數字賦能村級小微權力監(jiān)督的理論解釋——兼論村級小微權力清單制度數字化轉型

孫瓊歡 王子豪

數字賦能村級小微權力監(jiān)督的理論解釋——兼論村級小微權力清單制度數字化轉型

孫瓊歡 王子豪

（中共寧波市委黨校，浙江 寧波 315032）

農村基層權力監(jiān)督體系建構是一個重要的現(xiàn)實命題和學術命題。有效的權力監(jiān)督體系必須具備五個方面的要素，即制度約束、外部監(jiān)督、民主參與、權力制衡和協(xié)同治理。村級小微權力清單制度作為基層公權力運行與監(jiān)督模式的典型，在制度設計和運作模式中具備并加強了這五個方面的要素。浙江省作為基層公權力監(jiān)督改革的試點省份，正在推進村級小微權力清單制度數字化轉型試點工作。村級小微權力清單制度數字化轉型克服了線下運作中的制度缺乏剛性、信息不對稱等弊端，提升了制度運行剛性、外部控權力度、民主參與效能、權力制衡韌性和權力監(jiān)督合力，從而提升了監(jiān)督效能。

村級小微權力清單制度；數字賦能；技術邏輯；治理邏輯

一、文獻述評與問題提出

（一）村級小微權力監(jiān)督的理論探索

權力監(jiān)督是學術界的一個永恒話題，農村基層權力監(jiān)督的建構更是一個重要的現(xiàn)實命題和理論命題。農村稅費改革后，在國家資源輸入的背景下，村級小微權力腐敗呈現(xiàn)出區(qū)域差異、復雜多樣、反復易發(fā)、隱蔽性高等現(xiàn)實特征[1-3]。學界開始系統(tǒng)介紹村級小微權力的內涵和性質[4]，并從制度建設[5]、政治文化[6]、社會文化[7]等角度分析其失范原因，從實際運行過程、鄉(xiāng)村治理結構等層面分析小微權力腐敗的發(fā)生機理[8-10]。

學界對如何加強村級小微權力監(jiān)督進行了不同視角的研究。一是制度程序的視角。學者對村級治理諸多制度創(chuàng)新的探討，諸如“四議兩公開制度”[11]、五步決策法[12]、“兩監(jiān)督一賠償”[13]等，其實質就是強調通過程序建設實現(xiàn)“規(guī)則性自治”[14]，通過從弱規(guī)則向強規(guī)則過渡[15]，助力村級小微權力腐敗問題的解決。二是民主建設的視角。學界普遍認為，民主選舉[16]、村民代表會議[17]、民主懇談會[18]、村務公開[19-20]等民主形式可以有效實現(xiàn)民主監(jiān)督。三是分權制衡的視角。學界認為，將村級權力進行科學劃分能夠有效實現(xiàn)監(jiān)督。如“村務監(jiān)督委員會制度”[21]試圖通過決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的相對分割來實現(xiàn)控權。四是外部監(jiān)督的視角。眾多學者探討了國家權力自上而下對村莊權力的監(jiān)督，無論是東莞農村集體經濟組織會計委派制的探索[22]，還是農村紀檢監(jiān)察機構對農村小微權力的監(jiān)督[23]，以及對第三方審計的強調等，無疑都是寄希望借助外在力量實現(xiàn)對村莊權力的制約。五是主體協(xié)同的視角。強調監(jiān)督中各主體的相互協(xié)同，通過構建共享的信息平臺，建立監(jiān)督信息共享的資源網絡結構，增強監(jiān)督部門之間的信息交流[24]。以往對村級小微權力監(jiān)督不同視角的研究各有側重，但都致力于對監(jiān)督有效性的尋求。

（二）何以成為有效的權力監(jiān)督模式

一個有效的權力監(jiān)督模式需要具備什么樣的治理邏輯。何為治理邏輯？既包含對人本、民主治理價值的追求，更有對遵循權力運作特性的實踐規(guī)律的思考。學術界基于各種視角對村級小微權力監(jiān)督的研究，概括起來無非就是對制度規(guī)則、民主參與、分權制衡、外部控制、主體協(xié)同等治理邏輯的探討。一是制度約束。一個有效的權力監(jiān)督體系通常強調權力的制度化運行，即任意一項權力的行使都必須有制度依據和既定程序，不能任意為之。二是民主參與。一個有效的權力監(jiān)督體系往往強調權力運行中多元主體的參與。通過多元參與機制讓任何單一權力主體都無法擁有對同一事項的完全決策權，從而達到監(jiān)督目的。三是權力制衡。通過科學的權力配置形成決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的相對分割，強調權力主體間相互聯(lián)系而形成穩(wěn)定的、靜態(tài)的內在分權結構及功能性分權。如村務監(jiān)督委員會的設置，就是強調監(jiān)督權之于決策權、執(zhí)行權的獨立性，從而提升監(jiān)督效力。四是外部控制。外部控權是有效權力監(jiān)督體系的重要組成部分，即來自其它權力主體的監(jiān)督，如基層紀檢監(jiān)察機關為將農村“小微權力”關進制度的籠子里，通過在微信公眾號設置一鍵舉報功能為外在社會力量進行監(jiān)督創(chuàng)造路徑。五是協(xié)同治理。即通過平臺、資源和行動的整合，提升整體監(jiān)督效力。

（三）村級小微權力清單制度的邏輯呈現(xiàn)

村級小微權力清單制度是發(fā)端于浙江省N縣的一項創(chuàng)新性舉措。近年來，學界對村級小微權力清單制度進行了系統(tǒng)性探索[25]，就村級小微權力清單制度的內涵、性質、治理績效及存在問題展開了大量探討[26]，各地的創(chuàng)新性做法也見諸媒體報導中。2019年以來，村級小微權力清單制度在全國范圍內全面推行，成為農村基層權力監(jiān)督的重要制度性變革，開創(chuàng)了基層權力監(jiān)督的新境界。各地的創(chuàng)新性做法雖有其區(qū)域性差異，但其核心在于系統(tǒng)梳理了村級小微權力事項，厘清“縣鎮(zhèn)村”三級間的權力層次和權力清單，區(qū)分共性權力和個性權力，做到“清單之外無權力”。圍繞小微權力運行各環(huán)節(jié)，明確權力行使的制度依據、責任主體、操作程序、裁量空間和行為標準，以及每個環(huán)節(jié)的運行過程、監(jiān)督方式、監(jiān)管責任以及違反相關規(guī)定和程序的責任等，形成權責明確、要素齊全、直觀清晰的權力運行流程圖，并且通過一鍵舉報的方式暢通群眾監(jiān)督路徑。

