鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃編制的思考

李夢竹

（北京城建設(shè)計發(fā)展集團股份有限公司，北京 100037）

1 引言

為合理規(guī)劃并充分利用國家資源，相關(guān)部門要高度關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制工作，積極探索有效方法，優(yōu)化和創(chuàng)新路徑，使所編制國土空間規(guī)劃能夠符合人們?nèi)粘Ｉ罴吧a(chǎn)需求，并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間進行規(guī)劃編制工作期間，要遵循相關(guān)原則，結(jié)合現(xiàn)狀明確編制思路，把握編制要點，使編制工作更加科學(xué)高效，推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制的邏輯思考

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃是促進村莊建設(shè)規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域內(nèi)主體功能區(qū)規(guī)劃等空間規(guī)劃有機統(tǒng)一的重要載體，要堅持謀劃發(fā)展戰(zhàn)略，并關(guān)注對全域內(nèi)空間要素的管控。一方面，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中要重點關(guān)注生態(tài)保護，恪守生態(tài)底線，通過對山、水、林、田、湖、草等生命共同體加以保護，加快生態(tài)文明建設(shè)步伐。同時，要推進“終極藍(lán)圖”戰(zhàn)略，要求規(guī)劃編制期間嚴(yán)謹(jǐn)確定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，對無序的城鄉(xiāng)建設(shè)及擴張加以控制，規(guī)劃“終極藍(lán)圖”，推進遠(yuǎn)景發(fā)展，針對全域內(nèi)的各項發(fā)展要素要統(tǒng)籌規(guī)劃，并對各級發(fā)展空間以及保護空間進行合理整合。另一方面，規(guī)劃編制期間要嚴(yán)守安全保障、生態(tài)紅線、用地規(guī)模、常住人口4 條底線，對生態(tài)敏感區(qū)和永久基本農(nóng)田加大保護力度，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域的空間以及功能布局逐步優(yōu)化，逐步增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務(wù)功能，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及農(nóng)村的內(nèi)涵品質(zhì)、風(fēng)貌形象[1]。

3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)級空間性規(guī)劃的現(xiàn)狀

3.1 空間性規(guī)劃基數(shù)與類型多，缺乏一致性

在國土空間規(guī)劃體系當(dāng)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃編制單元屬于最低層級，也是多項規(guī)劃最直接、最明顯的沖突交匯點。在機構(gòu)改革之前，不同部門均有各種類型的空間性規(guī)劃，相關(guān)規(guī)劃在一定程度上支持著某一時期工業(yè)化以及城鎮(zhèn)化的發(fā)展，并有效促進了我國國土空間資源的開發(fā)與利用。但是，這些規(guī)劃也存在內(nèi)容重疊與沖突、缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃以及規(guī)劃類型過多等問題：（1）不同類型的空間性規(guī)劃在空間劃分、指標(biāo)體系、規(guī)劃目標(biāo)、地類劃分、坐標(biāo)系統(tǒng)以及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等內(nèi)容方面，無論是執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)還是內(nèi)涵均有一定的差異，使規(guī)劃目標(biāo)的落實難度較大[2]。（2）既有空間性規(guī)劃有從國家級到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級進行縱向劃分的規(guī)劃，也有環(huán)保、發(fā)改、林業(yè)、土地、規(guī)劃等不同部門之間的橫向規(guī)劃，不同部門在編制空間規(guī)劃期間缺乏相互合作和有效銜接，不同類型的規(guī)劃內(nèi)容自成體系，進一步加劇了規(guī)劃空間的沖突和差異。（3）在所編制的縱向規(guī)劃中，信息化以及數(shù)字化程度不同。比如，土地利用規(guī)劃是由原國土部門所編制，主要呈現(xiàn)的是矢量數(shù)據(jù)；城鄉(xiāng)規(guī)劃主要由原住建部門所編制，大多是通過計算機輔助設(shè)計以及圖像處理軟件聯(lián)合文字共同表述；而發(fā)展規(guī)劃是由發(fā)改部門所編制，主要內(nèi)容是文字描述。不同的信息呈現(xiàn)方式使鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃在實際落地執(zhí)行過程中難以形成一致方向，保持?jǐn)?shù)據(jù)統(tǒng)一。另外，不同部門有不同的規(guī)劃目標(biāo)，會在同一個空間單元中出現(xiàn)不同的規(guī)劃指向，在有突出矛盾與沖突情況下，將直接降低規(guī)劃執(zhí)行效果。

3.2 不同類型的規(guī)劃有不同的思路和目標(biāo)

