新中國(guó)成立初期“旗縣并存、蒙漢分治”問題的解決*

段 世 雄

所謂“旗縣并存、蒙漢分治”，就是內(nèi)蒙古(1)本文使用“內(nèi)蒙古”來(lái)泛指這一兼具地理意義和政區(qū)意義的地區(qū)，其范圍包括現(xiàn)在內(nèi)蒙古自治區(qū)轄境及周邊一些原屬清時(shí)外藩蒙古和內(nèi)屬蒙古的地區(qū)。內(nèi)蒙古自治政府于1947年5月1日成立，1949年以后改稱“內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府”，其行政區(qū)域正式定名為“內(nèi)蒙古自治區(qū)”。一定地域內(nèi)的百姓，按照民族成分，分別接受旗政府或縣政府管轄，蒙歸旗治，漢歸縣管。旗政府和縣政府同處一地、同時(shí)理政(2)旗、縣政府處于同一地域，并不是說(shuō)兩政府的行政管轄范圍完全重疊，個(gè)中情形比較復(fù)雜，詳見后文。，彼此之間很容易產(chǎn)生糾紛，長(zhǎng)期以來(lái)已演變成一個(gè)十分嚴(yán)重的問題。之所以會(huì)產(chǎn)生這一問題，緣于清朝、民國(guó)時(shí)期中央政府對(duì)內(nèi)蒙古施行的二元管理體制：內(nèi)蒙古原有的盟旗系統(tǒng)與內(nèi)地移植過來(lái)的省縣系統(tǒng)各有一套行政建制，各自獨(dú)立運(yùn)行。中共在全國(guó)建政后，實(shí)行一元化的以黨領(lǐng)政的治理方式，消除了二元管理體制內(nèi)在矛盾產(chǎn)生的根源，同時(shí)著手解決“旗縣并存、蒙漢分治”問題。本文試圖就此作一較系統(tǒng)的梳理和說(shuō)明。

關(guān)于“旗縣并存、蒙漢分治”問題的形成及演變，學(xué)界已有一些研究成果。如金海梳理了偽滿政權(quán)在東蒙施行“旗制”以及錦州、熱河兩省“廢縣存旗”的經(jīng)過，并指出偽滿統(tǒng)治下蒙旗的方方面面與過去有很大不同；偽蒙疆政權(quán)則延續(xù)了“旗縣并存、蒙漢分治”的老辦法(3)參見金海：《日本占領(lǐng)時(shí)期內(nèi)蒙古歷史研究》，內(nèi)蒙古人民出版社，2005年，第25—30、70—77頁(yè)。。錢立平簡(jiǎn)要介紹了遼寧省朝陽(yáng)市喀喇沁左翼蒙古族自治縣“旗縣并存、蒙漢分治”問題形成及解決的經(jīng)過(4)錢立平：《喀左“蒙漢分治、旗縣并存”的歷史》，《蘭臺(tái)世界》2002年第8期。。慶格勒?qǐng)D大致理清了中共建政之初綏遠(yuǎn)省逐步解決“旗縣并存、蒙漢分治”問題的基本脈絡(luò)，同時(shí)指出綏遠(yuǎn)地方黨政部門既沒有因漢族人口占多數(shù)而完全實(shí)行縣治，“承認(rèn)了歷史”，也沒有完全按照歷史上的情況取消所有縣政府，“照顧了現(xiàn)實(shí)”(5)慶格勒?qǐng)D：《綏遠(yuǎn)地區(qū)解決“旗縣并存、蒙漢分治”問題初探》，《內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報(bào)》1996年第1期。。

如果將視角拉遠(yuǎn)，更宏觀地分析“旗縣并存、蒙漢分治”問題發(fā)生及解決背后的歷史動(dòng)因，就不難看到：清廷在內(nèi)外蒙古、新疆、西藏、青海等藩部地區(qū)推行了以屬人主義為特征的二元管理體制；晚清以來(lái)的歷代中央政府又因內(nèi)憂外患，極欲實(shí)現(xiàn)國(guó)家整合，逐漸推動(dòng)藩部行省化(或者說(shuō)內(nèi)地化)，二元管理體制亦朝著一元化緩慢演進(jìn)。針對(duì)此議題，不少學(xué)者作出過努力。張永江指出，清廷根據(jù)各藩部的具體情況采取不同的施政體制，但藩部的地方分權(quán)屬性終究與中央集權(quán)相沖突，兼之藩部地區(qū)社會(huì)自身的發(fā)展變遷，兩方面都促使藩部政治呈現(xiàn)內(nèi)地化的趨勢(shì)(6)張永江：《清代藩部研究——以政治變遷為中心》，黑龍江教育出版社，2014年，“緒言”第8—9頁(yè)。。他還通過考察漠南蒙古盟旗制與府廳州縣制各自建立、演變的過程，對(duì)二元管理體制形成的經(jīng)過作了較為詳細(xì)的論述，且特別指出這種體制并非清政府一開始就有明確的制度設(shè)計(jì)，而是漠南蒙古經(jīng)濟(jì)、社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展的產(chǎn)物(7)張永江：《論清代漠南蒙古地區(qū)的二元管理體制》，《清史研究》1998年第2期。作者討論的對(duì)象既不包括不設(shè)盟的西套蒙古阿拉善、額濟(jì)納兩旗，也不包括黑龍江將軍所管轄的呼倫貝爾地區(qū)。。王柯梳理了新疆地區(qū)從乾隆時(shí)期采取州縣制與札薩克制、伯克制并行的二元管理體制，到同治、光緒時(shí)期改建行省的大致經(jīng)過，并指出原屬藩部、由中央政府間接統(tǒng)治的非漢族居民，改由中央政府派駐的行政機(jī)關(guān)直接治理，實(shí)現(xiàn)了從“藩部之民”到“國(guó)家之民”的轉(zhuǎn)變(8)參見王柯：《中國(guó)，從天下到民族國(guó)家》，(臺(tái)北)政大出版社，2014年，第160—206頁(yè)。。吳啟訥較全面地考察了中共在建立五個(gè)省級(jí)民族自治區(qū)的同時(shí)，對(duì)邊疆行政區(qū)劃作出調(diào)整的過程，并指出這一舉措本身仍然帶有國(guó)家整合的意味，基本上實(shí)現(xiàn)了中央政府對(duì)邊疆地區(qū)進(jìn)行直接有效的政治統(tǒng)治和行政管轄的目標(biāo)(9)吳啟訥：《民族自治與中央集權(quán)——1950年代北京藉由行政區(qū)劃將民族區(qū)域自治導(dǎo)向國(guó)家整合的過程》，《“中央研究院”近代史研究所集刊》第65期(2009年9月)。。

雖然前人已就“旗縣并存、蒙漢分治”這一話題及二元管理體制相關(guān)議題有過討論，但與它們的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義相比，仍顯得較為欠缺；涉及的一些基本問題和若干史實(shí)，也還有深入考察的必要。比如，清朝在內(nèi)蒙古施行的二元管理體制，愈到后來(lái)矛盾愈突出，辛亥革命后的北洋政府和南京國(guó)民政府為何均未能改弦更張？民國(guó)時(shí)期中央政府不僅沒有設(shè)法解決“旗縣并存、蒙漢分治”問題，反而不斷增設(shè)縣和設(shè)治局(10)設(shè)治局是正式設(shè)立縣制前的過渡性縣級(jí)行政建制，多設(shè)立于東北、西北、西南的邊疆地區(qū)，以招徠移民、加強(qiáng)治安，出現(xiàn)于清末，民國(guó)時(shí)期數(shù)量逐漸增多。參見周振鶴主編，傅林祥、鄭寶恒著：《中國(guó)行政區(qū)劃通史·中華民國(guó)卷》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2007年，第101、102頁(yè)；李燕：《設(shè)治局：民國(guó)云南邊疆建設(shè)的新舉措》，云南大學(xué)出版社，2013年，第17頁(yè)。，使問題進(jìn)一步復(fù)雜化，中共如何能夠在新中國(guó)成立后短短數(shù)年內(nèi)，一舉解決該問題？在處理問題過程中，面對(duì)世居內(nèi)蒙古的蒙民以及近代以來(lái)大量遷入、人口占多數(shù)的漢民，黨政有關(guān)各方是如何平衡兩者利益的？中共在解決“旗縣并存、蒙漢分治”這一具體問題的同時(shí)，大體實(shí)現(xiàn)了內(nèi)蒙古二元管理體制的一元化，從治理邊疆民族事務(wù)的角度應(yīng)如何評(píng)價(jià)？本文嘗試依靠現(xiàn)有史料，在前輩學(xué)者已有研究的基礎(chǔ)之上，就以上問題提出自己的一點(diǎn)解釋。