村級小微權力清單制度在推進依法治村和落實村民自治、推動鄉(xiāng)風文明、踐行民主治理、實施廉潔工程方面的積極效應已經得到實踐檢驗和學界認可，但村級小微權力清單制度為何有效？其重要原因在于，其在制度設計及運作中都遵循了權力監(jiān)督的治理邏輯，包括制度約束、民主參與、權力制衡、外部控制、主體協(xié)同等要素。

一是突顯制度約束。村級小微權力清單制度編制了各權力事項的工作規(guī)范和流程，切實做到六個明確，即明確每項村務工作的事項名稱、具體實施的責任主體、權力事項的來源依據、權力運行的操作流程、運行過程的公開公示、違反規(guī)定的追究辦法，切實將小微權力裝進“籠子”里。同時編制《農村小微權力操作手冊》將村級組織、村干部和村文書等權力主體的崗位職責繪制成事項流程圖，整理中央、省市縣各級文件作為附屬依據，確保村級小微權力運行一切工作有程序、一切程序有控制、一切控制有規(guī)范、一切規(guī)范有依據。

二是強調民主參與。“五議決策法”是村級小微權力清單制度創(chuàng)新的一項核心內容，包括“提議—商議—審議—決議—評議”五個科學精準的實施環(huán)節(jié)。首先是提議。廣泛征求和聽取村民的意見和建議，根據上級工作部署和本村發(fā)展規(guī)劃等實際情況，由村兩委科學安排、統(tǒng)籌考慮，集體研究篩選出村內重大事務議題。其次是商議。對篩選出來的重大事務議題，由村兩委召開聯(lián)席會進行討論，擬定初步方案，并公開征求意見和建議。再次是審議。村兩委班子根據征求到的意見情況，對初步方案再進行修訂完善，并提交村民代表大會進行審議。復次是決議。召開村民代表大會，將提交經審議的方案予以決議。最后是評議。經公示后，全體村民進行評議監(jiān)督?！拔遄h決策法”試圖用民主的方式解決權力集中行使帶來的弊端，以權力的分散化來規(guī)制權力。

三是構建權力制衡。村務監(jiān)督委員會作為內設監(jiān)督機構，實現(xiàn)了對村莊權力運作的全方位監(jiān)督，構建了村莊的分權制衡機制。村級小微權力清單制度拓展了村務監(jiān)督委員會的職責范圍，包含村務決策監(jiān)督、村務公開監(jiān)督、財務管理監(jiān)督、三資管理監(jiān)督、工程項目監(jiān)督以及村干部廉潔自律行為監(jiān)督。與此同時，村級小微權力清單制度對村務監(jiān)督委員會權力行使的流程和介入監(jiān)督的節(jié)點加以細化，把村級事務運行梳理成流程圖并明確標識了廉政風險點，條目式和圖表式的監(jiān)督要點，提升了村務監(jiān)督委員會對權力監(jiān)督關鍵環(huán)節(jié)和步驟的把握能力。

四是強化外部控權。為保障村級小微權力清單制度的順利實施，N縣逐步構建起自下而上和自上而下相結合、內部監(jiān)督和外部監(jiān)督良性互動的多維監(jiān)督體系。下向監(jiān)督，即通過提升村民代表和村務監(jiān)督委員會在村級事務決策、運行中的重要作用，實現(xiàn)民眾自下而上的監(jiān)督，其主體主要是村民、村民代表和普通黨員。橫向監(jiān)督，主要是指村務監(jiān)督委員會作為內設的監(jiān)督機構，實現(xiàn)了對村莊權力運作的全方位監(jiān)督。上向監(jiān)督，即上級相關部門，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀委、三資管理服務中心等，均是推動和實施村級小微權力清單制度的重要力量。

五是強調主體間協(xié)同。村級小微權力清單制度強調監(jiān)督主體間協(xié)同，既強調“縣鎮(zhèn)村”三級間的相互協(xié)同，也強調各涉農部門包括農辦、民政、國土、農林、審計等各部門在相關事項中的相互協(xié)同。比如，從縣級相關部門的職責來看，縣紀委重點加強對推進村級小微權力規(guī)范運行工作的組織協(xié)調和監(jiān)督檢查，制定違反村級小微權力相關規(guī)定行為的責任追究辦法，開展違規(guī)違紀行為的查處工作；組織、農辦、民政、國土、農林、審計等相關部門根據職責，負責村級小微權力清單編制、權力運行程序等各項配套制度制定的對口指導工作，并開展經常性的專項督查或聯(lián)合督查。主體間協(xié)同不僅體現(xiàn)在以程序性設定推動各辦理事項在部門間的流轉，實現(xiàn)無縫隙的對接；更體現(xiàn)在創(chuàng)建多元渠道構建協(xié)同網絡。比如，村級小微權力清單制度開通了群眾向紀檢監(jiān)察機構的舉報路徑，實現(xiàn)了紀檢監(jiān)察機構與群眾之間的互動，形成了閉環(huán)的工作鏈條。

二、技術與治理：一個分析框架

數字賦能村級小微權力監(jiān)督是當前新興的一個實踐命題，浙江省N縣于2021年開始了村級小微權力清單制度數字化轉型的探索。隨著大數據技術應用的到來，把現(xiàn)代信息技術運用于政治監(jiān)督實踐已經成為重要趨勢[27]。數字技術重塑了社會公眾的監(jiān)督模式[28-29]，各地探索了云監(jiān)督[30]、數據民主監(jiān)督機制[31]、智慧紀檢監(jiān)察[32]等一系列實踐模式。隨著數字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的實施，村級小微權力監(jiān)督中數字化技術的嵌入也在實踐層面展開探索。2021年，中紀委小微權力“監(jiān)督一點通”服務平臺先行先試工作在江蘇、浙江、安徽、湖南、四川和甘肅六省開展。浙江省N縣是村級小微權力清單制度最初的探索實踐地，也率先開展“監(jiān)督一點通”的試點工作，通過打造數字化應用場景提升治理效能。

