黨的政治建設統(tǒng)領城市基層黨建研究

韓宏亮

（中共四川省委黨校 黨建教研部，四川 成都610071）

堅持“以黨的政治建設為統(tǒng)領”，是黨的十九大對新時代推進黨的建設新的偉大工程做出的一項重大戰(zhàn)略安排。而堅持用黨的政治建設統(tǒng)領城市基層黨建則是這項戰(zhàn)略安排的重要組成部分，更是適應城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、城市社會結構不斷變化、城市居民生產(chǎn)生活方式多樣化而從黨的建設上做出的主動安排和積極應對。落實這一戰(zhàn)略任務，就要從黨的政治建設與城市基層黨建的內(nèi)在關聯(lián)出發(fā)，突出黨的政治建設的首位地位和統(tǒng)領作用，正確把握城市基層黨建面臨的新形勢，創(chuàng)新城市基層黨建工作、開創(chuàng)城市治理新局面。

一、黨的政治建設統(tǒng)領城市基層黨建相關研究綜述

黨的十九大作出了“以黨的政治建設為統(tǒng)領”的重大創(chuàng)新性論斷，在新時代如何用黨的政治建設統(tǒng)領城市基層黨建，是一個重大的理論和實踐課題。近年來學術界對此進行了相關研究，現(xiàn)將與本研究較為密切的學術成果綜述如下。

（一）關于黨的政治建設研究

這方面的研究學術成果頗豐，主要集中在五個角度：一是內(nèi)涵研究。主要有“三要素說”“五要素說”“六要素說”。彭正德認為，黨的政治建設內(nèi)涵應包括政治路線建設、黨內(nèi)政治關系建設、黨的政治能力建設三要素［1］。段光鵬認為，應包括講政治、反腐敗、嚴肅政治生活、厚植政治文化、抓好“關鍵少數(shù)”等五要素［2］。何增光認為應包括政治意識、政治方向、政治紀律、政治規(guī)矩、政治道德和政治生態(tài)等六要素［3］。二是原因研究。張志明認為，黨的優(yōu)勢和特點、歷史傳統(tǒng)和經(jīng)驗、管黨治黨現(xiàn)實需要等決定了要把黨的政治建設擺在首位［4］。郗芙蓉、史露露則從理論、歷史、價值、實踐等四個維度論證以黨的政治建設為統(tǒng)領［5］。三是經(jīng)驗研究。主要有“六條經(jīng)驗說”“五條經(jīng)驗說”“四條經(jīng)驗說”。王世誼總結了六條經(jīng)驗，即政治建設放在首位、高舉黨的創(chuàng)新理論旗幟、堅持黨的思想路線、服務政治路線和長期執(zhí)政能力建設、加強思想政治教育、同其他建設緊密結合［6］。駱乾總結了五條經(jīng)驗，即明確政治建設的價值意義、發(fā)揮“關鍵少數(shù)”的示范作用、強化民主監(jiān)督、優(yōu)化黨內(nèi)政治文化、健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系［7］。仇文利總結了四條經(jīng)驗，即科學謀劃黨的政治建設布局、始終堅定政治信念、堅持發(fā)展馬克思主義權威觀、堅持踐行馬克思主義群眾觀［8］。四是問題研究。苑書聳、祝彥認為，黨的建設中存在的問題要求必須把黨的政治建設擺在首位［9］。段光鵬認為，新時代黨的建設面臨的復雜局勢決定把政治建設擺在首位［2］。五是路徑研究。丁新改、田芝健認為，應從把準政治方向、堅持黨的政治領導、夯實政治根基、涵養(yǎng)政治生態(tài)、防范政治風險、永葆政治本色、提高政治能力等七個方面加強黨的政治建設［10］。何增光認為，應從政治意識、政治紀律、制度保障、政治能力、政治道德等五個方面加強黨的政治建設［3］。茍立偉、張榮臣認為應從政治路線、政治原則、政治紀律、政治文化、“關鍵少數(shù)”等五個角度推進黨的政治建設［11］。

