中國東海區(qū)伏季休漁的政策工具研究
—基于2011年以來政策文本的內容分析

文/陳莉莉 朱小露 倪舒凡 延子晴 徐方成

梳理東海區(qū)伏季休漁政策，不僅可以了解東海區(qū)伏季休漁政策的調整脈絡，而且對于進一步完善中國伏季休漁政策、保護海洋漁業(yè)生態(tài)環(huán)境和實現(xiàn)東海漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。本文以東海區(qū)2011年～2020年伏季休漁政策文本為研究對象，借鑒政策工具分類理論，運用政策文本分析方法，得出東海區(qū)伏季休漁政策工具運用存在命令—控制型政策工具使用過溢、市場機制型政策工具使用不足、公眾參與型政策工具運用有待完善等問題，并就此提出一些可行建議，以期為后續(xù)伏季休漁政策的調整和有序實施提供參考。

一、研究背景

自20世紀90年代以來，隨著現(xiàn)代化漁業(yè)生產器械和捕撈工具的發(fā)達，人類的海洋捕撈能力、效率不斷提高，造成了對海洋漁業(yè)資源的盲目、過度捕撈，帶來了漁業(yè)資源的嚴重衰竭以及海洋捕撈業(yè)的蕭條。走海洋漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展道路、維護海洋漁業(yè)生態(tài)多樣性、保護海洋漁業(yè)資源環(huán)境、積極養(yǎng)護海洋漁業(yè)資源逐漸成為人類共識。1995年，農業(yè)部發(fā)布了《關于修改<東、黃、渤海主要漁場漁汛生產安排和管理的規(guī)定>的通知》，規(guī)定每年7月1日至8月31日在東海實施全面休漁，相關漁業(yè)主體不得在國家規(guī)定的禁漁海域進行捕撈作業(yè)，標志著伏季休漁作為一項國家制度得以在我國正式確定，成為我國漁業(yè)制度的重要組成部分。

伏季休漁政策是指經國家相關部門批準、由漁業(yè)行政主管部門組織實施，規(guī)定在每年一定時間、一定水域內不得從事海洋漁業(yè)捕撈作業(yè)的一系列規(guī)范性文件。根據《2019中國漁業(yè)統(tǒng)計年鑒》，東海區(qū)界線為，北起中國長江口北岸到韓國濟州島一線，南以閩粵省界經東山半島南端至臺灣省南端的鵝鑾鼻燈塔連線與南海為界，東至對馬海峽日本琉球群島與我國臺灣省。東海區(qū)具有漫長而曲折的海岸線，同時優(yōu)良港灣、島嶼眾多，海洋漁業(yè)資源富饒，海洋漁業(yè)資源捕撈量占全國40%～50%，在我國海洋漁業(yè)中占據著重要地位。東海區(qū)確立伏季休漁政策以來，政策數(shù)量總體呈增長趨勢，政策內容也進行了多次微調。

二、理論基礎、政策文本來源與研究方法

（一）理論基礎與分析框架

1.理論基礎

20世紀80年代以來，公共政策學和行政管理學領域出現(xiàn)了大量關于政策工具研究的學說，大多數(shù)研究按照政府作用的強弱程度將政策工具分為管（控）制型、市場機制（激勵）型、社會安排型等三大類。其中，管（控）制型政策工具，是指政府對個人、機構及某種行為做出規(guī)定或提出要求，并進行持續(xù)性的行政管理活動，主要表現(xiàn)為一系列規(guī)則、標準、特許、法令、執(zhí)行令等。市場機制（激勵）型政策工具基于“庇古稅”“科斯定理”的邏輯定義，以補貼鼓勵正外部性，以征稅扼制負外部性，通過明確的產權，使相關主體通過交易和談判實現(xiàn)外部性內部化，可以細分為稅收、補貼、產權拍賣、使用者付費等。社會安排型政策工具則主要包括信息公開和公眾參與。

