加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的法治實(shí)踐*—基于江蘇省常熟市基層實(shí)踐探索

唐劍鋒 錢思雯 孫瑋

（1.常熟市司法局；2.常熟理工學(xué)院）

基層治理是國(guó)家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。黨的十九屆四中全會(huì)《決定》提出，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系。基層法治建設(shè)更是法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)的基石，如何發(fā)揮法治在基層治理中的作用是當(dāng)前全面依法治國(guó)面臨的重要課題。[1]

近年來，蘇南農(nóng)村積極貫徹落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)施意見》《江蘇省法治鄉(xiāng)村建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃》《江蘇省省級(jí)“民主法治示范村（社區(qū)）”創(chuàng)建管理辦法》等文件要求，全力推進(jìn)民主法治示范村（社區(qū)）建設(shè)，切實(shí)增強(qiáng)村（居）民獲得感、幸福感、安全感，不斷提升基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。以常熟市為例，該市以民主法治示范村（社區(qū)）建設(shè)為契機(jī)，不斷加強(qiáng)基層自治、法治、德治融合治理，為鄉(xiāng)村振興提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。課題組在兩個(gè)月內(nèi)走訪了常熟市163個(gè)村（社區(qū)），通過臺(tái)賬資料分析、問卷調(diào)查、實(shí)地走訪、座談會(huì)、個(gè)別訪談等形式對(duì)常熟市民主法治示范村（社區(qū)）建設(shè)工作情況進(jìn)行深入調(diào)研，發(fā)現(xiàn)常熟市民主法治示范村（社區(qū)）建設(shè)工作已成為推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的生動(dòng)法治實(shí)踐。

一、常熟市推進(jìn)民主法治示范村（社區(qū)）建設(shè)的現(xiàn)狀和主要做法

（一）建設(shè)現(xiàn)狀

常熟共有163個(gè)省級(jí)民主法治示范村（社區(qū)），其中，蔣巷村、康博村為國(guó)家級(jí)民主法治示范村。作為全國(guó)普法工作的先進(jìn)城市、先進(jìn)單位，常熟市在加強(qiáng)基層民主法治建設(shè)、開拓鄉(xiāng)村振興普法治理新路徑方面進(jìn)行了大量探索。近年來，常熟市更是以“看得見法治元素、聽得見法治聲音、找得到法治服務(wù)、受得到法治保障”為目標(biāo)，實(shí)施法治鄉(xiāng)村建設(shè)體系完善、基礎(chǔ)強(qiáng)化、惠民服務(wù)、載體優(yōu)化“四大行動(dòng)”，通過對(duì)標(biāo)先進(jìn)、動(dòng)態(tài)評(píng)估等方式，著重對(duì)民主法治示范村開展優(yōu)化提升，努力形成常熟特色法治鄉(xiāng)村建設(shè)品牌，為鄉(xiāng)村振興工作提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。

（二）主要做法

（1）堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，推動(dòng)“三治”融合。常熟市以黨建為引領(lǐng)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿基層社會(huì)治理的各領(lǐng)域、各方面、各環(huán)節(jié)，積極探索黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層治理有效路徑，整合資源力量，強(qiáng)化協(xié)同聯(lián)動(dòng)，以“黨建一根針”，將自治、德治、法治穿引到黨建引領(lǐng)基層治理的方方面面。[2]發(fā)揮村黨支部領(lǐng)導(dǎo)核心和黨員干部帶頭作用，司法行政部門指導(dǎo)村（社區(qū)）修訂村規(guī)民約、居民公約，制定農(nóng)村社區(qū)協(xié)商目錄，建立“小微權(quán)力清單”“監(jiān)督責(zé)任清單”“流程事項(xiàng)圖”的“兩單一圖”監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)家庭積分制、道德紅黑榜、孝善基金等方法的創(chuàng)新應(yīng)用，引導(dǎo)村（居）民訂立規(guī)矩、重塑習(xí)慣、涵養(yǎng)法治。全市民主法治示范村（社區(qū)）均能夠按照提升鞏固活動(dòng)的相關(guān)要求，做到有陣地平臺(tái)、有法律服務(wù)、能“三治”融合，打造出碧溪街道“一約兩會(huì)三組”、海虞鎮(zhèn)海福新城社區(qū)“8+X”議事制度、海虞鎮(zhèn)七峰村“法治鄉(xiāng)村”建設(shè)等一大批基層民主法治建設(shè)的特色品牌。

