行政復(fù)議體制改革與《行政復(fù)議法》修改

馬懷德（中國(guó)政法大學(xué)校長(zhǎng)、教授，中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)）

行政復(fù)議體制改革是習(xí)近平總書記親自決策的重大改革舉措，是習(xí)近平法治思想在行政復(fù)議領(lǐng)域的生動(dòng)體現(xiàn)。①馬懷德：《論習(xí)近平法治思想中的法治政府理論》，《政法論壇》，2020年第6期。2020年2月，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議審議通過《行政復(fù)議體制改革方案》，要求落實(shí)行政復(fù)議體制改革方案，優(yōu)化行政復(fù)議資源配置，推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)修訂工作，發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢(shì)和化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用。②參見《全面提高依法防控依法治理能力 為疫情防控提供有力法治保障》，《人民日?qǐng)?bào)》，2020年2月6日。為落實(shí)《行政復(fù)議體制改革方案》，各地紛紛出臺(tái)行政復(fù)議體制改革實(shí)施方案，③如《廣西壯族自治區(qū)行政復(fù)議體制改革實(shí)施方案》《湖南省人民政府關(guān)于行政復(fù)議體制改革的實(shí)施意見》《河南省人民政府關(guān)于推進(jìn)行政復(fù)議體制改革的意見》。積極整合行政復(fù)議職責(zé)，明確行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，取得了顯著的成效。進(jìn)一步推進(jìn)行政復(fù)議體制改革，需要加快修改《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》（以下簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議法》），鞏固改革成果，為深化改革奠定制度基礎(chǔ)。尤其要考慮不同行政管理領(lǐng)域行政復(fù)議的特殊性和專業(yè)性，完善相關(guān)配套機(jī)制，推動(dòng)行政復(fù)議發(fā)揮化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用。

第一，優(yōu)化行政復(fù)議資源配置。黨的十九屆四中全會(huì)指出，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，使政府機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同。機(jī)構(gòu)和職能法定化、規(guī)范化是法治政府的基本要求，也是行政復(fù)議體制改革的基本遵循。行政復(fù)議體制改革前，行政復(fù)議職責(zé)和機(jī)構(gòu)分散于各級(jí)政府及其職能部門，復(fù)議資源和案件數(shù)量配置不當(dāng)，“案少人多”和“案多人少”的矛盾同時(shí)存在。行政復(fù)議體制改革后，地方各級(jí)政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議職權(quán)，各級(jí)司法行政部門統(tǒng)一辦理本級(jí)政府負(fù)責(zé)的行政復(fù)議案件，精簡(jiǎn)、集中了行政復(fù)議的人力、物力、財(cái)力，優(yōu)化了行政復(fù)議資源配置，解決了“案少人多”“案多人少”的矛盾。以廣西壯族自治區(qū)為例，行政復(fù)議體制改革后，集中了辦案人員，配備立案接待室、聽證室、閱卷室、調(diào)解室、審理室、檔案室，有效整合了復(fù)議資源，改革成效明顯。④參見《統(tǒng)籌謀劃 高位推進(jìn) 跑出行政復(fù)議體制改革“廣西速度”》，中華人民共和國(guó)司法部網(wǎng)站http://www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/jgsz/jgszjgtj/jgtjxzfyyysj/xzfyyysjtjxw/202101/t20210113_349622.html，最后訪問時(shí)間：2022年1月18日。此外，行政復(fù)議資源配置的優(yōu)化，能夠增強(qiáng)復(fù)議隊(duì)伍的穩(wěn)定性，為日后加強(qiáng)復(fù)議人員培訓(xùn)、制定統(tǒng)一的任職標(biāo)準(zhǔn)、提高復(fù)議人員的專業(yè)素質(zhì)打下基礎(chǔ)，有利于復(fù)議人員的專業(yè)化和職業(yè)化。

第二，促進(jìn)行政復(fù)議同案同判。同案同判的基本含義是類似案件類似處理。同案同判是復(fù)議機(jī)關(guān)平等對(duì)待當(dāng)事人的體現(xiàn)，對(duì)于統(tǒng)一法律適用，保護(hù)公民、法人與其他組織合法權(quán)益，提升行政復(fù)議公信力具有重要意義。行政復(fù)議體制改革前，既存在不同復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)同一案件作出不同復(fù)議決定的現(xiàn)象，也存在不同復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)類似案件作出不同復(fù)議決定的情形，“同案不同判”影響了行政復(fù)議決定的權(quán)威性。行政復(fù)議體制改革后，復(fù)議案件基本上統(tǒng)一由縣級(jí)以上地方政府審理，有權(quán)辦理復(fù)議案件的機(jī)關(guān)大大精簡(jiǎn)，同一案件被兩個(gè)復(fù)議機(jī)關(guān)受理并作出決定的情況不復(fù)存在；類似案件基本由同一復(fù)議機(jī)關(guān)審理，辦案標(biāo)準(zhǔn)和案件處理結(jié)果日益統(tǒng)一化、規(guī)范化，針對(duì)同一案件作出兩個(gè)效力級(jí)別相同但內(nèi)容沖突的復(fù)議決定的情況不再出現(xiàn)。⑤馬懷德：《論我國(guó)行政復(fù)議管轄體制的完善——〈行政復(fù)議法（征求意見稿）〉第30-34條評(píng)介》，《法學(xué)》，2021年第5期。