隨著數字時代的到來，對于技術邏輯的探討已成為學術界的重要議題。眾多學者考察了社會治理中的技術邏輯與存在的張力，提出過度依賴技術治理路徑會造成一系列的治理潛在風險[33]。從數字角度考察農村基層公權力監(jiān)督系統(tǒng)的數字化轉型，其實質就是數字化手段在國家治理領域的嵌入、勾連和賦能。其技術邏輯的實質在于，依賴信息技術的強大能力及其在實踐應用上的天然優(yōu)勢，把治理對象“化簡”為一種技術操作過程，進而實現(xiàn)社會治理的清晰化、智慧化和便利化。但純粹的技術邏輯往往強調治理效率、程序管理和技術收益，無法真正滿足人本主義、民主參與等一系列價值訴求。而數字技術賦能的治理模式創(chuàng)新不僅需要技術的導入，還必須符合治理邏輯，即體現(xiàn)人本主義、民主參與等治理價值的同時，也要尊重權力內在的實踐邏輯，尊重權力運作的基本規(guī)律和內在科學性。本文試圖在以往研究的基礎上，描述村級小微權力清單制度數字化轉型如何發(fā)生，解釋數字賦能權力監(jiān)督的內在機理，為論證技術賦能的合理性和正當性提供理論貢獻。

綜上所述，無論是用單一的技術邏輯還是治理邏輯，都無法真正意義上實現(xiàn)對數字賦能社會治理場景的深入探討。純粹的技術邏輯無法判斷現(xiàn)有的治理方式是否體現(xiàn)善治的內核以及現(xiàn)代化的治理方向，而純粹的治理邏輯也無法解釋現(xiàn)有村級小微權力線下運作的困境。如運行成本過大、村干部缺少積極性[34]、問責機制缺失、監(jiān)督考核不到位、鄉(xiāng)村民主法治意識不強、信息壁壘等問題，眾多學者都對此曾有過探討。由此，本文試圖建構起技術—治理的復合型邏輯框架，從全景描述中去探求賦能的內在機理，在場景互動中為治理賦能提供更為合理的理論解釋。

首先，技術—治理分析框架的實質在于避免陷入技術主義的路徑，兼顧技術理性和治理邏輯，以治理價值為導向，以技術手段為依托，同時遵循治理的實踐邏輯，從而提升治理效能。所謂的治理邏輯包括價值邏輯與實踐邏輯，價值邏輯決定了技術運用的走向是否遵循治理現(xiàn)代化的基本方向，是否具有現(xiàn)代性取向。實踐邏輯則回答了技術運用遵循治理規(guī)律的必要性以及遵循什么樣的治理邏輯。單純的數字治理蘊含著較強的工具理性，故要在正確的價值理性引導下用好工具理性。其次，技術—治理的雙維分析框架擺脫了原有的技術決定論，強調治理邏輯在技術應用中的基礎性作用，即技術賦能治理的前提和基礎在于與其治理實踐邏輯相契合，尊重治理的客觀規(guī)律。技術手段只有與治理理念、治理機制、規(guī)范行政流程等要素進行深度融合才能達成治理目標，只有與發(fā)現(xiàn)問題、分析研判、制定方案、實施反饋等環(huán)節(jié)進行充分結合才能發(fā)揮治理效用。最后，技術—治理雙維分析框架不僅僅描述了兩者間的靜態(tài)結構關系，還強調從具體的數字化應用場景中去動態(tài)揭示數字賦能治理全流程的技術導入和流程運轉，縱貫了問題發(fā)現(xiàn)、信息搜集、決策作出、溝通進行、規(guī)范評估等全流程環(huán)節(jié)?；诖耍疚脑噲D運用技術—治理分析框架解釋數字賦能治理的作用機理，即解釋賦能如何發(fā)生、何以發(fā)生。數字化手段帶來的規(guī)則執(zhí)行剛性、權力結構扁平化，內部橫向部門間和縱向層級間治理資源整合及信息傳播方式的轉變如何彌補村級小微權力清單制度線下運作績效的不足，即對數字小微權力監(jiān)督如何產生的治理之道進行有效剖析。

三、數字賦能村級監(jiān)督如何發(fā)生：村級小微權力清單制度的數字化轉型

數字賦能社會治理創(chuàng)新帶來了權力結構和組織形態(tài)的變革，推進了多元主體間的相互協(xié)同，并逐步轉化為制度性的表達。村級小微權力清單制度數字化轉型的具體場景也正以此特定邏輯展開，并且取得了穩(wěn)定的治理績效。浙江省實施數字中國戰(zhàn)略，把數字化改革作為全面深化改革的總抓手，把數字技術與社會治理領域進行精準對接，找準社會治理小切口，解決社會治理重點難點問題，將其作為不斷探索的重大課題?；谶@樣的戰(zhàn)略背景，在省委自上而下的頂層設計引領之下，浙江省N縣在社會綜合治理領域內開發(fā)數字化監(jiān)測、預警響應模式等應用，不斷提高數據治理能力。2019年，N縣在上級紀委指導下，堅持以數字賦能權力監(jiān)督為引領，先行先試，積極探索，推進村級小微權力清單制度數字化轉型，上線“村級小微權力智慧運行系統(tǒng)”場景應用，于2020年10月入選“浙江省觀星臺”優(yōu)秀應用，于2021年6月被納入中紀委小微權力“監(jiān)督一點通”服務平臺試點項目。該場景應用力求通過場景建設為群眾提供監(jiān)督基層小微權力的便捷渠道，達到問題反映一鍵通達、過程可追蹤、結果可查詢的治理效果。其緊盯工程項目、村級采購、資產資源處置、勞務用工等基層群眾最為關注的小微權力事項，通過對監(jiān)督流程的數字化再造，實現(xiàn)小微權力運行全程在線、全面公開、動態(tài)預警、及時處置，形成“數據全面共享、部門全線聯(lián)動，項目全程跟蹤、預警及時生成、整改迅速到位”的動態(tài)監(jiān)管閉環(huán)，解決了基層公權力監(jiān)督手段單一薄弱的問題。

