城市社會救助服務(wù)模式的先進(jìn)經(jīng)驗

代玉巧

摘 要：在城市經(jīng)濟快速發(fā)展的今天，社會救助服務(wù)作為社會救助的有效供給方式，在滿足貧困群體救助需求，保障其基本生活方面發(fā)揮了重要作用。結(jié)合上海市長寧區(qū)社會救助服務(wù)模式的先進(jìn)經(jīng)驗，對城市社會救助服務(wù)模式的發(fā)展困境進(jìn)行全面分析，在此基礎(chǔ)上提出促進(jìn)城市社會救助服務(wù)模式發(fā)展的相關(guān)建議，即加強社會救助服務(wù)的精準(zhǔn)化識別，保障多樣化的社會救助服務(wù)供給，增強社會救助服務(wù)的專業(yè)性，建立健全風(fēng)險管控機制。

關(guān)鍵詞：社會救助服務(wù)；上海市長寧區(qū)；先進(jìn)經(jīng)驗

中圖分類號：C916.2? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）34-0046-03

引言

黨的十九大報告指出，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段[1]。這既是經(jīng)濟增長方式和路徑的轉(zhuǎn)變，更是體制改革和機制轉(zhuǎn)換的過程[2]。社會救助作為保障社會安全的“最后一道防線”，是現(xiàn)代社會保障體系的必要組成部分，對社會安全和人的生存發(fā)展起著兜底性的作用。因此促進(jìn)社會救助發(fā)展，既是貫徹新時代中國特色社會主義思想，滿足人民群眾美好生活的現(xiàn)實需要，也是切實發(fā)揮社會救助在現(xiàn)代社會保障體系中的兜底性作用。而社會救助服務(wù)發(fā)展作為衡量社會救助發(fā)展的重要指標(biāo)[3]，受到黨和政府的高度重視。2018年8月，民政部辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展社會救助綜合改革試點的通知》[4]，《通知》決定在全國開展社會救助綜合改革試點工作。作為全國社會救助改革試點區(qū)中的“服務(wù)類社會救助試點”，長寧區(qū)以“?；尽⒍档拙€、救急難、可持續(xù)”為總要求，推進(jìn)社會救助制度改革創(chuàng)新，創(chuàng)新社會救助服務(wù)，實現(xiàn)精準(zhǔn)救助、溫暖救助、高效救助、智慧救助，不斷增強困難群眾的獲得感、幸福感、安全感。

一、上海市長寧區(qū)社會救助服務(wù)模式的先進(jìn)經(jīng)驗

（一）構(gòu)建社會救助綜合評估系統(tǒng)，推進(jìn)救助精準(zhǔn)化

近年來，隨著通信技術(shù)的迅速發(fā)展，數(shù)字化信息手段使社會救助服務(wù)的便利化程度得到了顯著提高。上海市長寧區(qū)就是通過借助“互聯(lián)網(wǎng)+”數(shù)字化信息技術(shù)，搭建起了社會救助的綜合評估系統(tǒng)，利用評估系統(tǒng)完成對困難群眾家庭狀況的精準(zhǔn)識別，從而為困難家庭提供具有針對性的救助服務(wù)。在這一過程中，對救助人群的精準(zhǔn)識別不僅僅考慮困難家庭的經(jīng)濟狀況，還涉及醫(yī)療救助、就業(yè)狀況、身心健康狀況、社會參與等綜合指標(biāo)，根據(jù)這些指標(biāo)判斷困難群體實際的貧困現(xiàn)狀、引發(fā)貧困的原因以及存在的貧困問題等。

（二）實施分層分類的救助服務(wù)模式，提供多樣化的救助服務(wù)

