地方政府主導(dǎo)創(chuàng)業(yè)種子基金運行問題淺析

董星希

（北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院）

一、創(chuàng)業(yè)種子基金基本情況

（一）創(chuàng)業(yè)種子基金的概念

創(chuàng)業(yè)種子基金，顧名思義，是為支持種子期企業(yè)，即準備及研發(fā)階段科技創(chuàng)新項目及其運營企業(yè)開展的投資，具備風(fēng)險投資性質(zhì)。主要是由種子基金建立方，如地方政府、風(fēng)險投資者、孵化器等主體建立起的以支持初創(chuàng)期科技創(chuàng)新型企業(yè)渡過種子期、提高生存率而建立的資金池，其初衷在于促進科技成果迅速實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，促進地方科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級。

新興產(chǎn)業(yè)總是從無到有，市場競爭秉承人無我有、人有我優(yōu)的競爭原則，改變?nèi)藗兩罘绞?、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)乃至經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的科技創(chuàng)新領(lǐng)域，機遇與風(fēng)險并存，吸引著資本與企業(yè)尋找撬動地球的杠桿。

種子基金為鼓勵科技創(chuàng)新以及成果轉(zhuǎn)化提供了解題思路。

創(chuàng)業(yè)企業(yè)的成長過程通常需要經(jīng)歷四個周期，即種子期、成長期、成熟期和衰退期，每個時期所需資金量以及承擔(dān)的風(fēng)險均有所不同。種子期，企業(yè)及科技工作者面臨多方面的探索，需要足夠的資金支持才能承擔(dān)試錯成本。種子期是企業(yè)醞釀、發(fā)萌期，新興科技及產(chǎn)品亟待在市場中得到測試，以便判斷能否培育成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展有生力量。成長期企業(yè)急劇擴大規(guī)模，資金需求量同時急劇擴張。成熟期，技術(shù)相對成熟，產(chǎn)品大規(guī)模生產(chǎn)，產(chǎn)品銷售收入及間接融資成為了資金的主要來源。

但從資金性質(zhì)的概念上講，種子基金的概念尚缺乏一致性定義。國內(nèi)普遍采納初創(chuàng)企業(yè)所處生命周期這一界定方式，即創(chuàng)業(yè)種子基金是指專門投資與創(chuàng)業(yè)企業(yè)起步發(fā)展階段的投資基金。

作為支持新興科技企業(yè)存在的種子基金，其發(fā)展過程存在這樣或那樣的問題，許多國家都建立了自己的種子基金發(fā)展模式，直至真正發(fā)揮作用，對科技成果轉(zhuǎn)化、科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了重要的作用。

美國于20世紀60年代由中小企業(yè)管理部門牽頭制定了SBIC計劃，致力于推動中小型科技企業(yè)快速成長，引導(dǎo)資金流向中小型企業(yè)，為中小型科技企業(yè)解決資金問題。

德國則通過制定風(fēng)險投資資金擔(dān)保計劃來支持中小型企業(yè)，由政府出面為風(fēng)投公司向銀行進行擔(dān)保，再由銀行提供不超過一百萬馬克的無利息貸款，風(fēng)投公司解決剩余資金。

澳大利亞則制定創(chuàng)新技術(shù)投資基金，由政府提供資金，同時再吸收兩倍以上的資金，設(shè)定了不同市場實際所需求的子基金，交由專門的基金管理公司進行管理，向科技型中小企業(yè)提供支持，企業(yè)的發(fā)展為澳大利亞提供了大量稅收。

