構(gòu)建新時(shí)代全空間全領(lǐng)域全要素的國(guó)土空間用途管制制度體系

白 楊，夏 孟，唐 偉

（山東省地質(zhì)科學(xué)研究院國(guó)土資源部金礦成礦過(guò)程與資源利用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室；山東省金屬礦產(chǎn)成礦地質(zhì)過(guò)程與資源利用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，山東濟(jì)南 250013）

0 引言

進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)發(fā)展進(jìn)入生態(tài)文明時(shí)期，人類對(duì)自然的態(tài)度也轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧餐w”和諧共生，對(duì)自然資源的開發(fā)利用也變得更加趨于科學(xué)合理，面對(duì)之前保護(hù)與發(fā)展、集約與粗放、短視與長(zhǎng)遠(yuǎn)等矛盾沖突產(chǎn)生各種資源問(wèn)題仍未徹底解決，在分配生產(chǎn)、生活、生態(tài)（以下簡(jiǎn)稱“三生”）所需資源上仍未達(dá)到協(xié)調(diào)和諧。2019 年頒布實(shí)施的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱“《意見》”）就構(gòu)建“四梁八柱”的國(guó)土空間規(guī)劃體系進(jìn)行了部署[1]，同時(shí)也要求于2025 年前形成以統(tǒng)一用途管制為手段的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，由此我國(guó)的用途管制進(jìn)行了國(guó)土空間用途管制時(shí)期。

在此之前，用途管制在我國(guó)經(jīng)歷了土地用途管制階段（從數(shù)量管控走向數(shù)量管控與空間管控并重）、生態(tài)要素用途管制階段（按林地、草地、濕地內(nèi)陸、水域等要素分門別類實(shí)行用途管制）和自然生態(tài)空間用途管制階段（“區(qū)域主體功能—景觀主導(dǎo)功能—地塊主要功能”的自然生態(tài)空間管制分區(qū)）三個(gè)階段[2-3]，三種管制制度在一定時(shí)期發(fā)揮了其應(yīng)用的作用，也取得了一定的成效，但與新時(shí)代人類社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步與需求不相符，“人與自然是生命共同體”理念需要全空間、全領(lǐng)域、全要素（以下簡(jiǎn)稱“三全”）統(tǒng)一的國(guó)土空間用途管制制度與之相適應(yīng)，要從“二維”轉(zhuǎn)向“三維”自然資源全空間、從耕地保護(hù)等單項(xiàng)邁向三生空間全領(lǐng)域、從自然資源單要素走向“山水林田湖草”共同體全要素，研究新時(shí)代國(guó)土空間用途管制制度（以下簡(jiǎn)稱“用途管制制度”）的理論邏輯、現(xiàn)狀與問(wèn)題、體系構(gòu)建和實(shí)現(xiàn)的核心路徑，具有重要的實(shí)踐意義。

1 用途管制制度的理論邏輯

用途管制制度體系的理論研究，是人類社會(huì)不斷前行中的實(shí)踐總結(jié)與繼承創(chuàng)新，也是在結(jié)合新時(shí)代發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)而逐步演變與深化的過(guò)程，需要在不斷的實(shí)踐中進(jìn)行檢驗(yàn)、完善與更新。

1.1 是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的出發(fā)點(diǎn)

人與自然和諧共生是人類在開發(fā)保護(hù)與利用自然資源的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和最終目標(biāo)，基于“三全”的用途管制制度，從山水林田湖草共同體理念出發(fā)，為實(shí)現(xiàn)人與自然、自然與自然的代際平衡與和諧發(fā)展提供系統(tǒng)治理、綜合保護(hù)的舉措，以空間、領(lǐng)域、要素全方位一體化的管制實(shí)現(xiàn)自然資源的高質(zhì)量發(fā)展與永續(xù)利用，融經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)效益于一體，從根本上助力實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的宏偉藍(lán)圖。

1.2 是國(guó)土空間規(guī)劃體系的立足點(diǎn)