（二）關于城市基層黨建研究

這方面的研究主要體現(xiàn)在三個方面：一是問題與困境研究。楊妍、王江偉認為，目前存在社區(qū)黨建主體與社區(qū)治理權威互不統(tǒng)一、社區(qū)黨建資源與社區(qū)治理資源缺乏整合、社區(qū)黨建工作與社區(qū)治理需求相互脫節(jié)等問題［12］。方輕從城市基層黨建區(qū)域化角度進行研究，認為存在內(nèi)生動力不足、推進形式單一、長效機制欠缺、外部支持滯后等諸多問題［13］。潘維從黨員視角探討存在的問題，認為居民小區(qū)支部建設重視不夠、在職與退休黨員缺乏區(qū)分、繳黨費責任與服務人民之間缺乏明顯聯(lián)系、黨員單位（或屬地）屬性與居民屬性之間缺乏有效關聯(lián)，是城市基層黨建薄弱的重要原因［14］。二是經(jīng)驗研究。這方面研究是面廣量大。陳家喜、肖麗達總結了特大型城市深圳基層黨建的經(jīng)驗，認為：立足經(jīng)濟特區(qū)的特殊使命，始終堅持黨對改革事業(yè)的政治保障；立足市場化的經(jīng)濟結構，不斷探索黨對新經(jīng)濟領域的組織覆蓋；立足開放性的社會結構，努力強化黨對城市社會的政黨整合；立足改革先行區(qū)的定位，持續(xù)推進基層黨建創(chuàng)新［15］。狄英娜則從駐區(qū)單位與街道社區(qū)黨建融合的角度，總結了北京市的做法和經(jīng)驗，認為要堅持黨的領導、問題導向、共建共治共享、以人民為中心等［16］。三是實踐路徑研究。主要集中在區(qū)域化黨建、網(wǎng)絡化黨建、智慧黨建、互聯(lián)互建、組織力提升、黨建引領社區(qū)治理等方面。方輕認為，應科學規(guī)劃區(qū)域化黨建網(wǎng)格，完善管理體制和運行機制，提高黨建對接社會治理的適配度，打造全方位立體式黨建服務體系，加強區(qū)域化黨建虛擬空間建設［13］。李永海則從政治、目標、問題、責任和法治等“五個導向”上強調黨建體系對超大城市治理的引領作用［17］。郎帥認為應從凝聚共識、平衡結構、厘清定位、夯實功能、機制制度化等六個方面推動黨建引領城市基層治理體系的完善［18］。

整體上看來，目前的研究就黨的政治建設研究黨的政治建設、就城市基層黨建研究城市基層黨建的較多，但把二者結合起來研究的較少，用黨的政治建設統(tǒng)領基層黨建的研究成果較少，用黨的政治建設統(tǒng)領城市基層黨建研究的成果更少。在以黨的政治建設統(tǒng)領城市基層黨建研究上缺乏成熟、系統(tǒng)、規(guī)范、權威的理論成果。為此，需要總結提煉出反映黨的政治建設統(tǒng)領城市基層黨建的成功經(jīng)驗，不斷深化對黨的政治建設統(tǒng)領城市基層黨建內(nèi)在規(guī)律的認識和把握。

二、黨的政治建設統(tǒng)領城市基層黨建面臨的新機遇新挑戰(zhàn)

就黨建工作本身來看，堅持“以黨的政治建設為統(tǒng)領”給城市基層黨建帶來了新機遇和新挑戰(zhàn)，如何搶抓機遇、迎接挑戰(zhàn)，是新時代做好城市基層黨建工作的前提條件和基礎性工作。

（一）搶抓城市基層黨建發(fā)展面臨新機遇的戰(zhàn)略新要求

1.堅持全面從嚴治黨的新機遇

全面從嚴治黨，是黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央面對管黨治國的新形勢、新任務作出的一項戰(zhàn)略決策和制度性安排，對中國共產(chǎn)黨由百年大黨走向百年強黨、實現(xiàn)黨長期執(zhí)政和國家長治久安具有決定性、根本性、長遠性的意義。一是推進全面從嚴治黨的理論創(chuàng)新。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央以全面從嚴治黨統(tǒng)攬黨的建設新的偉大工程，在管黨治黨各個方面提出一系列具有原創(chuàng)性的新論斷新思想新觀點，開創(chuàng)了黨建理論創(chuàng)新的新境界。二是推進全面從嚴治黨的制度創(chuàng)新。黨的十八大以來，面對加強執(zhí)政黨建設的新任務新形勢，以習近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌推進思想建黨和制度治黨協(xié)同發(fā)展、同向發(fā)力，全面落實把權力關進制度的籠子里的重要思想，開啟了黨內(nèi)法規(guī)制度建設的新局面，在推進黨建實踐創(chuàng)新的基礎上，把一些成熟的經(jīng)驗做法上升為黨內(nèi)法規(guī)，以制度規(guī)范的形式固定下來，開創(chuàng)了黨建制度創(chuàng)新的新境界。三是推進全面從嚴治黨的實踐創(chuàng)新。在實踐創(chuàng)新上堅持經(jīng)常性工作與集中性階段性教育相結合，這是抓黨的建設的一條基本規(guī)律和成功經(jīng)驗。在抓好面上工作的同時，全面落實中央八項規(guī)定精神，開展群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育、“兩學一做”學習教育，扎實開展“不忘初心、牢記使命”主題教育，深入開展黨史學習教育，取得了顯著成效。

