北宋體量安撫使考論

咼 豐， 錢毓山

(河北大學(xué) 宋史研究中心， 河北 保定 071002)

北宋時期，由于災(zāi)害或兵亂等原因，部分行政區(qū)處于動蕩狀態(tài)。宋廷為穩(wěn)定地方局勢，常向地方派出專使，以協(xié)助處理地方事宜。這些專使中有一種相對特殊的使者稱為體量安撫或體量安撫使。派遣體量安撫使，是朝廷應(yīng)對地方突發(fā)事件的處理手段和方式之一。學(xué)界對于體量安撫使的研究，較多關(guān)注其職能，沒有進(jìn)一步對其進(jìn)行發(fā)掘和分析。如賈啟紅認(rèn)為體量安撫使是一種賑災(zāi)性質(zhì)的安撫使[1][2]；鄭穎對體量安撫使在賑災(zāi)過程中的作用進(jìn)行了表述[3]；仝建平將體量安撫使歸為一種差遣[4]；石濤和李婉婷將體量安撫使歸為處理災(zāi)情的特殊派遣官，同安撫司長官不同，兩者在任期上存在差異[5]。筆者擬以體量安撫使的設(shè)置源流、選任、職能等為切入點，分析北宋時期專使派遣的問題。

一、承襲與整合：體量安撫使的淵源

體量安撫使是北宋時期宋廷派遣到地方的專使。從設(shè)置源流分析，體量安撫使承襲宋初朝廷派遣的賑災(zāi)使者，是在發(fā)展中形成的具有固定官稱的專使。北宋時期，派遣專使以應(yīng)對災(zāi)害、安撫百姓成為一種慣例。宋太祖開寶五年(972)派遣專使巡視受災(zāi)地區(qū)，“丙午，以水災(zāi)，遣左司員外郎侯陟等四人，乘傳分視民田”[6]283。宋初的專使沒有明確的官稱，史書中多記載為“遣使”或“特遣使”。在處置災(zāi)情的過程中，專使的職權(quán)逐漸明晰。“二月，上以江、淮、兩浙、陜西比歲旱災(zāi)，民多轉(zhuǎn)徙，頗恣攘奪，抵冒禁法。己卯，遣工部郎中、直昭文館韓授，考功員外郎、直秘閣潘慎修等八人分路巡撫。所至之處，宣達(dá)朝旨，詢求物情，招集流亡，俾安其所，導(dǎo)揚壅遏，使得上聞，案決庶獄，率從輕典?！盵6]745派遣的專使權(quán)力頗大。由記載可知，部分地方官員在處置災(zāi)情時有知情不報、欺上瞞下、肆意枉法的行為。這些違法行為，成為之后朝廷派遣專使的原因之一。

體量安撫使是由“體量”和“安撫”兩個詞組合而成?！绑w量”又可以作為“體諒”的具體形式，表示“理會、諒解”?！绑w量”一詞在宋代公文文獻(xiàn)中有“考察審核”之意[7]。鄧小南認(rèn)為，“體量”指設(shè)身處地親身體味衡量，是考察機制中更加專門的表述，其針對性更強，趨向個案的實地調(diào)查了解[8]912。而“體量”一詞最初并非指考察?！杜f唐書》載：“(高)瑀性寬和，有體量，為官雖無赫赫之譽，所至皆理，尤得士心，論者美之?！盵9]4251其中的“體量”是對高瑀的評價，形容其氣量品行。到宋代，“體量”一詞才正式成為一種行政用語。據(jù)《續(xù)資治通鑒長編》載：“(咸平三年)壬寅，命度支判官、兵部員外郎陳堯叟，供奉官、閣門祗候杜承睿，往陜西路體量公事。”[6]990可知宋真宗時期，宋廷就已派遣官員作為地方檢查專使。“體量”一詞在此時作審查、考察之意。“癸未，詔諸路轉(zhuǎn)運、提點刑獄、安撫等司，自今不得牒監(jiān)場務(wù)京朝官、使臣，令體量州縣官吏，以其統(tǒng)攝之下，言多不實故也”[6]1742。從記載中看出，宋廷令路一級行政長官“體量”地方官員，是為了檢查地方實際情況。而“安撫”一詞初期體現(xiàn)的是軍事招撫，“(延熙)十年，涼州胡王白虎文、治無戴等率眾降，衛(wèi)將軍姜維迎逆安撫，居之于繁縣”[10]898。這里，“安撫”一詞解釋為姜維對降將的一種招撫。在“安撫”一詞的使用中，逐漸添加了政治歸化、經(jīng)略防御、外交、軍事統(tǒng)帥、賑災(zāi)等含義[11]，多偏向地方民政事務(wù)，“宿州火，燔民廬舍萬余區(qū)，遣中使安撫之”[6]10。