一、問題的由來(lái)與影響

清朝在內(nèi)蒙古推行“分而治之”政策，將其分成外藩蒙古和內(nèi)屬蒙古。外藩蒙古有6盟24部49旗，旗上設(shè)盟；另有不設(shè)盟的套西蒙古阿拉善、額濟(jì)納兩旗，以及庫(kù)倫喇嘛旗。以上各盟、旗歸理藩院管轄。內(nèi)屬蒙古包括歸化城土默特、察哈爾8旗、布特哈8旗等。旗是清廷在內(nèi)蒙古設(shè)立最早、數(shù)量最多的一級(jí)地方行政建制，盟是正式的行政機(jī)構(gòu)，但盟、旗之間不存在上下級(jí)隸屬關(guān)系。這樣，就形成了管理內(nèi)蒙古蒙民的盟旗制。(11)張永江：《論清代漠南蒙古地區(qū)的二元管理體制》，《清史研究》1998年第2期。此外，清廷還實(shí)行封禁隔離政策，劃定各旗旗界，嚴(yán)格限制蒙民流動(dòng)及內(nèi)地漢民遷入內(nèi)蒙古。

康乾之際，中國(guó)人口迅速增長(zhǎng)，直隸、山西、陜西等地漢民為謀生計(jì)，不顧禁令遷居內(nèi)蒙古。清廷對(duì)此采取明禁暗弛的態(tài)度，久而久之，內(nèi)蒙古漢民日漸增多。清廷要維持既定的民族隔離政策，不能把治理漢民的權(quán)力交予盟旗，于是將內(nèi)地的行政建制移植過來(lái)，在漢民聚居地陸續(xù)設(shè)立府廳州縣，由它們來(lái)管理漢民及協(xié)商辦理蒙漢交涉事務(wù)，各歸鄰省管轄。(12)參見齊木德道爾吉主編：《內(nèi)蒙古通史》第5卷，人民出版社，2011年，第192—194頁(yè)。最先設(shè)立的是廳一級(jí)行政建制。雍正元年(1723年)，設(shè)熱河廳，以熱河同知管理旗民(指旗人和民人，民人絕大多數(shù)是漢民)事務(wù)。府、縣出現(xiàn)得較晚。乾隆四十三年(1778年)，改熱河廳為承德府，轄1州5縣，設(shè)知府兼理旗民事務(wù)。(13)承德市地方志編纂委員會(huì)編纂：《承德市志》第1卷，新華出版社，2009年，第15、17頁(yè)。

到了清末，府廳州縣建制已從內(nèi)蒙古與鄰近省份的交界地帶向內(nèi)蒙古腹地逐步推進(jìn)。內(nèi)蒙古在確立府廳州縣制地位的同時(shí)，也最終形成了盟旗制和府廳州縣制并存的二元管理體制；具體到某一地域，就出現(xiàn)了“旗縣并存”的局面。需要注意的是，旗政府與縣(州、廳)政府雖同處一地，但二者的行政管轄范圍并不完全重疊。比如光緒三十二年(1906年)，伊克昭盟郡王旗設(shè)東勝?gòu)d，管理板素壕周邊墾區(qū)，兼理郡王旗、札薩克旗蒙漢交涉事務(wù)，隸山西省歸綏道(14)《伊金霍洛旗志》編纂委員會(huì)編：《伊金霍洛旗志》，內(nèi)蒙古人民出版社，1997年，第20頁(yè)。。又如歸化城土默特轄境之內(nèi)，有歸化城、薩拉齊、和林格爾、托克托、清水河等廳(15)齊木德道爾吉主編：《內(nèi)蒙古通史》第5卷，第143、144頁(yè)。。再如察哈爾右翼四旗與歸綏道豐鎮(zhèn)、寧遠(yuǎn)、陶林、興和等廳插花交錯(cuò)。

盟旗系統(tǒng)和省縣系統(tǒng)同時(shí)運(yùn)行，特別是旗政府與縣政府同處一地，難免引發(fā)種種事端。更何況，這還牽涉蒙漢兩個(gè)民族，再與土客關(guān)系、賦稅勞役等問題交織在一起，矛盾沖突屢見不鮮。近年來(lái)的研究認(rèn)為，光緒十七年(1891年)在內(nèi)蒙古東部昭烏達(dá)盟、卓索圖盟等地爆發(fā)的金丹道事件，名義上是由反對(duì)洋教所引起，更深層次的原因恐怕在于當(dāng)?shù)鼐靡汛嬖诘耐恋貑栴}、租稅問題以及由此造成的蒙漢對(duì)立(16)參見湯開建、張彧：《1891年熱河金丹道起義中的蒙、漢民族沖突》，《西北民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第6期；孛兒只斤·布仁賽音著，王晶譯，謝詠梅審校：《邊緣地區(qū)異族沖突的復(fù)雜結(jié)構(gòu)——圍繞1891年“金丹道暴動(dòng)”的討論》，達(dá)力扎布主編：《中國(guó)邊疆民族研究》第5輯，中央民族大學(xué)出版社，2011年，第339—350頁(yè)。。

辛亥革命后，外蒙古在沙俄扶持下宣布“獨(dú)立”，并于1913年1月出兵內(nèi)蒙古，內(nèi)蒙古亦有一些蒙古王公和平民予以響應(yīng)。邊疆動(dòng)蕩，北洋政府不得不考慮采取分割手段強(qiáng)化對(duì)內(nèi)蒙古的控制，于1913年11月至1914年6月陸續(xù)設(shè)立綏遠(yuǎn)、熱河、察哈爾三個(gè)特別區(qū)域。1914年7月，袁世凱頒布《都統(tǒng)官制》，確認(rèn)了特別區(qū)域的法律地位，內(nèi)蒙古大部分地區(qū)被劃入上述三個(gè)特別區(qū)域。三個(gè)特別區(qū)域之下，分設(shè)綏遠(yuǎn)道、熱河道和興和道，各設(shè)道尹管理屬縣。(17)曹永年主編：《內(nèi)蒙古通史》第4卷，內(nèi)蒙古大學(xué)出版社，2007年，第68頁(yè)；周振鶴主編，傅林祥、鄭寶恒著：《中國(guó)行政區(qū)劃通史·中華民國(guó)卷》，第39頁(yè)。阿拉善、額濟(jì)納兩旗歸寧夏護(hù)軍使管轄。清時(shí)在內(nèi)蒙古施行的二元管理體制演變?yōu)椤疤貏e區(qū)域—道—縣”和“特別區(qū)域—盟—旗”二元混合制，地方行政建制在最高層級(jí)出現(xiàn)交叉，這實(shí)際上是二元管理體制一元化的前奏。

1928年9月，南京國(guó)民政府將綏遠(yuǎn)、熱河、察哈爾三個(gè)特別區(qū)域正式改設(shè)綏遠(yuǎn)、熱河、察哈爾三個(gè)行省，并適當(dāng)調(diào)整各省的行政區(qū)劃，還撤銷了道一級(jí)行政建制，縣由省直轄。各盟旗政府雖沒有明確規(guī)定由省政府統(tǒng)轄，但其所在地域卻轄于省境，省縣與盟旗并立，區(qū)劃交錯(cuò)，事權(quán)糾纏。(18)參見劉茗：《南京國(guó)民政府國(guó)家整合下的熱、察、綏改省研究》，彭武麟等：《中國(guó)近代國(guó)家轉(zhuǎn)型與民族關(guān)系之建構(gòu)——民國(guó)民族關(guān)系史專題研究》，中央民族大學(xué)出版社，2017年，第210—212頁(yè)；曹永年主編：《內(nèi)蒙古通史》第4卷，第34頁(yè)。內(nèi)蒙古的二元管理體制演變?yōu)椤笆　h”和“省—盟—旗”二元混合制，與民國(guó)初年相比，其本質(zhì)并未發(fā)生大的變化。

1931年九一八事變后，日軍迅速占領(lǐng)中國(guó)東北，進(jìn)而占領(lǐng)熱河、察哈爾兩省及綏遠(yuǎn)省大部，扶植偽滿和偽蒙疆政權(quán)加以統(tǒng)治。偽滿政權(quán)對(duì)東蒙地區(qū)的行政建制進(jìn)行了大幅調(diào)整，包括取消卓索圖、昭烏達(dá)、哲里木三個(gè)盟的行政建制，設(shè)立興安東、西、南、北四個(gè)分省和錦州、熱河兩?。徊贸飞鲜龈魇〈蟛糠挚h治和設(shè)治局；旗境范圍內(nèi)的蒙漢各族均由旗政府管轄；旗、縣均歸省政府管轄；等等。(19)參見金海：《日本占領(lǐng)時(shí)期內(nèi)蒙古歷史研究》，第25—29頁(yè)。上述舉措可以概括為“撤盟設(shè)省、廢縣存旗”。撤盟設(shè)省，意在與偽滿“省—縣”兩級(jí)制的行政區(qū)劃保持一致；廢縣存旗，并委任原蒙旗王公擔(dān)任旗長(zhǎng)，意在拉攏蒙民。

偽滿政權(quán)治下的東蒙地區(qū)旗、縣分立，明確劃界，旗和縣均轄于省，蒙漢合治，基本上實(shí)現(xiàn)了二元管理體制的一元化，即“省—旗(縣)”制，打破了二元管理體制內(nèi)兩套行政建制互不統(tǒng)屬的壁壘。值得一提的是，偽滿政權(quán)推行“廢縣存旗”并不是一步到位，而是自北向南逐次展開，經(jīng)歷兩個(gè)階段最終完成。特別是錦州、熱河兩省，省內(nèi)各縣行政地位早早確立，各旗卻沒有明確的制度安排，遲至1937年仍維持著旗縣并存體制，到1940年才徹底解決。(20)參見金海：《日本占領(lǐng)時(shí)期內(nèi)蒙古歷史研究》，第25—27頁(yè)。這說(shuō)明，偽滿政權(quán)在調(diào)整東蒙地方行政建制時(shí)，即使有意拉攏蒙民，一旦蒙漢人口比例過于懸殊，也不能不再三權(quán)衡。

