淺析土壤環(huán)境監(jiān)管存在問題及對策
——以莆田市為例

＊陳松敏

（莆田市城廂區(qū)環(huán)境監(jiān)察大隊 福建 351100）

1.前言

土壤污染將引起土壤理化特性發(fā)生變化，影響土壤功能，嚴重的將導致土壤生態(tài)破壞，乃至危害公眾健康。為防治土壤污染，保障公眾健康，我國于2019年頒布實施《中華人民共和國土壤污染防治法》，填補了土壤污染防治領(lǐng)域法律空白。“十三五”期間，福建省莆田市生態(tài)環(huán)境部門，按照上級部署，陸續(xù)出臺了系列土壤污染防治行動計劃實施方案，分步驟全面實施“凈土”行動。自2018年以來，莆田市共完成67家企業(yè)用地土壤污染狀況調(diào)查信息采集工作，并根據(jù)有毒有害物質(zhì)排放等情況，莆田市生態(tài)環(huán)境局在2021年5月，制定了《2021年莆田市涉鎘等重金屬重點行業(yè)企業(yè)排查整治工作方案及土壤重點監(jiān)管企業(yè)督查方案》，確定25家企業(yè)為莆田市土壤重點監(jiān)管企業(yè)（含16家涉鎘等重金屬企業(yè)），其中省級7家、市級18家（見表1）。

表1 莆田市土壤污染重點監(jiān)管單位名錄

針對重點行業(yè)企業(yè)用地土壤污染狀況調(diào)查，通過風險篩查、地塊初查，確定了污染地塊分布及調(diào)查情況，其中一金屬表面處理及熱處理加工場地完成了土壤修復，其他地塊均落實“三防一監(jiān)控”措施（見表2）。雖然取得了初步成效，但由于土壤污染具有隱蔽性、局部性、復雜性、累積性等特點[1]，加之群眾對于土壤安全意識不高，在環(huán)境執(zhí)法部門具體監(jiān)管過程中存在效率低、排查手段不科學等問題。當前，隨著糧食安全問題和生態(tài)安全關(guān)注度提高，“十四五”期間強化土生態(tài)監(jiān)管和防控工作力度勢必再加強。本文將結(jié)合莆田市土壤污染防治工作，從當前土壤污染排查及監(jiān)管狀況，分析其存在的問題，提出土壤相關(guān)污染防治對策。

表2 莆田市排查確定的污染地塊基本情況

續(xù)表

2.土壤污染排查及分析監(jiān)管存在的問題

(1)排查方面問題

①排查覆蓋面不全

土壤污染涉及行業(yè)面廣，污染源多。莆田市現(xiàn)有的排查對象主要面向化學品制造業(yè)、危險廢物處置場和垃圾填埋場、涉鎘電鍍皮革加工企業(yè)、有色金屬尾礦庫等行業(yè)，以及重金屬超標點的農(nóng)用地。截至目前，尚未對工業(yè)聚集區(qū)及畜禽養(yǎng)殖區(qū)等其他場所開展排查，因此，區(qū)域性土壤污染底數(shù)還不夠完整。其次，排查范圍集中在重點企業(yè)用地范圍內(nèi)的重點區(qū)域，如?；吩蠋旒皟迏^(qū)、重金屬污水處理站、廢礦物油等危險廢物暫存間用地邊界1km區(qū)域，目前尚未滿足以大氣降塵污染土壤排查范圍內(nèi)，企業(yè)用地范圍內(nèi)土壤污染分布情況有待進一步查證。

②排查方法手段不合理

現(xiàn)階段對土壤污染排查手段以人工為主，輔以簡易土壤快篩監(jiān)測儀。排查人員主要通過現(xiàn)場踏勘土壤重點區(qū)域地面防滲措施落實情況，排查是否存在泄漏點。然而由于部分企業(yè)屬于早期建設(shè)，關(guān)于場地是否采取防滲措施、涉污車間和倉庫是否存在調(diào)整缺乏佐證材料，導致通過人工排查檢查不能完全查清土壤污染狀況。