（一）構建基礎性數據平臺，實現(xiàn)村級事項動態(tài)掌握

打造基礎性數據平臺，通過將村級工程項目、資源資產等村級事務動態(tài)錄入系統(tǒng)，形成項目庫、合同庫、資金庫、資產庫等一本本不斷更新的“大數據賬”，保持對全縣所有村（社）“家底”的動態(tài)掌握，實現(xiàn)“全天候、全流程、全覆蓋”的跨部門多業(yè)務網上監(jiān)督。通過基礎性數據平臺的打造和綜合性的數據收集分析，為省市縣鄉(xiāng)全面掌握村級工程、集體資產資源等相關信息，動態(tài)研判預警問題發(fā)展，深入分析群眾“急難愁盼”訴求提供了精準的數據支撐。

（二）再造村級事項治理流程，實現(xiàn)運作流程標準化

運用數字化手段打通各部門之間的壁壘，再造村級小微權力運作流程，把事件的流轉和處理標準化、流程化與可視化。通過數字化手段，村級重大治理事項實現(xiàn)了各部門之間無縫對接和無障礙流轉，形成了事件提起—事件處理—事件反饋的閉環(huán)式鏈條。比如，全面打通數據壁壘，實現(xiàn)村級工程、資產資源資金的統(tǒng)一審批、統(tǒng)一支付；與省“民政大救助信息系統(tǒng)”貫通對接，監(jiān)督推進自有補助資金發(fā)放全過程在線公開，實現(xiàn)救助全過程透明化。

（三）打造智慧監(jiān)督預警系統(tǒng)，加強村級事項運作監(jiān)督

構建以大數據平臺為依托的數字監(jiān)管系統(tǒng)，緊盯村級工程項目建設、資產資源管理、村級采購事項等村級小微權力運行全流程，依托于碎片化數據的提取碰撞和對關鍵數據的邏輯校驗，發(fā)現(xiàn)項目發(fā)包不規(guī)范、項目變更提檔、資產資源到期未重新招投標等粗放型問題。數字監(jiān)管系統(tǒng)一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)情況立刻自動阻斷流程路徑，并生成“綠、黃、紅”三色預警提示，借助“浙政釘”實時通知鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委和村級監(jiān)察工作聯(lián)絡站處理。如某鎮(zhèn)個別村社6個月內出現(xiàn)2座新建公廁工程、某鄉(xiāng)個別村社2個月內多次小額村級采購累計金額超過2萬元，系統(tǒng)自動預警提示鄉(xiāng)紀委和村級監(jiān)察工作聯(lián)絡站查看是否存在違規(guī)情況，使整個事件處理防患于未然。

（四）暢通群眾互動渠道，實現(xiàn)全方位數字監(jiān)察

打通群眾與村組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、職能部門的互動渠道，為政府與群眾提供一個與基層管理、公共利益等方面相關的雙向互動平臺。打通基于“浙里辦”的縣級村務公開平臺和微信應用，實現(xiàn)各業(yè)務模塊全流程公開數據的共享。數字監(jiān)管系統(tǒng)對接縣級相關職能部門、監(jiān)察系統(tǒng)，群眾可以對村務公開中存在的線索進行一鍵反映，實現(xiàn)“掌上監(jiān)督”。該系統(tǒng)對接市“基層治理四平臺”，群眾訴求可通過自動流轉，形成村民進行業(yè)務咨詢、監(jiān)督反饋，村干部、職能部門在線予以答復、解決的閉環(huán)式工作鏈條。

由上可知，數字賦能村級小微權力清單制度是現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理的一種創(chuàng)新嘗試，試圖通過智慧化平臺，將線下流程轉化為線上流程，將線性流程轉化為并行流程，提升村級事項治理效率；通過審批全流程公開、村民參與一鍵監(jiān)督，增強基層政府公信力，降低因程序問題導致的涉農信訪案件，實現(xiàn)農村社會的穩(wěn)定運行。

四、技術賦能何以發(fā)生？理論的多維解釋

村級小微權力清單制度的數字化轉型，其實質就是充分運用技術手段提升制度的治理效能。但賦能何以發(fā)生？從理論層面分析，技術手段帶來了權力運作方式、信息傳播方式變遷，改善了線下運作的缺陷，強化了制度設計對五個治理邏輯的遵循，突顯了其作為有效監(jiān)督機制的治理價值。但在實際運作中，技術賦能到底是借助于何種機制發(fā)生？本文試圖從技術邏輯嵌入前后的相互對比中深入探尋。

（一）制度理論的解釋：數字賦能加強了制度運行剛性

村莊治理并不缺乏規(guī)則，《村民自治章程》主導之下的《村民會議和戶代表會議議事示范規(guī)則》《村民代表會議議事示范規(guī)則》《村民代表會議選舉辦法》為村級治理提供了完善的制度體系，村級小微權力清單制度為村級治理提供了更完善的、可操作的制度依據。但村級制度執(zhí)行不到位現(xiàn)象依然存在，如問題頻發(fā)的合同簽訂事項，不經村民代表會議就私自與村民簽訂各種承包合同、關鍵節(jié)點監(jiān)管不到位而引發(fā)的合同糾紛等亂象。無論是民主決策程序和機制不規(guī)范，還是運作中的違規(guī)行為，都源于制度執(zhí)行的不剛性。以下原因造成了制度執(zhí)行的不剛性。一是線下運作無力遏制各部門的選擇性履職沖動?，F(xiàn)階段各部門間職能邊界不清的背景下，各職能部門存在著選擇性履職的沖動，而線下運作機制難以遏制。二是線下運作方式無法遏制鄉(xiāng)村治理主體尤其治理精英群體對村級事項的不規(guī)范運作。鄉(xiāng)村治理主體包含對違規(guī)利益的訴求、治理效率的追求等各種行為動機。線下運作方式雖然設置了村民舉報環(huán)節(jié)，但缺少對違規(guī)行為全方面全方位的覆蓋和預警，無法全面杜絕違規(guī)行為。