相較之下，偽蒙疆政權(quán)在西蒙地區(qū)維持“旗縣并存、蒙漢分治”局面的同時(shí)，將盟正式確立為一級(jí)地方政權(quán)，設(shè)立盟公署并充實(shí)其辦事機(jī)構(gòu)，賦予其管轄境內(nèi)旗、縣、市的職權(quán)，適應(yīng)了二元管理體制一元化的趨勢(shì)。偽蒙疆政權(quán)治下的西蒙地區(qū)改為“盟—旗”和“盟—縣(市)”二元混合制，并新設(shè)察哈爾、巴彥塔拉兩盟，另將歸綏、包頭兩地劃設(shè)為市。(21)參見金海：《日本占領(lǐng)時(shí)期內(nèi)蒙古歷史研究》，第70—77頁(yè)。

通過以上梳理不難發(fā)現(xiàn)，執(zhí)政者若想將內(nèi)蒙古納入國(guó)家整合的軌道，就要推動(dòng)內(nèi)蒙古二元管理體制一元化，就要將各自為政的兩套行政建制并為一套；若想徹底解決“旗縣并存、蒙漢分治”問題，就要清楚劃定旗、縣界線，彼此轄區(qū)不重合，就要使內(nèi)蒙古居民不分民族，一律由當(dāng)?shù)卣畬?shí)行屬地管理。不過，要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，還需要具備兩個(gè)大前提：外交上，與周邊國(guó)家建立友好關(guān)系，解除邊境軍事危機(jī)；內(nèi)政上，確立比較穩(wěn)固的統(tǒng)治秩序，消除蒙漢民族隔閡。歷史把這一難題留給了中共。

二、“旗縣并存、蒙漢分治”的整體維持

中共自建黨伊始，就主張各民族一律平等，特別是政治權(quán)利的平等。1935年12月，毛澤東以中華蘇維埃人民共和國(guó)中央政府主席的名義發(fā)布《對(duì)內(nèi)蒙古人民的宣言》，號(hào)召內(nèi)蒙古人民起來(lái)抗日反蔣，表示要取消南京國(guó)民政府設(shè)立的“熱察綏三行省之名稱與實(shí)際行政組織”，廢除行省的行政建制?！缎浴纷詈筇岢鲎鹬貎?nèi)蒙古人民的民族權(quán)利、內(nèi)蒙古區(qū)域各民族平等等五點(diǎn)宣言。(22)《中華蘇維埃共和國(guó)中央政府對(duì)內(nèi)蒙古人民的宣言》(1935年12月10日)，中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館編：《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(1921—1949)》第12冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第510—511頁(yè)。

1947年5月1日，中共領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)蒙古自治政府宣告成立。稍早通過的《內(nèi)蒙古自治政府施政綱領(lǐng)》規(guī)定，該政府“以內(nèi)蒙古各盟(包括盟內(nèi)旗、縣、市)、旗為自治區(qū)域”；《內(nèi)蒙古自治政府暫行組織大綱》又規(guī)定，“自治政府以下地方行政區(qū)劃為三級(jí)制：一盟、二旗縣市、三努圖克蘇木街村”(23)中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部編：《民族問題文獻(xiàn)匯編(1921.7—1949.9)》，中共中央黨校出版社，1991年，第1111、1126頁(yè)。。由此可見，內(nèi)蒙古自治政府以盟作為一級(jí)地方政權(quán)，由盟政府管轄旗、縣、市。

內(nèi)蒙古自治政府成立后，為解決“旗縣并存、蒙漢分治”問題，中共在東蒙部分地區(qū)進(jìn)行過一些嘗試。比如，1947年7月15日，暫由熱河省政府代管的昭烏達(dá)盟就曾發(fā)布指示，決定“準(zhǔn)備結(jié)束旗縣并存蒙漢分治的組織形式”。為慎重起見，“先從林東行委會(huì)(即林東行政委員會(huì)，主管該地漢民事務(wù)的政權(quán)組織——引者注)與巴林左旗取得經(jīng)驗(yàn)”，其他地區(qū)“暫不變動(dòng)”，等到“林東合并取得經(jīng)驗(yàn)后”再做計(jì)較。相應(yīng)地，旗縣合并后各該地區(qū)黨組織名稱亦要隨之變更，如“天山、大板、林東縣委改名旗委(以上三縣分別與阿魯科爾沁旗、巴林右旗、巴林左旗并存——引者注)”。(24)《昭烏達(dá)盟委關(guān)于目前蒙民工作的指示》(1947年7月15日)，河北省檔案館藏，檔案號(hào)199-1-4-5。

不晚于1949年2月，昭烏達(dá)盟一些蒙旗已將駐地設(shè)于縣治，如敖漢旗政府駐在新惠、阿魯科爾沁旗政府駐在天山、克什克騰旗政府駐在經(jīng)棚、巴林左旗政府駐在林東、巴林右旗政府駐在大板，等等(25)《熱河省政府通令》(1949年2月9日)，翁牛特旗檔案館藏，檔案號(hào)1-1-48。。3月9日，昭烏達(dá)盟決定取消“過去旗縣聯(lián)合建制”，實(shí)現(xiàn)旗、縣分立：將新惠縣改為敖漢旗；建西縣改為喀喇沁旗，取消喀喇沁中旗和右旗原建制，與之并存的建平、寧城兩縣仍稱縣；翁敖旗改為翁牛特旗，取消翁牛特左旗和右旗原建制，與之并存的赤峰、烏丹兩縣仍稱縣(26)《熱河省政府通令》(1949年3月9日)，翁牛特旗檔案館藏，檔案號(hào)1-1-48。。東蒙部分地區(qū)解決“旗縣并存、蒙漢分治”的實(shí)踐，為新中國(guó)成立后該問題的解決積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。

1949年3月上中旬，中共在西柏坡召開七屆二中全會(huì)，研究建設(shè)新中國(guó)的各項(xiàng)重大事務(wù)。3月11日，時(shí)任中共內(nèi)蒙古工作委員會(huì)書記、內(nèi)蒙古自治政府主席的烏蘭夫在會(huì)上發(fā)言，提出處理內(nèi)蒙古民族問題應(yīng)注意“研究如何解決民族自治區(qū)的民族區(qū)劃問題”(27)《在中共七屆二中全會(huì)上的發(fā)言》(1949年3月11日)，《烏蘭夫文選》上冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，1999年，第114頁(yè)。。中共中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)研究了內(nèi)蒙古的區(qū)劃安排，毛澤東一錘定音：撤銷熱、察、綏三行省，“恢復(fù)內(nèi)蒙古歷史上的本來(lái)面貌，逐步實(shí)現(xiàn)內(nèi)蒙古東西部的統(tǒng)一”(28)烏蘭夫革命史料編研室編：《烏蘭夫回憶錄》，中共黨史資料出版社，1989年，第254頁(yè)。。

至1949年9月底，內(nèi)蒙古自治政府共劃設(shè)呼倫貝爾納文慕仁(呼納)、興安、哲里木、昭烏達(dá)、錫林郭勒、察哈爾6盟，轄31旗、4縣、3盟轄市(29)郝維民主編：《內(nèi)蒙古通史》第7卷，人民出版社，2011年，第33頁(yè)。。9月，國(guó)民黨綏遠(yuǎn)省政府主席董其武、阿拉善旗札薩克(30)札薩克是蒙古語(yǔ)“執(zhí)政官”的意思，即旗長(zhǎng)。達(dá)理扎雅、額濟(jì)納旗札薩克塔旺嘉布等，相繼通電起義或宣布接受中共領(lǐng)導(dǎo)。連同綏遠(yuǎn)省委領(lǐng)導(dǎo)下的綏東解放區(qū)在內(nèi)，內(nèi)蒙古全域都已納入中共管轄范圍。

10月11日，達(dá)理扎雅等人與寧夏有關(guān)負(fù)責(zé)人舉行會(huì)談并提出若干要求，其中包括“阿拉善旗脫離寧夏省，歸中央人民政府管轄；撤銷磴口縣制，歸屬蒙旗”(31)金海、賽航主編：《內(nèi)蒙古通史》第6卷，人民出版社，2011年，第350、351頁(yè)。。阿拉善旗在清朝時(shí)由理藩院直轄，民國(guó)時(shí)劃入寧夏省，寧夏省政府主席馬鴻逵還曾設(shè)立駐定遠(yuǎn)營(yíng)(今阿拉善左旗巴音浩特鎮(zhèn))辦事處，干預(yù)阿拉善旗政務(wù)(32)阿拉善盟地方志編纂委員會(huì)編：《阿拉善盟志》，方志出版社，1998年，第38—39頁(yè)。。磴口縣是由1926年馮玉祥部經(jīng)過阿拉善旗時(shí)所設(shè)兵站擴(kuò)建而成。1928年寧夏設(shè)省，磴口縣與阿拉善旗一并劃入。1936年，蒙藏委員會(huì)曾調(diào)解省、旗兩方爭(zhēng)執(zhí)，確定磴口縣地權(quán)歸阿拉善旗，行政管理權(quán)歸寧夏省。(33)參見內(nèi)蒙古自治區(qū)地方志編纂委員會(huì)辦公室編：《內(nèi)蒙古自治區(qū)志·大事記》，內(nèi)蒙古人民出版社，1997年，第215、226—227、302頁(yè)。達(dá)理扎雅等人的態(tài)度很明確：不承認(rèn)民國(guó)時(shí)期阿拉善旗行政隸屬關(guān)系的變更，不同意在阿拉善旗境內(nèi)設(shè)立縣治且歸寧夏省管轄。

