技術支持。同時加強與國際組織的信息溝通和務實合作，共同開展教育培訓和經驗交流等活動，在“南—南”合作基礎上，協調世界銀行（WB）等國際金融機構為發(fā)展中國家提供援助，并結合“南—北”合作，以雙邊和多邊對話增進發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間互信。〔80〕參見馮帥：《歐美氣候變化能力建設行動進展對我國的影響及其對策》，載《中國軟科學》2017 年第7 期。在綠色經貿合作上，深化“碳中和”的成果轉化及國際市場拓展，推動全國碳市場與《巴黎協定》第6 條下全球碳市場的銜接，積極參與全球碳定價、技術方法和綠色金融標準的制定，通過促進非化石能源的科技交流與合作，實現低碳領域互聯互通。在地緣政治重塑之際，加強“碳中和”的政策溝通，避免減排議題“泛政治化”，通過綠色產能合作和減排信息的主動披露，發(fā)揮大國產業(yè)優(yōu)勢，緩解來自西方的“碳壓力”?！?1〕參見張銳、相均泳：《“碳中和”與世界地緣政治重構》，載《國際展望》2021 年第4 期。針對碳關稅、碳邊境調節(jié)機制等貿易壁壘，在優(yōu)化產業(yè)結構之時，推動多邊碳減排機制的建立，并結合世界貿易組織（WTO）下“特殊與差別待遇”原則，抵制貿易保護主義?！?2〕參見姜婷婷、徐海燕：《歐盟碳邊境調節(jié)機制的性質、影響及我國的應對舉措》，載《國際貿易》2021 年第9 期。與此同時，在“一帶一路”倡議下，秉持共商、共建、共享原則，發(fā)揮“一帶一路”作為國際合作平臺的示范與引領作用，構建面向“碳中和”的綠色合作伙伴關系。

（六）行動邊界：責任制度

在“碳中和”下，人人都是主體，個個都要擔當。為了協調不同主體行動，法律在權利、義務之間游走，通過對效率、安全、正義、秩序和正當性的考察，設置合理邊界，劃定活動范圍。此即主體責任制度——既是法律邏輯自洽的體現，也是制度設計的科學性與實施有效性使然。根據主體類型及其“越界”程度不同，為了強化責任落實，“碳中和”下的責任制度從“民事—行政—刑事”三重維度展開。在民事責任上，當企業(yè)等碳排放主體不履行、怠于履行或違反減排義務，且不通過市場機制購買CCER，并導致其他主體受此影響時，可從環(huán)境民事公益角度要求停止侵害、排除妨礙、消除危險和賠償損失等；當影響其他主體合法行使相關權利時，可結合《民法典》《環(huán)境保護法》和《民事訴訟法》，確立違約或侵權等責任形式，并允許受害者尋求合法救濟。在行政責任上，區(qū)分行政處分和行政處罰兩種。一則，行政處分。當政府部門不履行或不依法履行應盡職責時，可對主管人員或直接責任人給予記過、記大過、降級、撤職或開除等處分，并建立綜合評價機制，加強考核結果的應用——作為職務晉升、表彰獎勵的重要依據。二則，行政處罰。當企業(yè)等碳排放主體擅自開工建設、未完成減排目標、違法使用落后設備和工藝并造成超量排放、無故不接受檢查監(jiān)督或雖接受檢查監(jiān)督但弄虛作假、不如實公開相關信息時，政府部門可責令改正、暫停相關項目審批、對企事業(yè)單位或負責人進行處罰等。若對處罰決定不服，該主體可申請行政復議或訴訟。在刑事責任上，當主體因違反相關義務而構成犯罪時，可結合《刑法》《刑事訴訟法》，依法追究刑事責任。

五、結論

“碳中和”基于國際國內形勢而提出，是一項復雜的系統工程，涉及廣泛而深刻的社會變革，只有穩(wěn)定、長效的法律機制才能保障其目標實現。鑒于當前的“碳中和”立法仍屬空白，必須客觀地、經驗性地研究“碳中和”這一現象，繪制“碳中和”的理想圖景——揭示和構建完備的制度體系，在法律框架內規(guī)范相關主體的行為。從結構主義和建構主義的角度來看，“碳中和”的制度體系以整體性、一致性、規(guī)范性和秩序性為引導，并兼顧價值理性和工具理性，在“立法宗旨—立法目的”框架下，通過“成本—收益”分析，明確基本價值目標和本質需求，以指導制度規(guī)范進程，并通過樹立法律權威，尋求立法的應然狀態(tài)和正當性證成。它以介入和解決社會問題為導向，遵循規(guī)則之治，關注制度的指引、約束和矯正功能——在追求主體行動協調之時，注重風險應對效果。為此，它以“行動促進和保障”“風險防范和治理”為基本面向，通過“主—客”關系的顯現，設計最理想的制度和法律條文。概言之，“碳中和”的制度體系通過行為分布和利益平衡，以理性、科學的法律規(guī)范來建立社會秩序，穩(wěn)定社會關系，并為主體提供長期、穩(wěn)定的心理預期和行動指南。