違法使用林地案件典型案例評析
——林業(yè)和草原行政案件典型案例評析系列之四

一、某地質(zhì)隊(duì)擅自改變林地用途、毀壞林木該如何定性？

【基本案情】2020年10月，某縣林業(yè)局工作人員在工作中發(fā)現(xiàn)某地質(zhì)隊(duì)在未辦理征、占用林地手續(xù)的情況下，在某縣大鄧鄉(xiāng)陜家坡村集體林地上修建道路、進(jìn)行礦藏勘查，占地1 261m2，毀壞林地上的油松37株。

【處理意見】在案件處理過程中，存在兩種不同意見：

第一種意見認(rèn)為，該地質(zhì)隊(duì)未經(jīng)林業(yè)主管部門審批毀壞林木用于修建道路和礦藏勘查，屬于毀壞林木的違法行為，應(yīng)按《中華人民共和國森林法》第七十四條第一款規(guī)定進(jìn)行處罰，責(zé)令停止違法行為，限期在原地或者異地補(bǔ)種毀壞株數(shù)1倍以上3倍以下的樹木，可以處毀壞林木價(jià)值5倍以下的罰款。

第二種意見認(rèn)為，該地質(zhì)隊(duì)未經(jīng)林業(yè)主管部門審批擅自推平林地用于修建道路和礦藏勘查，屬于擅自改變林地用途的違法行為，應(yīng)按《中華人民共和國森林法》第七十三條第一款和《森林法實(shí)施條例》第四十三條第一款的規(guī)定進(jìn)行處罰，責(zé)令限期恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件，處非法改變林地用途每平方米10元至30元的罰款，并按《中華人民共和國森林法》第七十四條第一款規(guī)定責(zé)令其補(bǔ)種樹木。

該縣林業(yè)局采納了第二種意見，責(zé)令該地質(zhì)隊(duì)限期恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件，處非法改變用途林地每平方米10元罰款，共計(jì)12 610元；按照《中華人民共和國森林法》第七十四條第一款的規(guī)定，責(zé)令該地質(zhì)隊(duì)限期半年內(nèi)在原地補(bǔ)種毀壞株數(shù)2倍的樹木，共計(jì)74株。

【案件評析】該縣林業(yè)局的處理是正確的。

本案的關(guān)鍵問題是，對該地質(zhì)隊(duì)的處罰應(yīng)當(dāng)如何適用法律的規(guī)定。該地質(zhì)隊(duì)未經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意開挖林地用于修建道路和礦藏勘查，屬于《森林法實(shí)施條例》第四十三條第一款規(guī)定的擅自改變林地用途行為，對此行為應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國森林法》第七十三條第一款規(guī)定“由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令限期恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件”和《森林法實(shí)施條例》第四十三條第一款規(guī)定“處非法改變用途林地每平方米10元至30元的罰款”處罰。

同時(shí)，由于該地質(zhì)隊(duì)為修建道路和礦藏勘查擅自砍伐林地上的油松，此種行為構(gòu)成毀壞林木，應(yīng)當(dāng)適用《中華人民共和國森林法》第七十四條第一款規(guī)定。參照山西省森林公安局制定的《山西省森林公安機(jī)關(guān)常見林業(yè)行政案件裁量參照標(biāo)準(zhǔn)》毀林行為“毀壞株數(shù)在50株以下的,由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為,補(bǔ)種毀壞株數(shù)3倍的樹木，可以處毀壞林木價(jià)值1倍的罰款”，該地質(zhì)隊(duì)毀壞油松1.50m高，市場估價(jià)1株100元，37株罰款共計(jì)3 700元。

該地質(zhì)隊(duì)擅自改變林地用途的行為與毀壞林木的行為是同一違法行為產(chǎn)生的兩種后果，根據(jù)《行政處罰法》第二十四條的規(guī)定“對當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”，二者只能擇其重者進(jìn)行處罰。本案中，適用《中華人民共和國森林法》第七十三條第一款的規(guī)定對該地質(zhì)隊(duì)擅自改變林地用途的行為進(jìn)行處罰，比適用《中華人民共和國森林法》第七十四條第一款的規(guī)定對該地質(zhì)隊(duì)毀壞林木的行為進(jìn)行處罰要重，所以，該縣林業(yè)局選擇適用《森林法實(shí)施條例》第四十三條第一款的規(guī)定對該地質(zhì)隊(duì)擅自改變林地用途的行為進(jìn)行處罰是正確的。

