對(duì)指定事業(yè)型單位代建的政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理的思考

李歆然（上海同濟(jì)工程咨詢有限公司， 上海 200092）

1 代建制的發(fā)展現(xiàn)狀

2004年頒布的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中提出，要加強(qiáng)公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快推進(jìn)“代建制”。此舉的目的就是為了加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，改進(jìn)建設(shè)實(shí)施方式，完善政府投資體制，規(guī)范政府投資行為，使政府投資的決策程序和資金管理科學(xué)化、制度化和規(guī)范化，并增強(qiáng)建設(shè)過程中的投資風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。該文件使得代建制的發(fā)展進(jìn)入了全新階段，獲得了國家層面的認(rèn)可。

代建制具有“代建”跟“制度”兩重含義：代建指的是投資人將建設(shè)項(xiàng)目委托給專業(yè)化的工程項(xiàng)目代建公司或機(jī)構(gòu)建設(shè)，直至項(xiàng)目交付使用；制度是指在政府投資的非營利性工程的建設(shè)項(xiàng)目中選用的這種代建項(xiàng)目管理模式。各地政府在《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》文件的框架內(nèi)積極實(shí)踐探索，結(jié)合地區(qū)的發(fā)展情況，發(fā)展出了多種代建制方式，代表性的地區(qū)包括北京、上海、深圳和廣州。

北京是選用北京市發(fā)展改革委通過公開招標(biāo)方式選擇的有資質(zhì)的管理公司，讓其行使代建的職責(zé)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的管理和移交工作，行政主管部門不直接參與，項(xiàng)目投資資金由財(cái)政部門直接撥付給各參建方或委托管理公司撥付。

上海推行的是三方參與的管理模式，即采用“政府部門＋國有投資公司＋工程管理公司”的三級(jí)管理模式，將投資、管理、監(jiān)督分散，三方單位各司其職，工程管理公司由政府部門通過招標(biāo)或采購確定，由國有投資公司與其簽訂代建合同，履行建設(shè)管理的職責(zé)。

深圳和廣州則是成立政府直接管理的事業(yè)單位，例如工務(wù)署、代建局，政府財(cái)政資金直接撥付給該單位，由其負(fù)責(zé)組織工程勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位的招標(biāo)工作，對(duì)建設(shè)過程全權(quán)進(jìn)行代建管理，項(xiàng)目竣工完成后移交實(shí)際的使用單位。這屬于指定委托代建的模式，是本文思考和分析的重點(diǎn)。

2 指定委托代建的政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理現(xiàn)存的問題

2.1 代建管理方的人員規(guī)模不足且受限

由于政府指定委托的事業(yè)型代建管理單位如深圳市建筑工務(wù)署、廣東省代建項(xiàng)目管理局，其性質(zhì)為政府授權(quán)的事業(yè)單位，集中建設(shè)和管理政府投資項(xiàng)目，因此決定了這樣的代建管理方存在兩個(gè)客觀情況，一是人員的名額編制有限，二是工資待遇參考公務(wù)員管理。但工程項(xiàng)目的建設(shè)管理需要大量有專業(yè)背景的人員，名額限制是短時(shí)間內(nèi)無法解決的問題，工資待遇方面也缺少靈活的激勵(lì)機(jī)制，使得代建管理方很難留住優(yōu)秀的管理人才；即使當(dāng)?shù)赝顿Y力度增加，編制人員的增多同樣會(huì)給當(dāng)?shù)卣呢?cái)政平添不少壓力。

2.2 代建管理方的管理效能不足

隨著政府的財(cái)政投資力度的加強(qiáng)，同步開展的項(xiàng)目數(shù)量繁多，但由于管理人員的編制名額有限，總的工作任務(wù)量不會(huì)減少，導(dǎo)致既有崗位的人員工作任務(wù)繁重，長時(shí)間無法緩解的情況下，會(huì)導(dǎo)致管理效率降低、管理成效有限的連鎖反應(yīng)；與此同時(shí)，代建管理方是政府指定的事業(yè)型代建單位，脫離了市場競爭的環(huán)境，缺少參與市場競爭的緊迫感，從而導(dǎo)致管理機(jī)構(gòu)缺乏活力與動(dòng)力，最終使得管理效能不足。

