“私人檢察總長”理論對我國行政公益訴訟的借鑒意義

由佳田

摘 要：美國的“私人檢察總長”理論經(jīng)過誕生之初對原告資格探討到正式納入立法予以明確、發(fā)展為公民訴訟形式等階段，逐步成為維護(hù)社會(huì)公共利益的重要訴訟理論，也是公民參與社會(huì)公共利益保護(hù)的有效途徑。我國當(dāng)前公益訴訟制度發(fā)展過程中，應(yīng)進(jìn)一步借鑒“私人檢察總長”理論原告主體多元，通過訴前程序開展預(yù)防性公益保護(hù)，堅(jiān)持行政權(quán)力優(yōu)先原則等經(jīng)驗(yàn)，規(guī)避該理論存在的原告資格過度擴(kuò)張，私人逐利性與公益保護(hù)價(jià)值追求相矛盾以及片面追求政治效果的弊端，促進(jìn)行政公益訴訟制度更加全面發(fā)展。

關(guān)鍵詞：私人檢察總長 公益訴訟 原告資格 公民訴訟

黨的二十大報(bào)告在“堅(jiān)持全面依法治國，推進(jìn)法治中國建設(shè)”一章中專門指出，“完善公益訴訟制度”，為新時(shí)代檢察公益訴訟工作擘畫了發(fā)展方向，具有里程碑意義。通過研究美國“私人檢察總長”的傳統(tǒng)判例，借助比較研究的視角與方法，分析“私人檢察總長”理論對我國行政公益訴訟的借鑒意義，同時(shí)對這一理論的不足進(jìn)行剖析，有利于促進(jìn)完善我國行政公益訴訟的制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行方式，為公益訴訟發(fā)展提供理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

一、“私人檢察總長”理論發(fā)展溯源

美國被認(rèn)為是現(xiàn)代公益訴訟制度的發(fā)源地。在判例法為主要法律淵源的英美法系國家，行政公益訴訟最為著名的是“私人檢察總長”理論。公益“私人檢察總長”理論是美國環(huán)境公益訴訟制度的重要成就。［1］20世紀(jì)30至40年代，公益訴訟“私人檢察總長理論”正式確立的標(biāo)志為美國聯(lián)邦第二巡回上訴法院審理的“美國紐約州工業(yè)聯(lián)合會(huì)訴伊克斯案”（Associated Industries of NewYork State v.lckes）。

“美國紐約州工業(yè)聯(lián)合會(huì)訴伊克斯案”發(fā)生于1943年，原告是美國紐約州工業(yè)聯(lián)合會(huì)，作為一家會(huì)員公司，其成員主要為紐約的工商業(yè)公司，并包含許多煤炭消費(fèi)者。被告是掌管著煙煤交易定價(jià)職責(zé)的內(nèi)政部長Ickes和煙煤部門的主任惠勒，該案的主審法官是弗蘭克（Frank）。原告紐約州工業(yè)聯(lián)合會(huì)代表眾多煙煤消費(fèi)者要求審查內(nèi)政部根據(jù)1937年煙煤法案授權(quán)所作的命令，該命令旨在提高紐約州煙煤最低價(jià)格，即每噸增加20美分，因這一命令造成煙煤消費(fèi)者權(quán)益受損而向法院依法提起訴訟，要求法院進(jìn)一步審查內(nèi)政部提高煤炭價(jià)格的命令是否符合聯(lián)邦法律規(guī)定，并解決煤炭交易價(jià)格過高引發(fā)的消費(fèi)者權(quán)益受損問題。內(nèi)政部及其煙煤主管部門辯稱，原告沒有資格就該命令質(zhì)疑，因?yàn)樗皇抢媸軗p的主體。法院審理過程中就原告（消費(fèi)者）是否具有起訴資格展開爭論，法官弗蘭克在法庭中提出了私人檢察總長理論，“國會(huì)為了公共利益可以授權(quán)檢察總長對行政機(jī)關(guān)行為申請司法審查，也有權(quán)以法律指定其他當(dāng)事人作為私人檢察總長”，法院在判決中詳細(xì)論述了這一理論的內(nèi)在邏輯，并作出最終判決：“駁回上訴人（即煤炭消費(fèi)者）反對煤價(jià)上漲的請求”的動(dòng)議被否決，因?yàn)樽袷亍睹绹鵁熋悍ā窌?huì)損害上訴人的權(quán)利，而且被上訴人（內(nèi)政部即煙煤部門）對于原告群體資格的質(zhì)疑沒有任何根據(jù)。

