邁向現(xiàn)代化的中國特色社區(qū)治理

☉袁方成

基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。進(jìn)入新時(shí)代后，城鄉(xiāng)社區(qū)治理的中國道路和實(shí)踐探索，不斷推動(dòng)實(shí)現(xiàn)基層社區(qū)治理制度化、治理能力現(xiàn)代化、治理結(jié)構(gòu)合理化，為找尋和印證國家和社會(huì)治理現(xiàn)代化的走向和前景，提供了獨(dú)特的答案和證明。

十八大以來城鄉(xiāng)社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)探索及成效

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，社區(qū)是基層基礎(chǔ)，只有基礎(chǔ)堅(jiān)固，國家大廈才能穩(wěn)固。中華人民共和國建立以來，城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展整體上經(jīng)歷了探索、轉(zhuǎn)型、建設(shè)和治理四個(gè)階段，構(gòu)成富有中國特色的治理道路和發(fā)展圖景。2012年黨的十八大召開，“社區(qū)治理”第一次被寫入黨的綱領(lǐng)性文件，社區(qū)治理制度化、法治化、規(guī)范化與精細(xì)化的整體進(jìn)程顯著加快，突出表現(xiàn)為社區(qū)治理制度供給的“擴(kuò)面”，社區(qū)治理能力的“提質(zhì)”和社區(qū)治理格局的“深化”。

頂層設(shè)計(jì)不斷完善，城鄉(xiāng)社區(qū)治理制度漸成體系。進(jìn)入新時(shí)代，立足社會(huì)主要矛盾的新變化與新內(nèi)涵，著眼于構(gòu)建具有中國特色和現(xiàn)代特征的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系的總體目標(biāo)，國家不斷加強(qiáng)和深化頂層設(shè)計(jì)，對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)治理進(jìn)行系統(tǒng)的制度建設(shè)，形成較為完備的城鄉(xiāng)社區(qū)治理的制度體系。2017年，中央出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，第一次將“實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化”納入我國城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的目標(biāo)框架。2021年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》的出臺(tái)，再次對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)治理進(jìn)行頂層規(guī)劃，標(biāo)志著我國城鄉(xiāng)基層進(jìn)入治理現(xiàn)代化建設(shè)的新階段。在新發(fā)展階段，黨和國家堅(jiān)持把城鄉(xiāng)社區(qū)治理提升至國家戰(zhàn)略地位，彰顯了國家治理現(xiàn)代化的制度自覺。作為基層群眾自治組織，城鄉(xiāng)社區(qū)始終承載著實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的治理愿景。近年來，浙江省“未來社區(qū)”概念的提出、試點(diǎn)與推廣以及成都、武漢等地城鄉(xiāng)社區(qū)“發(fā)展、治理”雙重功能的定位與規(guī)劃，深刻反映出當(dāng)前我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理制度的設(shè)計(jì)重心已然從普適性的基礎(chǔ)建設(shè)轉(zhuǎn)向更趨精細(xì)化與區(qū)域性的治理創(chuàng)新，而“一肩挑”政策的實(shí)行和選舉法規(guī)的適時(shí)修訂，有效解決了基層居民自治中行政與自治的內(nèi)在張力，確保我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理有法可依、有章可循。

治理能力明顯提升，城鄉(xiāng)社區(qū)治理效能顯著增強(qiáng)。日漸完善的制度體系在重塑城鄉(xiāng)社會(huì)秩序、推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理制度性整合的同時(shí)，也有助于城鄉(xiāng)社區(qū)治理在價(jià)值取向、治理理念、治理能力與治理手段等方面的現(xiàn)代化。習(xí)近平總書記指出，協(xié)商民主是中國社會(huì)主義民主政治中獨(dú)特的、獨(dú)有的、獨(dú)到的民主形式。作為創(chuàng)造共識(shí)的民主制度和治理形式，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理的生動(dòng)實(shí)踐中，我國各地廣泛形成了以“議事會(huì)”“說事廳”“留言堂”等為主要載體的制度化協(xié)商平臺(tái)，將協(xié)商要素始終貫穿到基層全過程民主的全鏈條與全環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)民事民提、民事民議、民事民決，基層社區(qū)的議事協(xié)商能力逐步提高。如果說議事協(xié)商能力更多指向基層民主與治理制度的現(xiàn)代化，為民服務(wù)能力、應(yīng)急管理能力和平安建設(shè)能力提高則意味著治理方式與價(jià)值取向的現(xiàn)代化。首先是為民服務(wù)能力。面對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)居民異質(zhì)性服務(wù)需求和社會(huì)問題復(fù)雜性治理特征，浙江省安吉縣“最多跑一地”改革和寧波市江北區(qū)“一件事”改革聚焦群眾服務(wù)的難點(diǎn)和堵點(diǎn)，通過技術(shù)賦能和流程再造，不斷滿足人民對(duì)美好生活的向往。其次是應(yīng)急管理能力。杭州市拱墅區(qū)以民生綜合體為依托，通過“N+1+N”運(yùn)營體系，聚力整合資源，構(gòu)筑社區(qū)應(yīng)急管理與風(fēng)險(xiǎn)防范的安全屏障。最后是平安建設(shè)能力。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”堅(jiān)持以人為本的思想，充分依靠群眾，通過培育辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治氛圍，著力化解群眾內(nèi)部矛盾。