2.推進智慧黨建創(chuàng)新的新機遇

互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展和普遍使用，對城市基層黨建工作，既是挑戰(zhàn)又是機遇。毫無疑問，互聯(lián)網(wǎng)對推進黨的建設新的偉大工程是前所未有的重大機遇。特別是隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”工作、學習、生活模式方式的普及，“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”也得到推廣應用。近年來，互聯(lián)網(wǎng)和黨的建設工作深度融合，已經(jīng)進入到了“智慧黨建”時代。所謂“智慧黨建”，就是“通過運用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)人工智能等新一代信息技術，提高黨建工作的自動化、智能化程度”［19］175。運用智慧黨建，可以大大提高黨建工作水平和效率，進一步提高城市基層黨建工作的標準化、精準化、規(guī)范化、科學化水平。智慧黨建理念、模式和方式方法創(chuàng)新對城市基層黨建工作來說是新機遇。比如，在加強黨的執(zhí)政基礎建設上，智慧黨建時代堅持黨的群眾路線，就必須與時俱進走好網(wǎng)上群眾路線。據(jù)統(tǒng)計，2020 年末我國互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)人數(shù)達9.89 億人，互聯(lián)網(wǎng)普及率為70.4%［20］。走好網(wǎng)上群眾路線就是必然選擇。習近平總書記指出：“網(wǎng)民來自老百姓，老百姓上了網(wǎng)，民意也就上了網(wǎng)。群眾在哪兒，我們的領導干部就要到哪兒去，不然怎么聯(lián)系群眾呢？”［21］336通過利用智慧黨建、互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢，城市基層黨組織可以更好了解社情民意，使黨在基層的方針政策更具針對性、操作性、有效性。

3.黨建引領社區(qū)治理的新機遇

黨建引領社區(qū)治理，是新時代黨中央加強城市治理、提升城市建設水平的重要決策部署，也是新時代城市基層黨建面臨的新機遇。一是城市管理正在由“管理”為主向“治理”為主轉變。從“管”到“治”一字之差，體現(xiàn)的是城市經(jīng)營理念的不同，反映的是人治向法治的轉變，彰顯的是多元主體、共同治理的新思路。這種思路、理念的轉變，意味著由政府對社會的管控向政府與社會的平等協(xié)商、對話溝通轉變。二是黨組織在社區(qū)治理中要充分發(fā)揮引領作用。黨的十九屆四中全會強調：“完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”［22］。這就強調了社會治理既要發(fā)揮多元主體的作用，又突出了多元治理主體中黨的領導和引領作用，夯實黨的領導核心地位。三是城市基層治理探索實踐的成功經(jīng)驗需要推廣應用。近年來，各地在黨建引領社區(qū)治理方面進行了一些探索，取得了不少成功經(jīng)驗，既有體現(xiàn)地方、區(qū)域特色的認識，也有體現(xiàn)黨建引領社區(qū)治理共性規(guī)律的總結。如四川省委在總結經(jīng)驗的基礎上，立足省情實際，于2019 年12 月出臺了《關于深入貫徹黨的十九屆四中全會精神推進城鄉(xiāng)基層治理制度創(chuàng)新和能力建設的決定》，對城鄉(xiāng)基層治理創(chuàng)新作出重大決策部署。四川的做法，對其他地方城市的基層治理具有一定啟發(fā)和借鑒意義。

（二）迎接城市基層黨建發(fā)展面臨新挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略新要求

1.黨的基層組織要更好突出政治功能

突出政治功能，要求城市基層黨組織對過去的職能定位和作用發(fā)揮來一次大的轉型和提升。這對于習慣按過去的角色定位和方式方法運轉的城市基層黨組織而言，當然是一個很大的挑戰(zhàn)，從習慣做法和路徑依賴中走出來需要勇氣，更需要智慧。一是突出政治功能是黨中央對黨的建設提出的新要求。黨的十九大報告明確提出了基層黨組織要“突出政治功能”［23］的重大命題。突出政治功能就是要講政治，把有利于堅持和加強黨的全面領導作為基層黨組織建設和引領基層治理的根本要求和主題主線。2019 年通過的《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》明確指出：“政治屬性是黨組織的根本屬性，政治功能是黨組織的基本功能，要認真貫徹落實新時代黨的組織路線，不斷強化各級各類黨組織的政治屬性和政治功能?！保?4］突出政治功能是黨組織本身屬性的要求，也是解決黨組織特別是基層黨組織存在突出問題的迫切需要。二是城市基層黨組織的職能定位和工作方式方法要主動跟進。改革開放以來，城市基層黨組織更多地把職能定位和工作重點放在發(fā)展生產(chǎn)、服務群眾、維護穩(wěn)定上。有的地方在實踐中對講政治有所弱化。隨著社會治理新理念的提出和社會形勢的新發(fā)展，需要更加突出基層黨組織的政治功能。如四川省立足實際提出：“引導街道黨（工）委聚焦主責主業(yè)，集中精力抓黨建、抓治理、抓服務，有序取消街道招商引資、協(xié)稅護稅等工作任務，暫不具備條件的可先在中心城區(qū)實行，再逐步推開。”［25］對突出政治功能作出安排部署，在不斷完善轉變街道職能、更好地促進城市基層治理上提出新政策、新措施。