第三，提升行政復(fù)議的公正性。行政復(fù)議是現(xiàn)代法治國(guó)家保護(hù)公民、法人與其他組織合法權(quán)益、實(shí)現(xiàn)公平正義的基本法律制度。習(xí)近平總書記指出，要努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。⑥參見《堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力法治保障》，《人民日?qǐng)?bào)》，2020年11月18日。這一要求也同樣適用于行政復(fù)議。行政復(fù)議體制改革前，作為復(fù)議機(jī)關(guān)的政府部門的獨(dú)立性缺乏保障，容易受到部門利益的不當(dāng)干擾，進(jìn)而作出不利于申請(qǐng)人的復(fù)議決定，影響行政復(fù)議的中立性和公正性，引發(fā)“官官相護(hù)”的質(zhì)疑。行政復(fù)議體制改革后，政府部門原則上不再辦理復(fù)議案件。作為復(fù)議機(jī)關(guān)的一級(jí)政府不隸屬于上級(jí)政府的任何部門，較少受到部門利益的干擾，更容易得到當(dāng)事人的理解和認(rèn)同。上級(jí)主管部門難以再對(duì)下級(jí)部門實(shí)行部門保護(hù)，“官官相護(hù)”、部門利益影響復(fù)議公正性的現(xiàn)象將會(huì)得到有效改善。復(fù)議體制改革后，海南省省級(jí)行政復(fù)議的糾錯(cuò)率上升至37%，⑦邢東偉、翟小功：《切實(shí)增強(qiáng)政府公信力 優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境》，《法治日?qǐng)?bào)》，2021年6月1日。廣州市行政復(fù)議綜合糾錯(cuò)率上升至26.3%，⑧章寧旦：《廣州在全國(guó)率先建立行政復(fù)議抄告制度》，《法治日?qǐng)?bào)》，2021年11月5日。有效保護(hù)了公民合法權(quán)益，提升了行政復(fù)議的公正性。此外，全面推行的行政復(fù)議委員會(huì)制度能夠提供中立的咨詢意見，也有利于增強(qiáng)行政復(fù)議的公正性。

第四，推動(dòng)行政復(fù)議實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議。行政復(fù)議領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，其著眼點(diǎn)在于回應(yīng)行政復(fù)議程序空轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)難題，從實(shí)質(zhì)法治的角度綜合運(yùn)用多種手段保障公民合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”。行政復(fù)議體制改革前，存在嚴(yán)重的程序空轉(zhuǎn)問題。雖然復(fù)議程序終結(jié)，但沒有有效回應(yīng)和保障當(dāng)事人的訴求和權(quán)益，導(dǎo)致當(dāng)事人反復(fù)提起行政訴訟和信訪，“案結(jié)事不了”，嚴(yán)重影響社會(huì)秩序。行政復(fù)議體制改革后，有利于集中行政復(fù)議機(jī)構(gòu)和人員、統(tǒng)一受理行政復(fù)議案件、優(yōu)化行政復(fù)議決定體系、提升行政復(fù)議的公正性，從而切實(shí)回應(yīng)當(dāng)事人的復(fù)議請(qǐng)求，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”，實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議。以浙江省為例，復(fù)議體制改革后，全省行政復(fù)議案件復(fù)議后起訴率僅17.47%，近60%的市縣實(shí)現(xiàn)復(fù)議后“零敗訴”，行政復(fù)議實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的能力大大增強(qiáng)。⑨參見《抓機(jī)遇 促規(guī)范 謀新篇 浙江省全面深化行政復(fù)議體制改革》，中華人民共和國(guó)司法部網(wǎng)站http://www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/jgsz/jgszjgtj/jgtjxzfyyysj/xzfyyysjtjxw/202101/t20210113_349626.html，最后訪問時(shí)間：2022年1月18日。

