關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題的思考

■屈小平

（臨猗縣市場監(jiān)督管理局）

行政事業(yè)單位的具有一定的特殊性，其工作成果和價值不能以直接的形式表現(xiàn)出來，也難以使用物質(zhì)或者金錢的形式進行簡單評價。行政機構(gòu)提供各種與社會發(fā)展密切相關(guān)的服務(wù)，并推動全社會群眾公眾福利事業(yè)的持續(xù)發(fā)展，在當前社會經(jīng)濟發(fā)展、文化以及秩序的發(fā)展過程中發(fā)揮著獨一無二的作用。因此，政府機構(gòu)的預(yù)算管理機制必須建立在資源的有效協(xié)調(diào)和配置基礎(chǔ)之上。行政事業(yè)單位預(yù)算管理不僅要重視不同科室之間預(yù)算業(yè)務(wù)的差異所導(dǎo)致的問題，還要保證全面預(yù)算管理的實際成效。因此，在預(yù)算管理的改進過程中需要完成一系列人力資源調(diào)動以及物質(zhì)資源協(xié)調(diào)的任務(wù)，這對于實現(xiàn)行政事業(yè)單位財務(wù)管理目標提供了重要動力和嚴格要求。

1 行政事業(yè)單位預(yù)算管理概述

1.1 行政事業(yè)單位預(yù)算管理的主要內(nèi)容與基本特征

行政事業(yè)單位的預(yù)算管理就是行政事業(yè)單位資金的運行從收入、支出、和對社會提供各種服務(wù)的數(shù)量等方面，以行政事業(yè)單位財務(wù)活動的目標為基礎(chǔ)，對行政事業(yè)單位的各項業(yè)務(wù)活動在一個會計年度，所制定的全面合理的財務(wù)計劃，是實現(xiàn)行政事業(yè)單位正常運轉(zhuǎn)的重要保障。

行政事業(yè)單位預(yù)算管理的內(nèi)容主要包含應(yīng)用環(huán)境、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算考核四個方面。行政事業(yè)單位實施預(yù)算管理的應(yīng)用環(huán)境包括工作規(guī)劃、計劃、組織框架、內(nèi)部控制制度、信息系統(tǒng)和相關(guān)的外部環(huán)境等多個方面。

行政事業(yè)單位預(yù)算管理的基本特征包括：一是預(yù)算理念全員參與性。全面預(yù)算管理就是在制定預(yù)算管理目標的過程中，要求單位全部干部職工的共同參與，對目標進行分解，層層落實相關(guān)責(zé)任，確保所有干部職工都能夠參與預(yù)算管理工作，達到對全部資源的最大優(yōu)化配置；二是業(yè)務(wù)范圍全面覆蓋性。全面預(yù)算管理的內(nèi)容覆蓋了單位所有的收入和支出活動，體現(xiàn)了全面預(yù)算管理的“全方位”的特征；三是管理流程全程跟蹤性。全面預(yù)算管理涵蓋預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、控制、調(diào)整、監(jiān)督、考評一系列活動，就是在做好財務(wù)預(yù)算編制和各種財務(wù)相關(guān)信息收集的同時，還要確保預(yù)算管理能夠在單位正常運轉(zhuǎn)過程中得到高效實施，對照預(yù)算目標和實際目標的差別，對預(yù)算管理方法進行優(yōu)化調(diào)整，以此來保證全面預(yù)算管理的實際實施效果。

1.2 行政事業(yè)單位加強預(yù)算管理的現(xiàn)實意義

1.2.1 有助于提高政府資金配置

行政事業(yè)單位的資金主要來源于中央、省級和本級財政撥付，而單位各種項目支出復(fù)雜，合理分配資金資源就顯得非常重要。而全面預(yù)算管理，就是通過對預(yù)算指標的下放，動員干部職工全員參與到預(yù)算目標的制定，匯總整理形成符合本單位的性質(zhì)的預(yù)算計劃，能夠全面地反映行政事業(yè)單位未來財政資金支出的估計方向和金額大小，提前在各部門之間分配好資金。同時也有利于行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)更好地掌握單位資金整體運行情況，也能對各部門的財政資金的使用情況進行實時跟蹤和分析。

1.2.2 有助于優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)