2.黨的基層組織要更好凝聚團結群眾

人民群眾是黨執(zhí)政最深厚、最堅實、最久遠的政治基礎。習近平總書記強調：“民心是最大的政治”［26］。新的歷史條件下城市群眾工作具有新的特點、面臨新的形勢。一是群眾自身發(fā)生了許多深刻變化。城市社區(qū)人口流動性不斷增強，人口規(guī)模日趨增加，利益訴求復雜多樣，信息傳播渠道深刻變化，社會治理面臨嚴峻挑戰(zhàn)。社會結構發(fā)生顯著變化，呈現(xiàn)出分層化、多元化和碎片化的特征。人們的道德倫理、價值觀念、思想意識等主觀認識以及文化結構、群體結構等都呈現(xiàn)出新特點、新格局。生活訴求上，人民群眾“期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼著孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好”［27］4。這些都給城市基層黨建帶來新挑戰(zhàn)、提出更高要求。二是黨中央對做好城市群眾工作提出新要求。黨的十九大強調，“增強群眾工作本領，創(chuàng)新群眾工作體制機制和方式方法”［23］。黨的十九屆五中全會對城鎮(zhèn)化作出新部署，要求“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”“加快農(nóng)業(yè)轉移人口市民化”［28］。做好城市群眾工作更加突出地擺在城市基層黨組織面前，城市基層黨組織必須迎難而上、主動作為，在解決問題、化解矛盾中更好發(fā)揮城市基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和廣大黨員先鋒模范作用。習近平總書記強調：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標?！保?7］3只有問題解決了，群眾訴求滿足了，群眾才會更好地團結凝聚在黨組織的周圍。

3.黨的基層組織要更好引領適應城市化

改革開放以來加速發(fā)展的城市化是我國社會結構變遷的一個重要特征也給城市黨的基層組織提出新的更大挑戰(zhàn)。一是居民生活的網(wǎng)絡化給城市基層黨建提出新挑戰(zhàn)。隨著互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展和轄區(qū)內(nèi)新居民的大量增加，網(wǎng)絡化已經(jīng)成為新形勢下城市居民生產(chǎn)生活的突出特征。如成都市高新區(qū)石羊街道，目前以QQ、微信、論壇、聊吧等為主要形式的網(wǎng)絡載體已經(jīng)成為轄區(qū)居民交流信息、表達觀點的主要平臺。網(wǎng)絡化在給居民生產(chǎn)生活帶來便利、給黨建工作帶來更多工具的同時，也給城市基層黨建工作提出了新挑戰(zhàn)，在一定程度上沖擊了城市基層黨組織作為政治溝通主載體的角色，弱化了基層黨組織的部分功能。二是院落業(yè)主的多元化給城市基層黨建提出新考驗。成都市轄的都江堰市，近年來隨著一些街道轄區(qū)內(nèi)新院落、住宅小區(qū)的大量建成，大批外來居民包括不少外省居民紛紛進住，院落結構和小區(qū)結構日趨復雜化、多元化、動態(tài)化，社區(qū)原有居民、農(nóng)遷安置居民、外來購房入住居民大雜居、小聚居，整體呈現(xiàn)出你中有我、我中有你的混雜居住分布，居民的生活習慣、價值觀念、處事方式處在碰撞、接納、適應、融合的動態(tài)變化中，給城市基層黨建和社區(qū)治理帶來不小壓力。三是“兩新組織”快速發(fā)展給城市基層黨建提出新課題?！皟尚陆M織”從業(yè)人員形成了相對獨立于轄區(qū)傳統(tǒng)群體結構的新的社會階層，他們學歷層次高、思想活躍、觀點前衛(wèi)，但對政治的關注度不高，有的“兩新組織”負責人對建立黨組織、開展黨的活動積極性不高、主動性不強。這些新變化新情況給城市基層黨建帶來很大挑戰(zhàn)。

三、黨的政治建設統(tǒng)領城市基層黨建存在的突出問題探析

黨的政治建設統(tǒng)領城市基層黨建是一個重大理論和實踐課題。更好地推進黨的政治建設統(tǒng)領城市基層黨建，提高城市基層黨建質量，必須深入研究剖析在黨的政治建設統(tǒng)領城市基層黨建上存在的突出問題，深化生成問題原因的認識，為提出有效化解之策做好充分準備。

（一）對黨的政治建設統(tǒng)領作用認識不足、重視不夠

一是對“黨的政治建設”認識不清、重視不夠。從調研情況看，城市基層黨組織不重視或黨組織負責人不重視，是黨的政治建設統(tǒng)領城市基層黨建存在的較為突出的問題。調研發(fā)現(xiàn)，“城市基層黨組織不重視或黨組織負責人不重視或重視不夠”，有近50%的被調查對象持這一觀點。有的城市基層黨組織負責人或黨務工作者，對“什么是黨的政治建設”認識不清，說不出“黨的政治建設”的內(nèi)涵來，有30%多的被調查對象不能正確理解“黨的政治建設”的內(nèi)涵。有的城市基層黨組織對“黨的政治建設”與全面從嚴治黨之間的關系把握不準、理解不透，沒有很好地從講政治的高度看待和把握全面從嚴治黨的戰(zhàn)略部署。有的基層黨組織負責人對此表態(tài)高調、落實無聲，有搞形式主義的嫌疑。二是對于如何落實“以黨的政治建設為統(tǒng)領”缺乏科學思路和整體謀劃。不少城市基層黨組織對如何在城市基層黨建中落實好貫徹好“以黨的政治建設為統(tǒng)領”，思路不清、抓得不緊、壓得不實。對“以黨的政治建設為統(tǒng)領”作用如何體現(xiàn)到城市基層黨建的各個方面、各個領域、各個環(huán)節(jié)，缺乏操作性的工作措施和制度性的體制機制。有的城市基層黨組織不能很好地從講政治高度去落實黨委主體責任、紀委監(jiān)督責任，理解和壓實“主體責任”和“監(jiān)督責任”。整體上看，不少地方的城市基層黨建工作者就黨建抓黨建的特征較為明顯，缺乏從政治上謀劃城市基層黨建的戰(zhàn)略眼光和系統(tǒng)思維。