在我國，種子基金尚在逐步發(fā)展過程中，并逐漸發(fā)揮出自己的功能。

（二）創(chuàng)業(yè)種子基金的類型

目前國內(nèi)外常見的種子資本主要有以下幾種類型：一是政府種子基金，一般是中央政府和地方政府為科技創(chuàng)新、技術(shù)成果轉(zhuǎn)化而設(shè)立的投資基金。二是風(fēng)險投資機構(gòu)種子基金，是風(fēng)險投資機構(gòu)為探索投資方向、挖掘新項目而設(shè)立的種子基金。三是天使基金，通常人們談到的天使基金也是一種種子基金，同時也是一種前風(fēng)險投資，主要是由擁有資本的“天使”，即個人或多人進行投資。四是孵化基金，這種投資方式包括對孵化器進行投資，如硬件設(shè)施、輔導(dǎo)服務(wù)等，通常帶有明顯的傾向性，如向歸國留學(xué)生提供的創(chuàng)業(yè)資金支持。

二、地方政府主導(dǎo)創(chuàng)業(yè)種子基金運行情況

目前我國地方政府主導(dǎo)創(chuàng)業(yè)種子基金呈現(xiàn)出推進緩慢、支持項目少、支持方式單一、項目聚集區(qū)域不平衡等問題。

（一）項目推進緩慢

地方政府往往由地方科技局牽頭開展相關(guān)工作，但作為創(chuàng)業(yè)種子基金，投資風(fēng)險顯而易見，而作為行政部門，首要職能依然是保障資金安全及項目投資安全，因此項目推進動力不足，對項目風(fēng)險存在較大顧慮。

由于種子基金主要來源于國有資產(chǎn)，這種審慎態(tài)度是合乎國有資產(chǎn)保值增值原則的。

但同時對于種子基金來說，發(fā)揮作用的效果受到減弱。

（二）支持項目范圍小、數(shù)量少

從宣傳及報名渠道上，創(chuàng)業(yè)種子基金往往通過三創(chuàng)平臺及線下進行項目征集，宣傳由各地方政府牽頭進行，因?qū)ｍ椯Y金、宣傳渠道有限，參選過程中，輔導(dǎo)不足導(dǎo)致輻射規(guī)模有限。甚至很多企業(yè)初步了解報名材料的要求，認為過于復(fù)雜，便很快放棄參選意愿。且自種子基金運營管理規(guī)則下發(fā)到項目甄選周期較長，部分企業(yè)原本符合支持條件也可能因為年限不符、資質(zhì)過期等原因在網(wǎng)絡(luò)報名后進行的項目研判中遭到淘汰。

這當中存在這樣的悖論，如果企業(yè)自身融資能力強，則并不屬于急需種子基金支持的企業(yè)，然而如果自身融資能力太差，則更容易在篩選中被淘汰，馬太效應(yīng)在不知不覺中將資金聚集到擁有更多資金的企業(yè)身上。

科技創(chuàng)新涉及的行業(yè)眾多，要實現(xiàn)有力的支持，需要足夠的資金及相關(guān)領(lǐng)域的專家，具有充分的時間進行充分的數(shù)據(jù)研判。是結(jié)合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，針對相應(yīng)的科技創(chuàng)新技術(shù)企業(yè)進行支持，還是更重視普惠性，對多樣化的科技創(chuàng)新企業(yè)進行支持，是需要深入思考的問題。

（三）支持方式單一

目前地方政府主導(dǎo)創(chuàng)業(yè)種子基金最主要的企業(yè)支持方式有公益參股、直接補貼、免息貸款等方式，重點聚焦資金上的支持。

而事實上，初創(chuàng)期的企業(yè)除了在資金上的支持，在管理者的輔導(dǎo)、項目后續(xù)成熟路徑、轉(zhuǎn)化市場等方面可以給予的支持還很多。單一地采取資金支持的形式，對于項目的成長全面放手，也會帶來風(fēng)險，導(dǎo)致可控性降低。

（四）項目聚集區(qū)域不平衡

毫無疑問，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對國家或地區(qū)經(jīng)濟增長的重要性毋庸置疑，甚至可以起到?jīng)Q定性作用。