這一判例認(rèn)同了煤炭消費(fèi)者、紐約州工業(yè)聯(lián)合會(huì)的原告資格，也標(biāo)志著“私人檢察總長”理論正式在美國的確立定型。不僅明確了“私人檢察總長”制度框架下參與訴訟的目的和主體范圍，即其目的就是可以出于對公共利益保護(hù)的考慮進(jìn)行訴訟，而且對于私人檢察長的身份合法性、合憲性進(jìn)行了更為充分的闡釋。私人檢察總長也可以是與行政機(jī)關(guān)違法行為有實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)的公民個(gè)人代表作為原告提起訴訟。即判決書中提出，“人們可能認(rèn)為，一個(gè)可能因行政機(jī)關(guān)頒發(fā)的許可證而受到經(jīng)濟(jì)損害的人將是唯一有足夠的利益的原告以起訴政府部門的人，并請求法院確認(rèn)授予許可證行為違法，但國會(huì)有權(quán)授予這些相關(guān)公民以原告資格來起訴”。關(guān)于這些相關(guān)公民的限定，判決進(jìn)一步指出，公民針對政府官員非法行為的起訴，如果沒有可審理的“爭議”，《美國憲法》第3條規(guī)定法院沒有管轄權(quán)，除非公民表明政府行為侵犯或即將侵犯其私人實(shí)質(zhì)性利益，則公民的原告資格受到法律保護(hù)；這一判例還明確國會(huì)可指定司法部長（總檢察長）及政府官員擔(dān)任“私人檢察總長”提起訴訟，該案判決中載明“國會(huì)可以根據(jù)憲法授權(quán)自己的官員，如司法部長提起訴訟，以防止其他官員違反其法定權(quán)力，因?yàn)榇嬖趯?shí)際爭議，而司法部長在爭議中出于維護(hù)公眾或政府的利益的目的。同時(shí)，國會(huì)可以根據(jù)憲法頒布法令，指定其他公職人員來提起訴訟，授予任何非官方人士或指定的非官方人士提起訴訟，以防止官員違反其法定權(quán)力采取行動(dòng)”。該判例也闡明其他主體也可以得到國會(huì)授權(quán)擔(dān)任“私人檢察總長”，如社會(huì)組織可被授權(quán)擔(dān)任私人檢察總長，對行政行為申請司法審查。判決中指出，“憲法并沒有禁止國會(huì)授權(quán)存在實(shí)際爭議的任何人，提起涉及這類爭議的訴訟，即使唯一的目的是維護(hù)公眾利益，這被授權(quán)的人就是私人檢察總長”。

通過分析上述判例，私人檢察總長訴訟既可以由特定國家機(jī)關(guān)提起，又可以由與被訴事實(shí)沒有直接利害關(guān)系、但有間接利害關(guān)系的普通公民擔(dān)任公共利益代表提起，為了防范政府官員采取違反法律規(guī)定權(quán)力的行政行為，政府官員、檢察機(jī)關(guān)、公民、社會(huì)組織都有權(quán)獲得國會(huì)授權(quán)，對行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督并起訴，前提是法院經(jīng)審查認(rèn)為公共利益確實(shí)遭受損害，存在實(shí)際“爭議”，其原告范圍較為廣闊。這一案例對公益訴訟公民原告資格放寬是頗為積極的信號，20世紀(jì)60至70年代，美國《民權(quán)法案》中第一次加入了“私人檢察總長”理論，這一理論的發(fā)展逐漸達(dá)到高峰。70至90年代，這一理論逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣裨V訟形式，并在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、污染治理和綠色發(fā)展等領(lǐng)域發(fā)揮出獨(dú)特作用；90年代以來，“私人檢察總長”訴訟在民眾權(quán)益保護(hù)、反壟斷等領(lǐng)域遭受一定程度的挑戰(zhàn)，表現(xiàn)為聯(lián)邦法院對訴訟范圍、訴前程序、原告資格等進(jìn)行限制，其在司法實(shí)踐中的應(yīng)用也隨之發(fā)生變化。