《意見》對(duì)建立國(guó)土空間規(guī)劃體系的要求是：全國(guó)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效，從整體上構(gòu)建新時(shí)代國(guó)土空間開發(fā)利用保護(hù)的總體格局，對(duì)所有國(guó)土空間實(shí)施用途管制是國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施與監(jiān)督的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是厘清“三生”空間的重要基礎(chǔ)，是處理地方實(shí)際發(fā)展與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的有效保證，同時(shí)也是國(guó)土空間規(guī)劃的核心要義之一，擔(dān)負(fù)著將底線思維與紅線機(jī)制由國(guó)家、省傳導(dǎo)至市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，健全國(guó)土空間規(guī)劃體系的同時(shí)保障其實(shí)施與監(jiān)督到位、有力、有效。

1.3 是建設(shè)服務(wù)型政府的著力點(diǎn)

服務(wù)型政府建設(shè)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、自然與社會(huì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)、和諧發(fā)展的必然要求，我國(guó)將國(guó)土空間界定為“國(guó)家主權(quán)與主權(quán)權(quán)利管轄下的地域空間”[4]，深化了新時(shí)代國(guó)土空間的明確內(nèi)涵與自身屬性，地域空間受政府管轄權(quán)制約，全空間、全領(lǐng)域的用途管制是實(shí)現(xiàn)管制部門和相關(guān)的行業(yè)管理部門治權(quán)與事權(quán)的結(jié)合體，政府將治權(quán)與管制對(duì)應(yīng)來(lái)指導(dǎo)國(guó)土空間的用途管制體制機(jī)制與具體實(shí)踐，解決“誰(shuí)來(lái)管、管什么、怎么管”難題的同時(shí)，也使以人民為中心的政府服務(wù)意識(shí)逐步加強(qiáng)。

1.4 是實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間治理體系能力現(xiàn)代化的落腳點(diǎn)

用途管制覆蓋全要素地域空間，落實(shí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的要求，分區(qū)與管制規(guī)劃、底線與紅線將壓力從上層依次傳導(dǎo)至下層，是新時(shí)代國(guó)土空間治理體系的重要舉措和治理手段，起到了支撐生態(tài)文明建設(shè)、完善國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度的重要作用[5]；統(tǒng)一的用途管制制度也是國(guó)土空間治理能力的重要基礎(chǔ)和科學(xué)依據(jù)，積極有效推進(jìn)用途管制實(shí)施與監(jiān)督，健全完善其理論體系，是國(guó)土空間治理體系的重要環(huán)節(jié)，同時(shí)也推動(dòng)國(guó)土空間治理能力滿足新時(shí)代的發(fā)展要求。

2 用途管制制度現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

歷經(jīng)30 余年（以1984 年《城市規(guī)劃條例》提出在城區(qū)內(nèi)使用土地需獲取“兩證”的城鄉(xiāng)建設(shè)用地用途管制算起[6]）的實(shí)踐與不斷改進(jìn)、完善發(fā)展，在經(jīng)歷土地用途管制、生態(tài)要素用途管制和自然生態(tài)空間用途管制三個(gè)階段演替變化后，用途管制體系在依據(jù)、模式、手段、權(quán)限、實(shí)施與監(jiān)督等當(dāng)面都取得了較大成效[7]，在所處時(shí)期都發(fā)揮了較好效果。

2.1 用途管制現(xiàn)狀及特點(diǎn)

（1）各類空間規(guī)劃是用途管制的法定依據(jù)，呈現(xiàn)出單純數(shù)量管控到數(shù)量與空間并重管控轉(zhuǎn)變的特點(diǎn)。隨著諸如《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)森林法》等一系列相關(guān)法律法規(guī)條例等的實(shí)施，耕地、林地、草地、濕地等的用途管制措施都要以相關(guān)空間規(guī)劃為實(shí)施依據(jù)，且隨著對(duì)自然空間生態(tài)系統(tǒng)重視程度的提升，特別是進(jìn)入21 世紀(jì)以來(lái)，數(shù)量與空間管控并重代替單純數(shù)量管制，尤其是對(duì)自然生態(tài)空間的管控日趨重視。

（2）管制模式轉(zhuǎn)變?yōu)榉诸惙謱酉嘟Y(jié)合的措施，呈現(xiàn)出單一要素管控到自然生態(tài)空間多要素管控并重的特點(diǎn)。各相關(guān)部門制定的分類分層用途管制制度經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐證明，在一定程度上發(fā)揮了積極作用、達(dá)到預(yù)期效果、適應(yīng)當(dāng)時(shí)的發(fā)展要求，按照用地種類的重要性劃分不同的管控等級(jí)、自然空間多要素協(xié)同管控的管制模式逐步形成，統(tǒng)籌山水林田湖草沙綜合保護(hù)、系統(tǒng)治理的整體策略開始誕生并漸漸占據(jù)主導(dǎo)地位。