行政事業(yè)單位通過進行預(yù)算管理，通過對預(yù)算編制的內(nèi)容細化和分析，能夠規(guī)范了財政資金的使用，提高了單位預(yù)算的可實施性，有利于保障單位資金安全，控制收支出現(xiàn)不平衡的情況，有效的規(guī)避各種風(fēng)險問題。因此，想要保證行政事業(yè)單位資金使用的安全性、合理性和合規(guī)性，就要求全面預(yù)算管理工作避免出現(xiàn)不必要的差錯。從而大大提高財政資金的使用效率，幫助財政支出結(jié)構(gòu)實現(xiàn)進一步優(yōu)化。

1.2.3 有助于提升單位社會服務(wù)能力

隨著社會環(huán)境的改變，行政事業(yè)單位想要更好地發(fā)揮自身的作用，為社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展提供更高效快捷的服務(wù)，就必須做好全面預(yù)算管理工作，全面參與到預(yù)算管理工作中來，全面體現(xiàn)全覆蓋的特點，遇到具體問題具體分析，保證預(yù)算管理有效運行。

2 行政事業(yè)單位預(yù)算管理目前存在的主要問題

2.1 行政事業(yè)單位對預(yù)算管理的認識不足

行政事業(yè)單位的工資福利和商品服務(wù)支出經(jīng)費大部分來源于本級財政撥款，少量資金來自中央和省級的財政撥款，這就導(dǎo)致了許多財務(wù)人員對全面預(yù)算管理的重要性就認識不到位，以及與預(yù)算管理相關(guān)的意識不強。因此，很多預(yù)算工作缺乏主動性，預(yù)算活動開展不力，對全面預(yù)算管理的執(zhí)行效果產(chǎn)生了不利影響。另一方面，許多行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)部門僅僅只承擔(dān)報銷業(yè)務(wù)，而很少開展與預(yù)算相關(guān)的業(yè)務(wù)活動，大大阻礙了全面預(yù)算管理的實施，導(dǎo)致全面預(yù)算管理未能做到既涉及全面又實施有效。行政事業(yè)單位的預(yù)算的全部構(gòu)成部分是財政的收支預(yù)算，不僅涉及的部門范圍廣，而且間隔時間跨度長，由于缺乏各個部門的積極參與和支持，很容易造成預(yù)算管理的不科學(xué)、不合理、不全面。

2.2 預(yù)算編制與執(zhí)行方面不科學(xué)

對于行政事業(yè)單位來說，全面預(yù)算管理對預(yù)算工作的編制提出了極高的要求，許多單位的預(yù)算編制還只停留在簡單的收支編制層面，沒有將預(yù)算管理切實融入到日常的業(yè)務(wù)活動中。過于簡單的預(yù)算管理方法也會對預(yù)算編制的實際效果和作用有很大的影響，也不能保證預(yù)算的有效實施。在日常工作中，一些單位在面臨基本支出的預(yù)算經(jīng)費緊張時，會采取挪用項目資金等不合規(guī)的舉措，這違背了預(yù)算編制的初衷，導(dǎo)致難以實現(xiàn)預(yù)算管理的目標。

2.3 預(yù)算管理與績效管理銜接不到位

全面預(yù)算管理包括開始的預(yù)算編制、中間的預(yù)算執(zhí)行和最后的預(yù)算評價。但目前不少行政事業(yè)單位在開展全面預(yù)算管理工作的過程中，并不重視對全面預(yù)算管理的最后評價，缺乏預(yù)算管理制度的科學(xué)合理性，導(dǎo)致預(yù)算管理過程中不規(guī)范的行為經(jīng)常發(fā)生，預(yù)算事后評價在實踐中就沒有可以參考依據(jù)的標準。不僅如此，績效評價在開展工作中也存在評判的標準和審核的指標不確定的問題，再加上預(yù)算資金的申請和預(yù)算績效評價考核之間缺少直接的聯(lián)系，導(dǎo)致全面預(yù)算管理中存留的許多問題不能得到更好的解決。此外，很多地方財政部門缺乏通過組織第三方機構(gòu)來開展預(yù)算考核的意識，這也造成預(yù)算評價的獨立性和公正性不能有效發(fā)揮。另外，還有很多行政事業(yè)單位是按照要求做了預(yù)算評價，但是在評價之后并沒有對評價結(jié)果進行深入分析和研究，也沒有對評價結(jié)果進行科學(xué)合理的調(diào)整和改進，從而降低了預(yù)算管理評價的實際作用。

2.4 預(yù)算管理信息化建設(shè)滯后

在現(xiàn)在這個計算機應(yīng)用技術(shù)迅速發(fā)展的社會，信息化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化已經(jīng)成為各個行業(yè)提高工作效率，簡化繁瑣程序的必要選擇?，F(xiàn)有的預(yù)算管理系統(tǒng)還是簡單的財務(wù)軟件，并且很多財務(wù)人員操作起來有一定的困難性，不能完全滿足日常業(yè)務(wù)的使用需求，難以適應(yīng)現(xiàn)代預(yù)算管理的客觀需要。