（2）凝聚人民力量，穩(wěn)固“自治”之本。常熟市鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，激發(fā)社會(huì)活力，促進(jìn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。常熟的339個(gè)村（社區(qū)）已全部制定成文的《村規(guī)民約》和《居民公約》，在規(guī)范和約束村民行為的同時(shí)，促進(jìn)了村居有序發(fā)展。一是創(chuàng)新議事協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)揮群眾主人翁精神。通過打造村民理事會(huì)、民情驛站、百姓茶館等一批議事協(xié)商載體，常態(tài)開展村民說事、民情懇談、百姓議事活動(dòng)。以古里鎮(zhèn)康博村為例，康博村創(chuàng)新打造“百姓茶館”，讓老百姓零距離參與村務(wù)，群策群力解決村民反映的各項(xiàng)問題。二是積極探索村規(guī)民約、積分制等方式，引導(dǎo)群眾積極主動(dòng)參與自我管理。通過簽訂“門前三包”責(zé)任書、村民“輪值”、積分制管理等長(zhǎng)效舉措，鞏固“千村美居”工作成果。三是通過黨政校社多方聯(lián)動(dòng)，共促基層社會(huì)治理創(chuàng)新，打造社區(qū)治理品牌。古里鎮(zhèn)加強(qiáng)政社互動(dòng)、三社聯(lián)動(dòng)、雙工聯(lián)動(dòng)，創(chuàng)新構(gòu)建社會(huì)服務(wù)新模式。啟動(dòng)“睦鄰空間”，構(gòu)建社區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)，共同營(yíng)造友好的和諧社區(qū)。

（3）強(qiáng)化使命擔(dān)當(dāng)，筑牢“法治”之基。法治是鄉(xiāng)村治理體系的保障，常熟市司法行政部門對(duì)村民（居民）關(guān)心的農(nóng)宅翻建、村莊環(huán)境整治、老舊小區(qū)改造、居家養(yǎng)老等難點(diǎn)問題采取有效措施，逐個(gè)解決，積極推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。一是強(qiáng)化普法宣傳，推動(dòng)法治良序。以“七五”普法為引領(lǐng)，深入推進(jìn)村（社區(qū)）法律顧問工作，部署“法潤(rùn)村居”“法進(jìn)家庭”等專項(xiàng)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)法治宣傳“零死角”。同時(shí)，全面發(fā)揮村（社區(qū)）“法律明白人”作用，促使其積極參與基層社會(huì)治理法治實(shí)踐，打通普法依法治理“最后一公里”。二是深化全要素網(wǎng)格治理，推進(jìn)精細(xì)執(zhí)法。加快構(gòu)筑“一個(gè)終端采集、一張地圖指揮、一個(gè)后臺(tái)管理”等全要素網(wǎng)格治理體系，全面摸清網(wǎng)格內(nèi)“人、房、地、事、物、組織”，不斷推進(jìn)網(wǎng)格+警格、網(wǎng)格+綜合執(zhí)法、網(wǎng)格+民生服務(wù)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)容集成拓展。面對(duì)違規(guī)擺攤、車輛違停等情況，網(wǎng)格員及時(shí)拍照通過手機(jī)APP上傳到指揮中心，后臺(tái)系統(tǒng)快速派遣至鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法局城管、環(huán)保、安監(jiān)等條線人員處置，有效提升了鄉(xiāng)村治理水平和精細(xì)化管理水平。三是社會(huì)力量下沉，加強(qiáng)基層法治體系建設(shè)。組織提供法律援助和司法救助服務(wù)，在基層推廣律師、公證、法律援助等自助服務(wù)，引導(dǎo)社會(huì)組織、律師、法律顧問等參與治理，創(chuàng)新法律服務(wù)模式。2017年以來，全市矛盾糾紛調(diào)解率、調(diào)解成功率保持在99.8%以上，刑事發(fā)案數(shù)量“十連降”，公眾安全感達(dá)96%。

