習(xí)近平總書記關(guān)于民族事務(wù)治理法治化重要論述的幾個(gè)維度

周少青（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院民族學(xué)與人類學(xué)研究所研究員、鑄牢中華民族共同體意識(shí)研究基地研究員）

習(xí)近平總書記關(guān)于民族事務(wù)治理法治化重要論述是習(xí)近平法治思想的重要組成部分，也是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分。習(xí)近平法治思想的重要特征之一是推進(jìn)“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”，而民族事務(wù)治理的法治化顯然是“一體建設(shè)”的應(yīng)有之義。在2021年的中央民族工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記明確提出，要準(zhǔn)確把握和全面貫徹我們黨關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)民族工作的重要思想，以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色解決民族問題的正確道路，構(gòu)筑中華民族共有精神家園，促進(jìn)各民族交往交流交融，推動(dòng)民族地區(qū)加快現(xiàn)代化建設(shè)步伐，提升民族事務(wù)治理法治化水平，防范化解民族領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)隱患，推動(dòng)新時(shí)代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展。此外，結(jié)合習(xí)近平總書記關(guān)于完善民族區(qū)域自治制度等法律法規(guī)的論斷，構(gòu)成習(xí)近平總書記關(guān)于民族事務(wù)治理法治化重要論述的主要框架。

所謂法治，包含三個(gè)基本要素，一是要有 “良法”；二是良法得到普遍遵循；三是建立了受法律控制的國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)。對(duì)照這三個(gè)要素我們發(fā)現(xiàn)，習(xí)近平總書記關(guān)于民族事務(wù)治理法治化重要論述充分體現(xiàn)“完備的法律”“法律面前人人平等”以及“信仰法治”三個(gè)維度。

一、“完備的法律”：習(xí)近平總書記關(guān)于民族事務(wù)治理法治化重要論述的第一個(gè)維度

“我國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，采取什么制度來解決民族問題，關(guān)系到國(guó)家的長(zhǎng)治久安，關(guān)系到中華民族的前途和命運(yùn)?！雹倜珜帲骸秷?jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度 學(xué)習(xí)黨的十九屆四中全會(huì)精神的幾點(diǎn)體會(huì)》，《中國(guó)民族》，2020年第1期。新中國(guó)成立七十多年來，我國(guó)逐步形成了以憲法為依托、以民族區(qū)域自治法為核心的民族事務(wù)治理法律體系。這一法律體系，為民族事務(wù)治理法治化提供了堅(jiān)實(shí)的立法基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記指出，民族區(qū)域自治制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度，是中國(guó)特色解決民族問題的正確道路的重要內(nèi)容，②《中央民族工作會(huì)議暨國(guó)務(wù)院第六次全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)在北京舉行》，《人民日?qǐng)?bào)》，2014年9月30日。這一制度符合我國(guó)各族人民的根本利益，具有強(qiáng)大的生命力，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持和不斷完善。取消民族區(qū)域自治制度這種說法可以休矣。③李寅：《取消民族區(qū)域自治制度這種說法可以休矣》，《中國(guó)民族報(bào)》，2017 年8月18日。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要加強(qiáng)對(duì)規(guī)范和完善民族區(qū)域自治相關(guān)法規(guī)和制度的研究”④國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)：《中央民族工作會(huì)議精神學(xué)習(xí)輔導(dǎo)讀本》，民族出版社2015年版，第83頁。?！皯椃ㄊ且粡垖懼嗣駲?quán)利的紙”⑤《列寧全集》（第12卷），人民出版社1987年版，第50頁。，作為保障包括少數(shù)民族在內(nèi)的各民族平等權(quán)利的根本大法，《中華人民共和國(guó)憲法》為包括《民族區(qū)域自治法》在內(nèi)的一系列法律、法規(guī)、規(guī)章及民族政策等提供了根本依托。

黨的十八大以來，鑒于新的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)以及民族工作領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況、新問題，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出堅(jiān)持與完善以《民族區(qū)域自治法》為核心的制度和法律體系。在充分肯定以《民族區(qū)域自治法》為代表的制度和法律體系重要作用的條件下，習(xí)近平總書記提出了“兩個(gè)結(jié)合”的重要論斷：一是堅(jiān)持統(tǒng)一和自治相結(jié)合。團(tuán)結(jié)統(tǒng)一是國(guó)家的最高利益，是各族人民的共同利益，是實(shí)行民族區(qū)域自治的前提和基礎(chǔ)。沒有國(guó)家的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，就談不上民族區(qū)域自治。在確保國(guó)家法令和政令實(shí)施的基礎(chǔ)上，我國(guó)的民族區(qū)域自治制度又依法保障了自治地方行使自治權(quán)，給予自治地方特殊支持，解決好自治地方的特殊問題。二是堅(jiān)持民族因素和區(qū)域因素相結(jié)合。民族區(qū)域自治，既包含了民族因素，又包含了區(qū)域因素。民族區(qū)域自治不是某個(gè)民族獨(dú)享的自治，民族自治地方更不是某個(gè)民族獨(dú)有的地方。這一點(diǎn)必須搞清楚，否則就會(huì)走到錯(cuò)誤的方向上去?！皟蓚€(gè)結(jié)合”論斷的提出，標(biāo)志著習(xí)近平總書記關(guān)于民族事務(wù)治理法治化重要論述在立法層面逐步走向成熟。

