全面依法治國與國家治理體系和治理能力現代化的四重邏輯及其類型化運行形態(tài)

□ 朱曉明

一、問題的提出

依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，1997年黨的十五大報告首次提出。1999年，“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”這句話又被載入我國現行憲法第五條。2014年10月23日，黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》更進一步提出：“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。”(1)中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[G]//.《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》輔導讀本.北京：人民出版社，2014：4.2020年11月16日至17日召開的中央全面依法治國工作會議，確立了習近平法治思想在全面依法治國中的指導地位。習近平法治思想是中國共產黨新時代法治領域的最新理論創(chuàng)新成果，是推進全面依法治國的根本遵循和行動指南。

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，并第一次明確了“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。(2)中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[G]//.《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》輔導讀本.北京：人民出版社，2013：3.國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，是一整套緊密相連、相互協(xié)調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力。(3)張文顯.治國理政的法治理念和法治思維[J].中國社會科學，2017(04)：40—66.2019年10月31日，黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》則明確提出：“中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現?！?4)中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定[G]//.《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》輔導讀本.北京：人民出版社，2019：2.

至此，我們已經準確地勾勒了我黨對全面依法治國以及國家治理體系和治理能力現代化的基本判斷和認識，也大致明確了二者各自在黨的重要會議和黨內法文本中的邏輯演進軌跡和規(guī)律。

事實上，除此之外，我黨還通過黨內法規(guī)范將其視為一個整體和系統(tǒng)作出戰(zhàn)略性思考。只要細細品讀黨的十八屆三中全會《決定》，我們就會發(fā)現我黨將堅持法治中國建設作為完善和發(fā)展我國國家制度的重要內容。而黨的十八屆四中全會《決定》更是明確指出：“依法治國……是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求……”(5)中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[G]//.《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》輔導讀本.北京：人民出版社，2014:1.，“全面依法治國能夠促進國家治理體系和治理能力現代化?！?6)中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[G]//.《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》輔導讀本.北京：人民出版社，2014:4.2014年11月，習近平到福建考察時提出了“三個全面”，“全面深化改革”與“全面推進依法治國進程”第一次并列提出。黨的十九大報告把“全面深化改革”與“全面依法治國”納入中國特色社會主義事業(yè)戰(zhàn)略布局即“四個全面”之中，并明確了“全面深化改革總目標是完善和發(fā)展制度和推進國家治理現代化”“全面推進依法治國總目標是建設法治體系和建設法治國家?！?7)《黨的十九大報告》輔導讀本[G].北京：人民出版社，2017:19.由此，全面深化改革的總目標和全面依法治國的總目標，都成為了我國新時代指導思想的重要組成部分。

從2012年黨的十八大報告到2019年黨的十九屆四中全會《決定》，黨內法規(guī)文本以及習近平總書記的重要講話，已經把全面依法治國與推進國家治理體系和治理能力現代化問題作了戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性和整體性的思考和闡述，思想內容十分豐富。因每一次重要會議、重要講話的工作重點不同，思考問題的角度在發(fā)生變化，全面依法治國與推進國家治理現代化的理論內涵、理論邏輯和實踐形態(tài)也得到了不斷豐富。當然，黨內法規(guī)文本和習近平總書記重要講話作為馬克思主義綱領性文件，不可能也沒有必要去對作為這二者的關系作專門的學術闡述和系統(tǒng)的實踐形態(tài)分析。因而，關于二者關系的闡釋總體來看是框架性的也是綱領性的。毋庸置疑，對上述問題的思考和闡述是十分重要和極富價值的。這就為我們理論工作者從學術的角度去釋疑解惑留出了研究的空間，同時也因為問題研究的難度較大，學術界也面臨著不少挑戰(zhàn)。只有對二者關系的理論邏輯作出精準的闡述，我們才能有效探尋依法治國與國家治理協(xié)同推進的實踐規(guī)律，進而更好更全面地體現我國國家制度的優(yōu)勢和競爭力所在。

鑒于此，本文對依法治國與國家治理體系和治理能力現代化之間的內在邏輯及其實踐形態(tài)的理論闡釋，都是以習近平總書記系列重要講話、黨內法文本相關規(guī)范、中國共產黨的相關重要會議精神等作為基本依據的，這當然也是本文立論的起點和根基所在。

