行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的問題及應(yīng)對*

● 安徽省宿松縣人民檢察院課題組/文

行政非訴執(zhí)行制度的設(shè)計初衷是以司法權(quán)制約行政權(quán)，促進行政機關(guān)依法行政。實踐中，人民法院在行政非訴執(zhí)行工作中，因為主客觀原因，存在一定程度的不作為和執(zhí)行亂問題。作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的檢察機關(guān)，通過開展行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督工作，加強對行政行為及執(zhí)行活動從實體上和程序上的監(jiān)督，能夠很好地彌補相關(guān)制度在實踐運行中存在的不足，有利于保障國家法律得到正確統(tǒng)一實施，對促進國家社會治理現(xiàn)代化具有重要意義。

一、行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督工作現(xiàn)狀及實踐分析

從辦案規(guī)模上，行政檢察工作一直是各項檢察業(yè)務(wù)工作中的弱項。近年來，行政非訴執(zhí)行監(jiān)督成為做實行政檢察新的增長點?！靶姓窃V執(zhí)行監(jiān)督是檢察機關(guān)一項重要的法律監(jiān)督職責(zé)，目前已成為做實行政檢察主要的增長點與突破口，也受到行政檢察理論研究的關(guān)注。”［1］張相軍：《2021年行政檢察研究綜述》，《人民檢察》2022年第4期。實踐中，檢察機關(guān)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作還處于探索階段，積累了一些經(jīng)驗，也面臨著多方面的挑戰(zhàn)。 本文以A省A市S縣檢察院近年來行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)察工作為實證素材，對該項工作存在的困難及原因進行分析，并提出應(yīng)對之策。

（一）線索獲取較難

檢察機關(guān)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件來源較為單一，一般是通過查閱卷宗的方式尋找案件線索后依職權(quán)進行監(jiān)督，群眾舉報提供監(jiān)督線索少?！白鳛樾姓窃V執(zhí)行對象的行政相對人一般不會向檢察機關(guān)申請監(jiān)督，作出行政決定的行政機關(guān)一般也不會向檢察機關(guān)‘自我舉報’，導(dǎo)致該類案件的線索獲取難?！保?］同前注［1］。

2015年至2021年期間，S縣檢察院共辦理非訴行政執(zhí)行檢察案件154件。從案件來源看，該154件案件均為依職權(quán)受理。從辦案數(shù)量來看，走勢呈倒三角狀，2017年出現(xiàn)峰值。分析其原因，很大程度上是當(dāng)時出于摸排公益訴訟案件線索的目的，S縣檢察院向法院調(diào)取了大量的行政非訴執(zhí)行案件卷宗進行審查后依職權(quán)進行監(jiān)督。而2021年相關(guān)案件出現(xiàn)了明顯減少的原因，則是因為經(jīng)過幾年的集中審查，能夠調(diào)取的案件卷宗大幅減少。同時，該院行政與公益訴訟檢察部2021年需要兼顧行政檢察和公益訴訟檢察業(yè)務(wù)，行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作未能得到充分兼顧。

（二）監(jiān)督難度較大

行政非訴執(zhí)行案件數(shù)量大，政策性強。比如，S縣檢察院辦理的某些行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件中，作為非訴執(zhí)行對象的違法建筑物，涉及村集體用房、當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟組織決策等因素，系當(dāng)?shù)貧v史遺留問題，實際情況十分復(fù)雜，涉及民生問題。若簡單地就案辦案，一刀切強行監(jiān)督，易誘發(fā)群體性矛盾。另外，行政非訴執(zhí)行監(jiān)督擔(dān)負(fù)“一手托兩家”的獨特作用，既要對法院開展監(jiān)督，又要督促行政機關(guān)甚至地方政府，需要較高的政治智慧、法律智慧和監(jiān)督智慧。

（三）監(jiān)督質(zhì)效不彰

S縣檢察院辦理的154件非訴行政執(zhí)行檢察案件，從行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件的辦理結(jié)果看，大部分案件已向法院提出了檢察建議并得到采納回復(fù)，少部分案件作終結(jié)審查處理。在監(jiān)督和審查方式上，基本上是采取書面審查，以查閱卷宗的方式開展事后監(jiān)督，很多還是圍繞案件中辦理程序、執(zhí)行措施、文書制作等表層問題進行監(jiān)督，很難發(fā)現(xiàn)相關(guān)案件背后的實質(zhì)性、深層次的非訴執(zhí)行問題，缺乏典型案件及對行政機關(guān)的監(jiān)督。有些案件雖然向法院提出了檢察建議，但是因為缺乏監(jiān)督流于表面，很難真正引起法院的重視。另外，部分監(jiān)督案件雖然觸及了深層次問題，但“后半篇文章”做得不足，監(jiān)督工作沒有“以點帶面”，沒有形成更大范圍的辦案效果。