③土壤背景值調(diào)查不清

區(qū)域土壤背景值調(diào)查是地塊土壤污染調(diào)查的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，不僅用于污染程度判定，還能聯(lián)系地區(qū)污染對人類活動的演化影響。莆田市環(huán)境監(jiān)測部門僅對部分農(nóng)用地開展了土壤背景值調(diào)查，未對建設(shè)用地土壤背景值開展深入調(diào)查，并取得土壤背景值準確值，導致莆田市重點監(jiān)管企業(yè)土壤及地下水環(huán)境監(jiān)測出現(xiàn)污染物超標時原因不明，成因分析不清。

(2)監(jiān)管方面問題

①基層監(jiān)測能力不足

土壤監(jiān)測能力是支撐各級政府開展土壤環(huán)境監(jiān)測工作和土壤污染防治管理工作的根本基礎(chǔ)，雖然近年來政府和社會投入大量資源提升土壤監(jiān)測能力，但仍很難滿足現(xiàn)有土壤污染防治工作。一是縱觀土壤污染防治發(fā)展歷程和管理制度體系，土壤立法工作相對較晚，加之土壤監(jiān)管方面投入資金有限，尤其是基層生態(tài)環(huán)境部門因監(jiān)測能力及監(jiān)管人員專業(yè)不足，未開展土壤全指標項目監(jiān)測，實施土壤執(zhí)法測管聯(lián)動，這些問題雖為莆田市土壤監(jiān)管工作個性，也是反映全國土壤監(jiān)管的共性。二是縱觀莆田市，乃至全國土壤環(huán)境管理技術(shù)力量較為薄弱。一方面普遍缺乏土壤污染防治相關(guān)專業(yè)背景，人員技術(shù)經(jīng)驗、力量嚴重不足；另一方面第三方機構(gòu)調(diào)查技術(shù)力量參差不齊，監(jiān)測能力不足及專業(yè)管理人員缺乏，也是制約了土壤污染防治工作的推進。

②監(jiān)管部門職責不清

建設(shè)用地分為一類用地、二類用地和其他建設(shè)用地[2]。依據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》，賦予生態(tài)環(huán)境部門對土壤污染實施統(tǒng)籌指導，但在農(nóng)用地方面，依然存在污染源監(jiān)管與排查分離分開，職責不清的情況；此外，土壤調(diào)查類建設(shè)用地安全利用項目，涉及多個部門職責，少數(shù)地區(qū)存在未完成污染地塊安全利用率核算下，自然資源部門仍予以辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證、開工許可證，局際間協(xié)同開展污染地塊安全利用調(diào)查工作有待進一步理順。

③污染源監(jiān)管處罰難度大

“嚴管重罰”是加強土壤污染監(jiān)管執(zhí)法的重要手段，然而在實際執(zhí)法過程存在系列處罰難度大的問題。一是對農(nóng)用超標點周邊重點區(qū)域、涉重金屬在產(chǎn)企業(yè)等開展監(jiān)管監(jiān)測工作時，部分區(qū)域存在土壤監(jiān)測超標污染物與特征污染物關(guān)聯(lián)性不大的問題。二是在監(jiān)管停產(chǎn)關(guān)閉企業(yè)污染地塊時，場地使用權(quán)人幾經(jīng)變化，難以追溯責任人，缺乏行政處罰主體。三是因污染地塊性質(zhì)多樣（如集體土地臨時租賃的、無土壤污染責任方面約定的租賃用地的等），污染責任人難以認定。

3.土壤污染治理水平提升對策

(1)加強土壤污染預(yù)防

土壤保護應(yīng)以預(yù)防為主。預(yù)防的重點應(yīng)放在對各種污染源排放進行濃度和總量控制[3]。對工礦用地，首先要嚴控相關(guān)企業(yè)準入條件，生態(tài)環(huán)保監(jiān)督部門要督促新（擴、改）建工業(yè)項目嚴格遵守國家環(huán)境影響評價有關(guān)法律法規(guī)和各級政府資源環(huán)境承載能力、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，從產(chǎn)業(yè)政策、規(guī)劃符合性、選址合理性、環(huán)保措施可操作性、總量控制等方面嚴格審批各類新、改、擴建項目，對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策、當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和總量控制要求，或環(huán)保措施不具可操作性，污染物排放對當?shù)丨h(huán)境影響較大的項目堅決不予批準；其次建設(shè)用地安全利用時，要在未開發(fā)及拆除前開展土壤污染狀況調(diào)查，如實了解建設(shè)用地污染狀況；其三對存在風險源的企業(yè)在建主體工程時，應(yīng)將相關(guān)土壤防治措施列入工程設(shè)計中，做到防滲工程同時設(shè)計、同時施工和同時投產(chǎn)，涉及影響土壤污染物排放的設(shè)施，盡量設(shè)計為明管或明渠，避免鋪設(shè)地下工程發(fā)現(xiàn)泄漏時，未能及時發(fā)現(xiàn)泄漏點。