村級小微權力清單制度的數字化轉型增強了制度執(zhí)行剛性，原因在于其克服了線下運作的弊端。一是各事項辦理程序在線上無縫對接流轉杜絕了部門選擇性履職的可能性。在信息時代，數據就是基本的生產資料，數字賦能帶來了制度層面的透明性和可操作性，完全消除了部門選擇性履職的空間。同時，數字化手段也使物理狀態(tài)的碎片化部門轉變?yōu)橐环N無縫對接的虛擬空間式的政府結構。二是數字化手段窮盡了所有事項，并固化了所有程序，將所有程序設定制度化，避免了村干部選擇性履職的可能性。

（二）契約理論的解釋：數字賦能提升了外部控權力度

村級小微權力的監(jiān)督需要外在監(jiān)督來解決委托—代理失靈的問題。根據20世紀70年代由羅斯、詹森與麥克林等人提出來的委托代理理論①，從村委會成員的產生邏輯與村委會實際承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達的一部分行政任務來看，村民與村委會之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會之間均建立起了委托—代理關系。從委托代理理論的視角來看，當前村級治理中村干部不公正不廉潔、“三資”（資金、資產、資源）管理混亂、村務不公開不民主和賄選等問題，就是因為在委托—代理關系中，外部性監(jiān)管缺失代理人很容易發(fā)生道德風險、內部人控制、機會主義和在職高消費等行為。

基層已經構建了包括涉農部門、民眾參與以及縣鎮(zhèn)兩級紀檢監(jiān)察機構在內的外在性控權機制。村級小微權力清單制度設計中也涉及具體可操作的渠道。但村級權力運作中的外部性監(jiān)管失靈，究其根本原因在于委托人和代理人之間的信息不對稱、不確定和不完備，即各涉農部門、紀檢監(jiān)察機構、村民均無法得到有效、完整、真實的信息，從而無法實現(xiàn)有效監(jiān)督，村級小微權力清單制度的線下運行難以有效克服這些問題。

數字賦能帶來了信息傳播機制從單向傳播向網狀傳播的轉變，為解決信息不對稱、不確定、不完備提供了可能，并推動外部監(jiān)督成為可能。一是數字賦能解決了信息的縱向流動，提升了涉農部門的監(jiān)管力度。數字賦能村級小微權力監(jiān)督過程中，基礎綜合性信息平臺建設、工作流程的無縫銜接和信息充分流轉等使涉農部門充分掌握相關信息，不僅涉農部門可以掌握政策實施和事項辦理的實時情況，而且村民可以掌握涉農部門的相關政策信息。二是數字賦能帶來政府與社會的信息互換，提升了村民監(jiān)督力度?！按寮壭∥嗔χ腔圻\行系統(tǒng)”設置了“一鍵舉報”平臺，為基層政府與農村社會的信息傳輸和交換提供了路徑，為基層政府及時回應社會信息打下了基礎，杜絕了機會主義。與此同時，通過算法設計實現(xiàn)的違規(guī)行為預警功能也使涉農部門和紀檢監(jiān)察機構能夠及時獲得相關信息，為其及時介入提供了條件。三是數字賦能解決了信息的開放式流動，提升了監(jiān)督的廣度。村級事務公開借助線上平臺的傳播，提升了公開的剛性，克服了信息公開對象的有限性，促進村民監(jiān)督更為全面和有效。例如，在N縣某村調研時，一個遠在外省的村民通過數字化平臺發(fā)現(xiàn)村集體經濟公示中少了幾畝對外承包的魚塘，隨即通過公示欄旁的網上監(jiān)督平臺向該縣紀委舉報，縣紀委立即派人核查，發(fā)現(xiàn)確實存在村干部漏報瞞報的現(xiàn)象，查實以后立即糾正了這一不規(guī)范行為。

（三）民主理論的解釋：數字賦能提升了民主參與效能

“民主首先是一種國家制度，是一種理念、一種目標、一種實踐，同時也是一種公共事務”[35]，同其他公共產品一樣，民主的“生產”也需要消耗一定的人力、物力、精力和時間[36]。正是基于這樣的觀點，一些學者專門針對基層民主選舉成本類型進行了分析，將其分為組織成本、控制成本、信息成本、溝通成本、時間成本和機會成本[37]。

從民主成本視角分析，村民參與村級治理的意愿取決于參與成本—收益之間的比較分析。小微權力清單制度的線下運行模式需要村民付出更多的信息成本、溝通成本、時間成本、機會成本等諸多要素在內的成本，而在收益不確定的情況下，更多的村民會選擇從參與中退出。村級小微權力清單制度的數字化轉型無疑降低了這些成本，即使在不增加政治收益的情況下，也會一定程度上激發(fā)村民的參與熱情。這種成本降低得益于以下幾點。其一，數字化轉型降低了群體間溝通的成本，也降低了建構社會網絡的成本，使各主體間的一致行動更容易達成。其二，數字化轉型在一定程度上擴展了公共領域范圍，人們對日常生活政策的討論更加充分。村民通過數字化監(jiān)督平臺能夠更加充分地參與到關于村莊公共利益的討論和決策中，進一步激發(fā)了村民參與的內生動力。其三，數字化轉型解決了綜合治理聯(lián)動和信息搜集問題，推動綜合治理中的信息成本不斷下降。如數字化手段借助算力、算法等一系列手段，通過碎片化信息的碰撞實現(xiàn)線上預警，大大節(jié)約了以往信息溝通的人力成本。與此同時，技術在降低行動者參與成本的同時，也賦予了行動者更多的參與能力。技術提升了普通行動者構建和動員社會關系網絡的能力，使其一方面能將這些網絡關系資源用以支撐自身的行動，如通過借助上級政府權力關系實現(xiàn)對基層政府的影響，另一方面能把更多的村民統(tǒng)一到同一行動中?；诔杀九c收益的分析，數字化賦能正是在通過數字化手段降低村民的參與成本、提升參與效能中實現(xiàn)治理效能的。