上海市長寧區(qū)結(jié)合困難群體的實施狀況，為包括重大疾病群體、身心障礙患者、失業(yè)無業(yè)人群、困難老人群體等制定精細(xì)化的服務(wù)方案。首先，主要由社區(qū)救助顧問實地了解、評估困難群眾的家庭困境和現(xiàn)實需求，科學(xué)區(qū)分低度困境、中度困境和高度困境，并且精準(zhǔn)識別困難群眾的致貧原因。其次，根據(jù)每個家庭的情況制訂專業(yè)的救助計劃。通過建立分層分類的服務(wù)系統(tǒng)，實現(xiàn)為困難群眾提供多樣化的救助服務(wù)。

（三）設(shè)立社區(qū)救助服務(wù)顧問，提升社會救助的專業(yè)化水平

上海市長寧區(qū)通過打造專業(yè)化的社會救助顧問團隊，專業(yè)化的救助團隊通常由社區(qū)事務(wù)受理中心人員、居民區(qū)救助人員和專業(yè)社會工作者組成，整合、調(diào)配包括政府和社會在內(nèi)的各項救助資源，就近幫助困難群眾分析現(xiàn)狀、診斷問題、提供引導(dǎo)、銜接資源，幫助困難群眾盡快找到合適的社會救助政策或解決困難的辦法，從而實現(xiàn)精準(zhǔn)救助，提升了社會救助服務(wù)的專業(yè)化水平。目前，上海市長寧區(qū)全區(qū)已建立195個顧問點，配備社區(qū)救助顧問300多人。

（四）加強社會救助的資源整合，促進(jìn)資源的有效銜接

首先，上海市長寧區(qū)通過線上的系統(tǒng)科學(xué)研判和線下的定期入戶走訪等手段，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)困境家庭的多元救助需求；其次，加強社會救助資源的有效整合，聯(lián)合相關(guān)政府部門、各街道、社區(qū)的社會組織聯(lián)合會、企業(yè)、事業(yè)單位等梳理并形成相對完善、定期補充更新的社會救助資源清單，并利用搭建的跨部門平臺實現(xiàn)資源的跨部門共享；最后，根據(jù)困難群眾實際的救助需求，落實社會救助的服務(wù)清單，實現(xiàn)救助資源供給和需求的有效銜接。

二、借鑒上海市長寧區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗探究城市社會救助服務(wù)模式的發(fā)展困境

（一）社會救助服務(wù)的精準(zhǔn)化識別明顯不足

一些學(xué)者的調(diào)研報告顯示，在城市中實際存在著大量的因病致貧，因病返貧困難家庭，這些家庭中的病人大多常年需要照顧。但是在現(xiàn)實生活中，社會救助政府部門所能提供的主要是低保救助、特困救助和醫(yī)療救助，而對這些家庭的照護需求和心理疏導(dǎo)需求等服務(wù)難以精準(zhǔn)識別，而這恰恰為這些因病致貧困難家庭所需要。同時，城市中也存在著一類以智力殘疾、精神疾病為主的救助群體，他們及家庭成員往往對國家的社會救助政策知曉度較低，其社會融入也較為困難，因此他們自身的救助需求很難被發(fā)現(xiàn)。

（二）不能提供多樣化的社會救助服務(wù)

現(xiàn)階段，城市社會救助服務(wù)的方式仍以為貧困家庭發(fā)送各類救助金的“輸血式”救助，社會救助服務(wù)的形式較為單一，所以很難為城市不同類型的困難家庭提供多樣化的社會救助服務(wù)。對于城市中一些特殊的困難家庭而言，他們往往需要多樣化的救助服務(wù)。如因病致貧、因病返貧城市困難家庭，他們往往需要照料式的救助服務(wù)，如果社區(qū)在救助服務(wù)過程中能夠為病人提供照料式的救助服務(wù)，那么病人的家人就能夠騰出時間參與市場勞動，從而使得社會救助變“輸血”為“造血”。上海市長寧區(qū)正是秉持這樣的理念，在社會救助服務(wù)過程中除為困難家庭提供資金幫助外，還為他們提供心理疏導(dǎo)、照顧陪護等服務(wù)，這在一定程度上滿足了困難家庭多樣化的救助需求。