新中國(guó)成立時(shí)，中共對(duì)于解決內(nèi)蒙古原有的二元管理體制以及大部分地區(qū)存在的“旗縣并存、蒙漢分治”問題，仍在進(jìn)一步探索之中。因此，寧夏黨政領(lǐng)導(dǎo)與達(dá)理扎雅等人達(dá)成的決議中，未就相關(guān)問題形成一致意見。10月12日，華北局、東北局、陜西省委、內(nèi)蒙古工委、綏遠(yuǎn)省委領(lǐng)導(dǎo)干部在北京召開會(huì)議，研究?jī)?nèi)蒙古建政的若干問題。

會(huì)議認(rèn)為，綏遠(yuǎn)省以及阿拉善、額濟(jì)納兩旗未來(lái)將“劃歸內(nèi)蒙〈古〉自治區(qū)”，目前時(shí)機(jī)尚不成熟，暫時(shí)“維持現(xiàn)狀”。烏蘭察布盟和伊克昭盟“成立由蒙人組成的盟政府”，由綏遠(yuǎn)省政府領(lǐng)導(dǎo)。綏遠(yuǎn)省境內(nèi)“旗縣政權(quán)并存”的地區(qū)，準(zhǔn)備“成立單一的旗或縣政權(quán)”，一旦條件具備，就把“歸綏縣改為土默特旗”，察哈爾右翼四旗“劃定兩個(gè)區(qū)域，成為兩個(gè)旗”。綏遠(yuǎn)省擬成立的三個(gè)旗，將組建“以蒙人為主要負(fù)責(zé)人的蒙漢聯(lián)合政府”。阿拉善、額濟(jì)納兩旗或者直接由寧夏省政府領(lǐng)導(dǎo)，或者組建一個(gè)盟管轄兩旗，盟政府由寧夏省政府領(lǐng)導(dǎo)。察哈爾省北部的一些地區(qū)劃給內(nèi)蒙古自治政府轄下的察哈爾盟；作為交換，劃界后的察北各縣蒙民改由當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)。(34)《華北局討論蒙古問題摘要》(1949年10月12日)，劉春：《民族問題文集(續(xù)集)》，民族出版社，2000年，第242—243頁(yè)。

經(jīng)過這次會(huì)議，有關(guān)各方就中央“逐步實(shí)現(xiàn)內(nèi)蒙古東西部的統(tǒng)一”的決定達(dá)成一致意見。一定時(shí)期內(nèi)，保留綏遠(yuǎn)省的行政建制，省內(nèi)盟旗歸綏遠(yuǎn)省政府領(lǐng)導(dǎo)；阿拉善、額濟(jì)納旗歸寧夏省政府領(lǐng)導(dǎo)。這樣一來(lái)，盟旗政府暫時(shí)由省政府領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)了行政上的統(tǒng)一。此外，旗縣并存、蒙漢分治的一些地區(qū)，今后會(huì)根據(jù)具體情況，只保留單一的旗政府或縣政府，管轄境內(nèi)蒙漢各族百姓，也就是說(shuō)要“旗縣分立、蒙漢合治”。

10月24日，毛澤東在接見綏遠(yuǎn)省負(fù)責(zé)人時(shí)表示，綏遠(yuǎn)省“屬內(nèi)蒙古區(qū)域自治的范圍”，省內(nèi)伊克昭盟、烏蘭察布盟“成立盟人民政府委員會(huì)”，“蒙族和漢族都要有人參加”；伊克昭盟在一段時(shí)間后，由陜甘寧邊區(qū)劃歸綏遠(yuǎn)省領(lǐng)導(dǎo)(35)《同綏遠(yuǎn)負(fù)責(zé)人的談話》(1949年10月24日)，中共中央文獻(xiàn)研究室編：《毛澤東文集》第6卷，人民出版社，1999年，第9頁(yè)。。12月8日，陜甘寧邊區(qū)伊克昭盟人民自治政務(wù)委員會(huì)改稱綏遠(yuǎn)省伊克昭盟人民自治政府，轉(zhuǎn)隸綏遠(yuǎn)省政府。至12月底，綏遠(yuǎn)省政府轄烏蘭察布、伊克昭兩個(gè)盟，集寧、包頭、和林、陜壩四個(gè)專區(qū)，以及歸綏、包頭兩個(gè)市，另有土默特旗和察哈爾右翼四旗由省直轄。(36)參見《內(nèi)蒙古自治區(qū)志·大事記》，第441—442頁(yè)。

12月21日，綏遠(yuǎn)軍政委員會(huì)主席傅作義、副主席烏蘭夫發(fā)布《關(guān)于解放烏伊兩盟問題紀(jì)要》，同意烏蘭察布、伊克昭兩盟自治，原屬綏遠(yuǎn)省政府直轄的東勝縣劃歸伊克昭盟；還擬定裁撤伊克昭盟達(dá)拉特旗組訓(xùn)處和桃力民辦事處，將其轄地和當(dāng)?shù)貪h民的管理權(quán)交給達(dá)拉特、杭錦、鄂托克三旗政府。(37)《內(nèi)蒙古自治區(qū)志·大事記》，第442頁(yè)。東勝縣地處伊克昭盟腹心，對(duì)于該盟經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義，但囿于縣治，歷來(lái)不歸盟政府管轄。伊克昭盟的兩個(gè)縣級(jí)政權(quán)組織，是抗戰(zhàn)時(shí)期國(guó)民黨綏遠(yuǎn)省政府在蒙旗境內(nèi)新設(shè)，此后縣域不斷擴(kuò)大，蠶食周邊蒙旗牧場(chǎng)，蒙民不滿情緒尤為強(qiáng)烈。這一輪的區(qū)劃變動(dòng)，使得地方上的行政管理更加便利，蒙漢民族矛盾亦有所緩解。

12月27日，綏遠(yuǎn)軍政委員會(huì)正式宣告成立。烏蘭夫在會(huì)上特別指出，“民族問題和綏遠(yuǎn)人民的實(shí)際生活有著錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系”，有不少人“好拿人口的多少來(lái)看民族問題”，認(rèn)為“人少了就不重要”，“民族不民族好像是次要的”，強(qiáng)調(diào)不能因綏遠(yuǎn)省蒙古族人口數(shù)量少，“就把民族問題抹煞了”，就不重視綏遠(yuǎn)省內(nèi)民族問題的解決了(38)參見《重視民族問題，做好綏遠(yuǎn)工作》(1949年12月27日)，《烏蘭夫文選》上冊(cè)，第155、156—157頁(yè)。。烏蘭夫的這番言論，意在為綏遠(yuǎn)省黨政干部特別是漢族干部打“預(yù)防針”。盟、旗由省政府領(lǐng)導(dǎo)后，雙方在實(shí)際工作中難免要打交道。那些不太熟悉甚至從未接觸過民族工作的干部，很容易把內(nèi)地的工作方法照搬過來(lái)，惹出問題。

革命年代，中共承諾要幫助蒙民實(shí)現(xiàn)內(nèi)蒙古地域統(tǒng)一、蒙古民族自治。新中國(guó)成立前夕，中共中央作出撤銷熱察綏三省、統(tǒng)一內(nèi)蒙古東西部的決策。新中國(guó)成立之初，內(nèi)蒙古中西部各盟旗暫由省政府管轄，沒有另搞一套行政系統(tǒng)。旗縣并存、蒙漢分治的地方維持現(xiàn)狀，準(zhǔn)備一定時(shí)期后再作處理。

三、內(nèi)蒙古、綏遠(yuǎn)行政區(qū)劃的局部調(diào)整

1950年1月初，周恩來(lái)召集烏蘭夫等人前往北京“研究?jī)?nèi)蒙古自治區(qū)的劃界問題”，最終劃定內(nèi)蒙古自治區(qū)的區(qū)域四界(39)王樹盛、郝玉峰主編：《烏蘭夫年譜》上卷，中共黨史資料出版社，1989年，第222頁(yè)。。周恩來(lái)報(bào)請(qǐng)毛澤東批準(zhǔn)后，不久便趕赴莫斯科參加中蘇談判。2月14日，《中蘇友好同盟互助條約》簽訂，用條約的形式將中蘇友好合作關(guān)系固定下來(lái)。周邊外交關(guān)系的穩(wěn)定，使民國(guó)時(shí)期中央政府因擔(dān)心內(nèi)蒙古仿效外蒙古“獨(dú)立”而設(shè)置的熱、察、綏三省，失去了存在的必要。