（四）監(jiān)督理論的解釋：數字賦能提升了權力制衡韌性

村務監(jiān)督委員會制度的一個重要貢獻就是創(chuàng)設了村務監(jiān)督委員會作為“第三種權力”機構。村務監(jiān)督委員會制度通過過程性分權與功能性分權，建構了一種特殊的村級公共權力制約機制和控權模式[38]。這種靜態(tài)的分權模式在治理環(huán)節(jié)將權力分割為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三種權力，構建起相對制衡的權力分配結構，從而壓縮權力濫用的空間[39]。但這種監(jiān)管模式沒辦法完全徹底實現(xiàn)對村級事務的監(jiān)管，村監(jiān)委以管代監(jiān)、權力庇護關系和缺乏有力的懲處都會導致整個村監(jiān)會的虛置狀態(tài)，致使村務監(jiān)督委員會的監(jiān)督功能弱化。全國各地均在一定范圍內存在此現(xiàn)象，比如山東、四川部分地區(qū)的村務監(jiān)督委員會出現(xiàn)了門面化、邊緣化、虛置化、空心化等問題，其權力制衡的功能受到很大制約。

村務監(jiān)督委員會為何會流于形式和成為擺設？一是從農村社會基礎來看，村務監(jiān)督委員會在特殊社會條件下，其監(jiān)督主體因礙于情面、派系庇護、害怕報復等，出現(xiàn)諸如此類的監(jiān)督虛化、弱化的現(xiàn)象。二是從制度設置本身看，村務監(jiān)督委員會制度局部失效的原因，無外乎監(jiān)督制度的剛性不足，考核機制缺失以及激勵機制不健全，問責評議考核機制處于斷層狀態(tài)。村“兩委”與村務監(jiān)督委員會的職能和權力邊界也沒有通過制度化的方式全面厘清。村務監(jiān)督委員會與村委會工作保持相對分離，成員互不重疊、監(jiān)督工作與行政權力不歸屬、監(jiān)督陣地與行政辦公陣地不對等等，作為組織間制衡的基本要素都不具備。三是從實際運行角度來看，監(jiān)督力度不足的原因不僅受制于村務監(jiān)督委員會的權限不足，還受制于其監(jiān)督隊伍專業(yè)技能和監(jiān)督能力的缺乏，而組織成員參與監(jiān)督動力的不足，也會造成村務監(jiān)督委員會不履職或選擇性履職等問題②。

村級小微權力清單制度設計了一些程序性細節(jié)，規(guī)定了村務監(jiān)督委員會介入監(jiān)督的節(jié)點和方式，但線下運作模式無法從根本上解決上述引發(fā)村務監(jiān)督委員會弱化的原因，數字賦能卻讓該制度的分權制衡剛性進一步體現(xiàn)出來。一是數字技術強化了權力的分界和相互協(xié)同。從特定角度看，制衡關系是雙向性的，是權力主體之間的相互牽制關系，主要是基于權力的過程性分權，把事權分解為多個環(huán)節(jié)，并分別交由不同的權力主體行使，互相獨立、彼此制約。村級小微權力清單的線下運作方式雖然進行了細節(jié)性的設定，但卻依然無法合理厘清權力運作邊界，出現(xiàn)了職能不清、邊界交叉的狀況。村級小微權力清單制度的數字化轉型則強化了權限邊界，加大了靜態(tài)分權結構的剛性。村級小微權力清單制度通過搭建綜合性數字平臺厘清了村務監(jiān)督委員會成員的履職清單，細化了工作流程，包括收集社情民意具體流程、監(jiān)督檢查具體流程，針對村務不同監(jiān)督事項制定具有相應的監(jiān)督規(guī)范和流程，從而使權力間的相互制衡成為真正剛性的監(jiān)督。二是數字化手段解決了村務監(jiān)督委員會不履職或選擇性履職的問題。數字化手段推動村莊監(jiān)督機制對村務監(jiān)督委員會的介入節(jié)點和作用發(fā)揮做了實質性的規(guī)定，通過數字化平臺監(jiān)督程序的無縫剛性流轉，解決了村務監(jiān)督委員會監(jiān)督內在動力不足的問題。三是數字化手段解決了村務監(jiān)督制度面臨的社會基礎問題。數字化手段使村務監(jiān)督委員會的監(jiān)督主體和監(jiān)督對象之間不受時間和空間方面的界限，不再受困于農村“熟人社會”“派系社會”“面子社會”社會屬性所帶來的困擾，大大提升了制度執(zhí)行的剛性。

（五）協(xié)同理論的解釋：數字賦能形成了權力監(jiān)督合力

無論是從系統(tǒng)論角度，基于權力監(jiān)督中各要素、系統(tǒng)、環(huán)境及其相互關系等豐富和發(fā)展權力協(xié)同監(jiān)督理論[40]；還是從成效均衡和聯(lián)動機制等方面探究監(jiān)督統(tǒng)領、信息共享和保障體系等監(jiān)督協(xié)同機制[41]；亦或是就村干部監(jiān)督體系現(xiàn)存的多元復合優(yōu)化路徑進行了探究[42]；均認同了各主體協(xié)同在農村監(jiān)督系統(tǒng)構建中的必要性和功能性。但現(xiàn)階段，農村基層權力協(xié)同監(jiān)督存在的問題是沒有辦法把農村的各種監(jiān)督力量有效整合在一起。