（三）專業(yè)化的社會救助服務(wù)有待加強

當(dāng)前，由于很多社會救助服務(wù)本身具有較強的專業(yè)性，因此就需要具備一定資質(zhì)的社會組織和專業(yè)的社會工作者為貧困群體提供有效的救助服務(wù)。而從目前的現(xiàn)實狀況來看，城市中專業(yè)化的社會組織和專業(yè)化的社工隊伍都存在著供給不足的問題，并且社會力量的參與度普遍較低且可持續(xù)性較差，因此專業(yè)化的社會救助服務(wù)水平有待加強。實際生活中，較多困難家庭一旦遭遇不幸就會陷入悲觀、抑郁、消極的負(fù)面情緒中，這時就需要專業(yè)化的心理輔導(dǎo)類救助服務(wù)來予以疏導(dǎo)，無論是困難家庭、兒童、殘疾人還是特殊智力障礙群體，為他們提供個性化、精細(xì)化的救助服務(wù)，都需要較強的持續(xù)性和專業(yè)性。

（四）不能進(jìn)行有效的資源整合與銜接

第一，由于社會救助工作需要包括地方政府民政、人力資源和社會保障、應(yīng)急管理等部門的共同參與，同時又涉及紅十字會、殘疾人聯(lián)合會等社會公益組織，因此社會救助服務(wù)的救助標(biāo)準(zhǔn)可能會有所差別，這就需要不同部門間進(jìn)行資源整合和銜接。第二，城市社會救助服務(wù)的銜接機制還有待加強。當(dāng)前存在的較為普遍的問題是，社會救助服務(wù)的供給與需求不能形成有效對應(yīng)。例如，社會力量的參與使得社會救助項目有較為充足的資金來源，但是缺乏合適的社會組織去實施該項目，并且實施的救助項目有時又與當(dāng)?shù)鼐戎后w的實際需求不能進(jìn)行有效銜接。第三，根據(jù)2017年網(wǎng)信研究院公布的調(diào)查結(jié)果顯示，就全國范圍而言，不同部門之間基本實現(xiàn)信息共享的省級政府僅有13%[5]，當(dāng)前城市社會救助數(shù)據(jù)的互通共享還存在較大困難，因此社會救助對象的信息整合還工作需進(jìn)一步推進(jìn)。

三、借鑒上海市長寧區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗促進(jìn)城市社會救助服務(wù)模式發(fā)展的相關(guān)建議

（一）加強社會救助服務(wù)的精準(zhǔn)化識別

救助群體救助服務(wù)需求的精準(zhǔn)化識別是實現(xiàn)救助服務(wù)有效供給的前提，社會救助服務(wù)資格的確定以及供給水平應(yīng)該與我國的經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，所以這就要求我們在供給服務(wù)過程中以選擇式救助服務(wù)為主，需要對救助服務(wù)對象的需求進(jìn)行精準(zhǔn)化識別，從而發(fā)現(xiàn)最需要社會救助服務(wù)的對象以及他們所需要的救助服務(wù)類型。從上海市長寧區(qū)自身的實踐來看，主要通過線上和線下相結(jié)合的方式，實現(xiàn)社會救助服務(wù)對象的精準(zhǔn)化識別。線上開發(fā)并利用“社區(qū)救助顧問精準(zhǔn)評估系統(tǒng)”，實現(xiàn)困境人群的精準(zhǔn)鎖定、困境程度的智能識別、救助政策的人機咨詢以及救助資源的及時對接[6]。線下通過組建一支專業(yè)化的社區(qū)顧問團隊，包括社區(qū)服務(wù)中心的工作人員、社區(qū)救助人員和專業(yè)化的社會工作者等，利用他們專業(yè)化的社區(qū)服務(wù)知識，整合、調(diào)配各種救助資源，從而實地了解、評估困難家庭的現(xiàn)實困境和救助需求。