2.5 預(yù)算管理的監(jiān)督檢查機制缺位

目前，行政事業(yè)單位預(yù)算管理制度執(zhí)行力較低主要是單位預(yù)算監(jiān)督不完善。有的行政事業(yè)單位在實施預(yù)算監(jiān)督的過程中，缺少對資金使用過程全面監(jiān)督，沒有制定完善的問責(zé)機制和制衡體系。監(jiān)督機構(gòu)主要由單位管理層人員和財務(wù)負責(zé)人組成。財務(wù)負責(zé)人既是預(yù)算的執(zhí)行者，又是預(yù)算的監(jiān)督者，不能保證預(yù)算監(jiān)督質(zhì)量。如果監(jiān)督人為單位管理層人員時，單位管理層人員會依據(jù)自身的需求對單位預(yù)算監(jiān)督進行改動，影響預(yù)算管理的監(jiān)督質(zhì)量。

2.6 預(yù)算管理人員隊伍素質(zhì)不高

目前，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作主要由財務(wù)人員來執(zhí)行，而行政事業(yè)單位預(yù)算管理的成效實施的好壞取決于財務(wù)人員對預(yù)算管理的認識和專業(yè)素養(yǎng)問題，隊伍的人員認識水平和素質(zhì)不高會使得預(yù)算管理工作難以實施。造成以上不利情況的根本原因是行政事業(yè)單位對預(yù)算管理工作支持的程度不高，對提高預(yù)算管理人員專業(yè)素養(yǎng)的相關(guān)學(xué)習(xí)培訓(xùn)安排不到位，這使得在預(yù)算管理工作開始實施后，管理人員沒有相應(yīng)的知識水平和專業(yè)素養(yǎng)配合預(yù)算工作的開展落實，嚴重影響了預(yù)算管理編制和流程的更新。在崗位分工的具體實施中，也存在權(quán)責(zé)不明確、分工不具體等問題，同樣會對預(yù)算管理工作的順利開展造成阻礙，并可能會滋生貪腐行為。

3 加強行政事業(yè)單位預(yù)算管理的具體對策

3.1 強化預(yù)算管理意識

預(yù)算管理意識的強化對預(yù)算工作的有序展開起到積極的作用，對于政府部門來說，應(yīng)當重視預(yù)算管理知識的宣傳，加大預(yù)算管理的宣傳力度。在實際工作中，可以邀請專家對全面預(yù)算管理知識的重點、要點進行宣傳講解，應(yīng)該先從單位的財務(wù)部門開始，再逐步向各級部門延伸，保證行政事業(yè)單位做到足夠了解和掌握預(yù)算管理的相關(guān)知識，提高參與預(yù)算人員的自覺性。由于全面預(yù)算管理知識在不斷地更新，這就要求行政事業(yè)單位應(yīng)對相關(guān)的預(yù)算人員進行定期培訓(xùn)及考核，做到完全掌握全面預(yù)算管理知識。

3.2 嚴格制定與實行預(yù)算管理規(guī)范

事業(yè)單位管理者需要具備較高的預(yù)算管理意識，積極引導(dǎo)單位相關(guān)人員發(fā)揮預(yù)算管理作用。按照預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)定，預(yù)算管理人員應(yīng)注重預(yù)算管理的實質(zhì)，不能僅僅只關(guān)注表面形式。目前，強化預(yù)算管理的預(yù)算執(zhí)行力主要包括兩方面，一方面是在預(yù)算管理法律法規(guī)和規(guī)章制度的要求下，制定行政事業(yè)單位性質(zhì)相符合的具體細則；另一方面是要求行政事業(yè)單位工作人員嚴格按照規(guī)定的預(yù)算程序落實，編制財務(wù)報表也應(yīng)該符合要求，并對發(fā)生的所有款項進行分類匯總。這樣一來，能優(yōu)化行政事業(yè)單位經(jīng)費的使用效率，降低違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生可能性。