（3）管制方式演化成中央和省級(jí)政府的行政手段為主，呈現(xiàn)出從計(jì)劃為主到計(jì)劃市場(chǎng)同重、從糧食安全到生態(tài)與糧食安全并重的特點(diǎn)。用途管制的通用行政管理手段主要有規(guī)劃、審批、實(shí)施監(jiān)督等，各相關(guān)行業(yè)的行政手段不盡相同，如國(guó)土部門的年度計(jì)劃、耕地占補(bǔ)平衡、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批等，林業(yè)部門的公益林劃定和管理、森林自然保護(hù)區(qū)和森林公園管理、監(jiān)督檢查和執(zhí)法管制等，據(jù)市場(chǎng)需求變化而產(chǎn)生的建設(shè)用地置換、周轉(zhuǎn)和土地整理折抵等辦法，顯現(xiàn)著市場(chǎng)與計(jì)劃具有同等重要位置，糧食安全與生態(tài)文明建設(shè)同步上升到中華民族永續(xù)發(fā)展千年大計(jì)的戰(zhàn)略高度。

2.2 用途管制存在的問(wèn)題及面臨形勢(shì)

（1）用途管制體系尚未形成多規(guī)合一的協(xié)調(diào)治理，不適應(yīng)新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系全域統(tǒng)籌的形勢(shì)要求。分散的用途管制體系割裂了自然空間各生態(tài)要素之間的有機(jī)聯(lián)系，對(duì)自然空間各生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性考慮不足，甚至阻斷人與自然的共生融合[8]，新形勢(shì)下須完善“三全”統(tǒng)一的用途管制制度與之相適應(yīng)，合力構(gòu)建國(guó)土空間開發(fā)利用保護(hù)新格局。

（2）用途管制體系尚未形成依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范統(tǒng)一，不適應(yīng)管制政策實(shí)施、傳導(dǎo)體系與監(jiān)管機(jī)制融合的形勢(shì)要求。目前的用途管制政出多門，不同的行業(yè)規(guī)范、法律法規(guī)及政策要求導(dǎo)致其行業(yè)的用途管制依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一甚至出現(xiàn)相互沖突的現(xiàn)象，不僅自然資源空間監(jiān)管合力難以形成，還存在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困難的狀況，傳導(dǎo)、實(shí)施與監(jiān)管是各類空間規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是用途管制制度體系的重要支撐和保障，將新形勢(shì)下的用途管制融入全過(guò)程周期中，才能充分發(fā)揮“管什么”“怎么管”的核心問(wèn)題。

（3）用途管制的主體、措施與手段尚不夠全面，不適應(yīng)空間治理體系與治理能力現(xiàn)代化的形勢(shì)要求。目前的用途管制主要是由政府主導(dǎo)，缺乏企業(yè)、個(gè)人和社會(huì)組織的參與[9]，管制措施主要是單一要素管控且側(cè)重建設(shè)用地監(jiān)測(cè)為主，整體性與統(tǒng)籌性不高，管制手段主要是行政審批和計(jì)劃管理等缺少經(jīng)濟(jì)、法律等手段相補(bǔ)充，空間治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求不僅是全域全空間全要素的用途管制制度與之相融合，還需要應(yīng)對(duì)發(fā)展中的不確定性及管制的彈性設(shè)計(jì)，需要有動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)反饋與更新機(jī)制相配套。

3 健全完善“三全”用途管制制度體系

針對(duì)現(xiàn)階段空間用途管制的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，為適應(yīng)和滿足國(guó)家空間治理體系與治理能力現(xiàn)代化的需要，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的藍(lán)圖目標(biāo)，以其理論邏輯為構(gòu)建框架，建立完善“三全”用途管制全流程全生命周期制度體系，需要以空間分區(qū)體系為基底、以管控制度為機(jī)制、以管制傳導(dǎo)為模式的用途管制制度體系。