二、“私人檢察總長”理論的借鑒意義

（一）檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的起訴人

“私人檢察總長”經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驗(yàn)闄z察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟制度中，承擔(dān)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督者、行政機(jī)關(guān)履職的協(xié)助者等角色提供十分有益的借鑒。根據(jù)美國三權(quán)分立的憲政結(jié)構(gòu)，聯(lián)邦司法部是美國政府的行政分支，由總統(tǒng)管轄，其法律地位與我國檢察機(jī)關(guān)作為憲法和法律所明確的司法機(jī)關(guān)、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)定位并不同。聯(lián)邦司法部長擔(dān)任總檢察長，其職權(quán)、地位與我國檢察官也不盡相同。有學(xué)者認(rèn)為，由于中美政治體制上的差異，不應(yīng)籠統(tǒng)地將聯(lián)邦司法部歸入行政或司法機(jī)關(guān)的范疇，而應(yīng)具體考察其承擔(dān)的法定職責(zé)再分析?！翱倷z察長處于法律和公共政策的交匯點(diǎn)，其典型權(quán)力包括：提起民事訴訟；代表政府機(jī)構(gòu)并辯護(hù)或質(zhì)疑立法活動(dòng)或行政活動(dòng)的合憲性；……執(zhí)行空氣、水污染和危險(xiǎn)物廢棄法；處理刑事上訴和嚴(yán)重的聯(lián)邦、州范圍內(nèi)的刑事訴訟?！保?］聯(lián)邦司法部具有類似于“準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)”的性質(zhì)，雖然是政府的行政分支，但履行代表行政機(jī)關(guān)提起訴訟等司法職能。［3］因此，對于美國總檢察長代表公共利益起訴的經(jīng)驗(yàn)借鑒，重點(diǎn)并不在于作為司法權(quán)屬性的檢察權(quán)運(yùn)行方面，不能將聯(lián)邦司法部與我國檢察機(jī)關(guān)同等視之而進(jìn)行混淆，因?yàn)閮烧叩男再|(zhì)職能有很大不同。借鑒意義在于，在公共利益保護(hù)和社會(huì)治理領(lǐng)域，允許以法律形式賦予某種特定主體以代表國家職能的權(quán)力，在訴訟中承擔(dān)著國家和社會(huì)管理、維護(hù)社會(huì)公共利益的職能和責(zé)任。而我國檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟起訴人，符合檢察機(jī)關(guān)公訴機(jī)關(guān)、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)、公共利益代表人的憲法法律定位。

（二）行政公益訴訟提起主體應(yīng)更多元

美國“私人檢察總長”理論指引下的公民訴訟對于擴(kuò)張公眾參與，建立多元的訴訟主體機(jī)制有一定借鑒價(jià)值。我國行政公益訴訟制度的原告資格，僅有檢察機(jī)關(guān)被授權(quán)具有對行政機(jī)關(guān)履職進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，而其他社會(huì)組織、公民個(gè)人沒有在法律上賦予其提起行政公益訴訟的資格。社會(huì)組織真正參與到行政公益訴訟中的可謂鳳毛麟角。同時(shí)，“私人檢察總長”理論可以為公民參與行政公益訴訟提供借鑒。相較于美國的公民訴訟制度，我國在公民提起行政公益訴訟領(lǐng)域法律供給相對不足，有學(xué)者提出，可以適度引入利益誘導(dǎo)為基礎(chǔ)的自益式“行政公益訴訟”（實(shí)質(zhì)上是私益救濟(jì)）或民事公益訴訟來對沖主體單一的行政公益訴訟，即在立法和司法實(shí)踐層面鼓勵(lì)、倡導(dǎo)通過私益救濟(jì)方式保護(hù)公益，形成多元的公益司法保護(hù)機(jī)制。［4］

（三）訴前程序中開展預(yù)防性公共利益保護(hù)

20世紀(jì)90年代以來，美國法院逐步對公民訴訟設(shè)置了訴前告知制度，在提起公民訴訟前，“私人檢察總長”應(yīng)當(dāng)提前60或90天以書面形式送達(dá)聯(lián)邦政府獨(dú)立職能機(jī)構(gòu)、行政違法行為所在州政府以及違法行為主體。如果送達(dá)之后的60天或90天內(nèi)，相關(guān)政府部門積極采取行政行為有效制止違法行為、挽救公共利益，則政府的補(bǔ)救措施優(yōu)先于公民訴訟，公民不可以再對政府提起訴訟，即使提起法院也將駁回。但如果相關(guān)政府部門接到書面通知后，仍不能及時(shí)糾正行政違法行為，公民就有權(quán)提起行政訴訟。訴前告知制度的借鑒意義主要有兩方面：