二、全面依法治國與國家治理體系和治理能力現代化的四重邏輯

從學術成果來看，目前涉及全面依法治國與國家治理體系和治理能力現代化相互關系的論文和論著數量較少。有代表性的論文、論著主要由法學、政治學以及公共管理學領域的專家撰寫而成。例如，在法學界，張文顯教授在《治國理政的法治理念和法治思維》一文的第一部分“習近平對法治原理和中國特色社會主義法治基礎理論的創(chuàng)新”中闡述了習近平總書記“關于法治與國家治理現代化的理論”(8)張文顯.治國理政的法治理念和法治思維[J].中國社會科學，2017(04)：40—66.；卓澤淵教授的《國家治理現代化的法治解讀》一文分析了“國家治理現代化與法治的關系”(9)卓澤淵.國家治理現代化的法治解讀[J].現代法學，2020(01)：3—14.等問題；李林、莫紀宏教授所著的《全面依法治國、建設法治中國》一書第二章中用“全面依法治國是國家治理領域的一場深刻革命”(10)李林，莫紀宏.全面依法治國、建設法治中國[M].北京：中國社會科學出版社，2019：81—94.分析了全面依法治國與國家治理體系和治理能力現代化的相互關系以及共同點，等等。政治學領域的著名學者楊光斌教授與公共管理學領域的宋世明教授，在多篇文章中也涉及國家治理體系和能力現代化與法治或者依法治國相關問題的探討，等等。這些學者的學術研究為我們進一步思考作了較好的理論準備。同時，黨的十八大以來，尤其是黨的十八屆三中、四中全會兩個《決定》，黨的十九大報告，黨的十九屆三中、四中全會兩個《決定》，全面依法治國委員會一次二次會議、中央全面依法治國工作會議等重要會議和文件，為我們深入研究相關問題提供了宏大的政策視野。我們認為，全面依法治國與國家治理體系和治理能力現代化的內在價值邏輯可以從以下四個視角去審視。

(一)復興目標上的內在邏輯：全面依法治國與國家治理體系和治理能力現代化均是實現社會主義現代化和中華民族偉大復興這一總任務的重要內容

2021年7月1日，習近平總書記代表黨和人民莊嚴宣告，中華大地全面建成小康社會。從2021年開始到2035年，再努力接續(xù)奮斗十五年左右，基本實現社會主義現代化，然后到本世紀中葉建成社會主義現代化強國。我們說的基本實現社會主義現代化和實現社會主義現代化強國是一個總體的現代化，如果要細分，其實它是由若干具體領域的現代化目標所構成的，其中當然包括了法治現代化。法治現代化就是通過全面推進依法治國，實現法治中國。法治中國的基本建成和最終實現，是實現現代化所必不可少的重要構成，而法治國家、法治政府、法治社會作為法治中國的具體內容，其基本建成和最終實現自然是我國社會主義現代化不可或缺的重要組成；國家治理這個與國家制度密切關聯的重大戰(zhàn)略，其體系和能力現代化基本實現和最終實現更是我國社會主義現代化不可缺席的重要組成。根據遠景目標，從2035到2050年前后，我國將建成一個“五位一體”的社會主義現代化強國，屆時“物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明將全面提升，實現國家治理體系和治理能力現代化”。(11)《黨的十九大報告》輔導讀本[G].北京：人民出版社，2017：28.這就說明，包含全面依法治國能力的政治文明的全面提升，意味著國家治理體系和治理現代化能力的提升。換言之，法治與國家治理共同構成了基本實現社會主義現代化的重要內容，也是社會主義現代化強國的重要標志，二者共同組成了實現社會主義現代化強國和中華民族偉大復興這一總任務的重要內容和主要標志。因而，法治國家與治理現代化均內在地統(tǒng)一于中華民族偉大復興這一偉大目標和偉大任務之中，其復興目標在邏輯上是高度統(tǒng)一的。

(二)指導思想上的內在邏輯：全面依法治國與國家治理體系和治理能力現代化共同構成了黨的最新創(chuàng)新性理論，并成了習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容

習近平新時代中國特色社會主義思想作為中國共產黨的最新創(chuàng)新性理論，既是21世紀馬克思主義，更是當代中國馬克思主義。它是由“十個明確”組成的，其中第五個“明確”是關于改革目標、制度和治理現代化的，第六個“明確”是關于全面依法治國總目標、法治體系和法治國家的。這兩個“明確”共同組成了習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容和架構。

社會主義制度優(yōu)勢是我國最大的優(yōu)勢，制度自信在“四個自信”中起到支撐性作用，是我們賴以自信的基本依據，也是中華民族偉大復興的最大底氣。社會主義拯救了中國，是我們必須堅持中國特色社會主義制度的歷史邏輯；改革開放發(fā)展了中國這一現實，成為了必須堅持的同時還要進一步完善的國家制度實踐邏輯，也成了我們推進國家治理現代化的現實依據。同時，新時代中國特色社會主義必須構建“系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，充分發(fā)揮我國社會主義制度優(yōu)越性”。(12)《黨的十九大報告》輔導讀本[G].北京：人民出版社，2017：21.