2.分析框架

本文以政策工具理論為基礎，建立政策分析三類型框架（見圖1）。命令—控制型政策工具，即對應的管（控）制型政策工具，是指政府通過制定、發(fā)布與實施各類管制措施來推動伏季休漁政策的施行，主要表現(xiàn)為政策對東海區(qū)伏季休漁的強制性約束，其具體手段類型多樣，主要包括標準、許可證制度、使用限制、禁令、區(qū)劃、配額等。市場機制型政策工具是指運用各類經濟手段來推動伏季休漁政策的實施，主要表現(xiàn)為在東海區(qū)伏季休漁中引入市場，具體手段有產權拍賣、補貼、使用者付費、稅收等。社會安排型政策工具主要表現(xiàn)為在東海區(qū)伏季休漁過程中公開相關信息，同時完善各類渠道以鼓勵社會公眾參與，具體手段包括社區(qū)參與、信息公開、志愿者服務等。

圖1 基于政策工具分類理論的東海區(qū)伏季休漁政策文本分析框架

（二）政策文本來源與研究方法

1.政策文本來源

本文搜集的政策文本主要來源于農業(yè)農村部、各省（市）政府部門網站、北大法寶、白鹿智庫等數(shù)據庫。東海區(qū)伏季休漁政策文本的選取主要遵循三個原則。一是相關性原則。本文選取的政策文本與東海區(qū)伏季休漁政策直接相關。某些政策文件名稱里雖無專門的“伏季休漁”字樣，但是其所規(guī)定的內容與伏季休漁密切相關或存在一定影響關系，因此也在本文研究范圍內。二是完整性原則。政策文本選取主要從三個層面進行，確保不遺漏和完整性。首先是中央層面，主要是國務院、農業(yè)農村部頒布的東海區(qū)伏季休漁政策；其次是東海區(qū)內相關?。ㄊ校┘墝用?，主要是各省（市）出臺的伏季休漁政策；最后是東海區(qū)內相關地級市層面，本文選取了寧波市和廈門市兩個計劃單列市作為地級市代表。三是時間性原則。近年來，東海區(qū)范圍內政府及漁業(yè)部門陸續(xù)出臺了伏季休漁政策，政策數(shù)量總體呈增長趨勢，政策內容也進行了多次微調。本文政策文本選取的時間范圍為2011年～2020年，共計70份文本。

2.研究方法

政策文本分析的單元是由字、詞匯或句子編錄的最小信息單元，本文采用內容分析法對東海區(qū)伏季休漁相關政策進行梳理分析，以每篇政策文本為一個基本記錄單位，將含義相同的部分視為一個單元，利用NVIVO 11軟件進行編碼，編碼格式為“政策編號—具體單元—具體條款”，共獲得252個分析單元，包含3個一級類目和12個二級類目。

三、東海區(qū)伏季休漁政策工具分析

（一）東海區(qū)伏季休漁政策基本情況

通過梳理10年來東海區(qū)伏季休漁政策的發(fā)展情況，圍繞政策層次、類型、發(fā)布時間、背景、核心內容等進行分析，可以看出，政策層次上，77個政策文本中，屬于省級層次的政策最多，為31個，占比40.26%；其次是地方性政策24個，占比31.17%；再次是中央級政策22個，占比28.57%。政策發(fā)布時間上，2011年～2015年，發(fā)布相關政策比較少，平均每年約5個；而近五年為政策的集中發(fā)布期，政府共頒布53個東海區(qū)伏季休漁政策。77份政策文本按照標題類型主要可分為“方案類”“制度類”“意見類”“辦法類”“通知（通告）類”等五種，其中，通知（通告）類政策66個，占比高達85.71%；意見類政策5個，占比6.49%；方案類4個，占比5.19%；制度類和辦法類各1個，均占比1.30%。占比較大的通知政策類主要發(fā)揮傳達政策的作用。