（4）化育鄉(xiāng)風(fēng)文明，正清“德治”之源。常熟市以中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和社會(huì)主義核心價(jià)值觀滋養(yǎng)人心，成風(fēng)化人，充分發(fā)揮德治的引領(lǐng)作用。充分發(fā)揮道德評(píng)議會(huì)、村民議事會(huì)等作用，加強(qiáng)對(duì)陳規(guī)陋俗的糾正引導(dǎo)，培育文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)和淳樸民風(fēng)。做好鎮(zhèn)級(jí)綜合性文化服務(wù)中心改造升級(jí)工作，發(fā)揮新時(shí)代文明實(shí)踐所、站、點(diǎn)的作用，強(qiáng)化鄉(xiāng)賢和村民骨干示范引領(lǐng)，項(xiàng)目化、品牌化、常態(tài)化開展志愿服務(wù)。

二、常熟市推進(jìn)民主法治示范村（社區(qū)）建設(shè)工作特點(diǎn)與存在的問題

（一）工作特點(diǎn)

通過對(duì)常熟市基層治理體系進(jìn)行問卷調(diào)查與深度訪談，有效發(fā)放問卷251份。調(diào)查結(jié)果顯示，隨著新時(shí)期社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，農(nóng)村利益主體、社會(huì)階層日趨多元化，農(nóng)民傳統(tǒng)訴求與新型訴求均明顯增加。村民除傳統(tǒng)鄰里關(guān)系（57.37%）、違章建筑（51%）、家庭糾紛（27.89%）等傳統(tǒng)類型的矛盾糾紛外，民房翻建（61.75%）、動(dòng)拆遷（21.12%）、土地流轉(zhuǎn)（16.33%）、勞動(dòng)就業(yè)（7.57%）等新型矛盾愈發(fā)凸顯，特別集中于涉及農(nóng)村房地的財(cái)產(chǎn)性矛盾。在處置上述矛盾的過程中，“三治融合”體系發(fā)揮了重要作用，具體表現(xiàn)為：

1.村級(jí)組織在處置多元矛盾過程中發(fā)揮重要作用

長(zhǎng)期以來，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，村級(jí)組織在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、化解矛盾糾紛、維護(hù)基層穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用，成為基層社會(huì)的“穩(wěn)定器”。從群眾“用腳投票”的選擇上看，面臨雙方無法協(xié)商解決的矛盾糾紛時(shí)，高達(dá)88.5%的調(diào)查對(duì)象首選由村（社區(qū)）基層組織介入化解，在村（社區(qū)）基層組織無法協(xié)調(diào)處置相關(guān)矛盾的情況下才選擇向上一級(jí)黨委政府反映情況，較少直接選擇法院、仲裁機(jī)構(gòu)處置矛盾。村（社區(qū)）基層組織在矛盾糾紛處置中起到“過濾器”作用，真正成為化解基層矛盾糾紛的“第一道防線”。

2.村民高度認(rèn)同“三治融合”價(jià)值，法治效用最為凸顯

從村民的切身感受上來看，近年來常熟農(nóng)村地區(qū)的村民自治、法治保障、德治引導(dǎo)等各項(xiàng)工作都實(shí)實(shí)在在影響了群眾生活，對(duì)于自治、法治、德治在基層治理中發(fā)揮作用持肯定態(tài)度的調(diào)查對(duì)象分別占比75.7%、83%和76.89%，持高度肯定態(tài)度的調(diào)查對(duì)象分別占比34.27%、44.22%和40.64%?？梢姡叭稳诤稀痹诨鶎又卫碇械膶?shí)際效果受到群眾認(rèn)可。在自治、法治、德治三項(xiàng)治理方式的落實(shí)效果上，受訪群眾認(rèn)為法治效果更“看得見、摸得著”，具體而言，村（社區(qū)）基層組織提供法律服務(wù)、法律援助都做到了與群眾面對(duì)面交流、零距離普法，真正為群眾排憂解難，法治在日常生活、工作中為普通群眾所感知、認(rèn)同，在加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化實(shí)踐中的保障作用更為顯著。