正如習(xí)近平總書記2019年9月在全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)上指出：“70 年前，我國(guó)各族人民在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，共同締造了新中國(guó)。我們黨創(chuàng)造性地把馬克思主義民族理論同中國(guó)民族問題具體實(shí)際相結(jié)合，走出一條中國(guó)特色解決民族問題的正確道路，確立了黨的民族理論和民族政策，把民族平等作為立國(guó)的根本原則之一，確立了民族區(qū)域自治制度，各族人民在歷史上第一次真正獲得了平等的政治權(quán)利、共同當(dāng)家做了主人，終結(jié)了舊中國(guó)民族壓迫、紛爭(zhēng)的痛苦歷史，開辟了發(fā)展各民族平等團(tuán)結(jié)互助和諧關(guān)系的新紀(jì)元。我們?nèi)椭贁?shù)民族和民族地區(qū)加快發(fā)展，保護(hù)和傳承各民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，少數(shù)民族群眾生活和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展獲得了歷史上前所未有的進(jìn)步?！雹蘖?xí)近平：《在全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2019年9月28日。

新中國(guó)成立七十多年來特別是黨的十八大以來，民族地區(qū)及少數(shù)民族群體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況發(fā)生了巨大變化。包括少數(shù)民族在內(nèi)的各民族的平等權(quán)得到了極大保障。如果說新中國(guó)成立前三十年持續(xù)的民族識(shí)別及相應(yīng)的民族政策是為了讓少數(shù)民族切實(shí)獲得真實(shí)的平等權(quán)，那么“兩個(gè)結(jié)合”的提出，就是為了在這種真實(shí)的平等權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步夯實(shí)各民族的平等權(quán)和凝聚力，最終形成“休戚與共、榮辱與共、生死與共、命運(yùn)與共”的中華民族共同體。

“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提?！彼^“良法”就是一國(guó)制定的法律符合基本國(guó)情，反映內(nèi)外之情勢(shì)變化。新中國(guó)成立七十多年來，我們?cè)诒Ｕ弦浴睹褡鍏^(qū)域自治法》為核心的制度和法律體系基本穩(wěn)定的前提下，對(duì)其各個(gè)層面的具體政策內(nèi)容和價(jià)值取向不斷作出調(diào)整和完善。例如，從注重差異性到強(qiáng)調(diào)各民族的共同性，從針對(duì)特定群體的傾斜性保護(hù)到強(qiáng)調(diào)以地區(qū)或區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的精準(zhǔn)施策，從強(qiáng)調(diào)各民族權(quán)利的平等保護(hù)到鑄牢中華民族共同體意識(shí)，等等。所謂“完備的法律”或“良法”離不開與時(shí)俱進(jìn)，離不開與時(shí)代主題相呼應(yīng)。