早在2000年重慶就已制定高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)目標，在未來15年內(nèi)，把重慶建設(shè)成為長江上游最大的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地，并對三大先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要任務(wù)和重點提出了具體要求，成立了重慶市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)、光電產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

截至2019年12月底，重慶市科技型企業(yè)入庫16918家，其中民營科技型企業(yè)占比超過99%，已成為重慶經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。按重慶市科技局規(guī)劃，到2022年，科技型企業(yè)超過25000家，全市規(guī)模以上企業(yè)研發(fā)投入占主營業(yè)務(wù)收入的比重將力爭達到1.6%，高新技術(shù)企業(yè)與高成長性科技企業(yè)達到4000家以上。2019年12月，重慶生產(chǎn)力促進中心、重報大數(shù)據(jù)研究院聯(lián)合發(fā)布的《重慶科技創(chuàng)新指數(shù)報告（2019）》顯示，重慶市綜合科技創(chuàng)新指數(shù)達到69.7%。

在政府的大力支持下，科技企業(yè)在數(shù)量上、規(guī)模上有了顯著提升。但與東部地區(qū)及周邊成都、西安等地相比仍存在較大差異，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的不均衡也導(dǎo)致項目聚集區(qū)域的不均衡。

說到底，支持的目的是科技創(chuàng)新及產(chǎn)業(yè)升級，不是為支持而支持，或者為完成數(shù)據(jù)任務(wù)目標而支持。

針對具體區(qū)域，進行有效的診斷，因地制宜地進行引導(dǎo)及支持，才能補足短板，發(fā)揮優(yōu)勢。

2020年5月發(fā)布的《廣州市科技成果產(chǎn)業(yè)化引導(dǎo)基金管理辦法（修訂稿）》中，廣州市政府結(jié)合本地實際情況對原有辦法進行了多項完善。一是參照多地實踐經(jīng)驗適當降低返投比例，要求并明確了返投認定標準。二是放寬引導(dǎo)基金中國有資本的出資規(guī)模上限。三是允許符合條件的已設(shè)基金申報創(chuàng)業(yè)投資類和跨境投資類子基金。四是建立返投讓利機制和增設(shè)容錯條款，大大改善了社會募資難和投資積極性降低的現(xiàn)狀，吸引更多社會資本參與基金投資，提高財政資金利用率。

深圳市政府引導(dǎo)基金市場化程度更高，擁有較為完善的風(fēng)險控制和激勵約束機制，在基金的投向轉(zhuǎn)變與基金的退出方面具有較強的先進性。

這種政策上的靈活性以及更多以科技產(chǎn)業(yè)扶持為導(dǎo)向性的調(diào)整，在眾多地方引導(dǎo)基金的運營上具有正向示范意義。

山東煙臺的政府引導(dǎo)基金從市級層面出臺各類文件及辦法20多個，構(gòu)建起完備的政策服務(wù)規(guī)范體系，最大的不同在于轉(zhuǎn)變財政資金扶持方式，變無償投為有常用，變直接補為間接補。由此建立起一批有影響力的基金群，積極與華宸投資等國內(nèi)知名社會資本和基金管理機構(gòu)溝通對接，洽談合作，成功舉辦煙臺市新舊動能轉(zhuǎn)換基金推介會暨簽約儀式，出資2000萬元參股山東省財金創(chuàng)投新舊動能轉(zhuǎn)換的新興產(chǎn)業(yè)。值得一提的是，煙臺引導(dǎo)基金重視投資運作，也重視退出整合。煙臺福頤養(yǎng)老、煙臺源創(chuàng)科技、山東建海創(chuàng)科、煙臺安芙蘭、山東海濱旅游發(fā)展基金和煙臺市青銀城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展基金等6支基金開展投資業(yè)務(wù)，煙臺源創(chuàng)科技基金投資的索通股份成功登陸上交所，成為煙臺市政府引導(dǎo)基金參股子基金投資的首個主板IPO上市的項目，此后，該支基金順利退出，實現(xiàn)投資收益91.2%。