“體量安撫”這一說法最早見于宋真宗天禧元年(1017)?！端未笤t令集》載：

仍歲之內(nèi)。蝗旱為災(zāi)。穡事靡登。流民相屬。托居人上。深用惘然。臨遣使車。循行方郡。詢訪謠俗。安集里閭。式宣寬大之恩。副茲勤恤之意。宜令殿中侍御史張廓往京東路。薛奎往河北路。駕部員外郞判三司鹽鐵勾院張伸往兩浙路。太常博士判三司度支勾院韓庶、供奉官閣門祗應(yīng)賈眾之往江南路。著作郞集賢校理判三司都催欠憑由司張師德、供奉宮閣門祗應(yīng)曹珣往淮南路。體量安撫。所至不得宴樂游從及多借官津舟舡。長吏亦無得迎送。[12]565

體量安撫使的設(shè)置體現(xiàn)宋代制度發(fā)展的“活”的進(jìn)程。在不斷的賑災(zāi)處置過程中，宋廷認(rèn)識到一旦地方發(fā)生自然災(zāi)害或人為動亂，地方政府可能會出現(xiàn)混亂，嚴(yán)重影響地區(qū)穩(wěn)定，所以，中央派遣專使負(fù)責(zé)地方賑災(zāi)事宜成為一種必然選擇。而在地方建立起有效的路一級行政機構(gòu)前提下，專使的派遣勢必要走上規(guī)范的發(fā)展方向?！绑w量”一詞所表示的“檢查、審查、考核”與“安撫”一詞所表示“安定、撫慰”之意，概括了負(fù)責(zé)賑災(zāi)事宜專使的職權(quán)與任務(wù)。由此，體量安撫使的名稱得以確定下來。體量安撫使的設(shè)置參考了宋初專使派遣的政治實踐，也整合了“體量”與“安撫”的行政命令。

二、行政能力與政治：體量安撫使的選任

對體量安撫使的選任，宋廷有一定的標(biāo)準(zhǔn)。在此之前，宋廷遣使往往沒有明確的選任標(biāo)準(zhǔn)，只是依據(jù)事件影響大小與官員的政務(wù)能力進(jìn)行選擇。在不斷的專使派遣過程中，宋廷積累了足夠的實踐經(jīng)驗后，形成了某種約定俗成的規(guī)制。這種規(guī)制影響了體量安撫使的選任標(biāo)準(zhǔn)。此外，作為皇帝派遣的專使，這種標(biāo)準(zhǔn)在不同帝王時期也有不同的變化。

(一)兼選文武的選任方式

縱觀北宋體量安撫使派遣記載，派遣集中在宋仁宗和宋神宗兩朝。宋仁宗時期，對于體量安撫使的選任，分為兩種，即正副雙長官和單長官。宋仁宗朝對于體量安撫使的任命，前期偏向用文官為正使，以武官為副使；后期則大多由單人充任體量安撫使。