（二）城市基層黨建實踐中存在“兩張皮”現(xiàn)象

黨建工作“兩張皮”就是黨建與業(yè)務工作的“兩張皮”，即黨建與業(yè)務各搞各的，沒有實現(xiàn)深度融合，沒有達到以黨建促進業(yè)務發(fā)展的目的，黨建的引領作用、促進作用、保障作用沒有很好發(fā)揮出來。調研中發(fā)現(xiàn)，“兩張皮”問題還有其他形式和表現(xiàn)。如黨的政治建設與黨建工作關系上也存在“兩張皮”現(xiàn)象，在不少地方黨的政治建設并沒有把城市基層黨建統(tǒng)領起來，二者各搞各的。在堅持黨的政治建設統(tǒng)領上缺乏具體落實路徑和實踐對策。再比如，在不少地方?jīng)]有很好把對上負責與對下負責統(tǒng)一起來。當二者不一致時，有的基層黨組織一味地對上負責，結果挫傷了社區(qū)居民的積極性；還有少數(shù)城市基層黨組織索性回避矛盾，欺上瞞下，人為地制造“中梗阻”，偏離了“黨的政治建設”方向，埋下不穩(wěn)定隱患。城市基層黨建也存在民主與集中的“兩張皮”，割裂民主與集中的關系，滑向兩個極端?！皟尚陆M織”黨員工作也存在“兩張皮”問題，黨建工作有的比較弱，活動開展被動，作用發(fā)揮不好；一些黨員政治性不強，政治敏銳性不夠，黨的意識有待提升，沒有很好地以黨建促進業(yè)務效能提升。“一些地方和部門黨建工作還存在重形式輕內(nèi)容、重過程輕結果、重數(shù)量輕質量的問題，看起來熱熱鬧鬧，實際效果卻不佳，甚至與中心工作‘兩張皮’、沒有什么效果?！保?9］15-16

（三）黨的政治建設統(tǒng)領功能沒有得到充分體現(xiàn)

黨的政治建設對城市基層黨建的統(tǒng)領作用必須在工作中發(fā)揮出來，在實踐中體現(xiàn)出來。然而調研發(fā)現(xiàn)，不少地方城市基層黨組織的服務功能突出，服務項目種類繁多，服務活動轟轟烈烈；而政治功能發(fā)揮不好、凸顯不足，城市基層黨組織的政治屬性沒有得到很好呈現(xiàn)，政治作用沒有得到充分體現(xiàn)，有的地方甚至存在黨的領導弱化、黨的政治建設缺失的嫌疑。有的地方在城市基層黨建工作方案制定和思路謀劃上，黨的政治建設統(tǒng)領地位沒有得到體現(xiàn)或體現(xiàn)不足。有的只是在方案的指導思想或工作原則中寫上“堅持以黨的政治建設為統(tǒng)領”，而整個方案的字里行間看不出是如何堅持和體現(xiàn)這一原則的。有的地方在黨建工作上，就事論事的多，解決問題治“標”多，而不是始終以政治標準衡量和規(guī)范各項工作，特別是面對棘手問題、焦點問題時，有的基層黨組織僅僅滿足于從局部、從眼前、從習慣做法入手解決問題，而以全局、長遠、戰(zhàn)略眼光審視問題、分析問題、解決問題的思路缺乏、辦法不多、措施不力。整體上看，不少地方的城市基層黨建，堅持“以黨的政治建設為統(tǒng)領”還停留在標語口號上，停留在黨建方案、文件里，停留在領導的講話、匯報里，停留在形形色色的黨建材料里，就是沒有很好地體現(xiàn)在城市黨建工作實踐的推進上。

（四）黨的政治建設統(tǒng)領作用缺乏規(guī)范化的標準

黨的政治建設統(tǒng)領城市基層黨建是黨建領域的一項新任務新課題。過去抓黨建當然也要講政治，但黨的十九大以來，以黨的政治建設為統(tǒng)領就是明確的戰(zhàn)略要求。目前全國各地的探索，總體上看，黨的政治建設統(tǒng)領城市基層黨建的規(guī)范化標準化建設滯后，遠遠不能滿足當前形勢發(fā)展需要，離黨中央要求還有很大差距。不少城市基層黨組織不知道如何推進、如何體現(xiàn)“黨的政治建設”作為“黨的根本性建設”。調研中發(fā)現(xiàn)，當問及這個問題時，某社區(qū)黨支部書記表示：“我們堅持把黨的政治建設擺在首位，基層黨組織也出臺了一些相應的配套措施，但具體落實過程中的‘軟功夫’導致實踐上推進不力、效果不好?！敝赃@樣，恐怕主要是由于思路不清晰，方案存在大而化之的傾向，加上黨建工作面廣量大點多，基層在抓落實的過程中，往往是顧頭不顧尾，很大程度上存在工作浮在表面、被動應付等現(xiàn)象，很少在如何落實黨的政治建設統(tǒng)領上花精力、在如何擺在首位上下功夫，而往往是以會議落實會議、以講話貫徹講話、以文件傳達文件，在以上抓下、一級抓一級的所謂“落實”中交差了事?？傮w看，不少城市基層黨組織基本上處于一種“老虎吃天、無從下口”的尷尬狀態(tài)，以標準化規(guī)范化把黨的政治建設擺在首位還需要付出更多的努力。