2.3 技術(shù)支撐不足

建筑工程行業(yè)為傳統(tǒng)行業(yè)，涉足的專業(yè)類型龐雜，各專業(yè)工程之間搭接配合需求高；政府投資的多為公建項(xiàng)目，有別于一般的房屋建筑項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目的功能需求、技術(shù)管理要點(diǎn)也有顯著差異；再加上隨著近些年的科技發(fā)展，大量新工藝、新材料、新設(shè)備涌現(xiàn)。這些都使得代建方如果想要管理好項(xiàng)目，必須具備非常全面、先進(jìn)的技術(shù)人才儲(chǔ)備，然而這點(diǎn)恰恰是當(dāng)前事業(yè)型代建單位的短板和軟肋。缺少技術(shù)支撐的決策往往容易違背客觀事實(shí)規(guī)律，引起不必要的損失。

2.4 項(xiàng)目投資、工期考核壓力大

政府投資項(xiàng)目一般采用審批制，其投資概算由國家發(fā)展改革委批復(fù)后，作為項(xiàng)目的投資上限且不得突破，項(xiàng)目的資金來源基本均為政府財(cái)政直接投資，項(xiàng)目完成后仍需對(duì)投資內(nèi)容進(jìn)行審計(jì)和考核。此外，項(xiàng)目建設(shè)的工期要求高，并且指定委托的代建項(xiàng)目多為省、市重點(diǎn)的公建項(xiàng)目，形象進(jìn)度更為苛刻，比如舉辦運(yùn)動(dòng)會(huì)使用的體育場館、新建的三甲醫(yī)院等，往往都是公眾關(guān)注度高、社會(huì)影響面廣的項(xiàng)目，而且多個(gè)項(xiàng)目同步推進(jìn)，其代建管理方的管理及考核壓力巨大，容易傾向選擇采取非常規(guī)的管理手段，不利于項(xiàng)目的正常建設(shè)。

2.5 使用單位不愿放棄代建建設(shè)中的業(yè)主權(quán)利

由于代建制的特殊性，代建單位在建設(shè)過程中承擔(dān)了建設(shè)單位的權(quán)利和責(zé)任，是項(xiàng)目建設(shè)過程中主要的責(zé)任主體，因此話語權(quán)相當(dāng)高，權(quán)利和責(zé)任對(duì)等，在很多建設(shè)過程中的關(guān)鍵事情中具有“一錘定音”的決策權(quán)。使用單位為項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施移交后的最終建設(shè)單位。按照權(quán)責(zé)劃分的原則，使用單位應(yīng)當(dāng)將項(xiàng)目建設(shè)過程中的事宜全權(quán)委托代建單位處理，避免過多干預(yù)代建過程中的事項(xiàng)決策，但畢竟是最終建筑展品的使用方和買單方，在實(shí)際實(shí)施的過程中不可避免地會(huì)關(guān)心移交前工程的建設(shè)情況，出現(xiàn)利用甲方身份超越權(quán)限干涉代建單位工作的情況，那么勢必會(huì)影響項(xiàng)目的決策，拖延建設(shè)的進(jìn)度。

3 改善問題的思考和建議

3.1 委托具備全過程工程咨詢服務(wù)能力的專業(yè)機(jī)構(gòu)

近些年國家的政策導(dǎo)向?yàn)椤芭嘤^程工程咨詢”，市場上涌現(xiàn)了一批全過程工程咨詢企業(yè)。與傳統(tǒng)的咨詢服務(wù)不同，全過程工程咨詢服務(wù)的機(jī)構(gòu)能具備咨詢業(yè)務(wù)的整合能力，一般包括前期咨詢、造價(jià)管理、項(xiàng)目管理、工程監(jiān)理、設(shè)計(jì)管理等多項(xiàng)業(yè)務(wù)，從項(xiàng)目的前期階段一直服務(wù)到實(shí)施完成階段。委托這樣的服務(wù)機(jī)構(gòu)，對(duì)代建單位的工作可以起到人員補(bǔ)充和技術(shù)支撐的作用，解決了一些體制內(nèi)無法市場化的問題，減少了溝通的界面管理工作量，分擔(dān)了管理責(zé)任有，提高了管理效能，緩解了代建方內(nèi)部人員的工作壓力，同時(shí)決策權(quán)仍然掌握在代建方的手中，并且可以一次性委托多個(gè)服務(wù)內(nèi)容，節(jié)約了招標(biāo)環(huán)節(jié)的時(shí)間。