一正一副雙長官的設(shè)置方式，并非是體量安撫使選任時的首創(chuàng)。宋真宗咸平三年(1000)，派遣官員安撫遭受水災(zāi)地區(qū)時就采用“文正武副”的專使任命方式，“辛亥，以京東水災(zāi)，遣太子中舍張舒，供奉官、閣門祗候張禧詣諸道，徧加安撫”[6]1023。宋仁宗朝體量安撫使的選人標(biāo)準(zhǔn)，延續(xù)這種“文正武副”的模式。以武官任副職，可以提供軍事方面的參考意見。如在緝捕盜賊、平定叛亂時，以防地方軍事守備力量下降后，可能出現(xiàn)的賊盜騷擾地方等情況。據(jù)《續(xù)資治通鑒長編》記載：“壬寅，天章閣待制高若訥為京西體量安撫使，西上閣門副使符惟忠副之；侍御史知雜事張奎為京東體量安撫使，閣門祗候杜贊仁副之。初，上封者言：‘用兵以來，諸州禁軍多出戍邊，列城武備不設(shè)，恐盜賊卒起，而腹心之患不可不虞?！拭粼G等?！盵6]3019又如處理邊境事務(wù)時提供幫助。寶元二年(1039)四月，“環(huán)慶鈐轄高繼嵩言，今元昊將舉兵寇延安”[6]2906。針對于這次西夏入侵的預(yù)警，宋廷派遣由一文一武、正副組合的體量安撫使，以做防備，“丙午，刑部員外郎、天章閣待制龐籍為陜西體量安撫使，西上閣門使王克基副之。度支副使、兵部員外郎段少連為河?xùn)|體量安撫使，西染院副使、兼閣門通事舍人符惟忠副之”[6]2907。

包拯曾在奏章中表明對于體量安撫使派遣人選的建議，其在《再請差京東安撫》奏疏中說：

臣近以京東盜賊充斥，曹、兗等州長吏，乞別選差有方略臣僚及遣臺官一員，往彼體量安撫，監(jiān)督諸州縣捕捉，免成后患，未蒙指揮。緣京東素是出強賊處，不可不即時誅滅。若令結(jié)成群黨，藏伏山林，則為害不細(xì)。[13]91

包拯針對京東路體量安撫人選的建議是“有方略臣僚及遣臺官一員”。從中看出，這一時期北宋君臣對派遣專使人選的共識。之后體量安撫使的選任標(biāo)準(zhǔn)逐漸變化，宋庭開始大量以單人擔(dān)任體量安撫使。到宋神宗朝，體量安撫使的選任就以單人充任，不復(fù)之前正副長官之選。

(二)以行政能力為標(biāo)準(zhǔn)的專使選任

官員的政務(wù)能力也是宋廷擇選體量安撫使的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。慶歷元年(1041)正月，宋仁宗派遣體量安撫使巡視地方：

壬戌，遣使體量安撫諸路，翰林學(xué)士王堯臣、崇儀使果州團(tuán)練使張士宣陜西路，知制誥王拱辰、西京左藏庫使馬崇正益梓路，知制誥賈昌朝、閣門通事舍人徐奎河北路，度支副使楊告、西京左藏副使彭再思河?xùn)|路，侍御史知雜事張錫、內(nèi)殿崇班慕容惟恭利夔路，侍御史程倫京東路、魚周詢京西路、方偕江南東西路，殿中侍御史施昌言淮南路，度支判官魏兼兩浙路、范宗杰荊湖南北路。[6]3083

這次宋仁宗共派出16人，分別派往11個地區(qū)。擔(dān)任正使的11人中，多數(shù)官員具有相當(dāng)?shù)恼?wù)能力。其中，翰林學(xué)士王堯臣此后曾擔(dān)任樞密院長官，知制誥王拱臣后曾擔(dān)任御史中丞、權(quán)知開封府，知制誥賈昌朝后高居宰輔之位。而魚周詢“性和易，聞見該洽，明吏事”[14]10013，方偕“以吏事進(jìn)”[14]10070。由此可見，宋廷在選拔體量安撫使的人選時，多擇選精明能干的官員，以保證體量安撫使的行政效率。這種以能力為標(biāo)準(zhǔn)的選任原則，是體量安撫使能發(fā)揮作用的一大重要原因。

(三)以政治考量為出發(fā)點的專使選任

宋仁宗朝之后，宋英宗朝未見大量派遣體量安撫使的記載，僅在宋英宗去世后，有過“遣使循行陜西、河北、京東、京西路，體量安撫”[14]265的記載，此后有關(guān)體量安撫使的記載多在宋神宗熙寧八年(1075)之后。