衡量數字政府的一個重要尺度，就是看其跨部門協(xié)同辦事的能力，如何以一種開放、靈活、合作的治理形態(tài)，解決社會治理中的協(xié)同難題，無疑是公共治理未來發(fā)展必須關注的重要問題。村級小微權力清單制度的數字化轉型，其實質就在于利用技術手段把整個監(jiān)督系統(tǒng)的各種要素協(xié)同起來，構建綜合性數字平臺，解決碎片化問題。協(xié)同之所以得以發(fā)生并產生復合的治理效應，一方面，數字賦能使監(jiān)督實現(xiàn)了各主體全流程協(xié)同。在村級小微權力監(jiān)督體系中，某一監(jiān)督事項在鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委與村監(jiān)委等多元監(jiān)督主體間的流轉不順暢，監(jiān)督很難形成有效合力。數字賦能使農村各監(jiān)督主體能夠通過監(jiān)督中的線索收集、信息共享、共同巡視、監(jiān)督問責及建議轉化等銜接路徑實現(xiàn)有效協(xié)同，最終達成權力協(xié)同監(jiān)督的整體效應。另一方面，數字賦能通過“協(xié)同”織密權力監(jiān)督網絡。在數字賦能村級小微權力監(jiān)督中，村級各項監(jiān)督事務實現(xiàn)了縱向一體化和橫向一體化的線上有效結合。事項縱向一體化即市、縣、鄉(xiāng)層級的監(jiān)督主體一體聯(lián)動、步調一致、高效協(xié)同，實現(xiàn)自上而下的協(xié)同運作。而橫向一體化則實現(xiàn)了村務監(jiān)督委員會、村民代表會議及村民主體構建無縫對接的監(jiān)督網絡體系。數字賦能社會治理自上而下的壓力型治理執(zhí)行過程，也改變了以權力為基礎的治理運作體系及控制型的社會治理風格，使得治理走向更為多元的共治模式。

五、結語與展望

數字賦能過程中，只有當技術邏輯與治理邏輯具有內在自洽性時，數字賦能才能在真正意義上產生治理效能。無論是技術邏輯和價值邏輯都是不可或缺的，技術邏輯能彌補治理手段的缺陷，但治理邏輯會讓我們明白技術應用需要解決治理中的哪些問題。如若技術理性的嵌入與治理的實踐邏輯相悖，就會違背治理中的現(xiàn)代性要求，智能化治理的穩(wěn)定性與可持續(xù)性也將無從談起。數字技術與社會治理體系其他要素的協(xié)同融合機制在實踐和理論上還未完全厘清，因此為它們構建寬闊的協(xié)同融合空間是未來的重要發(fā)展趨勢。

村級小微權力清單制度的數字化轉型之所以產生治理效應，最根本的原因還在于其整體設計的治理邏輯，涵蓋了作為有效的農村基層公權力監(jiān)督體系所具備的制度約束、外部監(jiān)督、民主參與、權力制衡、協(xié)同治理五個方面的重要元素。村級小微權力清單制度對推進農村基層治理的功效也已經被實踐所證明，但同時也存在局限性。各地政府推動數字賦能村級小微權力監(jiān)督是在數字賦能社會治理場景下展開的。其賦能的機理在于以數字技術組織流程再造，信息的全方位流通解決了線下監(jiān)督所無法解決的困境，數字賦能提升了制度履行的剛性及外部監(jiān)督的力度，數字賦能使民主參與更容易演化成為一種現(xiàn)實，并提升了權力制衡的剛性，加大了權力監(jiān)督的協(xié)同性等。

應該注意到，數字賦能下的治理靈活性是必須關注的問題。信息技術產品往往攜帶著自身的技術剛性，可能帶來治理靈活性的下降，難以應對各種復雜情境，技術應用的“最后一公里”需要更具彈性的制度予以保障。在推進基層社會治理智能化建設的實踐探索中，在實現(xiàn)技術工具的提質升級過程中，需要構建靈活的制度體系，從而應對治理中的不確定性。

①委托—代理理論由羅斯、詹森與麥克林等人提出，用于解決在獲取信息不對稱的情形、或者在兩者利益相反的情況下，如何用盡可能小的成本，使得委托一方極大激勵代理一方，簡稱委托代理理論。

②在筆者調研的若干村莊，對村務監(jiān)督委員會成員的履職情況沒有硬性的考核指標，其中一名村監(jiān)委主任說道：“村務監(jiān)督委員會是沒有額外的補貼的，讓他們對村里的所有事務事無巨細都進行監(jiān)督這是做不到的?！痹诠P者走訪的村監(jiān)委成員中，也有表示自己當村監(jiān)委委員基本上也是出于情面和村里人對自己的信任，自己在村子里總歸要長期生活下去的，得罪村書記與村民的事情也不愿意做。

[1] 黃心華. 廉政風險調控下的基層微權腐敗治理機制研究[J]. 理論導刊, 2017(10): 37-42.

[2] 胡衛(wèi)衛(wèi), 于水. 精英俘獲與扶貧領域的腐敗治理[J]. 長白學刊, 2019(6): 118-124.

[3] 楊群紅. 新形勢下村官腐敗的類型、特征及治理對策[J]. 中州學刊, 2016(12): 14-20.

[4] 徐勇, 呂進鵬. 官民銜接層域的小微權力監(jiān)督研究[J]. 河南大學學報(社會科學版), 2020(2): 9-14.

[5] 周慶智. 關于“村官腐敗”的制度分析——一個社會自治問題[J]. 武漢大學學報(哲學社會科學版), 2015(3): 20-30.

[6] 卜萬紅. “微腐敗”滋生的政治文化根源及治理對策[J]. 河南社會科學, 2017(6): 63-69.

[7] 趙秀玲. 村干部腐敗的社會文化因素探析[J]. 東岳論叢, 2016(7): 120-125 .

[8] 陳建平, 胡衛(wèi)衛(wèi), 鄭逸芳. 農村基層小微權力腐敗的發(fā)生機理及治理路徑研究[J]. 河南社會科學, 2016(5): 25-31.

[9] 呂德文. 小官貪腐發(fā)生機理[J]. 人民論壇, 2014(33): 26-27.

[10] 夏德峰, 任亞青. 農村基層“微權力”腐敗的機理機制與預防對策[J]. 領導科學, 2018(11): 56-59.