二、檢察監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的行政非訴執(zhí)行實踐問題

行政非訴檢察工作情況在很大程度上能夠反映轄區(qū)內(nèi)行政非訴執(zhí)行狀況，深入分析這些問題，對檢察機關(guān)準(zhǔn)確把握行政非訴執(zhí)行案件的特點，找準(zhǔn)監(jiān)督方向和監(jiān)督點有一定的幫助。經(jīng)分析，這些問題主要表現(xiàn)在以下方面。

（一）怠于受理或把關(guān)不嚴(yán)

S縣法院的行政非訴執(zhí)行案件是由立案庭轉(zhuǎn)到行政庭后，由行政庭組成合議庭負(fù)責(zé)審查行政機關(guān)的申請是否具備條件。實踐中，存在一定程度的“入口不暢”問題。一方面，法院因為“案多人少”，執(zhí)行力量不足，害怕矛盾引進法院，逾期不受理非訴行政申請，也不作出是否準(zhǔn)予強制執(zhí)行的裁定，使得行政行為無法進入執(zhí)行程序，行政監(jiān)管目的得不到落實。另一方面，有的行政機關(guān)則認(rèn)為法院強制執(zhí)行的效果不佳，不去申請強制執(zhí)行，導(dǎo)致法院行政非訴執(zhí)行案件數(shù)量較少。而且，在個別非訴執(zhí)行中案件中，行政機關(guān)申請強制執(zhí)行時，申請期限已屆滿，超過了法定期限，法院應(yīng)當(dāng)裁定不予受理，但實際上法院審查后還是裁定了準(zhǔn)予強制執(zhí)行。另外，還有個別案件中，行政決定未依法送達被執(zhí)行人而法院申請仍然受理執(zhí)行。

（二）怠于采取執(zhí)行行為

S縣法院近三年每年受理民商事案件近萬件，執(zhí)行局有正式在編干警16人，每年人均分案件300左右，手頭上還有大量舊存的未結(jié)案件。S縣檢察院在監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)，有的行政非訴執(zhí)行案件中,執(zhí)行人員在向被執(zhí)行人發(fā)出執(zhí)行通知書、報告財產(chǎn)令等文書后沒有了下文，半年甚至幾年沒有采取任何執(zhí)行措施，申請執(zhí)行的行政機關(guān)進退兩難，頗有怨言。這些情況不損于司法權(quán)威，不利于社會關(guān)系的穩(wěn)定。在部分行政非訴執(zhí)行案件中，承辦人并未全面開展調(diào)查，到一定的時間，將案件作終結(jié)本次執(zhí)行程序予以結(jié)案處理。另外，從檢察監(jiān)督工作發(fā)現(xiàn)的情況看，法院還存在未全面執(zhí)行到位的問題，有的是在被執(zhí)行人繳納一定的罰款后結(jié)案，有的在存在罰款本金和逾期加處罰款或滯納金的情況下，只執(zhí)行本金，有的在既處罰款又有責(zé)令恢復(fù)原狀、限期拆除、交還土地等內(nèi)容情況下，只執(zhí)行罰款就了結(jié)案件。

（三）執(zhí)行程序不規(guī)范

在行政非訴執(zhí)行案件中，有不少案件適用公告送達，但很多并未記明采取公告送達的具體原因，也未記明公告送達的經(jīng)過。部分案件中，法院以延期執(zhí)行為由裁定中止執(zhí)行，但申請人并未向法院表示延期執(zhí)行。部分執(zhí)行裁定書顯示該裁定是經(jīng)合議庭合議后作出的，但實際上并未經(jīng)過合議，無合議庭筆錄。另外，部分案件終結(jié)本次執(zhí)行程序不規(guī)范，沒有在終結(jié)本次執(zhí)行程序前向申請執(zhí)行人反饋案件執(zhí)行情況，詢問其對終結(jié)本次執(zhí)行程序是否有異議，沒有充分保障行政機關(guān)作為申請執(zhí)行人對案件執(zhí)行情況的知情權(quán)，容易滋生司法腐敗問題。