3.村民廣泛知曉村規(guī)民約，并愿意自覺遵守

近年來，常熟農(nóng)村在村規(guī)民約制定與普及方面，創(chuàng)新開展村規(guī)民約履約評(píng)議、積分制管理等方式，引導(dǎo)群眾參與自我管理，進(jìn)一步帶動(dòng)群眾積極性、主動(dòng)性。例如，在優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境的“千村美居”工作中，通過簽訂“門前三包”責(zé)任書、村民“輪值”、積分制管理等長(zhǎng)效舉措，鞏固基層治理的工作成果，取得良好效果。調(diào)查對(duì)象中，僅8.76%表示不了解村規(guī)民約，絕大多數(shù)群眾對(duì)村規(guī)民約內(nèi)容了解且愿意自覺遵守。61.35%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為村規(guī)民約得到了良好的執(zhí)行，36.65%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為執(zhí)行情況一般，僅1.99%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為村規(guī)民約并未得到執(zhí)行。在調(diào)查村規(guī)民約的遵守動(dòng)因時(shí)，物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)（62.95%）、宣傳引導(dǎo)力度（45.42%）成為最主要的原因，精神鼓勵(lì)（37.45%）、道德約束（如“黑榜”公示）（37.05%）與處罰措施（如暫緩或扣除獎(jiǎng)勵(lì)）（29.08%）也是重要的影響因素。受訪群眾提出，村規(guī)民約對(duì)大多數(shù)群眾起到了良好的約束作用，在村（社區(qū)）集體大環(huán)境中起到了示范、引導(dǎo)效應(yīng)，特別是一些物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)更為實(shí)在，效用更佳，但對(duì)少數(shù)群眾缺乏強(qiáng)制手段，村規(guī)民約落實(shí)效果不明顯。

（二）存在的問題

1.少數(shù)村（社區(qū)）重業(yè)務(wù)輕法治思想仍舊存在

農(nóng)村基層工作繁忙，“上面千條線，下面一根針”，各項(xiàng)工作壓力大，集中在基層村（社區(qū)）工作人員身上。工作繁忙導(dǎo)致個(gè)別省級(jí)民主法治示范村（社區(qū)）依舊存在重業(yè)務(wù)、輕法治的思想。具體表現(xiàn)為只求工作推進(jìn)、任務(wù)完成，以“書面報(bào)告”應(yīng)對(duì)檢查，以“臺(tái)賬資料”取代實(shí)際成效，缺少對(duì)法律的學(xué)習(xí)和領(lǐng)悟，更缺少法治意識(shí)和法治思維，缺乏對(duì)法治的深度理解與思考，極少數(shù)村（社區(qū)）出現(xiàn)“一票否決”事由，導(dǎo)致省級(jí)民主法治示范村（社區(qū)）被撤銷。

2.社區(qū)法治文化陣地仍需完善強(qiáng)化

隨著美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)實(shí)踐，各個(gè)省級(jí)民主法治示范村均能夠在建設(shè)過程中將民主法治的元素融入其中，形成各有特色的民主法治宣傳陣地。由于各村（社區(qū)）重視程度、資源財(cái)力、工作方法等存在區(qū)別，各社區(qū)的法治文化陣地建設(shè)就存在參差不齊的情況，個(gè)別社區(qū)僅停留在法治宣傳欄、法治圖書角等社區(qū)周邊的宣傳資源上面，社區(qū)內(nèi)部的法治文化陣地還有待進(jìn)一步增強(qiáng)。在文化陣地的建設(shè)上，工作內(nèi)容、創(chuàng)新程度、宣傳頻率，在各村（社區(qū)）存在較大區(qū)別。

3.村（社區(qū)）法律明白人的作用發(fā)揮還需加強(qiáng)

隨著村（社區(qū)）法律明白人培育工程的進(jìn)一步推進(jìn)，全市各村（社區(qū)）均按照要求開展了法律明白人的選樹和培育工作，確保每一個(gè)三級(jí)網(wǎng)格配備1-2名“法律明白人”。但是隨著這項(xiàng)工作的深入，如何讓“法律明白人”真正發(fā)揮釋法、普法、用法的正面引導(dǎo)作用，提升法律明白人的積極性，提升其參與基層社會(huì)治理、打通普法與法律服務(wù)基層群眾的“最后一米”，全面發(fā)揮“法律明白人”的質(zhì)效，還需進(jìn)一步探索。

三、常熟市進(jìn)一步強(qiáng)化法治保障作用的經(jīng)驗(yàn)啟示

2021年4月28日，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，強(qiáng)調(diào)以“三治融合”進(jìn)一步夯實(shí)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基石。在此過程中，需要進(jìn)一步強(qiáng)化法治的保障作用，打造基層善治的“常熟樣板”。