全面依法治國是中國特色社會主義的本質特征和重要保障。全面依法治國主要由三個方面的內容組成：首先是明確一個總目標，就是在完善以憲法為核心的法律體系的基礎上，把中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家建設好、實現好、維護好，法治體系不僅僅是國家法“獨唱”，還是與黨規(guī)“合唱”。其次，堅持我國社會主義法治建設的基本經驗，那就是必須走中國特色社會主義法治道路。這條法治道路一定是立足于自己的國情，也就是在中國的制度上建構自己的法治理論。這具體包含了把黨的領導貫徹落實到依法治國全過程和各個方面，在對象上體現為黨是領導一切的，沒有任何例外；在內涵上體現為政治、思想、組織領導，并非包羅萬象；在制度體系和方式上體現為總攬全局協(xié)調各方，不是包攬一切更不是代替；在依據上體現為制度化法治化，共產黨領導要科學入憲入國家法，也要入黨內法規(guī)；發(fā)展中國特色社會主義法治理論，把我國傳統(tǒng)法律文化、改革開放偉大實踐和借鑒人類一切優(yōu)秀法治文明結合起來，等等。再次是實現法治體系和法治國家總抓手總目標的新路徑，包含“堅持三個共同推進，堅持三個一體建設，堅持依法治國和以德治國相結合，依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，深化司法體制改革，提高全民族法治素養(yǎng)和道德素質”(13)《黨的十九大報告》輔導讀本[G].北京：人民出版社，2017：22.，等等。既要堅持系統(tǒng)論同時又要堅持重點論，這個重點表現為在依法治理中依法執(zhí)政是關鍵，在法治目標中法治政府是主體工程，等等。所以，無論是法治還是治理，均高度統(tǒng)一于指導思想這個大邏輯，故二者的邏輯被天衣無縫地統(tǒng)一了起來。

(三)戰(zhàn)略布局上的內在邏輯：“四個全面”戰(zhàn)略布局是由全面依法治國與國家治理體系和治理能力現代化共同構成的

中國特色社會主義事業(yè)的戰(zhàn)略布局是“四個全面”，既表明了這是構成習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，又表明了“四個全面”是中國特色社會主義事業(yè)的戰(zhàn)略布局。由于全面深化改革的總目標被確定為完善和發(fā)展制度、推進治理現代化，因而全面依法治國與作為全面深化改革目標的國家治理現代化這“兩個全面”，共同構成了“四個全面”的重要內容?！皟蓚€全面”構成了“姊妹篇”，形成實現全面小康社會乃至中華民族偉大復興中國夢的“鳥之兩翼、車之雙輪”的戰(zhàn)略舉措，兩者相輔相成、相互作用，離開了依法治國就難以實現治理現代化，而離開了治理現代化，依法治國就失去了明確的方向而變得無實質意義。單輪是無法被有效驅動的，單翼自然也是無法臨空飛翔的。對此，韓慶祥教授敏銳地指出：“全面深化改革是實現我國社會主義現代化建設和中華民族偉大復興的強大動力，是關鍵一招；全面依法治國是實現我國社會主義現代化建設和中華民族偉大復興的法治保障。”(14)韓慶祥.“四個全面”戰(zhàn)略布局的基本理論問題[N].光明日報，2015-12-07 (016).因而，二者無論從內容要件、形式構成、相互關系諸方面，均在邏輯上保持完整的統(tǒng)一性。