察哈爾省北部與察哈爾盟南部交界地帶蒙漢雜居，察哈爾省北部一些土地的地權(quán)歸察哈爾盟所有，各縣蒙民亦由察哈爾盟管理，長(zhǎng)期以來(lái)存在糾紛。3月5日，烏蘭夫致電劉少奇并告分管內(nèi)務(wù)部的政務(wù)院副總理董必武，內(nèi)稱中央民族事務(wù)委員會(huì)轉(zhuǎn)來(lái)內(nèi)務(wù)部“擬定的調(diào)整內(nèi)蒙古自治區(qū)行政區(qū)劃的意見”，內(nèi)蒙古方面對(duì)此有不同意見，正在研究并準(zhǔn)備“向中央提出一個(gè)參考意見”，希望“內(nèi)務(wù)部所提的意見最好不要通過和公布”(40)《關(guān)于內(nèi)蒙古自治區(qū)行政區(qū)劃問題的批語(yǔ)》(1950年3月6日)，中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館編：《建國(guó)以來(lái)劉少奇文稿》第1冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，2005年，第577、578頁(yè)。。

同日，烏蘭夫與察哈爾省政府主席張?zhí)K聯(lián)名呈報(bào)告給政務(wù)院，表示為了便利內(nèi)蒙古、察哈爾兩省區(qū)行政上的領(lǐng)導(dǎo)，雙方經(jīng)會(huì)商后同意調(diào)整兩省區(qū)邊界。劃界之后，察哈爾省北部化德、寶昌、多倫三縣部分地區(qū)劃歸察哈爾盟。未劃入內(nèi)蒙古之察哈爾省北部各縣蒙民，“受所在縣、區(qū)人民政府之統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，當(dāng)?shù)卣找欢〝?shù)量的蒙民參加政府工作。察哈爾省北部境內(nèi)之蒙民“租銀地”和原屬盟旗政府官地等，“應(yīng)根據(jù)中央土地政策并參照內(nèi)蒙〈古〉自治區(qū)土地處理辦法”，由察哈爾省政府負(fù)責(zé)處理。(41)《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府、察哈爾省人民政府關(guān)于呈核劃定蒙、察邊界會(huì)商意見由》(1950年3月5日)，內(nèi)蒙古自治區(qū)檔案館編：《中國(guó)第一個(gè)民族自治區(qū)誕生檔案史料選編》，遠(yuǎn)方出版社，1997年，第157、158頁(yè)。內(nèi)蒙古西部地區(qū)蒙古族土地所有者將土地租佃給他人耕種，以糧食支付地租的土地稱為租糧地，以貨幣支付地租的土地稱為租銀地。參見烏蘭夫：《關(guān)于蒙地工作的幾個(gè)問題》(1946年7月)，內(nèi)蒙古自治區(qū)政協(xié)文史資料委員會(huì)編：《內(nèi)蒙古文史資料》第56輯，2005年印行，第5、474頁(yè)。

3月6日，劉少奇將烏蘭夫電報(bào)批轉(zhuǎn)周恩來(lái)，要周恩來(lái)告知內(nèi)務(wù)部，內(nèi)蒙古行政區(qū)劃變動(dòng)的意見“必須先取得烏蘭夫及內(nèi)蒙〈古〉自治〈區(qū)〉政府的確實(shí)同意后才能作出決定”，并請(qǐng)周恩來(lái)和董必武查問中央民委和內(nèi)務(wù)部后答復(fù)烏蘭夫(42)《關(guān)于內(nèi)蒙古自治區(qū)行政區(qū)劃問題的批語(yǔ)》(1950年3月6日)，《建國(guó)以來(lái)劉少奇文稿》第1冊(cè)，第577頁(yè)。。周恩來(lái)直到3月4日才與毛澤東等人一道由蘇聯(lián)返回北京，在了解事情的大致經(jīng)過后，于3月7日復(fù)電烏蘭夫，表示內(nèi)務(wù)部所提的意見僅是“他們一種想法”，寫出來(lái)供中央民委研究，并非出自政務(wù)院的要求。周恩來(lái)還表示，已告知內(nèi)務(wù)部“凡關(guān)此類事件必須先與民族事務(wù)委員會(huì)及各民族自治區(qū)主要負(fù)責(zé)人商量，并得到你們同意后，始能作出決定”，并詢問烏蘭夫?qū)?nèi)務(wù)部所提意見的看法。(43)《董必武年譜》，中央文獻(xiàn)出版社，2007年，第366頁(yè)；《關(guān)于內(nèi)蒙古自治區(qū)行政區(qū)劃問題給烏蘭夫的電報(bào)》(1950年3月7日)，中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館編：《建國(guó)以來(lái)周恩來(lái)文稿》第2冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，2008年，第155、156頁(yè)。3月27日，內(nèi)務(wù)部批準(zhǔn)了內(nèi)蒙古、察哈爾兩省區(qū)政府聯(lián)名呈遞的報(bào)告(44)《中央人民政府內(nèi)務(wù)部為準(zhǔn)按所報(bào)將化德、寶源、多倫部分地區(qū)劃歸內(nèi)蒙古并報(bào)新政區(qū)建制情況與詳圖由》(1950年3月27日)，《中國(guó)第一個(gè)民族自治區(qū)誕生檔案史料選編》，第159頁(yè)。。8月，察哈爾盟政府駐地由明安旗道英海日罕遷至新劃入的寶昌鎮(zhèn)(45)阿立達(dá)爾圖主編：《錫林郭勒盟志·政府志》，內(nèi)蒙古文化出版社，2014年，第163頁(yè)。。

通過上述事例可以看出：第一，內(nèi)蒙古自治區(qū)行政區(qū)域劃定之后，以烏蘭夫?yàn)榇淼膬?nèi)蒙古黨政高層，對(duì)于涉及內(nèi)蒙古的區(qū)劃變動(dòng)，包括蒙漢雜居地區(qū)蒙民管轄權(quán)問題在內(nèi)，都表達(dá)了關(guān)切；第二，中共高層在處理民族事務(wù)，特別是民族地區(qū)重大問題時(shí)，采取了謹(jǐn)慎的態(tài)度；第三，內(nèi)蒙古自治區(qū)及鄰省政府在建政過程中，也意識(shí)到蒙漢分治多有不便，需要通過協(xié)商的方式妥善解決。

4月1日，烏蘭察布盟人民自治政府成立。原屬包頭專區(qū)武川縣管轄的烏蘭花鎮(zhèn)劃歸烏蘭察布盟四子王旗，并成為烏蘭察布盟政府駐地(10月1日又遷出)(46)烏蘭察布盟地方志編纂委員會(huì)編：《烏蘭察布盟志》(上)，內(nèi)蒙古文化出版社，2004年，第81頁(yè)；四子王旗地方志編纂委員會(huì)編：《四子王旗志》，內(nèi)蒙古文化出版社，2005年，第33頁(yè)。。5月8日，伊克昭盟人民自治區(qū)成立，原屬綏遠(yuǎn)省直轄的東勝縣劃入伊克昭盟并成為該盟政府駐地(47)《東勝市志》編纂委員會(huì)編：《東勝市志》，內(nèi)蒙古人民出版社，1997年，第63頁(yè)。。察哈爾盟、烏蘭察布盟、伊克昭盟在行政區(qū)劃調(diào)整后，都將盟政府遷至新劃入的縣或鎮(zhèn)，這并不是一種偶然現(xiàn)象。原因在于，清代民國(guó)時(shí)期的盟(偽蒙疆時(shí)期除外)并非一級(jí)地方政權(quán)，各盟盟長(zhǎng)由盟內(nèi)威望較高的蒙旗王公擔(dān)任，駐所并不固定。問題是，新中國(guó)成立后需要各盟確定各自的政治中心，以承擔(dān)起地方政府的行政管理職能。與經(jīng)營(yíng)畜牧業(yè)為主的蒙旗相比，原為省轄的縣治或縣轄的鎮(zhèn)，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)條件，還是交通的便利程度，都更加適合。

5月，原屬山西省河曲縣的長(zhǎng)灘劃歸伊克昭盟，為伊克昭盟直屬“十里長(zhǎng)灘區(qū)”，不久劃歸準(zhǔn)格爾旗管轄(48)《內(nèi)蒙古自治區(qū)志·大事記》，第451頁(yè)；《準(zhǔn)格爾旗志》編纂委員會(huì)編：《準(zhǔn)格爾旗志》，內(nèi)蒙古人民出版社，1993年，第13頁(yè)。。7月，原屬陜西省神木縣的通格朗地區(qū)劃歸伊克昭盟，為伊克昭盟直屬“通格朗區(qū)”(49)《伊金霍洛旗志》編纂委員會(huì)編：《伊金霍洛旗志》，內(nèi)蒙古人民出版社，1997年，第45頁(yè)。。這兩處地域歷來(lái)由蒙旗政府管轄，晚清、民國(guó)時(shí)因種種原因改歸鄰省縣政府管理。它們能夠重新劃回綏遠(yuǎn)省伊克昭盟，應(yīng)當(dāng)是落實(shí)中央民族政策的結(jié)果。