3.3 積極做好預(yù)算管理與績效管理銜接

預(yù)算管理與績效管理的有效銜接既可以提高預(yù)算評價的質(zhì)量，又可以增強績效管理的效果。可以通過三個方面做好兩者的銜接，一方面要求行政事業(yè)單位對預(yù)算額度進行明確規(guī)定，將定性與定量結(jié)合，為后續(xù)的績效追蹤和績效評價做到良好的鋪墊；另一方面要求行政事業(yè)單位應(yīng)在內(nèi)部構(gòu)建科學(xué)合理的預(yù)算評價體系，對于全面預(yù)算的事后事項，應(yīng)優(yōu)先確保獲取的數(shù)據(jù)信息真實準確，再應(yīng)運用相關(guān)指標針對具體問題進行具體分析；最后行政事業(yè)單位還必須明確如何進行預(yù)算考核以及如何將考核結(jié)果準確量化，并考慮如何避免隨意改動的現(xiàn)象出現(xiàn)，同時把考評對象全部落實到相關(guān)的科室和個人，推動全面預(yù)算管理工作和績效考核評價機制的有機結(jié)合，保證行政事業(yè)單位工作的順利開展。

3.4 構(gòu)建完善的預(yù)算管理信息化建設(shè)平臺

預(yù)算管理信息化的建設(shè)，應(yīng)該制定科學(xué)的信息化建設(shè)方案，同時還要考慮信息化建設(shè)的全面性，應(yīng)將信息化建設(shè)放到預(yù)算管理的全過程中，避免“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的弊端，要考慮到未來預(yù)算管理的剛性需求，提高信息化建設(shè)的前瞻性，保證信息化平臺運用的合理性和可掌握性。

3.5 建立健全行政事業(yè)單位預(yù)算管理監(jiān)督機制

預(yù)算管理制度的要求要以行政事業(yè)單位預(yù)算管理實施標準為依據(jù)，所有相關(guān)的部門和人員也應(yīng)以此標準為榜樣，行政事業(yè)單位要隨著時代的發(fā)展而不斷發(fā)展，逐步完善預(yù)算管理的監(jiān)督機制，實現(xiàn)預(yù)算管理的全面化、合理化、規(guī)范化。與此同時，行政事業(yè)單位作為預(yù)算管理的主要實施者，要著重加強社會調(diào)查的力度，把握社會發(fā)展趨勢，營造良好的市場管理氛圍，對促進和可持續(xù)健康發(fā)展公共事業(yè)起到了積極的作用，并通過完善預(yù)算管理的監(jiān)督機制，不但在人員管理上有一定的管理約束，還提高預(yù)算管理的質(zhì)量和效率。因此，還對行政事業(yè)單位的預(yù)算管理監(jiān)督機制和預(yù)算管理能力的不斷增強起到了極大的影響，使預(yù)算管理實際過程中的有關(guān)程序和具體行為得到合理有效的規(guī)范，避免了單位預(yù)算經(jīng)費存在不合理的分配和統(tǒng)計，特別是行政事業(yè)單位根據(jù)各自的工作職能和業(yè)務(wù)性質(zhì)建立的資金分配評價體系，對于加強預(yù)算監(jiān)督執(zhí)行能夠起到了很好的保障作用，促進了預(yù)算管理的高質(zhì)量完成。

3.6 全面提升預(yù)算管理人員認知和整體素質(zhì)

行政事業(yè)單位行政人員必須具有扎實的財務(wù)專業(yè)知識和過硬的職業(yè)道德素質(zhì)，能夠嫻熟掌握預(yù)算管理系統(tǒng)的編制和操作流程，能夠自覺提高預(yù)算管理的思想，能夠合理地控制對單位預(yù)算經(jīng)費的分配。同時，還必須能夠嚴格遵守國家法律法規(guī)的規(guī)定，積極參加各種線上和線下的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。對于行政事業(yè)單位預(yù)算管理人員的素質(zhì)素養(yǎng)問題，單位的領(lǐng)導(dǎo)者必須要高度重視，找到造成人員的認識和素質(zhì)素養(yǎng)差別的根本緣由，并對行政事業(yè)單位的干部職工進行年度績效考核評價，從實際工作中不斷增強預(yù)算管理人員的預(yù)算績效管理意識。

綜上所述，在新時代通過積極推行全面預(yù)算管理的有效實施方法，行政事業(yè)單位就可以更好地掌握單位的財務(wù)收支情況，提高單位財務(wù)管理的整個效果。全面預(yù)算管理作為促進行政事業(yè)單位井然有序發(fā)展的一項有力措施，可以在保證財政資金合理、合規(guī)使用的同時，也有效避免了財政資金在使用過程中的發(fā)生的各種風(fēng)險，充分發(fā)揮了行政事業(yè)單位的行政管理效能和效率作用。