(四)治理功能上的內在邏輯：全面依法治國與國家治理現代化共同完善和發(fā)展著中國特色社會主義制度

關于全面依法治國與國家治理現代化的內在邏輯問題，還需要從制度的結構功能主義立場出發(fā)去分析，同時要聚焦于國家治理這個重大問題。國家治理的好壞、成敗，都會成為衡量一個國家的制度是否優(yōu)越以及優(yōu)越性程度高下的重要尺度和基本依據。衡量一種制度是否優(yōu)越，除了要看制度本身結構體系是否優(yōu)越外，還要看優(yōu)越性發(fā)揮的效能和程度，也就是既要關注制度好壞這個本質的規(guī)定性，還要關注制度優(yōu)越性的多寡這個量的規(guī)定性。制度首先需要去關心的是“好不好”問題，然后才是“有多好”的問題。而全面依法治國與國家治理現代化都能夠很好地實現我國制度優(yōu)越性的轉化，即治理效能的充分發(fā)揮，所以從治理功能上的內在邏輯看，我國的依法治國與國家治理共同完善和發(fā)展著我國的國家制度。對國家制度自信的堅持和進一步完善，必然有助于我國的國家治理現代化。當然，國家治理現代化的實現，國家治理效能的更好轉化，也進一步使得我國國家制度的根基得以鞏固、優(yōu)勢得到發(fā)揚、短板得到彌補、弱項得到強化，最終就聚焦到堅持和完善根本制度、基本制度、重要制度上來，而正是這三種制度支撐著我國社會主義國家制度體系，是中國特色社會主義制度的四梁八柱，是我們制度自信的總依據。(15)中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定[G]//.《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》輔導讀本.北京：人民出版社，2019:4—5.依法治國是我國社會主義的國體這個本質所規(guī)定和要求的，它又是我國之所以成為社會主義國家的重要保障，是現代文明發(fā)展的必由之路。具體而言，中國特色社會主義是由一條光明的道路、一套科學的理論、一種優(yōu)越的制度、一組先進的文化所構成的，而全面依法治國則對黨的領導制度體系、人民當家作主制度體系、中國特色社會主義行政體制等十多項制度進行規(guī)范和保障。(16)中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定[G]//.《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》輔導讀本.北京：人民出版社，2019:6—47.這樣的規(guī)范和保障進一步促進了中國特色社會主義制度更加完善、成熟和定型。所以，法治和治理雙輪驅動著我國國家制度的完善和發(fā)展。

三、全面依法治國與國家治理體系和治理能力現代化的互動交融及其類型化運行形態(tài)

綜上可見，從復興目標、指導思想、戰(zhàn)略布局以及治理功能等維度來看，全面依法治國與國家治理現代化之間存在著四重內在邏輯關系。全面依法治國與國家治理現代化在實踐中互聯互動，相互之間存在著多種多樣的實踐形態(tài)。歸納而言，其形態(tài)大致可以分為“決定型”運行形態(tài)、“依托型”運行形態(tài)、“軌道型”運行形態(tài)、“方略型”運行形態(tài)、“變革型”運行形態(tài)和“促進型”運行形態(tài)等多種類型化形態(tài)。“決定型”運行形態(tài)強調的是決定和被決定的關系，是二者運行中的一個根本性問題，是抓住主要矛盾的極端重要的問題；“依托型”運行形態(tài)強調是二者運行中“誰是內容和誰是形式”的問題，是抓矛盾的主要方面的大問題；“軌道型”運行形態(tài)解決的是“誰是目標任務誰是路徑”的問題，是處理目標與路徑的關系問題；“方略型”運行形態(tài)解決的是“誰是目的誰是方式和手段”的關系問題，是解決什么樣與怎么樣的關系問題；“變革型”運行形態(tài)關涉的是“國家治理現代化過程中的效應大小和程度強弱”問題；“促進型”運行形態(tài)解決的是“被決定者并非總是被決定和被動”的問題，而是存在著能動性的問題。闡釋清楚依法治國與國家治理相互間的交互融合和運行形態(tài)問題，可以厘清法治與國家治理運行的理論和實踐雙重機理，把握其中蘊含的深刻規(guī)律，繼而有助于加快推進我國基本方略的實施，提升國家制度優(yōu)勢的轉化效能。