三、地方政府主導(dǎo)創(chuàng)業(yè)種子基金運行存在的問題

（一）種子基金風(fēng)險問題

由于種子基金是最早進入的資本，風(fēng)險較大。熊彼特是技術(shù)創(chuàng)新理論的挖掘者，他認為，創(chuàng)新本質(zhì)上就是采用一種新的生產(chǎn)資料，通過投入生產(chǎn)要素，各種生產(chǎn)要素相互組合、相互影響，形成一種新的生產(chǎn)組合。他的基本觀點是技術(shù)創(chuàng)新是風(fēng)險性較大的一種活動，大型或者壟斷性企業(yè)由于規(guī)模較大，市場份額較大，面臨的市場競爭小，因此有更大的能力進行創(chuàng)新。

事實上，在此階段大量項目因為多種因素的影響而遭到淘汰，如市場需求與科技成果間存在時滯，如初創(chuàng)團隊不穩(wěn)定、運營經(jīng)驗不足，如信息不對稱造成投資意義不大等，在地方政府作為創(chuàng)業(yè)種子基金主導(dǎo)方的過程中，以上風(fēng)險均難以規(guī)避。

政府設(shè)置基金的目的不是為了獲取利潤，也不具備獲取利潤的能力。在無利潤吸引情況下，同時承擔(dān)風(fēng)險，導(dǎo)致地方政府推動種子基金項目支持的積極性不高。

（二）地方政府與種子基金管理方權(quán)責(zé)劃分問題

以重慶市部分區(qū)縣為例，地方政府下屬平臺公司作為種子基金管理方及市級種子基金區(qū)級合作方。在執(zhí)行層面，由于種子基金投資決策委員會成員在其構(gòu)成上存在一定選擇空間，導(dǎo)致權(quán)責(zé)承擔(dān)不明，前期組織架構(gòu)構(gòu)建時間較長。

種子基金合作方與地方政府科技部門往往存在一定的上下級關(guān)系，導(dǎo)致可能存在權(quán)責(zé)難以明晰的情況。

引導(dǎo)基金也具有非直接性，政府往往并不是種子基金的直接管理方，而要通過國有企業(yè)、地方平臺公司進行合作及管理，這就導(dǎo)致一是流程上難以暢通，二是權(quán)責(zé)劃分更為困難，地方政府因為不能直接管理，對很多流程環(huán)節(jié)把握不足，認為風(fēng)險會增加。同時，對于種子基金管理方來說，管理費用依賴政府財政資金撥付，導(dǎo)致無法通過基金運營收益實現(xiàn)收支平衡，運營費用缺口也導(dǎo)致運營效率受到影響。

（三）資金來源問題

通常來說，地方政府主導(dǎo)種子基金來源較為單一，主要資金來源是由引導(dǎo)基金及合作方資金組成，且多數(shù)種子基金主要性質(zhì)仍然只能定義為對科技型企業(yè)進行支持的普惠性財政支持資金池，不具備投資性質(zhì)，投資及風(fēng)險控制機制均有待完善。

風(fēng)險投資最早出現(xiàn)在美國，且運行機制較為成熟，支持初創(chuàng)科技型企業(yè)的資金渠道豐富，種子基金構(gòu)成呈現(xiàn)多樣化，相對來說政府資金在其中占比較小，投資者以參股方式對初創(chuàng)企業(yè)投資，上市后再退出創(chuàng)業(yè)企業(yè)，此類助推思路均值得學(xué)習(xí)。

（四）對投資備選項目篩選方式完善

由于地方政府主導(dǎo)種子基金強調(diào)其普惠性、公益性，因此在項目篩選過程中，除明確登記名錄的國家級、省市級獲獎科技成果外，對其他科技企業(yè)及項目的篩選方式未建立統(tǒng)一標準，執(zhí)行時的篩選方式由種子基金主導(dǎo)方政府進行制定把控，為地方政府推動執(zhí)行增加了壓力，同時也導(dǎo)致其決策過程時間成本、資金成本、風(fēng)險成本較高。