（二）保障多樣化的社會救助服務(wù)供給

目前，城市社會救助服務(wù)的救助形式較為單一，因此在面對不同類型的困難家庭時很難滿足他們不同層面的救助需求，這就要求城市在為困難群體提供救助服務(wù)時要考慮他們多樣化的救助需求[7]。上海市長寧區(qū)就是通過建立分層分類的救助服務(wù)模式，為不同類型的家庭推行不同的救助方式，為傳統(tǒng)的困難家庭提供兜底性的物質(zhì)救助服務(wù)，為重大疾病困難家庭提供醫(yī)療救助、醫(yī)療照護、心理疏導(dǎo)、健康等服務(wù)，為城市精神障礙患者提供住所安全、精神照護等服務(wù)，為有違法或犯罪記錄的城市無業(yè)人員提供就業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)等服務(wù)。從而實現(xiàn)城市社會救助服務(wù)的“輸血”向“造血”轉(zhuǎn)變。

（三）增強社會救助服務(wù)的專業(yè)性

社會救助服務(wù)品質(zhì)的提升需要專業(yè)化的社工隊伍，同時也需要專業(yè)化的社會組織。首先，在專業(yè)化的社工隊伍培育方面，可以通過政府購買社會救助服務(wù)的方式，重視對社會救助服務(wù)人才的培養(yǎng)，確立對社會工作者的獎勵機制，提升社會工作者的服務(wù)熱情，使得專業(yè)化的社會工作者愿意參與到社會救助服務(wù)中來，用自己的專業(yè)所長為社會救助服務(wù)貢獻(xiàn)力量。其次，可以借助“互聯(lián)網(wǎng)+”數(shù)據(jù)信息化手段，通過社會救助合作共享平臺，讓社會工作者能夠充分獲取社會各界所提供的救助資源，并能與相應(yīng)的救助部門進(jìn)行及時溝通，提供具有專業(yè)性的意見。上海市長寧區(qū)就是通過培育專業(yè)化的社會組織和社工隊伍，針對不同困境人群提供他們所需要的多元化的救助服務(wù)，無論是從前期的個案了解還是后期的個案救助，整個過程都強化了社會救助服務(wù)的專業(yè)化。

（四）完善社會救助服務(wù)的銜接機制

首先，需要建立一個綜合性的社會救助信息平臺，依托社會救助信息平臺整合線上社會救助服務(wù)資源[8]，直觀呈現(xiàn)申請救助的困難家庭的實際救助需求。其次，通過線上線下渠道，將救助資源的供給方和救助資源的需求方形成有效匹配。最后，通過線下的資源輸送，使社會救助資源真正到達(dá)需要救助對象的手中。借鑒上海市長寧區(qū)的做法，成立線下專業(yè)的社會救助顧問團隊，顧問團隊由社區(qū)居委會干部、志愿者和專業(yè)機構(gòu)社工組成，為困難群眾提供救助政策咨詢、救助申請和意見反映等。

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Advanced Experience of Urban Social Relief Service Model

——Take Changning District of Shanghai as an Example

DAI Yu-qiao

（School of Management，Shanghai University of Engineering and Science，Shanghai 201620，China）

Abstract：Today，with the rapid development of urban economy，social assistance services，as an effective way of supplying social assistance，play an important role in meeting the assistance needs of poor groups and ensuring their basic lives.Combining the advanced experience of the social assistance service model in Changning District of Shanghai，conduct a comprehensive analysis of the development dilemma of the urban social assistance service model，and on this basis，put forward relevant suggestions to promote the development of the urban social assistance service model：strengthen the precise identification of social assistance services；Improve the supply of diversified social assistance services；strengthen the professionalism of social assistance services；establish a sound risk management and control mechanism.

Key words：social assistance service；Changning district of Shanghai；advanced experience