治理體制機(jī)制不斷優(yōu)化，共建共治共享治理格局逐漸形成。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，實(shí)現(xiàn)政府治理同社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。共建共治共享社會(huì)治理格局的提出，旨在解決新發(fā)展階段“誰來治理”“如何治理”以及“為誰治理”的問題，是回應(yīng)社會(huì)治理對(duì)“合作”的需求與期待。近年來，以上海為代表的超大城市，立足城鄉(xiāng)居民“急難愁盼”，不斷完善與優(yōu)化超大城市治理機(jī)制，積極打造人民城市建設(shè)的治理樣本，闡明“為誰治理”的理論命題。浙江省安吉縣緊扣“兩山理念”“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”的理論內(nèi)涵，做好山水文章，最大限度凝聚全域社會(huì)力量，形成共建共治共享的治理機(jī)制，解決“如何治理”的難題。

推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化

中國社區(qū)治理現(xiàn)代化的道路探索，是在當(dāng)代中國的特定情境中，結(jié)合城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理的階段性特征，以重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求和問題為導(dǎo)向，社區(qū)治理的現(xiàn)代化遠(yuǎn)景和行動(dòng)目標(biāo)不斷清晰和明確的過程。為此，堅(jiān)定開拓中國社區(qū)治理的現(xiàn)代化道路，要立足于新發(fā)展階段的新理念、新目標(biāo)、新環(huán)境、新挑戰(zhàn)與新機(jī)遇，應(yīng)堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，努力打造人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，把握風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的整體規(guī)律，系統(tǒng)推進(jìn)社區(qū)韌性治理，厚植“數(shù)字鄉(xiāng)村”和“數(shù)字城市”的基礎(chǔ)優(yōu)勢，深化數(shù)字治理機(jī)制創(chuàng)新。

黨建引領(lǐng)下的社會(huì)“生活—治理”共同體與聯(lián)動(dòng)治理。黨的十九大報(bào)告明確指出，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義制度最大的優(yōu)勢和最本質(zhì)的特征。“黨建引領(lǐng)”“一核多元”“紅色引擎”等成為中央和地方關(guān)涉基層社區(qū)治理政策的高頻詞與關(guān)鍵詞。進(jìn)入新發(fā)展階段，面對(duì)社會(huì)治理中存在的風(fēng)險(xiǎn)，城鄉(xiāng)社區(qū)治理需要堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心來錨定治理目標(biāo)，指引建設(shè)方向，統(tǒng)一行動(dòng)步伐。另一方面，“治理”和“共同體”本身蘊(yùn)含合作性的理論假設(shè)，強(qiáng)調(diào)要注意樹立統(tǒng)籌治理與聯(lián)動(dòng)治理的思維方式，明確聯(lián)動(dòng)目標(biāo)，制定聯(lián)動(dòng)規(guī)則，統(tǒng)合聯(lián)動(dòng)主體，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，圍繞城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)、生活與治理的三重利益訴求，深化構(gòu)建共建共治共享的基層城鄉(xiāng)社區(qū)治理格局。

不確定性因素疊加下的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與韌性治理。在新發(fā)展階段，社會(huì)治理面臨發(fā)展環(huán)境、發(fā)展方式等不確定性。這種“不確定性”特征的生成，根植于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的常態(tài)化與網(wǎng)絡(luò)社會(huì)匿名性、高流動(dòng)性的發(fā)展現(xiàn)實(shí)。因此，在新發(fā)展階段中，構(gòu)建兼具治理彈性與治理韌性的“韌性社區(qū)”，形成平戰(zhàn)結(jié)合、平戰(zhàn)急轉(zhuǎn)的治理機(jī)制，以此克服常態(tài)化治理下的全要素整合、全主體參與、全過程響應(yīng)的行動(dòng)困境，必然成為未來城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展與治理的政策和理論熱點(diǎn)。而韌性治理的關(guān)鍵在于樹立韌性思維，即落腳于治理人才的能力培養(yǎng)與思維訓(xùn)練，這便需要從個(gè)體賦能和組織增能兩個(gè)層面加以落實(shí)。

技術(shù)快速迭代下的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)與數(shù)字治理?？梢灶A(yù)見的是，在新發(fā)展階段，互聯(lián)網(wǎng)和區(qū)塊鏈技術(shù)的涌現(xiàn)、交叉和迭代，將會(huì)進(jìn)一步重塑主體間行為交互方式與行動(dòng)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，也會(huì)不斷衍生出“數(shù)字協(xié)商”“數(shù)字城市大腦”“數(shù)字鄉(xiāng)村”等更具交互性、流動(dòng)性與脫域性的治理方式。與此同時(shí)，技術(shù)并非萬能，基層社區(qū)工作人員的技術(shù)素養(yǎng)還需要進(jìn)一步提高，數(shù)字治理的治理理念也亟需從“技術(shù)決定論”向“科技支撐觀”轉(zhuǎn)變。同時(shí)，還要注意技術(shù)迭代速度和倫理補(bǔ)位速度不匹配所造成的權(quán)力異化與法規(guī)真空問題。