(2)提升監(jiān)管水平

①能力建設(shè)方面

能力建設(shè)一直是土壤保護執(zhí)法部門建設(shè)的核心問題，加強能力建設(shè)，要不斷增強學習能力、專業(yè)能力、執(zhí)行力和改革創(chuàng)新能力。一要進一步加強市級土壤防治專家組建設(shè)，加快縣區(qū)級土壤監(jiān)測機構(gòu)能力建設(shè)，配備土壤專業(yè)監(jiān)測專職人員和執(zhí)法監(jiān)管專業(yè)人員占比。加大土壤監(jiān)測設(shè)備資金投入，完善土壤采樣監(jiān)測設(shè)備采購，擴大土壤特征污染物監(jiān)測能力、監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，全面提升土壤環(huán)境監(jiān)測采樣和分析能力，加密組織區(qū)域土壤背景值調(diào)查，實施污染成因排查項目。二要組織開展土壤執(zhí)法培訓，提高監(jiān)管水平，提升執(zhí)法裝備，配備便攜式污染檢測儀、無人機、探地雷達等設(shè)備，強化衛(wèi)星遙感、走航監(jiān)測、App等技術(shù)手段監(jiān)管應(yīng)用能力，建立土壤環(huán)境監(jiān)管問題發(fā)現(xiàn)機制、預(yù)警機制。三要強化基層隊伍建設(shè)，通過專項培訓、參觀學習、集中進修、跟班學習等方式深入開展土壤污染防治能力建設(shè)，深化科技特派員聯(lián)系掛鉤幫扶企業(yè)制度，重點行業(yè)企業(yè)環(huán)保管理人員應(yīng)具有土壤、地下水專業(yè)背景或熟悉土壤污染防治專業(yè)知識，否則應(yīng)聘請環(huán)境管理專業(yè)人員進行環(huán)保管理。

②土壤污染排查方面

土壤污染隱患排查是落實土壤污染防治源頭管控的一項重要措施。一要生態(tài)環(huán)境部門督促企業(yè)認真開展土壤污染隱患排查、自行監(jiān)測落實情況，對發(fā)現(xiàn)問題要及時責令用地單位完成整改并開展“后督查”，用好福建省生態(tài)環(huán)境廳“親清服務(wù)平臺”推進問題整改跟蹤。擴大排查對象，確保排查對象全面性“不走過場”，排查范圍覆蓋畜禽養(yǎng)殖場及企業(yè)周邊管控類耕地、農(nóng)用地土壤環(huán)境敏感目標。二要統(tǒng)籌篩選重點區(qū)域、重點污染源較為突出的土壤污染企業(yè)，實施源頭管控項目申報，分行業(yè)類別制定省級土壤污染排查指南和技術(shù)規(guī)范，“統(tǒng)一口徑”開展地級市排查及監(jiān)管關(guān)鍵技術(shù)研究，構(gòu)建多層級土壤、地下水、地表水污染防治及環(huán)境風險防控監(jiān)督管理體系，形成可在全省、全國復制、推廣的土壤排查監(jiān)管創(chuàng)新模式。三要發(fā)揮“執(zhí)法+監(jiān)測”協(xié)同配合手段，明確土壤測管聯(lián)動流程，加大土生態(tài)重點監(jiān)管單位“雙隨機一公開”抽查比例和執(zhí)法檢查力度，開展化工園區(qū)及工業(yè)集聚區(qū)土壤環(huán)境質(zhì)量普查，擴大土壤采樣深度廣度，增加柱狀樣土壤采樣與監(jiān)測，推進建設(shè)用地土壤背景值調(diào)查評估。四要對擬開發(fā)利用的污染地塊的，督促用地單位依據(jù)《建設(shè)用地土壤污染風險評估技術(shù)導則》等標準規(guī)范，嚴格履行污染地塊詳細調(diào)查、風險評估和污染修復流程[4]。