(一)“決定型”運行形態(tài)：國家治理體系和治理能力現代化決定了全面依法治國

全面依法治國與國家治理現代化這兩大戰(zhàn)略舉措，對于實現中華民族偉大復興夢來說都十分重要，前者是中華民族復興的最大保障，后者則為國家制度優(yōu)勢的最大集成。在實踐中只有弄清楚二者的運行關系，把握運行規(guī)律，才能使各自的功能發(fā)揮到極致。是國家治理現代化決定了依法治國，還是依法治國支配著國家治理現代化，需要條分縷析地進行科學研究，唯有如此這兩大戰(zhàn)略才能夠順利融合和積極推進。黨的十八屆四中全會的《決定》指出：“依法治國……是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。”(17)中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[G]//.《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》輔導讀本.北京：人民出版社，2014：1.如果對這樣的基本判斷抑或命題稍作分析，就可以得出如下結論：全面依法治國是由國家治理現代化決定的。換言之，國家治理必然要求依法治國，依法治國是國家治理要求的必然結果，國家治理要求依法治國這個命題可以轉化為國家治理決定了依法治國這樣的命題。對于國家治理現代化決定了全面依法治國這一判斷可以作如下分析：國家治理體系和治理能力作為制度的這個事物整體決定著法治制度這個事物的局部，事物的整體決定了事物的部分，事物的部分是由事物的整體決定的。國家治理屬于國家制度整體的現代化問題，而依法治國則屬于國家制度的局部的現代化問題。局部的現代化是由整體的現代化決定的。唯物辯證法告訴我們，事物的整體決定事物的局部，依法治國是堅持和完善中國特色社會主義，主要是由中國特色社會主義制度的本質所要求、所決定的?！巴晟坪桶l(fā)展中國特色社會主義制度，……，必須全面推進依法治國?！?18)中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[G]//.《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》輔導讀本.北京：人民出版社，2014：2.故國家治理現代化的價值、方向、理念、制度、路徑，決定了全面依法治國的價值、方向、理念、制度、路徑。國家治理中的以人民為中心的價值理念，以黨的新時代中國特色社會主義創(chuàng)新理論為指導，以中國共產黨領導作為根本保證，以實現中華民族偉大復興作為主題等內容，就決定了依法治國的理念、指導、保證、主題，等等。

(二)“依托型”運行形態(tài)：法治是國家治理體系和治理能力現代化的的重要依托

2014年10月23日，習近平同志在黨的十八屆四中全會《決定》的說明中明確指出：“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。”(19)關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明[G]//.《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》輔導讀本.北京：人民出版社，2014：42.習近平法治思想包涵了十一個“堅持”，其中第五個“堅持”的內涵主要體現了法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。百年未有之大變局，正是當今世界最真切的寫照，也是我們最真實的感受，這個大變局影響著復興這個戰(zhàn)略全局；中華民族正處于實現偉大復興的機遇期，同時這也是風險期和挑戰(zhàn)期，機遇與挑戰(zhàn)并存，國家治理現代化面臨著更加復雜的重大考驗。進入新發(fā)展階段以后，新發(fā)展理念到底如何貫徹，新發(fā)展格局到底如果開創(chuàng)，高質量發(fā)展到底如何推進，都關乎著國家治理的效果乃至最終的成敗。例如，突如其來的新冠肺炎疫情對我國經濟發(fā)展造成嚴重沖擊，如何落實“六穩(wěn)六?！毙枰朕k法用好用活手里的“工具”；社會需要活力但又要安定有序，我們還沒有找到特別管用的好辦法，需要我們透徹把握社會治理現代化的核心要義，通過治理和服務雙管齊下去處理；社會公平正義是以人民為中心的發(fā)展思想的根本要求，需要從立法、執(zhí)法、司法和守法等多維度多層面進一步促進；社會和諧穩(wěn)定不是靜態(tài)的，而是動態(tài)的，需要從辯證法的高度實現動態(tài)平衡；黨和國家長治久安是中國特色社會主義事業(yè)的根本保證，需要千方百計進一步確保，等等。這一系列推進國家治理體系和治理能力現代化的問題，均有賴于全面推進依法治國?！安粩嚅_拓中國特色社會主義事業(yè)更加廣闊的發(fā)展前景，就必須全面推進社會主義法治國家建設，從法治上為解決這些問題提供制度化方案。”(20)關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明[G]//.《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》輔導讀本.北京：人民出版社，2014：42.這一依托型運行形態(tài)既要求用法治思維去思考治理，更要求用法治方式去解決治理中的改革、發(fā)展、矛盾、穩(wěn)定、風險等等非常迫切的諸多問題和難題。

(三)“軌道型”運行形態(tài)：全面依法治國有利于在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化