（二）東海區(qū)伏季休漁政策工具類型化分析

通過文本分析的研究方法，對東海區(qū)伏季休漁政策開展工具類型化分析，統(tǒng)計結果見表1。

表1 東海區(qū)伏季休漁政策工具類型化統(tǒng)計表

1.命令—控制型政策工具類型

根據統(tǒng)計分析，命令—控制型政策工具占比62.4%，在東海區(qū)海洋伏季休漁政策中占據主導地位，一定程度上反映出政府仍以管控為主選擇政策工具。海洋漁業(yè)資源從某種程度上來說是一個公共產品，其使用上具有非競爭性，收益上具有非排他性。政府是社會這個有機體的“心臟”，擁有資源、法律、權威等多方面優(yōu)勢，在海洋漁業(yè)資源保護中自然承擔著較大責任。同時，政府的命令—控制措施對公眾而言具有強大政治感染力，民眾對政府的依賴為政府命令—控制政策工具的實施提供了良好氛圍。

2.市場機制型政策工具類型

市場機制型政策工具使用僅占比7.5%?，F(xiàn)行的伏休補貼主要是對漁民休漁進行油價補貼，補貼類型并不完善，突出問題是伏季休漁期間缺少針對困難漁民的生活補助政策。同時，東海區(qū)市場機制型政策工具在具體應用形式上以發(fā)放漁業(yè)生產成本補貼和收取違規(guī)捕撈罰金為主，運行過程中存在補貼無法及時且全額發(fā)放到漁民手中和難以確定合理罰金水平等問題，也尚未運用產權拍賣、使用者付費等其他市場機制型政策工具形式和手段，反映了市場機制型政策工具細化程度不足的問題。

3.社會安排型政策工具類型

統(tǒng)計分析結果顯示，社會安排型政策工具占整個政策工具的30.1%，比例相對命令—控制型政策工具來說較低。目前，東海區(qū)伏季休漁在公眾參與方面尚缺乏完善的引導與激勵體制機制，同時存在著實施細則缺失等問題，相關政策舉措的實施仍以政府強制執(zhí)行為主，形成了“政府在做，公眾在看”的局面。在伏季休漁政策文件中，涉及社會參與的政策表述主要為原則性、鼓勵性表述，未規(guī)定具有實操性的政策措施。社會化激勵舉措的缺失引發(fā)了社會公眾對政府的依賴，面對伏季休漁，公眾缺乏自發(fā)、自覺參與伏季休漁的意識。同時，政府部門的信息公開機制仍有待完善，社會公眾往往難以及時有效地獲得關于伏季休漁方面權威的信息。此外，相關社會組織發(fā)展的不成熟，一定程度上制約了社會安排型政策工具的有效實施，主要表現(xiàn)在社會組織知名度不高、公眾對其認同度不夠、對政府決策的影響作用不大，對相關伏季休漁主體沒有制約，在維護相關主體權益上不能起到應有的作用。

四、結論和建議

總體而言，我國東海區(qū)伏季休漁政策逐步完善，呈現(xiàn)出政策工具運用綜合化的特點和發(fā)展趨向，一系列政策法規(guī)的頒布使東海區(qū)漁業(yè)資源得到有效保護，下一步應針對具體問題，開展行之有效的法規(guī)完善工作。

（一）適度降低命令—控制型政策工具使用

一是注重“差異化”，關注各相關主體之間的實際情況，減少因“一刀切”方式進行規(guī)制帶來的制度成本。二是加強政府信息搜集、分析、整合能力，建立統(tǒng)一的伏季休漁信息平臺，破除“信息孤島”，為必要的命令—控制型政策工具的實施夯實信息基礎。三是注重結合其他政策工具，適當降低命令—控制型政策工具的使用頻率，減少命令—控制型政策工具帶來的較高的強制成本。四是強化命令—控制型政策工具的執(zhí)行力度，輔之配套的制度舉措，加大人力、物力和財力的有效投入，對海洋漁業(yè)資源違法捕撈行為實施“零容忍”，確保執(zhí)法剛性，提高海洋漁業(yè)資源違法捕撈的違法成本。