（五）黨的政治建設統(tǒng)領作用評價體系建設滯后

黨的政治建設統(tǒng)領城市基層黨建的評價標準是什么？城市基層黨建工作者很難說清楚，理論研究者恐怕也很難說清楚。簡言之，當前城市基層黨建落實黨的政治建設為統(tǒng)領的新要求，普遍缺乏科學的評價體系和評價標準。這一問題與標準化規(guī)范化建設滯后緊密相關，也可以說是一個問題的兩個方面。由于考核評價體系和評價指標的缺乏，黨的政治建設統(tǒng)領城市基層黨建工作考核指標缺失，導致“以黨的政治建設為統(tǒng)領”成了軟任務，成了“說起來重要”的任務。黨的政治建設到底有沒有起到統(tǒng)領作用，沒有硬性指標、缺乏統(tǒng)一規(guī)范，出現(xiàn)了黨的政治建設統(tǒng)領城市基層黨建的考核難、評價難、定性難，考核評價起來容易出現(xiàn)因主觀隨意性造成較大偏差。由于缺乏評價標準和評價體系，那么“把黨的政治建設擺在首位”和“以黨的政治建設為統(tǒng)領”，對城市基層黨建就缺乏應有的約束力和威懾力。實踐中，一方面強調堅持把黨建工作實績作為干部選拔任用、評先選優(yōu)的重要依據(jù)；另一方面統(tǒng)領黨建工作的“黨的政治建設”又缺乏考核標準和評價體系。顯然，這兩個方面是不匹配的，造成基層在干部評價提拔、評先選優(yōu)、考核考察等具體工作中依據(jù)不足，也影響了干部抓城市基層黨建的積極性主動性，影響了黨的政治建設在城市基層黨建中的貫徹落實。黨的政治建設的統(tǒng)領作用如何與干部評價使用掛鉤，需要盡快建立起一套有針對性操作性的科學評價體系。

四、黨的政治建設統(tǒng)領城市基層黨建的實踐路徑優(yōu)化思考

黨的建設從來就是在不斷創(chuàng)新中前進的。以黨的政治建設統(tǒng)領城市基層黨建是新的歷史條件下黨建領域的一項重大創(chuàng)新任務。而完成這項任務就要不斷推進基層黨組織領導方式和工作方式轉變，突出政治定位，增強政治功能，強化基層黨組織對各類基層組織和黨員群眾的政治引領，夯實黨在基層的執(zhí)政基礎。

（一）強化思想教育，促進城市基層黨組織的高度重視

黨的政治建設統(tǒng)領作用能不能落到實處，能不能把城市基層黨建各項工作統(tǒng)領起來，關鍵在領導班子，關鍵在一把手。只要領導班子重視、特別是基層黨組織的一把手高度重視，就沒有落實不好的任務。習近平總書記強調：“從嚴治黨，關鍵是要抓住領導干部這個‘關鍵少數(shù)’，從嚴管好各級領導干部?！保?0］138使“關鍵少數(shù)”真正重視起來，承擔起該承擔的政治責任，黨的政治建設的統(tǒng)領作用就能落地落實。因此，強化思想教育，提高思想認識，第一位的任務不是從一般意義上教育普通黨員，而是教育引領城市基層黨組織負責人充分認識黨的政治建設的極端重要性，深入理解和把握堅持以黨的政治建設為統(tǒng)領的科學內(nèi)涵和戰(zhàn)略要求。要深入學習習近平新時代中國特色社會主義思想，深入領會蘊含其中的立場觀點方法，特別是要學習習近平關于加強和改進黨的政治建設、關于加強城市基層黨組織建設的新理念新思想新論斷。深刻把握黨建對城市基層治理的引領作用，深刻把握黨的政治建設對城市基層黨建的統(tǒng)領作用，不斷提升理論水平和抓好城市基層黨建的能力。要有針對性地盡快把中央確定的“實施‘一把手’政治能力提升計劃”［24］落到實處。要在深入調查研究基礎上，做好城市基層黨組織負責人政治能力評估，制定好政治能力提升方案，分批次安排相應培訓提升班次和交流、掛職鍛煉。