具體從以下兩方面推動(dòng)行政復(fù)議體制改革。

一方面要保留部分政府部門的行政復(fù)議職責(zé)。如果將地方政府部門的復(fù)議職責(zé)“一刀切”全部取消，統(tǒng)一交由地方政府行使的話，地方政府可能存在缺乏相關(guān)行政管理領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)的問題，從而影響行政復(fù)議的辦案質(zhì)量和效率。因此，在地方政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議職權(quán)的原則之下，應(yīng)當(dāng)允許若干例外情況存在，即應(yīng)當(dāng)保留部分政府部門的行政復(fù)議職責(zé)。具體哪些部門可以保留行政復(fù)議職責(zé)，應(yīng)當(dāng)著眼于《行政復(fù)議法》的立法目的，立足于專業(yè)性較強(qiáng)的行政復(fù)議案件的特點(diǎn)，結(jié)合發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議主渠道作用的政策要求，綜合考量專業(yè)性、高效便民等原則來確定。

當(dāng)前，保留行政復(fù)議職責(zé)的政府部門宜包含海關(guān)、金融、外匯、稅務(wù)和國(guó)家安全機(jī)關(guān)五個(gè)部門。其理由：一是考慮到這些政府部門與被申請(qǐng)人之間存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，尤其是海關(guān)、金融、外匯管理等行政機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人是垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，與同級(jí)政府不存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；稅務(wù)等行政機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人是以中央為主、中央與地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。二是這些政府部門對(duì)相關(guān)行政領(lǐng)域的具體問題更加具有專業(yè)性，由其行使復(fù)議職責(zé)，更加有利于提高行政復(fù)議的效率和質(zhì)量、維護(hù)依法行政、實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議。三是由國(guó)家安全機(jī)關(guān)行使行政復(fù)議職責(zé)，是出于保守國(guó)家秘密、維護(hù)國(guó)家安全的考慮。此外，地方改革經(jīng)驗(yàn)也表明，行政復(fù)議體制改革是一項(xiàng)重大改革，不能一蹴而就，需要結(jié)合實(shí)際靈活把握。

另一方面要加快修改《行政復(fù)議法》，完善配套工作機(jī)制。結(jié)合黨中央決策部署，著眼于行政復(fù)議制度在化解行政爭(zhēng)議方面存在的突出問題，應(yīng)當(dāng)從審理程序、審查標(biāo)準(zhǔn)、復(fù)議決定三方面重點(diǎn)修改《行政復(fù)議法》。

第一，在審理程序方面，應(yīng)當(dāng)充分利用復(fù)議機(jī)關(guān)的行政資源，提高審理的靈活性。具體而言，復(fù)議機(jī)關(guān)原則上應(yīng)當(dāng)采取多種方式聽取當(dāng)事人意見，與當(dāng)事人面對(duì)面溝通交流；對(duì)于重大、疑難、復(fù)雜的案件，可以召開聽證會(huì)，并提請(qǐng)行政復(fù)議委員會(huì)提出咨詢意見，復(fù)議機(jī)關(guān)原則上應(yīng)當(dāng)尊重復(fù)議委員會(huì)的咨詢意見。10馬懷德、李策：《行政復(fù)議委員會(huì)的檢討與改革》，《法學(xué)評(píng)論》，2021年第4期。此外，還應(yīng)當(dāng)吸收地方改革經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)制定行政復(fù)議委員會(huì)咨詢工作規(guī)定，推動(dòng)行政復(fù)議咨詢工作規(guī)范運(yùn)行。

第二，在審查標(biāo)準(zhǔn)方面，當(dāng)前行政復(fù)議的合法性審查、合理性審查僅僅能夠判斷行政行為是否合法合理，忽略了對(duì)行政爭(zhēng)議本身的審查，不能切實(shí)回應(yīng)當(dāng)事人的請(qǐng)求，難以實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議。因此，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)在合法性審查與合理性審查的基礎(chǔ)上，全面審查行政爭(zhēng)議，重點(diǎn)審查當(dāng)事人的復(fù)議請(qǐng)求，保障其合法權(quán)益，如此才能實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”。

第三，在復(fù)議決定方面，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)增加復(fù)議機(jī)關(guān)的裁量權(quán)，切實(shí)回應(yīng)當(dāng)事人的復(fù)議請(qǐng)求，保障其合法權(quán)益。具體而言，對(duì)于違法不當(dāng)?shù)男姓袨椋瑥?fù)議機(jī)關(guān)不應(yīng)僅作出撤銷決定，而應(yīng)當(dāng)綜合采取責(zé)令履行、責(zé)令重作等方式化解爭(zhēng)議，同時(shí)可考慮增加采取補(bǔ)救措施以補(bǔ)足行政行為的合法性等復(fù)議決定類型。在堅(jiān)持依法行政的基礎(chǔ)上，可考慮采取調(diào)解、撤訴等多種結(jié)案方式實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議。此外，還應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)復(fù)議決定的說理性，提高行政復(fù)議決定書的可接受性。