此時的體量安撫使的選任，不僅參考其行政能力，而且對其政治傾向也進(jìn)行考量。熙寧八年六月，“是夏，南州獠叛。詔秦鳳路都轉(zhuǎn)運使熊本往夔路體量安撫，經(jīng)制渝州獠賊”[6]6518。其時，擔(dān)任體量安撫使的熊本是堅定的變法派。在擔(dān)任體量安撫使之前，熊本曾擔(dān)任察訪使，以監(jiān)督新政在地方的推行。熙寧八年七月，“壬午，命知制誥沈括為淮南、兩浙災(zāi)傷州軍體量安撫使”[6]6531。在此之前，沈括曾擔(dān)任察訪使，屬變法一派。宋神宗任命沈括、熊本擔(dān)任體量安撫使，不僅是因為兩人處理事件的能力，更是因為兩人積極參與新政的態(tài)度。任命政治上偏向新政的官員擔(dān)任體量安撫使，成為宋神宗朝任命體量安撫使的一種規(guī)則。熙寧八年十月，“太子中允、直舍人院、檢正中書五房公事、同判司農(nóng)寺張諤為淮南、兩浙體量安撫使”[6]6600。張諤深得王安石認(rèn)同，王安石稱其“文字佳”[6]5570。熙寧十年(1077)五月，“丙子，遣屯田員外郎、檢正中書孔目房公事劉定體量安撫福建路”[6]6919。劉定有賑濟(jì)災(zāi)情的處理經(jīng)驗，也曾在河北路主持推進(jìn)保甲法。從這一時期的體量安撫使人選任命，可以看出宋神宗傾向任用政治上親近新政的官員擔(dān)任。這樣，體量安撫使可以忠誠地執(zhí)行中央政令，以保證地方穩(wěn)定。

體量安撫使是專使的一種，是皇帝專制統(tǒng)治的工具[15]。體量安撫使的人員選任原則，體現(xiàn)了宋廷在任選專使上的慎重?！拔恼涓薄钡倪x任原則，保證了體量安撫使在處置地方動亂時有更全面的應(yīng)對措施；以能力為選擇核心標(biāo)準(zhǔn)，保證了體量安撫使的執(zhí)行力；兼具政治傾向的選擇，體現(xiàn)了體量安撫使在熙寧元豐變法大背景下推行新政的要求。

三、賑濟(jì)與監(jiān)察：體量安撫使的職能

體量安撫使的基本職能與核心任務(wù)是處理地方災(zāi)情、恢復(fù)地方秩序。但籠統(tǒng)地將體量安撫使定義為救災(zāi)、賑濟(jì)類型的官員[1]是不完全準(zhǔn)確的。體量安撫使作為中央派遣的專使，既負(fù)責(zé)賑災(zāi)事宜，也肩負(fù)監(jiān)察使命。在政務(wù)運行過程中，體量安撫使也成為上下信息溝通的特殊渠道。

(一)體量安撫使的賑濟(jì)職能

北宋早期，士大夫?qū)τ趯Ｊ关?fù)責(zé)救災(zāi)事宜的認(rèn)識是，“救災(zāi)之政曰遣使者，擇守臣，蠲田租，發(fā)官廩，嚴(yán)治盜賊，安集流亡，其大要則孜孜而求之，勤勤而行之，謀之以審，守之以堅，持之以久”[16]686。救災(zāi)中，專使的作用十分重要。史載，宋太宗時：“二月，上以江、淮、兩浙、陜西比歲旱災(zāi)，民多轉(zhuǎn)徙，頗恣攘奪，抵冒禁法。己卯，遣工部郎中、直昭文館韓授，考功員外郎、直秘閣潘慎修等八人分路巡撫。所至之處，宣達(dá)朝旨，詢求物情，招集流亡，俾安其所，導(dǎo)揚壅遏，使得上聞，案決庶獄，率從輕典。”[6]754從記載可知，專使的作用包括傳遞朝廷公告、探訪民情、安撫百姓、審理案件、回稟信息等。