3.1 以“三區(qū)三線”為基底的全域空間分區(qū)管控體系

“三區(qū)三線”劃定工作是國(guó)際部署的新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃的重要關(guān)鍵性工作之一，也是全域空間用途分區(qū)的基礎(chǔ)和依據(jù)，統(tǒng)籌布局轄區(qū)全域的生產(chǎn)、生活、生態(tài)三類空間，要以最新的第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查或國(guó)土變更調(diào)查成果為本底，以資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)（以下簡(jiǎn)稱“雙評(píng)價(jià)”）為參考，構(gòu)建覆蓋全域、層級(jí)分明、類別突出的全域國(guó)土空間用途分區(qū)管控體系，優(yōu)先科學(xué)合理劃定“三線”，充分考慮規(guī)劃總體要求與目標(biāo)的原則下根據(jù)國(guó)土空間的主導(dǎo)用途劃分用途分區(qū)。

國(guó)土空間一級(jí)分區(qū)主要是空間引導(dǎo)，體現(xiàn)規(guī)劃戰(zhàn)略及政策落實(shí)，主要是生產(chǎn)、生活與生態(tài)三類空間；二級(jí)分區(qū)主要是功能引導(dǎo)，體現(xiàn)具體指標(biāo)及管控導(dǎo)向，可設(shè)立生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)控制區(qū)、農(nóng)田保護(hù)區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)、海洋發(fā)展區(qū)，與三生空間相對(duì)應(yīng)，統(tǒng)籌發(fā)展與保護(hù)相協(xié)調(diào)；三級(jí)分區(qū)主要是結(jié)構(gòu)數(shù)量引導(dǎo)，以國(guó)土空間規(guī)劃用地用海分類為基礎(chǔ)，體現(xiàn)自然資源精細(xì)化管理及具體實(shí)施監(jiān)督，可設(shè)立各類生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)區(qū)及緩沖區(qū)、永久基本農(nóng)田與一般農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)、城鎮(zhèn)集中建設(shè)、彈性發(fā)展及特別分區(qū)、村莊建設(shè)區(qū)、能源發(fā)展區(qū)、漁業(yè)用海區(qū)、交通工礦用海區(qū)、休憩及特殊用海區(qū)、海洋預(yù)留區(qū)等，落實(shí)到轄區(qū)內(nèi)陸地與海洋的每一塊具體圖斑[10]，確保不重不漏。

3.2 以“分區(qū)準(zhǔn)入+用途管制”為機(jī)制的管控制度體系

按照建設(shè)的管制分類要求，將轄區(qū)國(guó)土空間劃分為允許、彈性、限制、禁止建設(shè)區(qū)。以國(guó)土空間分區(qū)的功能定位與價(jià)值引導(dǎo)，在兼顧空間管制剛性與彈性的制度設(shè)計(jì)上建立既相對(duì)統(tǒng)一又體現(xiàn)空間管理差異化的用途管制規(guī)則體系。

3.2.1 發(fā)展與預(yù)留類空間區(qū)域

應(yīng)對(duì)新型產(chǎn)業(yè)及新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換等發(fā)展需求，實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃＋規(guī)劃許可”管制，詳細(xì)規(guī)劃或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃對(duì)具體地塊的開發(fā)利用及空間準(zhǔn)入許可進(jìn)行詳細(xì)設(shè)定，在具體利用時(shí)優(yōu)化國(guó)土空間用途轉(zhuǎn)用審批流程，完善轉(zhuǎn)用審批、規(guī)劃許可、建設(shè)許可等全流程制度，嚴(yán)格落實(shí)分區(qū)管制目標(biāo)，提升區(qū)域自然資源節(jié)約集約利用水平，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)用地空間的需求。

3.2.2 保護(hù)類空間區(qū)域

嚴(yán)格遵守相應(yīng)的法律法規(guī)、行業(yè)政策要求的同時(shí)，搭建以底線約束為基準(zhǔn)的“正面清單”空間準(zhǔn)入管制規(guī)則，兼顧生態(tài)保護(hù)與人民對(duì)美好生活的需求，滿足自然資源精細(xì)化管理的具體要求，明確禁止、限制及允許的具體用途類型、具體要求、利用強(qiáng)度甚至具體位置，對(duì)國(guó)土空間各生態(tài)系統(tǒng)的開發(fā)利用進(jìn)行分層分類管控。