因為尚未統(tǒng)一建立空間規(guī)劃體系，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別行政單元中，各類空間規(guī)劃有不同的生態(tài)建設(shè)思路與建設(shè)目標(biāo)。比如，生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃更側(cè)重于粗線條區(qū)化管理，在實現(xiàn)區(qū)內(nèi)管理過程中彈性空間明顯不足；城鎮(zhèn)規(guī)劃重點關(guān)注城鎮(zhèn)土地非農(nóng)化開發(fā)與建設(shè)，對空間生態(tài)性有所忽視；而主體功能區(qū)規(guī)劃具有宏觀性，縣區(qū)級是其最小的行政單元，不具有良好的操作指引性，也未體現(xiàn)細(xì)化管控要求，難以落地實施[3]。

3.3 缺乏規(guī)劃管理人才，各部門未實現(xiàn)信息共享

受到城鄉(xiāng)差距等因素影響，規(guī)劃類專業(yè)技術(shù)人才很少有主動愿意到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的，所以，目前對技術(shù)專業(yè)性具有較高要求的部門以及崗位主要由非專業(yè)人才負(fù)責(zé)相關(guān)工作。而在規(guī)劃實施期間，這些非專業(yè)的基層規(guī)劃管理者不能很好地解決專業(yè)難題。另外，由于信息化建設(shè)進程相對緩慢，各項規(guī)劃支撐基礎(chǔ)數(shù)據(jù)以及成果尚不能和其他部門實時共享，導(dǎo)致規(guī)劃落實、預(yù)警以及監(jiān)測等流程建設(shè)工作存在一定的滯后性[4]。

4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃編制的思路及建議

4.1 思路

一方面，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃編制過程中，要明確規(guī)劃定位以及規(guī)劃編制原則。在國土空間規(guī)劃發(fā)展中，要改變之前不同類型的空間性規(guī)劃較為片面、相對單一的發(fā)展情況，關(guān)注體現(xiàn)規(guī)劃的全過程、全空間以及全要素。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃是上級規(guī)劃落實中最底層單元，在編制期間應(yīng)遵循以下原則：（1）明確規(guī)劃定位與目標(biāo)，充分了解省、市、縣級國土空間總體規(guī)劃對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃提出的具體要求；（2）掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)不同類型資源的情況，在考慮本地實際情況基礎(chǔ)上，確定上位規(guī)劃在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)級空間落實的具體管控要求與內(nèi)容，在深化落實規(guī)劃指標(biāo)、控制線劃定、空間布局等過程中，構(gòu)建完善的全域支撐體系，確保可自上而下地傳導(dǎo)上位規(guī)劃管控要求，從而保證有關(guān)管控要求能夠順利落地；（3）應(yīng)基于上位規(guī)劃相關(guān)“三區(qū)三線”、用途管制分區(qū)、國土空間開發(fā)保護格局等，堅持因地制宜地深化并細(xì)化空間布局，特別是要合理配置各項公益類設(shè)施，如市政基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施等；（4）根據(jù)上級管控要求，與區(qū)域資源本底相結(jié)合，合理制訂并統(tǒng)籌安排國土整治、生態(tài)修復(fù)、資源保護、國土空間開發(fā)等不同階段所實施項目的有關(guān)行動計劃，確保所定規(guī)劃具有良好的可操作性和可實施性，并對詳細(xì)規(guī)劃作出實施引導(dǎo)與指導(dǎo)要求[5]。

另一方面，要明確規(guī)劃編制工作的具體內(nèi)容。首先，要充分做好基礎(chǔ)摸查工作。在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃進行編制期間，要全面收集不同部門以及各相關(guān)行業(yè)的基礎(chǔ)資料，包括自然資源管理數(shù)據(jù)、有關(guān)規(guī)劃成果等。同時，要結(jié)合所收集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行分類分析以及歸納、總結(jié)。除此以外，要深入當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、部門以及鄉(xiāng)村中，以座談交流、現(xiàn)場勘察等形式展開實地調(diào)研，充分掌握當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展訴求和實際情況，并應(yīng)了解規(guī)劃區(qū)域中相關(guān)方提出的合理訴求。其次，要明確規(guī)劃編制時序以及內(nèi)容。在對規(guī)劃區(qū)域中各項資源本底展開全面摸排之后，堅持因地制宜的原則，統(tǒng)籌并制訂生態(tài)保護修復(fù)、鄉(xiāng)村整體防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興及產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間安排、自然歷史文化傳承及保護、公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施布局、農(nóng)村住房建設(shè)、耕地及永久基本農(nóng)田保護等內(nèi)容，在分期建設(shè)的基礎(chǔ)上合理構(gòu)建重點建設(shè)項目庫，打造健全的支撐體系清單，詳細(xì)制定用途管制規(guī)則，貫徹執(zhí)行上級規(guī)劃戰(zhàn)略、約束性指標(biāo)要求以及目標(biāo)任務(wù)等，使規(guī)劃具有更強的可操作性，從而提升規(guī)劃實施效果[6]。