綏遠(yuǎn)省西部的河套地區(qū)歷史上屬于伊克昭盟。20世紀(jì)初蒙旗上層將大量土地租售給漢族地主后，該地開始實(shí)行蒙漢分治。40年代傅作義部退守綏西后，在河套地區(qū)劃設(shè)六縣，蒙漢分治局面進(jìn)一步強(qiáng)化。1951年五六月間，為了加快綏遠(yuǎn)省“解放區(qū)化”，盡早開展土地改革，伊克昭盟召開各界人民代表會(huì)議，討論駐留陜壩專區(qū)(即河套地區(qū))蒙民的歸屬問題。其時(shí)，當(dāng)?shù)孛擅翊蟛糠謿w伊克昭盟駐陜壩辦事處管轄，他們的土地又大多由當(dāng)?shù)貪h民租種。(50)夏勵(lì)秋：《河套地區(qū)的土地改革運(yùn)動(dòng)》，中共巴盟委員會(huì)黨史資料征研辦公室編：《巴彥淖爾黨史資料》第9輯(征求意見本)，第96—98頁(yè)。該年夏，經(jīng)過兩次調(diào)查研究，伊克昭盟盟委向綏遠(yuǎn)省委建議，可將蒙民數(shù)量較多的晏江縣改為達(dá)拉特后旗，米倉(cāng)縣改為杭錦后旗，兩旗仍歸陜壩專區(qū)，由陜壩專署和伊克昭盟駐陜壩辦事處共同領(lǐng)導(dǎo)(51)王德義憶述，王德華、護(hù)群整理：《旗縣并存蒙漢分治的解決》，《巴彥淖爾黨史資料》第9輯(征求意見本)，第281—282頁(yè)。。改縣為旗，更有利于民族干部的培養(yǎng)、提拔，以及民族自治權(quán)利的行使。陜壩專區(qū)轄下的另外四縣(五原、臨河、安北、狼山)，其行政建制和隸屬關(guān)系保持不變，四縣境內(nèi)的蒙民劃歸縣政府領(lǐng)導(dǎo)。這樣的處理意見，既考慮到了土地原屬蒙旗的歷史，又考慮到了當(dāng)?shù)貪h民占大多數(shù)的現(xiàn)實(shí)，是兩者綜合考慮、平衡各方利益的結(jié)果。

12月初，《綏遠(yuǎn)省蒙旗土地改革實(shí)施辦法(草案)》頒布，指示土地改革必須照顧蒙漢人民尤其是蒙民的實(shí)際情況，并“適當(dāng)?shù)亟鉀Q蒙旗區(qū)劃地權(quán)與旗、縣并存等問題”；規(guī)定旗縣并存的地區(qū)，必須組織蒙漢聯(lián)合的土地改革委員會(huì)和工作團(tuán)，以便及時(shí)處理涉及蒙漢雙方的一些問題(52)《綏遠(yuǎn)省蒙旗土地改革實(shí)施辦法(草案)》(1951年12月)，中共內(nèi)蒙古自治區(qū)委黨史研究室編著：《內(nèi)蒙古的土地制度改革》，中共黨史出版社，2008年，第200、202頁(yè)。。1951年冬至1952年春，綏遠(yuǎn)省各蒙旗與省內(nèi)其他農(nóng)業(yè)區(qū)一道進(jìn)行了土地改革。僅綏西河套地區(qū)一地，綏遠(yuǎn)省政府就從烏蘭察布盟和伊克昭盟各選派了數(shù)十名蒙漢干部，由蒙古族干部帶隊(duì)，組成蒙漢聯(lián)合土改工作團(tuán)參加土地改革。(53)夏勵(lì)秋：《河套地區(qū)的土地改革運(yùn)動(dòng)》，《巴彥淖爾黨史資料》第9輯(征求意見本)，第111頁(yè)。對(duì)于“旗縣并存、蒙漢分治”問題，綏遠(yuǎn)省委、省政府審慎考慮后，采取了維持現(xiàn)狀的態(tài)度。因?yàn)橛麑?shí)現(xiàn)旗縣分立，就必定涉及旗縣之間如何劃界，容易引起農(nóng)牧糾紛，干擾土地改革的順利進(jìn)行。(54)蘇克勤、張興：《綏遠(yuǎn)蒙旗土地改革紀(jì)略——回憶綏遠(yuǎn)蒙旗土地改革的順利完成》，中共內(nèi)蒙古自治區(qū)委黨史研究室編著：《內(nèi)蒙古的土地制度改革》，第253頁(yè)。

新中國(guó)成立不久，內(nèi)蒙古自治區(qū)行政區(qū)域范圍基本劃定。內(nèi)蒙古自治區(qū)隨即與察哈爾省解決了兩省區(qū)交界地帶蒙民的歸屬問題，綏遠(yuǎn)省亦劃入了山西、陜西兩省部分原屬內(nèi)蒙古的土地。與此同時(shí)，內(nèi)蒙古、綏遠(yuǎn)還適當(dāng)調(diào)整了一些旗縣的區(qū)劃和建制。各方在彼此讓步的基礎(chǔ)上，達(dá)成了一致意見。以上種種能夠?qū)崿F(xiàn)，很大程度上得益于中共所實(shí)行的以黨領(lǐng)政的一元化治理形式。隨著中共領(lǐng)導(dǎo)體制的確立和鞏固，從自治區(qū)到盟市，再?gòu)钠炜h到基層，各級(jí)政權(quán)組織或行政機(jī)構(gòu)都陸續(xù)設(shè)立與之對(duì)應(yīng)的黨務(wù)機(jī)構(gòu)。在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，民國(guó)時(shí)期那種盟旗和省縣相互對(duì)立、談不攏的情形，也就不復(fù)存在了。

四、從“旗縣并存、蒙漢分治”到“旗縣分立、蒙漢合治”

1952年2月22日，政務(wù)院第125次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》和《關(guān)于地方民族民主聯(lián)合政府實(shí)施辦法的決定》，8月8日經(jīng)中央人民政府委員會(huì)批準(zhǔn)公開發(fā)布(55)《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于地方民族民主聯(lián)合政府實(shí)施辦法的決定》(1952年2月22日)、《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》(1952年2月22日)，參見金炳鎬主編：《民族綱領(lǐng)政策文獻(xiàn)選編》第2編，中央民族大學(xué)出版社，2006年，第461—463、469—474頁(yè)。。兩份文件全面闡述中共民族區(qū)域自治政策的總體思路和具體實(shí)施辦法，講明何種情況該推行民族區(qū)域自治，何種情況該推行民族民主聯(lián)合政府。這就為“旗縣并存、蒙漢分治”問題的解決提供了合法性依據(jù)，尤其為設(shè)旗還是設(shè)縣提供了操作準(zhǔn)繩。(56)慶格勒?qǐng)D：《綏遠(yuǎn)地區(qū)解決“旗縣并存、蒙漢分治”問題初探》，《內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報(bào)》1996 年第1期。

5月12日，中共中央同意華北局提出的關(guān)于內(nèi)蒙古和綏遠(yuǎn)工作關(guān)系問題的四項(xiàng)解決辦法，決定內(nèi)蒙古自治區(qū)黨政軍機(jī)關(guān)遷往綏遠(yuǎn)省會(huì)歸綏，烏蘭夫兼任綏遠(yuǎn)省政府主席；綏遠(yuǎn)省政府由政務(wù)院和內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，轄區(qū)內(nèi)“各盟旗民族事務(wù)重點(diǎn)由內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府領(lǐng)導(dǎo)”(57)郝維民主編：《內(nèi)蒙古自治區(qū)史》，內(nèi)蒙古大學(xué)出版社，1991年，第85頁(yè)。。這一番機(jī)構(gòu)、人事和行政上的安排，使得綏遠(yuǎn)省的民族工作置于內(nèi)蒙古自治區(qū)政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下，有助于克服各方阻力，推動(dòng)綏遠(yuǎn)省“旗縣并存、蒙漢分治”問題的解決。8月25日，經(jīng)中共中央批準(zhǔn)，內(nèi)蒙古分局(1949年11月內(nèi)蒙古共產(chǎn)黨工作委員會(huì)撤銷，成立內(nèi)蒙古分局)與綏遠(yuǎn)省委合并，更名為蒙綏分局。中共特有的以黨領(lǐng)政的治理方式，決定了政務(wù)系統(tǒng)的步調(diào)一致必須以黨務(wù)系統(tǒng)的步調(diào)一致為前提。蒙、綏兩省區(qū)黨務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，意味著蒙、綏合并邁出了關(guān)鍵一步。

1952年下半年后，隨著各項(xiàng)社會(huì)民主改革工作接近尾聲，有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)即將開始，特別是土地改革結(jié)束后，民族雜居地區(qū)建立了蒙漢聯(lián)合生產(chǎn)互助組。這樣一來(lái)，原有的蒙歸旗治、漢歸縣管就陷入了領(lǐng)導(dǎo)上的困境，“旗縣并存、蒙漢分治”問題亟待解決。9月，綏遠(yuǎn)省政府經(jīng)過研究，提出了結(jié)束旗縣并存制度的重要原則，即“承認(rèn)歷史，照顧現(xiàn)實(shí)，解決問題，達(dá)到團(tuán)結(jié)”，決定采取“先綏西、次綏中、后綏東”三步走的方針，并在綏遠(yuǎn)省一屆二次各界人民代表會(huì)議上通過了解決綏西旗縣并存問題的實(shí)施方案(58)慶格勒?qǐng)D：《綏遠(yuǎn)地區(qū)解決“旗縣并存、蒙漢分治”問題初探》，《內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報(bào)》1996 年第1期；林干等：《內(nèi)蒙古民族團(tuán)結(jié)史》，遠(yuǎn)方出版社，1995年，第326頁(yè)。。9月10日，烏蘭夫在會(huì)議報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，幫助少數(shù)民族發(fā)展進(jìn)步，“必須通過民族形式”。他還指出，中共所推行的民族政策是“民族平等、親密團(tuán)結(jié)、互相幫助、共同發(fā)展”。(59)王樹盛、郝玉峰主編：《烏蘭夫年譜》上卷，第271、272頁(yè)。