作為北宋救荒的重要手段之一，體量安撫使成為皇帝“遣使發(fā)廩”手段的重要執(zhí)行者[17]421。較為特殊的是，體量安撫使在賑濟(jì)災(zāi)荒時，除發(fā)放賑災(zāi)糧餉外，還可以對地方財稅進(jìn)行一定程度的調(diào)整。如韓琦在寶元二年(1039)任利州路、益州路體量安撫使，“秋八月，兩川大饑。遣使體量安撫。韓琦利益路，蔣堂梓夔路。琦所至，賦役煩急者，悉輕減蠲除之，逐貪殘不職吏，罷冗役六百余人，活饑民一百九十余萬”[18]230。在救濟(jì)過程中，韓琦對當(dāng)?shù)貜?fù)雜的稅收規(guī)定進(jìn)行調(diào)整，刪減一定的雜稅，同時罷免一批違法、不稱職的官吏。龔鼎臣在嘉祐六年(1061)七月因水災(zāi)被任命為淮南路體量安撫使，其“尋兼管國子監(jiān)，判登聞檢院，詳定寬恤民力奏議。淮南災(zāi)，以公體量安撫，蠲逋振貸，全活甚眾”[6]264。由此可見，體量安撫使在應(yīng)對自然災(zāi)害時，對災(zāi)害地區(qū)進(jìn)行實地考察后，可以對地方賦稅進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

(二)體量安撫使的監(jiān)察職能

體量安撫使兼具監(jiān)察職能。慶歷元年(1041)正月和皇祐三年(1051)八月，宋仁宗曾兩次大規(guī)模派出專使到地方“體量安撫”?！独m(xù)資治通鑒長編》載，“降江南東路轉(zhuǎn)運使、司勛員外郎王騭知密州，以本路體量安撫方偕言騭在部掊刻故也”[6]3151。方偕上書彈劾王騭在任內(nèi)“掊刻”，即搜刮民財，王騭被降職。此事證明體量安撫使有對地方監(jiān)察之權(quán)?；实v三年，體量安撫使巡查地方時，“諸路艱食，而長吏多非其人，又轉(zhuǎn)運司頗肆科率，民不聊生，上因命中書擇使者按之”[6]4150。這兩次派遣“體量安撫”的目的十分明確。

在體量安撫使設(shè)置之前，北宋對于救災(zāi)專使的權(quán)力限定并不明確，以至于救災(zāi)使者的權(quán)力極大?！独m(xù)資治通鑒長編》載：“江、淮南水災(zāi)民饑。丙寅，命起居舍人、直史館李迪為安撫使，內(nèi)殿崇班、閣門祗候張利用為都監(jiān)，所至存問里閭，察訪官吏，訊詳犴獄，寬節(jié)財征，以便宜從事?！盵6]1727彼時，專使之權(quán)包括財稅調(diào)整、司法審判、官吏監(jiān)察等，甚至有“便宜從事”之權(quán)，可以說一旦專使選任所托非人，會對地方救災(zāi)與行政措施造成不利影響。

體量安撫使作為宋廷派出的專使，是中央?yún)⑴c地方政務(wù)的手段之一。對于宋廷而言，體量安撫使參與地方性事務(wù)，不僅更好地解決了因災(zāi)害等所導(dǎo)致的地方動亂，維系了統(tǒng)治的穩(wěn)定，而且，體量安撫使也將地方信息及時、準(zhǔn)確、全面的向宋廷反饋。

四、結(jié) 語

北宋時期的體量安撫使作為一種專使，出巡地方、解決地方相關(guān)事宜，不僅安撫百姓、監(jiān)察官吏，在特殊情況下還參與軍事決策、平定叛亂。體量安撫使的設(shè)置，是對宋初以來專使救災(zāi)的政治慣例的承襲。從體量安撫使的選任來看，政務(wù)能力成為宋初朝廷的擇選標(biāo)準(zhǔn)，而在宋神宗變法時期選任標(biāo)準(zhǔn)則兼顧人選的政治傾向。體量安撫使的權(quán)力，與之前救災(zāi)專使相比有所削弱，但在行使賑濟(jì)災(zāi)民、安撫地方的核心職能下，其有權(quán)干涉地方財政措施，并有監(jiān)察等權(quán)力。北宋時期體量安撫使的設(shè)置更為靈活隨機，負(fù)責(zé)范圍也隨災(zāi)情區(qū)域而變化，這與北宋時期地方災(zāi)難頻發(fā)有關(guān)。