（四）行政非訴案件沒有單獨管理

雖然說行政非訴執(zhí)行案件同其他類型的執(zhí)行案件并無本質(zhì)上的差別，但行政非訴執(zhí)行案件的特征，決定了法院應(yīng)對該類案件的執(zhí)行工作進行統(tǒng)籌管理。從社會治理層面看，“非訴行政執(zhí)行制度發(fā)揮了司法監(jiān)督和權(quán)力制衡功能，具有糾正行政紕漏、規(guī)范公權(quán)力運作、維護法律規(guī)則的監(jiān)督功能，又有保障公民人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)、紓解社會壓力和公私?jīng)_突的善治價值。非訴行政執(zhí)行制度的運行實則嵌入于政府與公民之間復(fù)雜的互動關(guān)系，反映著權(quán)力與權(quán)利之間的互動與博弈?！保?］孟天廣、王翔：《國家社會關(guān)系視角下的非訴行政執(zhí)行制度：基于司法大數(shù)據(jù)的分析》，《治理研究》2019年第6期。S縣檢察院在監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)，S縣法院并未在辦案系統(tǒng)或日常工作中對行政非訴執(zhí)行案件的強制執(zhí)行問題進行專門化管理。

（五）行政機關(guān)怠于申請執(zhí)行

以S縣法院為例，近年來該院受理的行政非訴執(zhí)行案件數(shù)量平均每年約30件。但實際上，S縣各行政機關(guān)符合申請強制執(zhí)行的案件數(shù)量遠遠不止這個數(shù)量，行政機關(guān)普遍存在怠于申請執(zhí)行的現(xiàn)象。另外，有的行政機關(guān)認(rèn)為已經(jīng)向法院申請強制執(zhí)行，后續(xù)強制執(zhí)行工作應(yīng)由法院負(fù)責(zé)，遂在收到法院準(zhǔn)予執(zhí)行行政裁定書后便作結(jié)案處理，沒有對執(zhí)行工作跟進配合，公共利益受損的情況長期遭受忽視。

當(dāng)然，上述五個方面的行政非訴執(zhí)行問題中，很多是法院執(zhí)行案件的共性問題，比如“終本”程序、未窮盡調(diào)查措施，但是不容忽視的是，還有一些是行政非訴執(zhí)行中才凸顯出來的問題，比如法院未全面執(zhí)行、行政機關(guān)怠于申請執(zhí)行等。這些問題若得不到有效解決，將會損害法律權(quán)威，損害國家和社會公共利益。

三、完善行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的對策和建議

要做好行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作，需要準(zhǔn)確把握行政非訴執(zhí)行案件的特點，多角度、全方位發(fā)力，做到行政非訴執(zhí)行工作的“穿透式監(jiān)督”。

（一）加強外部協(xié)作

一方面，通過信息溝通反饋、定期座談、會議互邀、交流通報等形式,定期與法院溝通、協(xié)調(diào),爭取得到法院對執(zhí)行監(jiān)督的理解、支持。在制作檢察建議時，提高針對性和說理性，通過送檢察建議上門、召開座談會說明問題等方式，達成共識，取得理解，贏得監(jiān)督的實效。另一方面，當(dāng)同級監(jiān)督難以達到預(yù)期效果的情況下，可以將相關(guān)案件情況報告黨委、人大，保障檢察機關(guān)法律監(jiān)督剛性，也可以提請上一級檢察院跟進監(jiān)督，由上一級檢察院向同級法院或行政機關(guān)提出監(jiān)督意見。

在當(dāng)?shù)攸h委政府開展的一些專項活動中，或多或少地涉及到了非訴執(zhí)行問題，檢察機關(guān)可以主動介入，開展“小專項”監(jiān)督，促進依法行政和執(zhí)行規(guī)范化。比如，S縣檢察院從S縣近幾年開展的違法碼頭整治、違章建筑整治等專項活動中，發(fā)現(xiàn)了一些行政非訴執(zhí)行工作案件線索，為黨委政府中心工作提供了檢察力量。課題組在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，很多行政部門和基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督也有需求，希望檢察機關(guān)通過法律監(jiān)督，督促法院加大執(zhí)行力度。因此，檢察機關(guān)與行政機關(guān)之間的信息共享和協(xié)作機制，有著較為廣泛的實踐基礎(chǔ)。