（二）加強理論研究，為城市基層黨建提供針對性思路啟迪

以黨的政治建設統(tǒng)領城市基層黨建是一項新課題，是落實黨的十九大提出的“把黨的政治建設擺在首位”的一項重大黨建任務。黨中央提出了大的原則、大的方向，至于怎么在城市基層黨建中把統(tǒng)領作用突出出來，需要在實踐中不斷探索和深入研究。一是深入研究習近平總書記關于黨的政治建設的重要論述，關于基層黨建特別是關于城市基層黨建的重要論述，特別是要深入研究這些重要論述中蘊含的立場觀點方法，深入研究這些重要論述中飽含的政治邏輯、戰(zhàn)略觀點、思維方法，不斷“提高戰(zhàn)略思維、歷史思維、辯證思維、創(chuàng)新思維、法治思維、底線思維能力”［31］223，不斷深化對黨的政治建設統(tǒng)領地位和作用的認識。二是以課題招標和攻關的形式開展研究?？梢钥紤]把這方面的研究列入國家和省級社科基金課題，樹立鼓勵研究的鮮明導向。黨校、高校、社科院、干部學院等教學研究機構可以采取重大或重點委托課題形式，鼓勵學有建樹、有較深學術造詣的專家教授組建學術團隊，開展集體攻關。三是鼓勵學術期刊開辟專欄或專題。在學術期刊開辟“黨的政治建設”研究專欄或專題，定期或不定期刊發(fā)高質量學術文章，促進學術交流，助推學術研究。四是適時舉辦學術會議或學術沙龍。黨校、高校、社科院、干部學院等教學研究機構，可圍繞這方面主題召開學術會議，探討黨的政治建設統(tǒng)領城市基層黨建和引領基層治理的新思路和新舉措。

（三）鼓勵基層創(chuàng)新，及時總結各地探索實踐和成功經(jīng)驗

以黨的政治建設統(tǒng)領城市基層黨建需要創(chuàng)新思維，創(chuàng)新工作方法，也需要總結過去基層黨建包括城市基層黨建在內(nèi)的成功經(jīng)驗。

一是總結黨員發(fā)揮作用的成功做法。如四川省直機關近年來推廣黨員積分制的做法。把黨員的政治表現(xiàn)和工作表現(xiàn)一起評估。黨員積分分為基礎分和動態(tài)管理分兩部分，每個黨員每年基礎分是80 分，動態(tài)管理分就是獎勵或懲罰分，即加減分。該做法堅持把黨的政治建設擺在首位，如果黨員有重大政治問題，在事實確鑿、組織把關的基礎上，可以實行一票否決，取消年終評先評優(yōu)資格，問題嚴重的還要給予紀律處分；在政治引領的前提下，黨員工作越努力，加分項就會越多，年底分數(shù)匯總就越高，作用也就發(fā)揮得越好。當然，這一做法仍需進一步簡化流程和環(huán)節(jié)。

二是總結豐富基層黨組織發(fā)揮作用的成功做法。如近年來四川成都市溫江區(qū)柳城街道在建設“雙強六好”①黨支部的探索實踐，創(chuàng)造性地提出并實踐了“黨支部戰(zhàn)斗力指數(shù)評價標準”，把黨支部戰(zhàn)斗力構成細化為政治向心力、大局保障力、隊伍管控力、資源統(tǒng)籌力、群眾粘合力，每一個“力”都明確戰(zhàn)斗力標準、扣分細則，界定為政治功能還是服務功能。制定了《黨支部戰(zhàn)斗力指數(shù)和黨員先進指數(shù)評價計分方法》，分民主測評和現(xiàn)實表現(xiàn)，前者滿分為30 分，后者滿分為70 分。同時明確規(guī)定：對具有嚴重政治問題的9種情形之一的，經(jīng)街道黨工委研究決定，黨支部該年度戰(zhàn)斗力指數(shù)評定為“零”。顯然，這一做法充分體現(xiàn)了以黨的政治建設為統(tǒng)領的要求，真正把黨的政治建設擺在了首位。

（四）突出政治功能，強化城市基層黨建創(chuàng)新的政治導向

突出政治功能，是堅持以黨的政治建設統(tǒng)領城市基層黨建工作的鮮明特征和根本要求。習近平總書記強調：“加強基層黨組織建設，要以提升組織力為重點，突出政治功能?！保?9］13新的歷史條件下，城市街道社區(qū)的黨組織要進一步增強政治功能、組織力和戰(zhàn)斗力。一是城市基層黨建思路創(chuàng)新要突出黨的政治建設。思路決定出路，城市基層黨建必須適應城市化、信息化要求不斷創(chuàng)新，而創(chuàng)新的邏輯主線就是堅持和加強黨的全面領導，突顯黨的政治建設，把黨的政治立場、政治原則、政治方向、政治道路在黨建創(chuàng)新思路中充分體現(xiàn)出來。二是活動創(chuàng)新和開展要凸顯黨的政治建設統(tǒng)領作用。街道社區(qū)黨組織開展的所有活動，無論直接目的是什么，其根本目的都要有利于堅持和加強黨的全面領導，有利于密切黨群關系，有利于鞏固黨在城市的執(zhí)政基礎。其方式方法也要有利于突出政治功能，有利于維護黨的權威和形象。上級黨組織必須對下級黨組織開展的活動進行政治把關，政治上有問題的決不能開展。三是教育黨員群眾要突出政治引領。中央要求：“街道社區(qū)黨組織應當教育引導黨員干部旗幟鮮明講政治，增強‘四個意識’，堅定‘四個自信’，做到‘兩個維護’”。［32］城市基層黨組織要突出政治定位、政治功能，努力做好教育、宣傳、凝聚、服務黨員群眾工作，把黨員群眾統(tǒng)一到相信黨、擁護黨、堅定信心跟黨走上來。