例如，在篩選決策過程中，采用哪些數(shù)據(jù)作為參考？是否以其他項目投資標準要求提供財務(wù)評估、法律盡調(diào)？如果不是，又如何來做風(fēng)險控制或是免責(zé)保護？可以說在項目篩選上，種子基金需要解決的問題還很多。

（五）種子基金本身性質(zhì)問題

許多地方性引導(dǎo)基金建立的種子基金甚至并不具備正式的“基金身份”，更多的是一個資金池的性質(zhì)。因此也難以發(fā)揮基金的金融功能。

（六）種子基金的重復(fù)投資問題

市級引導(dǎo)基金所建立的區(qū)級種子基金針對本區(qū)內(nèi)登記獲批的科技型企業(yè)給予支持，這就導(dǎo)致同一市內(nèi)區(qū)域間對于同個企業(yè)產(chǎn)生爭奪的現(xiàn)象，實際上并沒有做大整個產(chǎn)業(yè)，而是導(dǎo)致企業(yè)哪里有優(yōu)惠去哪里，哪里有支持去哪里，產(chǎn)生經(jīng)濟上的擠出效應(yīng)。

四、地方政府主導(dǎo)型種子基金運營項目相關(guān)問題解決思路

正是由于這些問題，導(dǎo)致地方政府主導(dǎo)種子基金活力不足、支持項目數(shù)量有限、投資決策周期較長。

具體提出以下解決思路：

引入多種科技創(chuàng)新支持模式。一是除地方政府主導(dǎo)的種子基金外，引入其他種子基金資本。二是除公益性股權(quán)投資外，建議采取多種形式的公益支持，如借鑒地方政府招商思路，以運營資金支持等形式進行補貼。三是可考慮采取稅收減免的方式，提升科技創(chuàng)新板塊整體活性，降低創(chuàng)業(yè)成本，使得創(chuàng)業(yè)種子基金更加具有普惠性，解決現(xiàn)有種子基金扶持項目數(shù)量有限的問題，更加普惠性地將資金用于補貼相應(yīng)階段稅收缺口。

建立健全政府主導(dǎo)型種子基金運營機制。通過機制的建立健全，減少地方政府在投資中所面臨的風(fēng)險及行政責(zé)任，以投資過程控制作為風(fēng)控手段，在宣傳手段、篩選、決策機制均合規(guī)合法的條件下，對地方政府進行行政風(fēng)險免責(zé)，同時對于投資成功的項目，對地方政府進行獎勵，以此激發(fā)其種子基金項目投資積極性。

提升地方政府主導(dǎo)型種子基金運營項目層級?？捎蓞^(qū)級科技部門進行初步篩選報送，同時將資金及項目交由市級科技金融部門進行統(tǒng)一審核并統(tǒng)籌投決過程，使得全過程更為公開透明，同時縮短投資決策周期。

需要注意的是，種子基金實際上是具有引導(dǎo)性的，其發(fā)揮作用的方式不僅僅是從宏觀上將資金從產(chǎn)業(yè)的其他環(huán)節(jié)引導(dǎo)到科技創(chuàng)新，同時也體現(xiàn)地方政府對相應(yīng)產(chǎn)業(yè)的傾向。很大程度上，其市場性依然具有較為突出的獲利企圖。市場為科技成果轉(zhuǎn)化提供了肥沃的土壤，但科技創(chuàng)新不僅僅依賴于市場而存在，具有更多前瞻性的科技創(chuàng)新，應(yīng)通過更多手段進行鼓勵，僅僅依靠種子基金發(fā)揮作用，這就要求種子基金體系必須迅速成長，緊跟科技創(chuàng)新的步伐。同時，制度創(chuàng)新勢在必行，以多元化手段助力科技企業(yè)成長。