習近平總書記在黨的十八屆四中全會關于全面依法治國《決定》的說明中明確指出：“建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家……有利于在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化，……有利于在法治軌道上不斷深化改革?！?21)關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明[G]//.《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》輔導讀本.北京：人民出版社，2014：52.在2020年召開的中央全面依法治國工作會議上，習近平總書記的重要講話提出了十一個“堅持”，而第五個“堅持”正是堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化。中國特色社會主義制度體系與國家治理體系是一個問題的兩個方面，是一個硬幣的兩面，從制度視角觀察就是國家制度體系，而從治理的視角看問題就是國家治理體系。所以，無論是我國的制度體系還是治理體系的現代化，都必然在法治也只能在法治的軌道上安全地快速推進，沒有任何其他軌道可以承載這輛特殊的“高鐵”安全運行。治理體系現代化的本質，就是其存在和運行形態(tài)都是代表現代文明的憲法及其各項法律制度，依照黨的“五位一體”總體布局的制度安排包含了黨的領導法治化、經濟活動法治化、政治運行法治化、文化興盛法治化、社會安定法治化、生態(tài)文明法治化等諸領域的法治化，從治理的制度安排視角就是內政、外交、國防，治黨、治國、治軍，其治理的依據都是以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，必然是也必須是如此，除此別無其他現代文明的承載形態(tài)；十九屆四中全會提出的十三項國家制度體系和治理體系均由法治支持，且能夠滿足體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性和協(xié)同性。楊光斌教授認為，國家治理能力的結構性要素即體制吸納力、制度整合力、政策執(zhí)行力(22)楊光斌.關于國家治理能力的一般理論——探索世界政治(比較政治)研究的新范式[J].教學與研究，2017(01)：5—22.，宋世明教授把國家制度功能區(qū)分為制度吸納力、制度整合力、制度執(zhí)行力，而國家治理能力是這三種能力的系統(tǒng)集成。(23)宋世明.推進國家治理體系和治理能力現代化的理論框架[J].中共中央黨校(國家行政學院)學報，2019(06)：5—13.體制吸納力、制度整合力、政策執(zhí)行力這“三力”即國家治理能力的現代化，也仍然需要借助法治體系的軌道實現。國家治理，不論是其體系還是其能力，如果離開了法治軌道，治理現代化就會成為無源之水無本之木，也就很難成為現實，甚至可能會南轅北轍，成了一個永遠也不可能完成的任務。簡而言之，“軌道型”運行形態(tài)可以概括為以下幾層內涵：治理需要系統(tǒng)規(guī)范和協(xié)調，只有全面依法治國才匹配得上；治理最難達成的是社會共識，而這是全面依法治國的“強項”；“四個偉大”和社會主義現代化建設只有發(fā)揮法治的作用才能最終實現，因為法治發(fā)揮的是固根本穩(wěn)預期利長遠的作用；當今社會已然進入風險社會，“四個重大”中的挑戰(zhàn)、風險、阻力、矛盾唯有依法才能穩(wěn)妥而有效地應對。

(四)“方略型”運行形態(tài)：依法治國是治理國家的基本方略

依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，這早已成為學界的共識。李林、莫紀宏教授認為：“治國理政既要有政略和戰(zhàn)略，也要有方略和策略。治國方略就是執(zhí)政者(執(zhí)政黨)運用公權力和其他政治資源治理國家所遵循的戰(zhàn)略性指導原則和整體性策略方針?！?24)李林，莫紀宏.全面依法治國、建設法治中國[M].北京：中國社會科學出版社，2019：18.要從根本上解決好國家治理體系和治理能力現代化問題，必須真正理解治理國家的基本方略和治國理政的基本方式的極端重要性。治國理政的方式有不少，我國在歷史上也長時間選擇過其他的方式，雖說在一定的時期國家也取得了長足的進步，但唯有法治這種基本方式最穩(wěn)定、最連續(xù)、最安全、最可靠，起到的是固根本、穩(wěn)預期、利長遠的不可替代的作用；而治理國家的基本方略在戰(zhàn)略上是要解決好黨的領導、人民當家作主和依法治國三者的關系。從黨的十八大開始，中間經過2012年習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布實施30周年大會上的講話，再到十八屆四中全會、慶祝全國人民代表大會成立60周年大會講話，直至十九大報告，盡管國家治理可供選擇的有系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理等諸方式，并且其他種類的治理方略方式也不可或缺，但習近平總書記始終牢牢堅持和把握“基本方略”和“基本方式”這“兩個基本”，因為它們事關黨、國家、人民之根本。這“表明全面依法治國在黨治國理政戰(zhàn)略布局中具有至關重要的戰(zhàn)略地位和不可或缺的戰(zhàn)略作用”。(25)李林，莫紀宏.全面依法治國、建設法治中國[M].北京：中國社會科學出版社，2019：23.治國理政的方略和方式具有多樣性，也給我們提供了選擇權。但是基本方略只有一種，那就是依法治國，這在治國方略上具有唯一性；基本方式也只有一種，那就是法治，這在治理的方式上也具有唯一性?？梢哉f，“兩個唯一”從國家治理的戰(zhàn)略高度揭示了依法治國和法治之間存在緊密而深刻的聯系。