（五）重視制度規(guī)范，加快政治建設為統(tǒng)領的規(guī)范化標準化建設

標準化規(guī)范化建設是新時代城市基層黨建中黨的政治建設的必然要求和重要內(nèi)容。以黨的政治建設統(tǒng)領城市基層黨建，一方面需要各地的個性化探索和創(chuàng)新，另一方面需要提煉出共性標準和普遍要求。城市基層黨建要在“變”與“不變”的統(tǒng)一中落實這好這項戰(zhàn)略要求?！白儭本褪歉鞯刈陨硖厣膭?chuàng)新和做法，“不變”就是體現(xiàn)共性要求和普遍規(guī)律的標準和規(guī)范。習近平總書記指出：“要加強支部標準化、規(guī)范化建設?！保?9］14以黨的政治建設統(tǒng)領城市基層黨建，要有統(tǒng)一的硬性標準和規(guī)范，即要有“規(guī)定動作”。建議適時研究出臺以黨的政治建設統(tǒng)領城市基層黨建工作的意見或實施意見，就黨的政治建設“統(tǒng)領”城市基層黨建的指導思想、基本原則、目標定位、總體思路、工作重點、運行機制、創(chuàng)新導向、負面清單、效果評價、組織領導等重要內(nèi)容作出明確規(guī)定。具體體現(xiàn)出幾個特征或要求：一是要體現(xiàn)出堅定的原則性、政治性，堅持以黨的全面領導和全面從嚴治黨作為標準化規(guī)范化要求的主題主線，圍繞這一主題主線謀篇布局；二是要體現(xiàn)出操作性、示范性，特別是在“統(tǒng)領”的工作重點、運行機制、創(chuàng)新導向、負面清單、效果評價上要使黨建工作者有章可循、照單可做。三是要體現(xiàn)出鮮明的實踐性、針對性，堅持問題導向、求解思維，著眼于有效解決實踐中的突出問題，著眼于城市基層黨建正在做的工作，著眼于“統(tǒng)領”中急需解決的焦點難點熱點問題。

（六）創(chuàng)新落實機制，建構管用高效科學的評價反饋體系

管用、高效和科學的評價反饋體系，是以黨的政治建設統(tǒng)領城市基層黨建的重要保障。一是明確評價體系各要素構成。評價主體、評價標準、評價項目、評價流程構成這一評價反饋體系的主要組成部分。評價主體解決“統(tǒng)領”效果由誰去評價的問題，評價內(nèi)容解決“統(tǒng)領”內(nèi)容由哪些項目構成的問題，評價標準解決“統(tǒng)領”要達到什么程度才合乎要求的問題，評價程序解決按照什么樣的流程進行評價的問題。這四個要素共同構成“統(tǒng)領”評價指標體系的主要內(nèi)容。

二是科學界定各個評價主體的評判權重。評價主體要由同級其他組織、服務對象，即群眾代表、上級黨組織、被評價黨組織等相關主體組成。建議群眾代表的評判占到整個評判分數(shù)的30%左右，上級黨組織的評判占到整個評判分數(shù)的30%左右。同級其他組織和黨員對城市基層黨建比較了解，其評價也是構成整個評價反饋體系的一個重要方面，可以把同級其他組織和黨員評判占評判分數(shù)的20%左右。被評價黨組織的自我評價，對全面評估黨的政治建設的統(tǒng)領作用也具有重要參考價值，可以考慮這一評判占到評判分數(shù)的20%左右。

三是合理確定評價內(nèi)容和項目。評價內(nèi)容應當按照黨章、十九大報告關于黨的政治建設的要求、《關于加強黨的政治建設的意見》《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》，細化評價項目和指標，在評價標準制定上充分體現(xiàn)中央關于加強黨的政治建設的總體要求，又要盡量符合當?shù)乜陀^實際。

四是合理確定評價程序。具體評判程序和工作細則要具有較強的操作性，評價步驟力求明確簡便，評價流程盡量合理有序。可以考慮由上級黨委牽頭、由相關部門負責人或分管負責人組成評判委員會；也可由上級組織部門牽頭和主持綜合評價，評判流程在一定范圍內(nèi)公開，評判結果按規(guī)定公示；還可由上級黨委或組織部門指定第三方主持。整個評判必須體現(xiàn)黨的政治建設的統(tǒng)領作用和首位定位，彰顯堅持和加強黨的全面領導的政治要求，貫徹全面從嚴治黨的戰(zhàn)略部署。

注釋：

①“雙強”：即政治功能強、服務功能強；“六好”：即領導班子好、黨員隊伍好、工作機制好、基礎保障好、工作業(yè)績好、群眾反映好。