（二）細化市場機制型政策工具運用

一是積極引導相關市場的發(fā)展，將市場引入伏季休漁的方方面面，減少政府直接干預。建立一套完善的市場規(guī)則，包括市場準入規(guī)則、退出規(guī)則、市場主體資質規(guī)則以及市場交易規(guī)則等，推動東海區(qū)伏季休漁市場機制走向成熟，為市場力量進入東海區(qū)伏季休漁做好前期準備。二是在財政補貼方面，進一步完善海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護補貼發(fā)放，綜合考慮不同作業(yè)類型、不同規(guī)格漁船實行海洋伏季休漁制度和負責任捕撈制度對降低捕撈強度、養(yǎng)護海洋漁業(yè)資源的成效，對國內海洋捕撈漁船按照船長和作業(yè)類型進行分類分檔補貼。三是盡快出臺伏季休漁期間困難漁民生活補助政策，保障困難漁民在伏季休漁期間的收入水平。四是在稅費方面，建議加快研究步伐，確定合理的稅率水平，制定更加完善的漁業(yè)資源稅費舉措。

（三）完善社會安排型政策工具運用

漁民是伏季休漁政策的直接參與者，其對政策的理解和需求，直接決定了政策目標與政策內容。因此，要不斷加強漁民的政策參與力度，鼓勵并創(chuàng)造渠道，引導漁民群體適當參與休漁政策的制定、執(zhí)行與評估等過程。一是要加強宣傳教育，積極引導漁民加深對伏季休漁政策的理解，增強漁民的民主法制意識及依法維權意識，并不斷疏通和拓展公眾參與渠道，通過新媒體平臺等多渠道為漁民反映政策訴求提供便利。二是要充分發(fā)揮漁業(yè)協(xié)會及村委會等基層組織作用，壯大漁業(yè)協(xié)會等社會組織的力量，彌補執(zhí)法力量的不足，保障伏休政策的有效執(zhí)行。同時，可以探索成立企業(yè)，打造休閑漁船低價租給轉產轉業(yè)漁民，推動當?shù)匦蓍e漁業(yè)發(fā)展，還可以幫扶他們以股份制形式參與休閑漁船的建造與生產。三是可以探索聘用漁民及其漁業(yè)船舶作為海上執(zhí)法協(xié)作船，鼓勵漁民直接參與伏休監(jiān)管。四是要重視法律保障體系的建設，為社會公眾參與提供程序保障。建議政府及時出臺政策法規(guī)，明確社會公眾參與的范圍、權利與義務，建立健全社會公眾參與東海區(qū)伏季休漁管理的政策保障機制。

（四）強化區(qū)域間政府協(xié)同合作，增強政策工具運用的協(xié)同性

東海區(qū)伏季休漁政策工具運用應注重整體性規(guī)劃，實現(xiàn)各項政策工具間有效組合和整體協(xié)同運用，使政策工具的效力得到最大限度的發(fā)揮。東海區(qū)沿岸分布著江蘇省、上海市、浙江省和福建省等三省一市，與長三角區(qū)域存在重疊之處，長三角一體化發(fā)展注重區(qū)域內政府間的協(xié)同合作，東海區(qū)伏季休漁政策的制定也應遵循長三角區(qū)域一體化發(fā)展的規(guī)律，加強東海區(qū)內各省、市的協(xié)同合作。一是決策層面，建議建立共同領導機構，開展對話協(xié)商、協(xié)議簽署等工作，達成共識，發(fā)揮聯(lián)動效應。二是協(xié)調層面，東海區(qū)沿岸省、市之間橫向府際合作關系的關鍵在于注重整合各方利益訴求，建議探索和建立能實現(xiàn)利益最大公約數(shù)的利益共享補償機制。三是執(zhí)行層面，監(jiān)控是政策執(zhí)行過程中的一個重要保障環(huán)節(jié)，建議探索搭建執(zhí)行反饋監(jiān)督平臺，推動東海區(qū)伏季休漁各省、市合作機制的良性運行，提升東海區(qū)各省、市伏季休漁工作效率。

作者單位：1.浙江海洋大學經濟與管理學院 2.浙江省泰順縣自然資源和規(guī)劃局3.浙江舟山綠色漁業(yè)發(fā)展有限公司

項目課題：2021年度浙江省哲學社會科學規(guī)劃課題《長三角沿海區(qū)域漁業(yè)海洋垃圾治理體系研究》（編號21NDJC091YB）