3.3 以“自上而下”為模式的用途管制傳導(dǎo)體系

用途管制須面向空間規(guī)劃的全過(guò)程，其管控的層級(jí)傳導(dǎo)應(yīng)堅(jiān)持自上而下，包括規(guī)劃編制與實(shí)施監(jiān)督、政策制度與管控方式等。規(guī)劃編制方面：按照分級(jí)管控、事權(quán)對(duì)應(yīng)、全域覆蓋的原則，建立國(guó)家-省-市-縣-鄉(xiāng)五級(jí)、總體-專項(xiàng)-詳細(xì)規(guī)劃五級(jí)三層傳導(dǎo)體系，實(shí)施總量指標(biāo)管理傳導(dǎo)制度，核心空間要素如永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、建設(shè)用地總量等下級(jí)服從上級(jí)；實(shí)施監(jiān)督方面：納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”監(jiān)督實(shí)施平臺(tái)系統(tǒng)，完善分級(jí)監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警、反饋機(jī)制，對(duì)全域國(guó)土空間用途管制實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度，實(shí)行三類規(guī)劃年度體檢與中期評(píng)估相結(jié)合的評(píng)估機(jī)制，對(duì)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)或評(píng)估的相關(guān)情況設(shè)計(jì)底線預(yù)警，同時(shí)將監(jiān)測(cè)、評(píng)估與預(yù)警結(jié)果及時(shí)形成反饋意見建議，為完善或修改相關(guān)空間規(guī)劃提供決策依據(jù)；政策制度方面：以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、促進(jìn)節(jié)約的主要管控策略導(dǎo)向，剛性為主、彈性為輔的管控傳導(dǎo)模式，形成國(guó)土空間管控的合力，制定與用途管制劃定、實(shí)施、監(jiān)測(cè)、預(yù)警等相配套的政策體系，并自上而下進(jìn)行科學(xué)傳遞；管控方式方面：國(guó)家和省級(jí)重點(diǎn)是宏觀政策、戰(zhàn)略目標(biāo)、管制總體格局所涉及的重要功能區(qū)及控制線，市縣做好承上啟下過(guò)渡作用，落實(shí)、劃定國(guó)土空間分區(qū)管制范圍，鄉(xiāng)、專項(xiàng)或詳細(xì)規(guī)劃則應(yīng)落實(shí)到具體地塊，相應(yīng)用途管制傳導(dǎo)成果由各級(jí)政府主導(dǎo)負(fù)責(zé)。

4 實(shí)現(xiàn)用途管制制度體系的核心路徑

4.1 持續(xù)完善用途管制制度的法律法規(guī)與政策標(biāo)準(zhǔn)體系

法律法規(guī)與政策標(biāo)準(zhǔn)是“三全”用途管制制度的支撐與保障，需要在已建立的相關(guān)制度及政策法規(guī)完善的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步融合其他地類與生態(tài)要素相關(guān)管制政策法規(guī)，構(gòu)建涉及規(guī)劃、實(shí)施與監(jiān)督三項(xiàng)核心職責(zé)的制度保障體系，形成用途管制合力，有效實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)。新修訂的《土地管理法》已對(duì)國(guó)家實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間用途管制制度進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，為適應(yīng)新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系對(duì)用途管制制度的要求，在國(guó)家戰(zhàn)略方面，從上位高度進(jìn)行有關(guān)法律法規(guī)、政策標(biāo)準(zhǔn)的制定與完善的同時(shí)，適時(shí)探索制定《國(guó)土空間用途管制條例》，明確用途管制基礎(chǔ)、方式、主體、實(shí)施與監(jiān)測(cè)及反饋等的法律地位與效力，統(tǒng)一規(guī)范其程序、手段、措施等，分清各級(jí)政府及部門的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等，其他如制定“三生”空間保護(hù)條例等法規(guī)，形成完整的法律法規(guī)體系；在地方各級(jí)政府具體操作方面，因地制宜地對(duì)已有相關(guān)法律法規(guī)、政策標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂，適時(shí)探索關(guān)于用途管制實(shí)施細(xì)則的制定，使用途管制制度涵蓋規(guī)劃編制、實(shí)施監(jiān)督、監(jiān)測(cè)反饋等的全流程，保障其有法可依、有章可循，構(gòu)建用途管制制度動(dòng)態(tài)更新體系。