③加強土壤環(huán)境風險管理

土壤環(huán)境風險與人居環(huán)境安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全息息相關(guān)。建設(shè)用地部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要認真貫徹《土壤污染防治法》規(guī)定土壤污染防治義務(wù)和責任，落實《土壤污染防治行動計劃》相關(guān)工作部署要求，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，依法治污。以《土壤污染防治法》法律為基礎(chǔ)，修訂完善《建設(shè)用地及農(nóng)用地污染風險管控標準》規(guī)范及配套辦法，編制區(qū)域土壤環(huán)境容量和承載力調(diào)查評價。依托福建省生態(tài)環(huán)境廳“生態(tài)云”一張圖平臺，發(fā)揮土壤防治數(shù)據(jù)庫建設(shè)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)監(jiān)管作用，整合疑似污染地塊空間信息、土地用途變更信息、重點行業(yè)企業(yè)用地調(diào)查、?；飞a(chǎn)企業(yè)搬遷改造、農(nóng)用地類別劃分信息、涉鎘等重金屬重點行業(yè)企業(yè)排查整治信息、主要食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)域土壤環(huán)境信息、農(nóng)用地類別劃分信息、特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域劃定結(jié)果等系列生態(tài)數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建覆蓋“省—市—縣”生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)成果應(yīng)用。推進信息有序公開，建立公眾參與制度，鼓勵公眾對污染土壤的環(huán)境違法行為進行監(jiān)督、共治，合力構(gòu)建土壤污染防治安全格局。

(3)落實企業(yè)主體責任

土壤污染隱患排查制度建立、有毒有害物質(zhì)排放清單管控、自行監(jiān)測方案實施、排污許可證銜接是企業(yè)開展土壤污染防治的根本遵循。要把企業(yè)環(huán)境違法行為納入社會信用體系。倒逼責任落實，督促企業(yè)加強內(nèi)部管理，將土壤污染防治納入企業(yè)環(huán)境風險評估、環(huán)境安全隱患自行排查和環(huán)境風險防控體系建設(shè)。

(4)推進修復管控對策

積極探索“防控治”三位一體的土壤污染防治體系。對污染地塊要按照《土壤污染防治法》“誰污染誰治理”的原則，落實污染地塊土壤修復主體責任。對存在經(jīng)濟困難的或無主的，可按照《土壤污染防治專項資金項目庫》要求，編制項目實施方案及制定達到修復績效目標等相關(guān)材料，謀劃土壤環(huán)境治理重點項目，推進生態(tài)修復、成因調(diào)查、綜合治理項目申報前期，開展土壤修復示范試點工程，納入省級建設(shè)用地土壤污染風險管控和修復名錄。

對未開發(fā)污染地塊，要督促用地單位依據(jù)相應(yīng)的技術(shù)指南，借鑒福建省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)的《福建省土壤環(huán)境管理“三防三監(jiān)控”技術(shù)指南（試行）》要求，嚴格落實“三防”（防人體健康暴露風險、防滲漏、防揚灑）、“三監(jiān)控”（場內(nèi)監(jiān)測、場外監(jiān)測、視頻監(jiān)控），采取“標識、封閉、阻隔、清理、監(jiān)控”監(jiān)管措施。

4.結(jié)語

土壤污染具有隱蔽性、長期性和累積性特點，給相關(guān)部門對土壤污染排查、監(jiān)管和監(jiān)測帶來困難，本文結(jié)合筆者在土壤污染防治的行政管理實踐，總結(jié)了福建省莆田市土壤環(huán)境污染排查狀況，分析土壤環(huán)境監(jiān)管中存在的問題，提出加強土壤環(huán)境監(jiān)管及監(jiān)測，推進土壤污染防治措施。本研究將為土壤污染監(jiān)管相關(guān)法規(guī)的完善和土壤污染防治管理部門和工作人員推進土壤污染防治工作提供借鑒。