(五)“革命型”運行形態(tài)：全面依法治國是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命

從歷史的視角來觀察人類的治理發(fā)展史，總體而言國家治理領域的變遷是緩慢和低效的，但自近代以來隨著法治理念的導入，國家治理發(fā)生了嬗變。黨的十八屆四中全會的《決定》指出：“全面推進依法治國是一個系統(tǒng)工程，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命?！?26)關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明[G]//.《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》輔導讀本.北京：人民出版社，2014：8.習近平總書記在十九大報告中從中國特色社會主義進入新時代這一新的歷史方位出發(fā)，高屋建瓴地強調：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命?！?27)《黨的十九大報告》輔導讀本[G].北京：人民出版社，2017：38.要準確理解全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，可以作如下思考：首先，國家治理涉及破除思想觀念、體制機制、利益固化的禁錮、弊端、藩籬等頑疾，唯有厲行法治才能從源頭上加以根治，其革命性才能得以體現；其次，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系是國家治理體系的總依據，而這一法律體系是須滿足良法屬性的完備的體系，只有通過科學立法、民主立法、依法立法這樣革命性的變革才能達致，也就是規(guī)則意義上的價值重構；再次，國家治理能力現代化要通過嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法才能得以實現，這是一場深刻的治理革命，行政權在實體上通過法治劃邊界定規(guī)矩，在程序上規(guī)范重大決策，通過法治持續(xù)推進司法責任制改革，盡快實現作為靈魂和生命的公平正義，通過精準普及法律從根本上改變公民的法治素養(yǎng)和意識，所有的這一切表現為一場觸及重大利益、行為、體制重大調整的革命性變革。具體涉及到依法行政如何推進，法治政府怎樣建設，公正文明執(zhí)法如何真正得到嚴格規(guī)范；也關涉司法體制綜合配套改革深化的方向、路徑和總抓手，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義；當然還關系到全體公民和全體黨員特別是領導干部樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念，并帶頭尊法學法守法用法。(28)《黨的十九大報告》輔導讀本[G].北京：人民出版社，2017：38.中國共產黨更不能例外，領導人民制定憲法法律，自身又必須在憲法法律范圍內活動，用法治思維和法治方式去思考和解決越來越復雜的外部環(huán)境和諸多重大風險挑戰(zhàn)，其領導方式也須盡快完成制度化和法治化。前述全面推進依法治國這樣的系統(tǒng)工程，涉及領域之廣泛，帶來的變化之巨大，對國家治理的影響無疑是一場廣泛、持續(xù)、深刻的大變革。

(六)“促進型”運行形態(tài)：全面依法治國能夠促進國家治理體系和治理能力現代化

國家治理現代化決定了全面依法治國，前述已展開地較為充分。但這并不意味著全面依法治國對于國家治理現代化就是簡單的“被決定”，就是被動的無所作為了；相反，全面依法治國對國家治理現代化是能動的，是完全可以起到促進作用的。黨的十八屆四中全會的《決定》指出：“全面依法治國能夠促進國家治理體系和治理能力現代化。”(29)關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明[G]//.《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》輔導讀本.北京：人民出版社，2014：4.依法治國“對實現國家治理體系和治理能力現代化具有引領、規(guī)范、推動和保障等重要作用”。(30)李林,莫紀宏.全面依法治國、建設法治中國[M].北京：中國社會科學出版社，2019：90.因而，黨中央把全面依法治國放在黨和國家事業(yè)全局和整體的治國基本方略上以及中華民族偉大復興的戰(zhàn)略高度上，來謀劃、來定位、來布局的。習近平總書記反復強調：“法治興則國家興，法治衰則國家亂。什么時候重視法治、法治昌明，什么時候就國泰民安；什么時候忽視法治、法治松弛，什么時候就國亂民怨?！?31)習近平新時代中國特色社會主義思想學習綱要[M].北京：學習出版社，人民出版社，2019：96.這段話清晰地揭示出了法治興衰與國家興替關聯性的運行形態(tài)，也深刻昭示我們，法治國家建設是完全能夠促進國家治理現代化的。關鍵是“促進”的機理需要去作深層次的闡釋，其架構需要進行總體的設計和周詳的分析。因而，筆者認為，“促進形態(tài)”發(fā)生機理如下：通過立法來引領國家治理的方向，規(guī)范國家治理的邊界，通過嚴格規(guī)范文明執(zhí)法和公正司法來推動和保障國家治理效能的充分發(fā)揮，通過守法使得國家能力得到人民的理性認同而獲得普遍的強化。