1953年3月30日，烏蘭夫主持蒙綏分局辦公會(huì)議，“研究普選問題及綏遠(yuǎn)省旗、縣并存等問題”(60)王樹盛、郝玉峰主編：《烏蘭夫年譜》上卷，第289頁(yè)。。4月11日，綏遠(yuǎn)省各界人民代表會(huì)議協(xié)商委員會(huì)召開民族政策座談會(huì)，討論如何解決省內(nèi)旗縣并存的問題。地處綏東的察哈爾右翼四旗與同地域涼城、陶林、集寧等縣插花交錯(cuò)，長(zhǎng)期以來(lái)存在糾紛。座談會(huì)上，多數(shù)人主張將陶林縣改旗，稱為“綏東四旗聯(lián)合旗”，集寧、卓資兩縣保留縣治，成立民族民主聯(lián)合政府；少數(shù)人擔(dān)心一次性取消三個(gè)旗，“蒙民恐不易接受”，建議除陶林縣改為“綏東四旗聯(lián)合旗”外，另將卓資縣改為鑲藍(lán)鑲紅聯(lián)合旗，集寧縣保留縣治，成立民族民主聯(lián)合政府，集寧縣的部分地域劃入周邊蒙旗。(61)轉(zhuǎn)引自蘇仁陶格圖主編：《陶林往事》，2016年印行，第470、471頁(yè)。

5月14日，烏蘭夫主持蒙綏分局會(huì)議，討論分局統(tǒng)戰(zhàn)部擬定的解決土默特旗和綏東四旗旗縣政權(quán)并存問題的方案(62)王樹盛、郝玉峰主編：《烏蘭夫年譜》上卷，第293頁(yè)。。陶林縣委接到蒙綏分局統(tǒng)戰(zhàn)部方案后，在黨內(nèi)外干部群眾中征求意見時(shí)發(fā)現(xiàn)，盡管大家都清楚蒙漢分治在行政管理上造成的不便，但仍有不少干部和漢族群眾存在思想顧慮。個(gè)別縣、區(qū)干部擔(dān)心“歸旗不會(huì)作民族工作”，少數(shù)漢民聚居區(qū)的干部群眾擔(dān)心“歸旗后各方面吃虧”，還是想保留縣治。不過大多數(shù)人對(duì)于改旗還是改縣，并沒有明確的態(tài)度——“都是毛主席領(lǐng)導(dǎo)，趕快統(tǒng)一吧”，“歸旗歸縣都好，反正哪也是革命沒意見”——不論設(shè)旗還是設(shè)縣，說(shuō)到底都處于黨的領(lǐng)導(dǎo)下。陶林縣委因此建議，陶林改為綏東四旗聯(lián)合旗“是適當(dāng)?shù)摹保贿^需要再多做些工作。(63)轉(zhuǎn)引自蘇仁陶格圖主編：《陶林往事》，第461頁(yè)。

8月20日，周恩來(lái)召集華北行政委員會(huì)、內(nèi)蒙古自治區(qū)政府、綏遠(yuǎn)省政府負(fù)責(zé)人，討論綏遠(yuǎn)省擬劃歸內(nèi)蒙古自治區(qū)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的問題。周恩來(lái)指出，蒙綏合并要有一個(gè)過程，“現(xiàn)在可以合署辦公”，既要打通漢族干部群眾的思想，又要照顧蒙民的民族情感。(64)《周恩來(lái)年譜(1949—1976)》上卷，第311頁(yè)。內(nèi)蒙古、綏遠(yuǎn)兩省區(qū)在黨務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一之后，政務(wù)系統(tǒng)亦將統(tǒng)一起來(lái)。

就在中央緊鑼密鼓地推進(jìn)蒙綏合并之際，綏遠(yuǎn)省綏西、綏中地區(qū)旗縣并存問題的解決也步入了快車道。9月1日，政務(wù)院批準(zhǔn)《關(guān)于綏西結(jié)束縣旗并存方案》，將米倉(cāng)縣改為杭錦后旗，晏江縣改為達(dá)拉特后旗，由伊克昭盟駐陜壩辦事處和陜壩專署共同領(lǐng)導(dǎo)；撤銷伊克昭盟蒙旗設(shè)在河套地區(qū)的區(qū)鄉(xiāng)政權(quán)組織，與當(dāng)?shù)乜h的行政區(qū)劃合并(65)《內(nèi)蒙古自治區(qū)志·大事記》，第484頁(yè)；巴彥淖爾盟志編纂委員會(huì)編：《巴彥淖爾盟志》(上)，內(nèi)蒙古人民出版社，1997年，第61頁(yè)。。

9月27日至28日，烏蘭夫主持蒙綏分局辦公會(huì)議，研究綏中旗縣并存問題的解決方案(66)王樹盛、郝玉峰主編：《烏蘭夫年譜》上卷，第301頁(yè)。。綏中土默特旗的轄境，包括歸綏、包頭二市與歸綏、包頭、薩拉齊、托克托、和林格爾、清水河、武川七縣。該旗領(lǐng)導(dǎo)的蒙民不僅散居于上述二市七縣，還散居在武東、涼城兩縣和四子王旗，甚至山西省右玉縣的少數(shù)蒙民也要?dú)w該旗管轄(67)榮祥：《我衷心擁護(hù)結(jié)束旗縣并存的措施》，《內(nèi)蒙古日?qǐng)?bào)》1954年3月23日。。10月，蒙綏分局召集土默特旗和歸綏縣有關(guān)人員，座談如何結(jié)束旗縣并存。部分蒙民一直心存顧慮，“怕把土〈默特〉旗取消”，“怕不承認(rèn)蒙古族”，“怕縣里不執(zhí)行民族政策”，因此他們歷來(lái)主張應(yīng)把土默特旗盡量劃大。部分漢民則懷疑劃歸旗政府管理后會(huì)“閉地”，遇到問題找旗政府時(shí)“理不長(zhǎng)”。甚至有漢民一度認(rèn)為，劃入旗后就能像蒙民一樣，“享受少數(shù)民族的優(yōu)待”。還有一些身份比較特殊的人，思想更為復(fù)雜，比如綏遠(yuǎn)九一九起義后由中共“包下來(lái)”的原國(guó)民黨政權(quán)留用人員，擔(dān)心旗縣重新劃設(shè)后“共產(chǎn)黨不給飯吃”；作為統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象的民族上層人士，擔(dān)心“減低名譽(yù)、地位和待遇”。因此他們主張“成立‘土默特盟’或‘土默特專署’”，盟或?qū)Ｊ鹣路衷O(shè)旗縣。(68)土默特左旗《土默特志》編纂委員會(huì)編：《土默特志》下卷，內(nèi)蒙古人民出版社，1987年，第951、952頁(yè)。

眾人之所以會(huì)產(chǎn)生這樣或那樣的思想波動(dòng)，是因?yàn)榧葼砍兜絺€(gè)人的現(xiàn)實(shí)利益，也源于對(duì)中共民族政策的一知半解，還與土默特旗特殊的歷史現(xiàn)實(shí)因素密切相關(guān)。事實(shí)上，早在1950年初，中央就清楚土默特旗存在“旗縣并存、蒙漢分治”的問題。中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)李維漢為此組織了一個(gè)五人調(diào)查組，以便了解實(shí)際情況，為政策的制定提供依據(jù)，內(nèi)務(wù)部、中央民委及燕京大學(xué)民族學(xué)系等單位派人參加。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，旗縣政權(quán)對(duì)立情況比較嚴(yán)重，蒙古族、漢族、回族之間都有矛盾，解決問題“阻力相當(dāng)大”，就連“烏蘭夫在那里都搞不動(dòng)”。調(diào)查組在土默特旗待了一個(gè)月，提出很關(guān)鍵的一個(gè)意見，即一個(gè)地方“不能夠有兩個(gè)政權(quán)，只能夠有一個(gè)政權(quán)”。李維漢聽取報(bào)告后拍板定調(diào)——“不是旗取消，就是縣取消”。(69)中央民族大學(xué)民族博物館編：《中國(guó)少數(shù)民族社會(huì)歷史調(diào)查》(上)，學(xué)苑出版社，2018年，第5、6、7、41、42、43頁(yè)?？v然如此，問題仍不容易解決，一直到蒙綏合并初見眉目才迎來(lái)轉(zhuǎn)機(jī)。