[11] 趙翠萍. “四議兩公開”: 村民自治的程序性制度創(chuàng)新——基于河南鄧州個案[J]. 湖南農業(yè)大學學報(社會科學版), 2011, 12(05): 38-43.

[12] 徐長安, 呂海慶. “五步決策法”推進基層民主建設[J]. 實踐(黨的教育版), 2013(02): 44.

[13] 盧福營. 論村民自治發(fā)展中地方政府的角色轉換——以浙江省航埠鎮(zhèn)“兩監(jiān)督一賠償”改革為例[J]. 社會科學, 2004(11): 72-78.

[14] 鄧大才. 規(guī)則型自治: 邁向2. 0版本的中國農村村民自治[J]. 社會科學研究, 2019(03): 39-47.

[15] 唐鳴, 李兵園. 從“選舉權力”到“生產權力”: 治理視閾中的村莊權力研究路徑轉變[J]. 社會主義研究, 2015(04): 142-148.

[16] O'Brien K. Implementing Political Reform in China's Village [J]. TheAustrian Journal of Chinese Affairs, 1994(32): 33-59.

[17] 郎友興, 何包鋼. 村民會議和村民代表會議——村級民主完善之嘗試[J]. 政治學研究, 2000(03): 54-60.

[18] 景躍進. 行政民主: 意義與局限——溫嶺“民主懇談會”的啟示[J]. 浙江社會科學, 2003(01): 27-30.

[19] 吳理財. 試論中國農村村務公開制度[J]. 江淮論壇, 1999(06): 61-69.

[20] 項繼權. 免征農業(yè)稅之后如何深化村務公開和民主管理呢[J]. 農村百事通, 2006(15): 6-8.

[21] 盧福營, 孫瓊歡. 村務監(jiān)督的制度創(chuàng)新及其績效——浙江省武義縣后陳村村務監(jiān)督委員會制度調查[J]. 社會科學, 2006(02): 98-107.

[22] 劉海清. 東莞市農村集體經濟組織會計委派制的探索[D]. 吉林大學, 2011.

[23] 董林. 基層紀檢監(jiān)察機構對農村“小微權力”的監(jiān)督問題研究[D]. 山東農業(yè)大學, 2020.

[24] 文豐安. 新時代基層領導干部權力監(jiān)督體系的構建與實現(xiàn)[J]. 探索, 2018(04): 58-64.

[25] 孫瓊歡. 小微權力清單: 從弱規(guī)則向強規(guī)則轉型的村莊治理——浙江省N縣村級小微權力清單制度調查[J]. 河南社會科學, 2017, 25(10): 58-62.

[26] 邢立巍. 浙江省寧?？h村級小微權力清單制度建構機制與提升對策[J]. 河北農業(yè)科學, 2021, 25(05): 7-12.

[27] 何增科. 中國政治監(jiān)督40年來的變遷、成績與問題[J]. 中國人民大學學報, 2018, 32(04): 32-42.

[28] 蔡玉卿. 大數據時代的社會監(jiān)督重構: 邏輯、向度及規(guī)制[J]. 河南社會科學, 2021, 29(11): 28-35.

[29] 杜治洲. 基于懲治腐敗有效性模型的網絡監(jiān)督研究[J]. 中國行政管理, 2010(07): 15-17.

[30] 徐彬, 陳潔瓊. 云監(jiān)督: 智能革命時代權力監(jiān)督的一種新路徑[J]. 福建師范大學學報(哲學社會科學版), 2020(04): 56-64.

[31] 程同順, 史猛. 以數據民主破解消極腐敗[J]. 中共中央黨校(國家行政學院)學報, 2020, 24(03): 92-99.

[32] 曾智洪, 陳煜超, 吳金群. 智慧紀檢監(jiān)察: 概念框架、實踐圖譜和優(yōu)化策略[J]. 電子政務, 2020(8): 102-112.

[33] 韓瑞波, 唐鳴. 基層社會治理智能化的潛在風險與化解防范——基于Y市Z區(qū)的案例研究[J]. 寧夏社會科學, 2021(01): 172-180.

[34] 孫瓊歡. 村委會選舉中的派系競爭策略——以浙江省T村村委會選舉為例[J]. 學習與探索, 2009(02): 73-75.

[35] 高元慶. 論民主成本[J]. 江南社會學院學報, 2007(2): 44-47.

[36] 虞崇勝, 李永洪. 論社會主義民主政治制度的建設成本[J]. 長白學刊, 2009(1): 33-36.

[37] 史衛(wèi)民, 潘小娟: 中國基層民主政治建設發(fā)展報告[M]. 北京: 中國社會科學出版社, 2008.

[38] 盧福營, 高健, 沈費偉. 論村務監(jiān)督委員會監(jiān)督的精準化——基于浙江省武義縣的調查與分析[J]. 廣西大學學報(哲學社會科學版), 2020(1): 111-116.

[39] 陳國權, 皇甫鑫. 功能性分權體系的制約與協(xié)調機制——基于“結構—過程”的分析[J]. 浙江社會科學, 2020(1): 4-12+155.

[40] 陳希, 李靖. 權力協(xié)同監(jiān)督: 理論內涵、現(xiàn)實梗阻與實現(xiàn)路徑[J]. 行政論壇, 2018(4): 31-37.

[41] 張淑瑛. 機制的建立健全: 權力監(jiān)督體系發(fā)揮合力之關鍵[J]. 陜西行政學院學報, 2015(2): 61-63.

[42] 李玉才, 唐鳴. 從多元隔離到多元復合: 村干部監(jiān)督體系的破解路徑[J]. 社會主義研究, 2017(4): 114-121.

2022-03-31

國家社會科學基金一般項目“鄉(xiāng)村治理體系的村級小微權力清單制度”（18BZZ064）

孫瓊歡（1977-），女，浙江奉化人，博士，中共寧波市委黨校副校長，教授，主要研究方向為基層治理、民主政治；

王子豪（1996-），男，河南永城人，中共寧波市委黨校市情研究所助教，主要研究方向為基層治理、民主政治。

D267.2

A

1008-4479（2022）04-0075-11

責任編輯 范瑞光