四、余論

1997年，中國共產黨把依法治國確立為基本方略，把法治確立為國家治理的基本方式，已經過去了20多個年頭了；2013年，又把改革的目標確定為國家制度的完善和發(fā)展以及國家治理現代化推進，2019年又把其中的“完善和發(fā)展”修改為“堅持和完善”。關于作為治國理政基本方略的全面依法治國，與作為制度效能轉化的國家治理現代化之間的相互關系，無論是習近平總書記的多次重要講話，還是黨中央在十八屆三中、四中全會，十九大，十九屆三中、四中全會，中央全面依法治國工作會議等重要會議的決定中，均有充分的論述。當然這些論述都是綱領性和原則性的。

由于我國制度具有鮮明的特色，其最大的特色是中國共產黨的領導，所以，闡釋依法治國與國家治理的理論實踐邏輯須認真思考其獨特性，而其獨特性主要體現在中國共產黨黨內法規(guī)與國家法的銜接與協(xié)調以及黨內法規(guī)實施和執(zhí)行的效能。由于將這些問題置于前面幾部分的邏輯體系中加以討論并不合適，故在余論部分略作討論，以使本文能夠保證文章整體結構的完整和邏輯上的自洽。在筆者看來，依法治國和國家治理現代化的互動及其整體效能的提升，還須注意解決好以下兩大問題。

第一，須充分重視黨內法規(guī)適用與國家法的銜接協(xié)調。從黨內法規(guī)的適用出發(fā)，區(qū)分其與國家法對黨員雙重身份的不同要求，設計兩者適用銜接上的具體方案。首先，黨內法規(guī)原則上只適用于黨員、黨組織，且黨內法規(guī)與國家法應當獨立適用，不存在彼此替代或者抵消之說。其次，國家法較之于黨內法規(guī)具有優(yōu)先地位，兩者不一致時應當優(yōu)先適用國家法。再次，黨內法規(guī)嚴于國家法，若按照先黨內法規(guī)后國家法的順序適用，則可能會出現“違紀不違法”現象，容易給黨員干部造成以紀律處分代替法律責任的錯覺，故宜按照先國家法后黨內法規(guī)的順序適用。這樣，一則可以體現黨內法規(guī)從嚴兜底作用，二則可以避免同一案件的證據在兩個獨立的適用階段里，由黨內法規(guī)的低證據標準向國家法的高證據標準“轉換”過程中，可能遭遇的合法性困境。最后，因適用黨內法規(guī)而損害黨員合法權利的，應遵循以黨內法規(guī)所設之黨內救濟機制為終局的原則；但根據“重要性理論”，若所涉權利具有特殊的重要性時，則應遵循國家司法終局原則，即可以根據國家法提請國家司法救濟。

第二，須特別重視中國共產黨黨內法規(guī)執(zhí)行力的有效提升。首先，將黨內法規(guī)的執(zhí)行力置于完善中國特色社會主義制度和推進國家治理體系和治理能力現代化的框架中來進行整體設計。中國共產黨的領導是中國特色社會主義制度和國家治理體系的最大優(yōu)勢，而優(yōu)勢的轉化很大程度上取決于中國共產黨黨內法規(guī)執(zhí)行力多大程度的提升；黨內法規(guī)執(zhí)行力是國家治理能力的最重要組成部分，黨內法規(guī)執(zhí)行力的提升可以從根本上提高我國的國家治理能力和水平。其次，完善領導機關和黨員領導干部帶頭“尊、守、學、用”黨內法規(guī)以提升執(zhí)行力的相關體制機制。借鑒國家法的“普法”制度，由黨委總攬，在一定的時期內普及黨內法規(guī)，知識和理論體系。黨員領導干部以上率下，帶動基層干部真正掌握黨內法規(guī)，提升黨內法規(guī)的執(zhí)行力。再次，完善《中國共產黨黨內法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定》，將有效提升黨內法規(guī)執(zhí)行力作為黨委督促檢查和巡視巡察的重要內容。將黨內法規(guī)執(zhí)行作為巡視巡察的重要內容須有完整的制度保障，把黨內法規(guī)執(zhí)行力強弱作為黨員領導干部考核和問責的主要內容，并作為選拔任用黨員領導干部的重要依據。加大黨內法規(guī)執(zhí)行責任追究和懲處力度，嚴肅查處違反和破壞黨內法規(guī)制度的行為。最后，借鑒國家法的執(zhí)行體制和適用體制，形成科學有效的中國共產黨黨內法規(guī)執(zhí)行的適用規(guī)則。須對執(zhí)行體制中相關黨的機構、職能、權限、程序、標準等內容法定化、規(guī)范化，并且實現順暢高效度地運行。上述問題雖然不是本文研究的主題，但是如果得以有效解決，則可以促進法治與治理在邏輯上的高效統(tǒng)一，并且有利于二者的交互融合進而提高運行的效能。