3.2 合同的價(jià)款形式選擇

目前全過程工程咨詢類的代建項(xiàng)目主要針對(duì)政府投資的非經(jīng)營性項(xiàng)目，其批復(fù)的可行性研究概算為投資控制的上限。只要投資控制在限額內(nèi)，在滿足項(xiàng)目設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求的參數(shù)情況下，不會(huì)刻意節(jié)約項(xiàng)目成本，那么站在代建方的角度選擇總價(jià)合同是非常合理的一個(gè)選擇，可以將投資控制的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給施工單位，但是在實(shí)操過程中會(huì)面臨嚴(yán)格的政府審計(jì)。施工單位在施工過程中因自身管理和技術(shù)結(jié)余的費(fèi)用往往不能獲得審計(jì)單位的認(rèn)可，因?yàn)檫@部分利潤的支撐依據(jù)不能很好的提供，因此總價(jià)合同的實(shí)際支付沒有想象中那么順利。那么單價(jià)合同是比較好的選擇，契合此類項(xiàng)目的結(jié)算特點(diǎn)。不過這種發(fā)包方式對(duì)代建單位的管理能力要求很高，需要在設(shè)計(jì)階段對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)范圍和內(nèi)容劃分更加細(xì)致和明晰，在招招投標(biāo)必須使用工程量清單，并在編制過程中做到盡可能的完善，確保沒有遺漏，將前期工作做得更加到位，以減輕項(xiàng)目因單價(jià)合同帶來的投資控制壓力。

3.3 發(fā)包方式的選擇

常規(guī)而言，施工包發(fā)一個(gè)包即可，這樣責(zé)任主體明確，管理界面清晰，合同考核的要求明確。不過當(dāng)遇到一些特殊項(xiàng)目對(duì)某一專業(yè)功能有特殊要求時(shí)，可從總包范圍中單獨(dú)劃出采用平行發(fā)包的方式。這樣處理的好處有三點(diǎn)：其一，將這部分選擇的權(quán)利收回，能夠在招標(biāo)中選擇更加專業(yè)的單位完成特殊功能部分的任務(wù)，最終更有把握實(shí)現(xiàn)建筑功能；其二，免去了施工總包的資金抽成，該部分的工作獲得更多實(shí)際的投資份額，最終獲得的產(chǎn)品質(zhì)量更加有保障，畢竟“一分價(jià)錢一分貨”；其三，由代建方與其直接簽訂合同，合同約束和考核要求上更加主動(dòng)。

3.4 以公文形式落實(shí)使用單位的需求

為了避免使用單位過多干預(yù)代建過程，同時(shí)需要兼顧其客觀合理的使用需求，首先與使用單位保持溝通，充分了解其使用需求?？捎纱ǚ街苯诱{(diào)查，也可委托設(shè)計(jì)或咨詢單位調(diào)研，形成成果后由代建方以公文形式交使用單位確認(rèn)，一定程度上緩解使用單位的焦慮，同時(shí)也兼顧代建方的職權(quán)，在移交時(shí)也可避免返工和扯皮，使得建設(shè)依據(jù)充分，尊重科學(xué)規(guī)律。

以上是對(duì)指定事業(yè)型單位代建的政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理的思考，雖然其在實(shí)踐過程中仍然存在一定的問題，但隨著外部市場提供的專業(yè)服務(wù)單位能力的增強(qiáng)，代建方在管理中選擇合適的管理手段，依然能夠很好地保證項(xiàng)目的進(jìn)度、質(zhì)量、投資目標(biāo)的完成，規(guī)避自身的短板，轉(zhuǎn)移建設(shè)過程中的風(fēng)險(xiǎn)，確保整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。