二、“法律面前人人平等”： 習(xí)近平總書記關(guān)于民族事務(wù)治理法治化重要論述的第二個(gè)維度

“法律面前人人平等”是法治國(guó)家的基本原則，也是全面依法治國(guó)不可或缺的根本準(zhǔn)則。長(zhǎng)期以來，由于歷史的、觀念的特別是受特定時(shí)期刑事政策的影響，一些地方、一些部門在處理涉及民族問題的法律關(guān)系時(shí)，總是自覺或不自覺地將其“特殊化”，久而久之，形成了一旦涉及民族問題就無法徹底踐行“法律面前人人平等”原則的困局。習(xí)近平總書記指出，許多涉及民族因素的問題實(shí)際上并非是民族問題的本身，許多呈現(xiàn)為民族矛盾的問題也不一定是表面現(xiàn)象所代表的那樣，而這些矛盾、問題的本質(zhì)根源在于群眾不懂法或者不守法所引起的。⑦王輝：《國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化視域中的新時(shí)代民族事務(wù)治理思想探析》，《滿族研究》，2020年第1期。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“依法治理民族事務(wù)，確保各族公民在法律面前人人平等。要全面貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法，健全民族工作法律法規(guī)體系，依法保障各民族合法權(quán)益。要堅(jiān)持一視同仁、一斷于法，依法妥善處理涉民族因素的案事件，保證各族公民平等享有權(quán)利、平等履行義務(wù)，確保民族事務(wù)治理在法治軌道上運(yùn)行?！雹嗔?xí)近平：《在全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2019 年9 月28 日。習(xí)近平總書記批評(píng)一些地方、一些部門在少數(shù)民族流動(dòng)人口的服務(wù)和管理方面，在對(duì)涉及民族（宗教）因素的矛盾糾紛的處理方面，往往因?yàn)楫?dāng)事人身份證上寫著“某某民族”，就犯嘀咕、繞著走，處理起來進(jìn)退失據(jù)⑨國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)：《中央民族工作會(huì)議精神學(xué)習(xí)輔導(dǎo)讀本》，民族出版社2015年版，第123頁。，指出要嚴(yán)格依照國(guó)家的具體法律，“是什么性質(zhì)就按什么性質(zhì)處理”⑩習(xí)近平：《在中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2015 年5月18 日。。與此同時(shí)，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)決糾正和杜絕歧視或變相歧視少數(shù)民族群眾、傷害民族感情的言行?！?1國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)：《中央民族工作會(huì)議精神學(xué)習(xí)輔導(dǎo)讀本》，民族出版社2015年版，第295頁。習(xí)近平總書記進(jìn)一步指出：“黨的民族工作創(chuàng)新發(fā)展， 就是要堅(jiān)持正確的，調(diào)整過時(shí)的，更好保障各民族群眾合法權(quán)益?！?2《習(xí)近平在中央民族工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線 推動(dòng)新時(shí)代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展》，新華社，2021年8月28日。

“法律面前人人平等”原則同樣也適用于打擊涉及民族因素的犯罪活動(dòng)。習(xí)近平總書記指出：“對(duì)極少數(shù)蓄意挑撥民族關(guān)系、破壞民族團(tuán)結(jié)的犯罪分子，對(duì)搞民族分裂和暴恐活動(dòng)的犯罪分子，不論什么民族出身、信仰哪種宗教，都要堅(jiān)決依法打擊。”13國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)：《中央民族工作會(huì)議精神學(xué)習(xí)輔導(dǎo)讀本》，民族出版社2015年版，第125頁。刑法適用方面堅(jiān)持“法律面前人人平等”原則，不僅可以精準(zhǔn)打擊涉暴涉恐的犯罪分子，而且有力避免了將特定類型的犯罪與特定少數(shù)民族聯(lián)系在一起的非法治思維。

三、“信仰法治”：習(xí)近平總書記關(guān)于民族事務(wù)治理法治化重要論述的第三個(gè)維度

“信仰法治”的核心在于政府嚴(yán)格守法。習(xí)近平總書記關(guān)于民族事務(wù)治理法治化重要論述建立在“全面依法治國(guó)”的基礎(chǔ)之上，建立在對(duì)法治的信仰之上?！靶叛龇ㄖ巍辈粌H僅是各族群眾增強(qiáng)法治意識(shí)，樹立對(duì)法治的信仰，更重要的是執(zhí)政黨和政府信仰法治，而后者是一個(gè)法治國(guó)家得以成就的最重要的前提。習(xí)近平總書記指出：“沒有全面依法治國(guó)，我們就治不好國(guó)、理不好政，我們的戰(zhàn)略布局就會(huì)落空?！?4中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編 》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版 ，第 15頁。

為了加強(qiáng)以《民族區(qū)域自治法》為核心的制度和法律體系的有效實(shí)施，習(xí)近平總書記指出：“各級(jí)黨委特別是民族區(qū)域自治地方黨委要擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)民族區(qū)域自治制度實(shí)施的責(zé)任。有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)自治法的普及宣傳，特別要搞好對(duì)貫徹落實(shí)情況的監(jiān)督檢查”15國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)：《中央民族工作會(huì)議精神學(xué)習(xí)輔導(dǎo)讀本》，民族出版社2015年版，第83頁。。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“做好新時(shí)期民族工作，必須樹立法治思維，把法治貫徹到民族工作每一個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)?！?6國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)：《中央民族工作會(huì)議精神學(xué)習(xí)輔導(dǎo)讀本》，民族出版社2015年版，第124頁。

習(xí)近平總書記關(guān)于民族事務(wù)治理法治化重要論述是習(xí)近平法治思想的重要組成部分，其基本要義在于“民族法律制度”“民族政策”要與時(shí)俱進(jìn)、日趨完善；法律面前（不分民族）一律平等；黨和政府不僅帶領(lǐng)人民一同信仰法律、嚴(yán)守法律，而且有義務(wù)促進(jìn)《民族區(qū)域自治法》等相關(guān)法律和政策的實(shí)施。核心要義在于將民族事務(wù)治理完全置于法治國(guó)家的總體框架，納入全面依法治國(guó)的宏偉目標(biāo)。