考慮到問題的復(fù)雜性，中共采取自上而下，從黨內(nèi)到黨外，從干部到群眾，層層交代民族政策、打通思想的辦法。在大大小小的座談會(huì)上，土默特旗黨政部門聽取各方意見，并對(duì)其中不夠合理的要求進(jìn)行了解釋說(shuō)服工作。10月26日，土默特旗委向綏遠(yuǎn)省委、綏遠(yuǎn)省民族事務(wù)委員會(huì)提交《關(guān)于結(jié)束土默特旗和綏中地區(qū)各市、縣的旗縣并存局面的方案(草案)》，建議“改歸綏縣為土默特旗”，域內(nèi)“蒙漢政權(quán)合并組成土默特旗人民政府”，各族人民不分蒙漢統(tǒng)歸旗政府領(lǐng)導(dǎo)。原屬土默特旗管轄、劃在域外的蒙民，劃界后接受各市、縣政府的領(lǐng)導(dǎo)。原土默特旗的蒙古族干部要分出一部分，派往各市、縣，“在一些重點(diǎn)市縣里還需派出相當(dāng)于縣長(zhǎng)或副縣長(zhǎng)，科、區(qū)長(zhǎng)或相當(dāng)于科、區(qū)長(zhǎng)級(jí)的蒙古族干部”，以保證域外蒙民充分享有少數(shù)民族的自治權(quán)利。(70)《土默特志》下卷，第134—135、951、952、953頁(yè)。

11月初，土默特旗委和歸綏縣委聯(lián)合召開會(huì)議，會(huì)議由蒙綏分局統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)高錦明主持(71)《土默特志》下卷，第952頁(yè)；中共內(nèi)蒙古自治區(qū)委員會(huì)組織部、中共內(nèi)蒙古自治區(qū)委員會(huì)黨史研究室、內(nèi)蒙古自治區(qū)檔案館：《中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)蒙古自治區(qū)組織史資料》，內(nèi)蒙古人民出版社，1995年，第129頁(yè)。。有了上級(jí)黨委的牽線搭橋和鼎力支持，旗、縣委之間開始建立起相對(duì)暢通的溝通管道。從此，涉及結(jié)束綏中旗縣并存尤其是人事安排、干部安置等問題，均由旗、縣委聯(lián)席會(huì)議共同研究和醞釀，兩地黨委“從領(lǐng)導(dǎo)思想上和工作步調(diào)上取得了統(tǒng)一”。(72)《土默特志》下卷，第952頁(yè)。

1954年1月13日，經(jīng)綏遠(yuǎn)省一屆三次各界人民代表會(huì)議議決，同意撤銷綏遠(yuǎn)省建制，合并綏遠(yuǎn)省、內(nèi)蒙古自治區(qū)，統(tǒng)一由內(nèi)蒙古自治區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)。綏遠(yuǎn)省轄下集寧專區(qū)改為平地泉行政區(qū)，并劃入土默特旗與原綏東四旗。陜壩專區(qū)改為河套行政區(qū)，并劃入伊克昭盟杭錦后旗與達(dá)拉特后旗，撤銷伊克昭盟駐陜壩辦事處。綏東四旗改為三個(gè)旗，成立察哈爾右翼后旗、中旗和前旗，劃歸平地泉行政區(qū)管轄。(73)《綏遠(yuǎn)省第一屆第三次各界人民代表會(huì)議〈關(guān)于中共中央蒙綏分局建議綏遠(yuǎn)、內(nèi)蒙古合并，撤銷綏遠(yuǎn)省建制案〉的決議》(1954年1月13日)，《中國(guó)第一個(gè)民族自治區(qū)誕生檔案史料選編》，第171—172頁(yè)。3月6日，綏遠(yuǎn)省建制正式撤銷。

3月3日，歸綏縣建制撤銷。新成立的土默特旗以原歸綏縣轄區(qū)為基礎(chǔ)，還劃入周邊薩拉齊、托克托、和林格爾等縣11個(gè)純蒙民或蒙漢雜居村落，占到原土默特旗蒙民總數(shù)的65%；同時(shí)將一些漢民聚居區(qū)劃出，歸各市、縣政府領(lǐng)導(dǎo)。(74)慶格勒?qǐng)D：《綏遠(yuǎn)地區(qū)解決“旗縣并存、蒙漢分治”問題初探》，《內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報(bào)》1996 年第1期。經(jīng)平地泉地委批準(zhǔn)，新成立的土默特旗委領(lǐng)導(dǎo)層如下：原歸綏縣委書記任旗委第一書記，原歸綏縣委副書記任旗委第一副書記，原土默特旗委書記任旗委第二書記兼旗長(zhǎng)，原土默特旗委副書記任旗委第二副書記。(75)《土默特志》下卷，第135、169頁(yè)。這樣的人事安排，基本維持了原來(lái)兩地黨委干部的政治均勢(shì)。

3月19日，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府發(fā)布命令，決定結(jié)束綏東旗縣并存狀態(tài)，撤銷陶林縣建制，將原綏東四旗劃設(shè)為察哈爾右翼后旗、中旗和前旗，并適當(dāng)調(diào)整與周邊各縣的行政界線。綏東四旗改為三旗后，劃入的蒙民占原綏東四旗蒙民總數(shù)的70%以上。至1955年春季，綏東旗縣并存問題基本上得到解決。(76)慶格勒?qǐng)D：《綏遠(yuǎn)地區(qū)解決“旗縣并存、蒙漢分治”問題初探》，《內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報(bào)》1996 年第1期。

綏遠(yuǎn)省能夠妥善解決“旗縣并存、蒙漢分治”問題，既有賴于內(nèi)蒙古自治區(qū)黨政力量的積極參與，又離不開中共民族區(qū)域自治政策的引導(dǎo)和統(tǒng)一國(guó)家政權(quán)強(qiáng)有力的支持。盡管都服從于黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但有關(guān)各方在旗縣設(shè)置、人事安排乃至區(qū)劃調(diào)整過程中，仍經(jīng)過了反復(fù)的協(xié)商。綏遠(yuǎn)省漢族人口占據(jù)絕對(duì)多數(shù)，但民族關(guān)系又十分顯著，解決“旗縣并存、蒙漢分治”問題的經(jīng)過曲折往復(fù)，恰好說(shuō)明了民族問題的復(fù)雜性。

五、結(jié) 語(yǔ)

“旗縣并存、蒙漢分治”作為二元管理體制具體的表現(xiàn)形式，長(zhǎng)期以來(lái)成為一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問題，進(jìn)而嚴(yán)重影響蒙漢民族關(guān)系。新中國(guó)成立后，內(nèi)蒙古和綏遠(yuǎn)地方黨政部門采取慎重穩(wěn)進(jìn)的態(tài)度，待各方面條件成熟后再分步驟、分地域解決旗縣政權(quán)并存的問題。解決過程中，中共在制度設(shè)計(jì)、建制設(shè)立和人事安排等方面盡量平衡各方利益，做到“尊重歷史，照顧現(xiàn)實(shí)”。調(diào)整過后，旗、縣在區(qū)域上不再重疊，蒙漢各族統(tǒng)歸一個(gè)政府管轄?！捌炜h并存、蒙漢分治”最終過渡到了“旗縣分立、蒙漢合治”。原來(lái)各行其是的盟旗、省縣兩套行政建制合并為一套，至50年代末形成頗具內(nèi)蒙古特色的“自治區(qū)—盟(市)—旗(縣、區(qū))”的行政建制。這樣的制度設(shè)計(jì)注重了民族形式，適當(dāng)滿足了蒙古族的政治訴求。

不可否認(rèn)，“旗縣并存、蒙漢分治”問題解決后，無(wú)論設(shè)旗還是設(shè)縣，都要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨和國(guó)家意志、推行上級(jí)政府政策。但從現(xiàn)代行政的角度看，旗、縣都有各自轄區(qū)，彼此明確劃界，旗、縣政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)百姓不分民族實(shí)行屬地管理，無(wú)疑要比屬人管理更加高效、更加便利。內(nèi)蒙古和綏遠(yuǎn)地方黨政部門正是認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)，才克服重重阻力，想方設(shè)法推動(dòng)旗縣分立、蒙漢合治。此外，蒙漢分治的治理方式人為地造成了民族隔閡，阻礙了內(nèi)蒙古廣大民族雜居地區(qū)各民族之間的經(jīng)濟(jì)文化交流和民族交融。

中共在全國(guó)執(zhí)政后，既重視吸取前人教訓(xùn)，盡量照顧蒙民的政治權(quán)益和民族情緒，又致力于完成國(guó)家整合。內(nèi)蒙古在結(jié)束一盤散沙、各自為政局面的同時(shí)，逐步融入國(guó)家體制之內(nèi)，接受黨的領(lǐng)導(dǎo)特別是黨中央的領(lǐng)導(dǎo)，駛?cè)霃闹醒氲降胤郊薪y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的政治軌道。內(nèi)蒙古地方行政制度在當(dāng)代的種種變遷，始終位于邊疆內(nèi)地一體化的延長(zhǎng)線上。從這個(gè)意義上講，中共初步完成了清中葉以來(lái)的一樁“大事因緣”，原有的“行省—藩部”二元格局逐漸朝著一體化發(fā)展演變。只不過，不同的邊疆地區(qū)，所處的地理環(huán)境、所具備的政治經(jīng)濟(jì)條件、所受地緣政治因素的影響等，均存在極大的差異。這就決定了一體化進(jìn)程必然是漸進(jìn)的、有快有慢的，需要經(jīng)歷相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間才有可能實(shí)現(xiàn)。