（二）加強類案監(jiān)督

S縣檢察院在監(jiān)督實踐中發(fā)現(xiàn)，行政非訴執(zhí)行案件中往往會表現(xiàn)出類案和共性問題。行政機關(guān)往往是就同一類案件，在同一時間段或分階段集中向法院申請強制執(zhí)行。對此，檢察機關(guān)可以適當(dāng)擴大辦案規(guī)模，形成好的辦案經(jīng)驗。比如，S縣檢察院監(jiān)督的3件涉及國土部門的行政非訴執(zhí)行案件，被執(zhí)行人都是違法占地經(jīng)營的駕校，法院都強制執(zhí)行了罰金，但都未對退還土地執(zhí)行到位。S縣檢察院發(fā)出檢察建議后，相關(guān)駕校迫于檢法兩家的壓力，退還了違法占用的土地，S縣檢察院對該類問題集中向當(dāng)?shù)貒敛块T作了反饋，取得了良好的辦案效果。

檢察機關(guān)在開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督時，可以樹立類案監(jiān)督思維，剖析個案背后的共性問題，進行深層次監(jiān)督。正如山東青島地區(qū)某檢察院通過實踐探索發(fā)現(xiàn)，“檢察機關(guān)及時發(fā)現(xiàn)行政監(jiān)管、司法裁判等環(huán)節(jié)存在的深層次問題并開展行政非訴執(zhí)行類案監(jiān)督，既是發(fā)揮行政檢察‘一手托兩家’功能作用的客觀需要，也是破解基層行政檢察尤為薄弱難題的有效途徑。”［4］賀世國、劉迪：《行政非訴執(zhí)行類案監(jiān)督的基層探索》， 《人民檢察》 2020年第16期。

（三）加強內(nèi)部協(xié)作

加強檢察機關(guān)內(nèi)部協(xié)作關(guān)系，實現(xiàn)行政檢察業(yè)務(wù)與民事檢察業(yè)務(wù)、公益訴訟工作業(yè)務(wù)之間互通，嘗試“一案兩監(jiān)”。如行政非訴執(zhí)行監(jiān)督與行政公益訴訟，都發(fā)揮著制約行政權(quán)的作用，實踐中，要把握行政非訴執(zhí)行監(jiān)督與行政公益訴訟的交叉點，做到合理分工，同向發(fā)力。兩者雖然都是對行政機關(guān)的監(jiān)督，但行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的側(cè)重點，更多在于行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行后，法院裁定由行政機關(guān)強制執(zhí)行而行政機關(guān)未及時執(zhí)行，以及行政機關(guān)未及時申請法院強制執(zhí)行的情形。對于司法工作人員涉嫌濫用職權(quán)、玩忽職守犯罪的，可按照管轄權(quán)限依法移送刑事執(zhí)行檢察部門立案偵查。

（四）靈活適用監(jiān)督方式

針對在行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件中發(fā)現(xiàn)的行政機關(guān)或法院存在制度不健全、執(zhí)法不規(guī)范、管理不完善等方面問題時，除可以提出糾正違法活動的檢察建議外，基層檢察機關(guān)也可以按照《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第11條，提出改進工作、完善治理類的檢察建議，積極促進社會管理創(chuàng)新。而且，在監(jiān)督方式上，還可以通過白皮書、年度報告、專項報告等形式，推動源頭性和制度性問題得以解決。另外，化解行政爭議是最高檢確定的新時代行政檢察新格局的重要內(nèi)容之一，行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督中，實質(zhì)化解行政爭議、促進案結(jié)事了是檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)積極追求的目標(biāo)。

（五）借助“外腦”提升能力

對于行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件，可以適時在部門間開展集體討論，吸納不同部門意見，提高辦案人員綜合素質(zhì)。同時，利用好檢答網(wǎng)，解答疑難復(fù)雜問題。涉及疑難、復(fù)雜的行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件，可以邀請法學(xué)專家、法官、律師等參加評議、咨詢和研判。涉及類案或者具有典型意義的案件，要貫徹落實“能聽證盡聽證”的司法政策，利用公開聽證的方式對案件進行公開審查，聽取不同意見。另外，可以采取適當(dāng)?shù)姆绞?，主動上門向各政府職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府取經(jīng)，聽取他們對非訴執(zhí)行工作的意見和建議，摸排案件線索。

（六）因地制宜做好宣傳工作

可以采取公開聽證、典型案例宣傳等形式，加強宣傳工作。對于涉及面廣、涉及利益重大的行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件，可以邀請黨委政府、人大代表、政協(xié)委員參加，依托黨委政府，破除矛盾阻力，爭取社會各界的理解和支持。在辦好案件的同時，講好行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的故事。另外，可以充分利用檢察機關(guān)“兩微一端”加強宣傳力度，讓檢察機關(guān)服務(wù)中心大局、保障民生民利的典型案事例為廣大人民群眾所知曉，進而支持檢察機關(guān)的行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作。

（七）配齊配強監(jiān)督力量