一方面，把握行政權(quán)力優(yōu)先的原則。要優(yōu)先推進(jìn)行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力保護(hù)公共環(huán)境利益，我國檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)是兜底性質(zhì)的，處于生態(tài)環(huán)境公益保護(hù)的第二順位。公民訴訟的目的是補(bǔ)充和促進(jìn)行政執(zhí)法，只有在行政執(zhí)法權(quán)怠于行使、違法行使前提條件下，公民才可以依法提起公益訴訟。在我國的環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域，公共利益保護(hù)更依賴于行政執(zhí)法水平，類似于美國公民訴訟訴前告知程序，我國設(shè)置了督促行政機(jī)關(guān)履職的“訴前程序”，兩者異曲同工。但在司法實(shí)踐中，還應(yīng)完善如行政機(jī)關(guān)已經(jīng)糾正違法行為、明確并積極履行環(huán)保職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)撤訴等處理方式，堅(jiān)持行政權(quán)力優(yōu)先原則，保持公益訴訟制度不越位、不越權(quán)的“謙抑性”。

另一方面，借鑒美國“私人檢察總長”經(jīng)驗(yàn)探索預(yù)防性公益訴訟。公益受損如環(huán)境污染與破壞問題一旦發(fā)生后續(xù)治理難度較大，因此在環(huán)境損害尚未發(fā)生前采取防范性措施杜絕損害的發(fā)生，可降低后續(xù)公益破壞后的治理成本。美國對于“環(huán)境損害”的認(rèn)定并不要求環(huán)境利益侵害已實(shí)際發(fā)生，僅要求存在法律上環(huán)境利益損害風(fēng)險(xiǎn)或可能性即可提起公益訴訟。美國法律的實(shí)際損害的判定標(biāo)準(zhǔn)不是基于實(shí)體權(quán)利的判斷，而是基于法律利益的判斷。［5］這一預(yù)防性原則有一定借鑒意義，應(yīng)在公共利益受損有高度可能性的預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，借助專家學(xué)者的專業(yè)研判，通過訴前檢察建議等第一時(shí)間督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)履職，對政府或者侵害公共利益的主體行為進(jìn)行早期干預(yù)和治理，促進(jìn)行政公益訴訟對于生態(tài)環(huán)境污染、國土資源流失等的預(yù)防和訴源治理，實(shí)現(xiàn)“抓前端、治未病”。

三、借鑒“私人檢察總長”理論應(yīng)規(guī)避的問題

如前所述，美國私人檢察總長理論及其公民訴訟形式在起訴主體、訴前程序等方面對于我國行政公益訴訟有借鑒意義。正如任何法律制度誕生都根源于其所處的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展階段，“私人檢察總長”制度隨著美國的政黨制度的演變也在不斷調(diào)整。我國行政公益訴訟制度借鑒“私人檢察總長”經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，還需去其糟粕、規(guī)避弊端，才能適應(yīng)本土土壤、走出中國特色公益保護(hù)之路。

一是原告資格的過度擴(kuò)張導(dǎo)致私人訴訟泛濫。有學(xué)者提出，美國給予公民極大的自主權(quán)利，但這種把公益作為私益來保護(hù)的做法，也在一定程度上模糊了公益和私益的界限。［6］美國公益訴訟的原告范圍不斷擴(kuò)大，如果對原告資格不加區(qū)分，誰都能夠隨便提起訴訟，容易造成濫訴進(jìn)而浪費(fèi)司法資源，引發(fā)案件量激增，降低社會(huì)治理的效率、不利于實(shí)現(xiàn)公共利益保護(hù)。