第一，以制度化提升“三治融合”水平。要以法治為引領(lǐng)，強(qiáng)化制度供給，總結(jié)社會(huì)治理中的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)基層社會(huì)治理制度融入中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系當(dāng)中。要以鄉(xiāng)村共同體為核心，借鑒“三上三下”方式擴(kuò)大村規(guī)民約的群眾基礎(chǔ)，達(dá)成本村一致的價(jià)值認(rèn)同。同時(shí)，通過政府適度介入，調(diào)適村規(guī)民約的程序和內(nèi)容，增強(qiáng)村規(guī)民約合法性與法律依據(jù)審查，防止村規(guī)民約空洞化、形式化。要將正式制度與非正式制度，自治、德治、法治等融合起來，特別是明確“懲罰性”條款法律依據(jù)，增強(qiáng)村規(guī)民約的可執(zhí)行性。嚴(yán)格規(guī)范各治理主體遵守村規(guī)民約，提高村規(guī)民約在鄉(xiāng)村基層治理中“軟法”地位，進(jìn)一步暢通群眾利益表達(dá)渠道，開展村民議事，及時(shí)妥善化解基層矛盾糾紛。

第二，以專業(yè)化提升“三治融合”質(zhì)量。應(yīng)進(jìn)一步探索發(fā)揮村級(jí)法律顧問的作用，深入推進(jìn)“法律明白人”培養(yǎng)工程，提升法律服務(wù)人員法律素養(yǎng)與水平，發(fā)揮專業(yè)人員“領(lǐng)頭雁”作用，提高在家庭矛盾、宅基地糾紛等常見法律問題中的依法辦事能力。創(chuàng)新治理方式，引入專業(yè)團(tuán)隊(duì)共建基層治理新格局，采取黨政校社多元主體聯(lián)動(dòng)培育示范自治鄉(xiāng)村，根據(jù)鄉(xiāng)村自身稟賦和發(fā)展環(huán)境差異，有針對(duì)性地采取孵化器模式、項(xiàng)目制模式和在地培育模式進(jìn)行培育指導(dǎo)。創(chuàng)新基層鄉(xiāng)村與社會(huì)組織、社會(huì)工作者、志愿者、慈善資源聯(lián)動(dòng)機(jī)制，發(fā)展鄉(xiāng)村公益慈善事業(yè)。完善基層志愿服務(wù)體系，開展鄰里互助和互動(dòng)交流活動(dòng)，更好地滿足群眾需求。同時(shí)，結(jié)合傳統(tǒng)農(nóng)村合作社基本特征，借鑒相互保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新開拓具有蘇南農(nóng)村特色的相互保險(xiǎn)制度，提升對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的保障水平與保障能力。[3]

第三，以智能化提高“三治融合”效率。十九屆五中全會(huì)特別強(qiáng)調(diào)要提升公共服務(wù)、社會(huì)治理等數(shù)字化、智能化水平。在基層治理領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)基層智慧治理能力建設(shè)，做到“智治為人”，提升基層治理智能化水平。“三治融合”本身蘊(yùn)含智能科技在基層社會(huì)治理中的廣泛運(yùn)用，可以借鑒浙江省桐鄉(xiāng)市“云法務(wù)”“云享烏鎮(zhèn)”等科技要素，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)構(gòu)建村級(jí)信息公共服務(wù)平臺(tái)，動(dòng)態(tài)掌握群眾需求，在常熟市基層治理中進(jìn)一步提升數(shù)字化、智能化水平。同時(shí)，為老人等群體提供人性化線下服務(wù)“綠色通道”，避免“數(shù)字鴻溝”的負(fù)面影響。[4]

“十三五”時(shí)期，常熟市始終堅(jiān)持以人民中心，推進(jìn)良法善治，努力提高人民群眾的獲得感和幸福感?！笆奈濉睍r(shí)期，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)“三治融合”，為“六美集大美，幸福新常熟”描繪生動(dòng)畫卷，以基層治理的“常熟經(jīng)驗(yàn)”為注腳，奮力譜寫“強(qiáng)富美高”新江蘇建設(shè)的現(xiàn)代化新篇章。