4.2 建議

4.2.1 既有規(guī)劃法和逆向思維規(guī)劃法相結(jié)合

在對非建設(shè)用地空間進行規(guī)劃設(shè)計中，要立足土地生態(tài)系統(tǒng)，在維持生態(tài)內(nèi)在聯(lián)系完整性、持續(xù)性的基礎(chǔ)上，合理安排生產(chǎn)建設(shè)用地。同時，要與“建設(shè)用地安排在前、生態(tài)用地安排在后”的傳統(tǒng)規(guī)劃思路相互印證，兼顧開發(fā)與保護，使規(guī)劃具有更強的可操作性[7]。

4.2.2 結(jié)合區(qū)域自然資源本底，促使“三條控制線”有序落地

在規(guī)劃區(qū)域中，可利用科技手段實現(xiàn)“雙評價”，并在經(jīng)濟運行、信息點、手機信令等各項大數(shù)據(jù)技術(shù)支持下，使“三條控制線”具有更強的可執(zhí)行性[8]。

4.2.3 在規(guī)劃引領(lǐng)下推進鄉(xiāng)村振興建設(shè)與發(fā)展

在新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃，要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及鄉(xiāng)村區(qū)域的資源本底和生態(tài)環(huán)境區(qū)位為基礎(chǔ)，明確生態(tài)修復(fù)空間格局，促使鄉(xiāng)村田園生態(tài)景觀水平以及生態(tài)質(zhì)量明顯提升。同時，結(jié)合鄉(xiāng)村以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)特點，因地制宜地對鄉(xiāng)村各種類型基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施加以配置，在復(fù)合利用鄉(xiāng)村土地的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)空間的保護式、多功能發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興助力，并發(fā)揮引領(lǐng)作用。

4.2.4 關(guān)注適度留白，增加規(guī)劃布局彈性

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃，要在管控底線要素方面體現(xiàn)一定剛性，尤其要嚴(yán)格管控會明顯影響區(qū)域發(fā)展的自然要素，如公共服務(wù)設(shè)施、生態(tài)空間以及自然機理等，絕不可突破，對于其他方面可適度保留彈性空間。如城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之內(nèi)，并非必須制定圖斑化用途，只需要于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之內(nèi)進行不同區(qū)塊的劃定，并在單元管理中堅持面積剛性而布局彈性的原則。由于城鎮(zhèn)發(fā)展具有較大不確定性，只要不和永久基本農(nóng)田保護紅線以及生態(tài)紅線有沖突，可按照一定比例于城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)域之外劃定彈性保留空間，在達(dá)到特定條件基礎(chǔ)上，允許開展相關(guān)建設(shè)活動。

4.2.5 合理構(gòu)建公眾參與制度

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃，其重點內(nèi)容涵蓋了村莊建設(shè)管控、鎮(zhèn)區(qū)空間布局、全域空間格局以及國土空間開發(fā)利用、自然資源保護等，關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展有關(guān)的多個社會主體及相關(guān)部門，要求完善的建立公眾參與制度。該制度要體現(xiàn)專家學(xué)者、鄉(xiāng)賢、企業(yè)、村民、政府部門多個主體共同參與規(guī)劃前期研究、規(guī)劃成果、規(guī)劃草案、制定管理管控措施等全過程，保證制度具有多主體性和全過程性。

4.2.6 為促進信息共享搭建規(guī)劃信息管理平臺

在新時期環(huán)境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃編制已逐漸從之前的“藍(lán)圖型”發(fā)展為“協(xié)調(diào)管理平臺型”。在對規(guī)劃實施進行監(jiān)督以及審查過程中，也并非只針對個別單項工作，需要深入各部門和鎮(zhèn)村協(xié)調(diào)相關(guān)工作當(dāng)中，將戰(zhàn)略性預(yù)留用地相關(guān)藍(lán)圖功能除去，其他大多數(shù)規(guī)劃實施需要通過多方協(xié)調(diào)才能高效落實。所以，急需打造一個兼顧縱向與橫向的規(guī)劃信息管理平臺，為相關(guān)空間規(guī)劃編制以及落實提供更多有效支持。通過該平臺的建立，可有效解決以往上級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的信息不對稱情況，同時，還可為國土空間數(shù)字化生態(tài)建設(shè)提供有力抓手，并為規(guī)劃實施以及監(jiān)督預(yù)警管理奠定基礎(chǔ)。

5 結(jié)語

目前，我國的國土空間規(guī)劃編制工作已全面展開，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的主要目的是促進各種類型國土空間要素準(zhǔn)確落地，主要內(nèi)容是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域內(nèi)建立“一張藍(lán)圖”，在“五級三類”國土空間規(guī)劃編制體系當(dāng)中屬于最基礎(chǔ)的組成部分。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃編制工作具有重要意義，在實際編制過程中，要對工作內(nèi)容進行深入思考與探究，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)級空間性規(guī)劃現(xiàn)狀明確編制思路，創(chuàng)新編制方法，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃編制更加有效與科學(xué)，在此基礎(chǔ)上推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟與社會的可持續(xù)發(fā)展。