二是美國公民訴訟具有一定私人逐利特征，與公益訴訟保護(hù)公共利益的價(jià)值追求相矛盾。如“私人檢察總長”理論要求公民提起訴訟前必須有與訴訟相關(guān)聯(lián)的利益，美國在環(huán)境領(lǐng)域相關(guān)立法中均要求公民必須在個(gè)體權(quán)益受損的前提下提起公民訴訟，并建立了訴訟費(fèi)用保障與激勵(lì)機(jī)制，如律師費(fèi)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)等，這些規(guī)定增大了公民為維護(hù)自身利益、獲取各類賞金而參與訴訟的可能性，容易與“私人檢察總長”初衷是為了促進(jìn)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法、保護(hù)社會(huì)公益相背離。不僅是律師費(fèi)支付規(guī)則的改變，還包括公益性社會(huì)組織訴訟中追逐私有利益的事實(shí)，都說明普通公民與社會(huì)組織提起訴訟的目的與表達(dá)特定政治主張、追求物質(zhì)利益等有較高關(guān)聯(lián)度。［7］美國的實(shí)踐說明：私人檢察訴訟利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制存在明顯缺陷，而且其合理性與美國較弱的執(zhí)法力量有重要關(guān)聯(lián)。［8］這對我國行政公益訴訟有啟發(fā)性意義，如果公益訴訟起訴人都以私人牟利動(dòng)機(jī)來提起公益訴訟程序，將阻礙制度的良性發(fā)展，因此在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)注意規(guī)避以“賞金獵人”等物質(zhì)性獎(jiǎng)勵(lì)制度來激發(fā)各公益訴訟主體積極性、參與度的“飲鴆止渴”舉措。

三是美國“私人檢察總長”公益訴訟制度存在政黨制度的政治考量，在一定程度上片面追求政治效果，而破壞公益訴訟法律制度的穩(wěn)定性。如，19世紀(jì)60年代的美國民權(quán)運(yùn)動(dòng)是孕育現(xiàn)代公益法的熔爐，是美國政治界與法律界合力推進(jìn)的結(jié)果，對消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等發(fā)揮了重要作用。在“私人檢察總長”訴訟中，民主黨和共和黨對于原告資格有著不同的政策傾向。民主黨提名的法官對原告資格問題比較寬松、開明，而共和黨提名的法官更傾向于否決“弱勢群體”的原告資格。［9］20世紀(jì)60年代，在美國民主運(yùn)動(dòng)浪潮中，民主黨順應(yīng)社會(huì)思潮擴(kuò)大了公民訴訟原告的參與范圍，而隨著20世紀(jì)90年代共和黨占據(jù)了美國國會(huì)多數(shù)席位后，又進(jìn)一步否定了之前的私人檢察訴訟制度，對于過去的“私人檢察總長”相關(guān)立法進(jìn)行部分否定，特別是在原告資格、訴訟范圍、訴訟程序等方面設(shè)置了諸多條款，限制制度的發(fā)展。這一轉(zhuǎn)向與司法機(jī)關(guān)的立場轉(zhuǎn)化具有相關(guān)性，是由美國兩黨制的政治體制特點(diǎn)所決定的。我國行政公益訴訟制度在發(fā)展過程中，要堅(jiān)持黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，沿著中國特色社會(huì)主義法治道路前行，有效發(fā)揮監(jiān)督行政、維護(hù)公益方面的治理效能，實(shí)現(xiàn)政治效果、社會(huì)效果、法律效果相統(tǒng)一，切實(shí)推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

*最高人民檢察院辦公廳咨詢委員處干部，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）博士研究生［100726］

［1］ 參見侯佳儒：《環(huán)境公益訴訟的美國藍(lán)本與中國借鑒》，《交大法學(xué)》2015年第4期。

［2］ 徐卉：《通向社會(huì)正義之路：公益訴訟理論研究》，法律出版社2009年版，第170頁。

［3］ 參見李艷芳、吳凱杰：《論檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的角色與定位——兼評最高人民檢察院〈檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案〉》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第2期。

［4］ 參見楊建順：《〈行政訴訟法〉的修改與行政公益訴訟》，《法律適用》2012年第11期。

［5］ 參見張輝：《美國公民訴訟之“私人檢察總長理論”解析》，《環(huán)球法律評論》2014年第1期。

［6］ 參見陳嬋：《論環(huán)境行政公益訴訟的利益范疇與原告資格的確立》，《黑龍江教育學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。

［7］ See John C.Coffee， Jr.Rescuing the Private Attorney General： Why the Model of the Lawyer as Bounty Hunter is Not Working. ［J］.Maryland Law Review，1983.

［8］ 參見劉藝：《美國私人檢察訴訟演變及其對我國的啟示》，《行政法學(xué)研究》2017年第5期。

［9］ C.K.Rowland，Bridget Jeffrey Todd，Where You stand Depends on Who Sits：Platform Promisesand Judicial Gste keeping in the Federal District Courts， 53 J.Pol.175，178-183（1991）.