4.2 探索建立用途管制制度的融合溝通式公眾參與制度

公眾參與是新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系“以人民為中心”的重要實(shí)現(xiàn)途徑，用途管制的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生，融合溝通式的公眾參與制度是用途管制的重要組成部分，公眾的參與、配合、監(jiān)督與反饋是提升用途管制更加貼合實(shí)際、適應(yīng)發(fā)展、形成合力的有力舉措，充分調(diào)動(dòng)最廣大的普通群眾積極參與到用途管制的各個(gè)環(huán)節(jié)會(huì)產(chǎn)生事半功倍的效果，促進(jìn)用途管制體系運(yùn)轉(zhuǎn)更加順暢。良好溝通可以貫穿于用途管制的初期，如規(guī)劃方案編制與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的路徑選擇，甚至法律法規(guī)、政策標(biāo)準(zhǔn)制定等，從源頭目標(biāo)體現(xiàn)公眾參與的重要性與針對(duì)性；深度融合實(shí)現(xiàn)與用途管制的中后期，探索通過(guò)簽訂合作協(xié)議等方式，讓公眾參與到實(shí)質(zhì)性的管理事務(wù)中，變被動(dòng)為主動(dòng)，成為用途管制中的部分管理者，有效推動(dòng)用途管制深入人心的同時(shí)，真正使其落地，必會(huì)“開花結(jié)果”。

4.3 健全融合用途管制制度的行政經(jīng)濟(jì)與技術(shù)手段體系

健全與協(xié)調(diào)行政、經(jīng)濟(jì)、科技等用途管制手段，形成融合式綜合手段的用途管制合力，是新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系對(duì)用途管制的現(xiàn)實(shí)要求，也是深化生態(tài)文明建設(shè)體制機(jī)制改革的時(shí)代稟賦，在將用途管制多種手段融合于現(xiàn)有及完善的政策體系之中的同時(shí)，合力實(shí)現(xiàn)用途管制的綜合效果，實(shí)現(xiàn)用途管制的目標(biāo)與效力。行政方面，實(shí)行總量及增量（指標(biāo)）控制、“底線”與“天花板”控制的各類指標(biāo)管控體系，強(qiáng)化統(tǒng)一國(guó)土空間用途轉(zhuǎn)用許可審批制度，加強(qiáng)各類自然資源統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、專項(xiàng)監(jiān)測(cè)、應(yīng)急監(jiān)測(cè)與監(jiān)督等對(duì)用途管制的支撐，探索建立用途管制目標(biāo)責(zé)任與考核機(jī)制；經(jīng)濟(jì)方面，完善及創(chuàng)新各種經(jīng)濟(jì)手段，如耕地進(jìn)出平衡機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償及生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制、農(nóng)村集體土地確權(quán)登記及“三權(quán)”分離機(jī)制、指標(biāo)（新增、補(bǔ)償、結(jié)余等）交易機(jī)制平臺(tái)等，用經(jīng)濟(jì)杠桿撬動(dòng)用途管制的融合協(xié)調(diào)發(fā)展；科技應(yīng)用方面，結(jié)合第三代科技信息技術(shù)及應(yīng)用，以國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)為依托，適時(shí)構(gòu)建用途管制系統(tǒng)平臺(tái)，融合目標(biāo)指標(biāo)、用途轉(zhuǎn)用、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、動(dòng)態(tài)反饋等，開展全域國(guó)土空間用途執(zhí)法檢查，應(yīng)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等進(jìn)行用途管制數(shù)據(jù)的疊加與分析，將數(shù)據(jù)分析應(yīng)用至體檢評(píng)估、底線預(yù)警、實(shí)施反饋的全方位管理，提升用途管制全流程全周期的科技化水平。

5 結(jié)語(yǔ)

實(shí)行“三全”用途管制制度是構(gòu)建高品質(zhì)國(guó)土空間開發(fā)利用保護(hù)總體格局的有效保障，須將其貫穿于國(guó)土空間規(guī)劃體系的全過(guò)程周期之中，通過(guò)其新時(shí)代的理論邏輯出發(fā)，可知以空間分區(qū)體系為基底、以管控制度為機(jī)制、以管制傳導(dǎo)為模式的“三全”用途管制制度體系，是時(shí)代發(fā)展的必然趨勢(shì)，是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的必然選擇，用途管制制度體系的健全完善及真正應(yīng)用于新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系之中，須從法律制度保障、公眾參與體系、綜合手段應(yīng)用等方面進(jìn)行統(tǒng)一部署、逐步完善。