【觀點(diǎn)概括】對當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。擅自改變林地用途的行為通常伴有盜伐、濫伐或者毀壞林木的行為發(fā)生，涉及同一部法律的兩個(gè)法條，應(yīng)當(dāng)按照法條競合和一事不再罰原則，擇其重者進(jìn)行處罰。

二、林地“一張圖”上的面積與林權(quán)證面積不一致如何處理？

【基本案情】2021年8月，某林業(yè)和草原局在檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，沈某在林地內(nèi)修建公路，向工作人員提供了該地塊上的土地承包經(jīng)營權(quán)證、林權(quán)證，并稱占用的部分土地荒廢七八年，自然生長了一些草和小灌木。經(jīng)現(xiàn)場調(diào)查并結(jié)合林地“一張圖”得知，初步確定沈某使用林地總面積為5 670m2。但根據(jù)該地塊的林權(quán)證圖斑檔案資料確定，在該地塊上應(yīng)該核發(fā)的林權(quán)證面積為3 842m2，其余的1 828m2也沒有辦理過退耕還林手續(xù)。

【處理意見】在案件處理過程中，存在兩種不同意見：第一種意見認(rèn)為，林地“一張圖”是最新的林業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)，沈某違法占用林地面積應(yīng)以林地“一張圖”上的面積為準(zhǔn)，即5 670m2。第二種意見認(rèn)為，林權(quán)證是證明該地塊是否是林地的法定證書，沈某違法占用林地面積應(yīng)當(dāng)以林權(quán)證所能夠證明的面積為準(zhǔn)，即3 842m2。當(dāng)?shù)亓謽I(yè)和草原局采納了第二種意見。

【案例評析】林業(yè)和草原局的處理是正確的。本案的關(guān)鍵問題是，沈某違法占用林地的面積是多少平方米。沈某未經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意修建道路，對此行為應(yīng)當(dāng)依照《森林法實(shí)施條例》第四十三條規(guī)定“由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令限期恢復(fù)原狀，并處非法改變用途林地每平方米10元至30元的罰款?！比欢蚰成米愿淖兞值赜猛镜倪`法面積應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)定呢？林地“一張圖”是林業(yè)部門管理林地資源的重要工具和參考資料，但在行政處罰中，不能直接以林地“一張圖”上的面積為準(zhǔn)。因?yàn)樵谛姓幜P中，林地“一張圖”只是部門管理的方法和手段，不能作為定案的證據(jù)依據(jù)。從證據(jù)屬性而言，林權(quán)證屬于客觀證據(jù)、書面證據(jù)，而林地“一張圖”只是管理手段、方法。

【觀點(diǎn)概括】林地“一張圖”只是認(rèn)定林地的重要參考，其圖上面積不能直接作為定案依據(jù)，行政執(zhí)法中一定要遵行法無明文規(guī)定不可為，當(dāng)林地“一張圖”的面積與有林權(quán)證的面積不一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)以林權(quán)證能夠證明的面積作為行政處罰的面積。

三、擅自改變林地用途如何處理？

【基本案情】2021年4月初，某區(qū)林業(yè)主管部門接到群眾舉報(bào)有人在某鎮(zhèn)某村南采伐楊樹。經(jīng)查，某村村民張某在未辦理林木采伐許可證情況下，擅自砍伐了楊樹30余棵，并在沒有辦理林地手續(xù)的情況下，將采伐跡地推平，準(zhǔn)備建設(shè)養(yǎng)殖場。

【處理意見】張某在未辦理林木采伐手續(xù)和林地占用手續(xù)情況下，擅自采伐林木和推平林地用于建設(shè)養(yǎng)殖場的行為，根據(jù)《森林法實(shí)施條例》第四十三條的規(guī)定，屬于擅自改變林地用途行為，應(yīng)責(zé)令其限期恢復(fù)林地原狀，并處非法改變用途林地每平方米10元以上30元以下的罰款。某區(qū)林業(yè)主管部門根據(jù)《森林法實(shí)施條例》第四十三條的規(guī)定，責(zé)令被處罰人限期恢復(fù)林地原狀，并處非法改變用途林地每平方米15元的罰款。

【案件評析】本案中，被處罰人未經(jīng)區(qū)林業(yè)主管部門審核同意整平林地，屬于《森林法實(shí)施條例》第四十三條規(guī)定的擅自改變林地用途行為，依照《森林法實(shí)施條例》第四十三條規(guī)定處罰。

同時(shí)，由于被處罰人為建養(yǎng)殖場擅自砍伐林地上的楊樹30余棵，此種行為構(gòu)成濫伐林木行為，應(yīng)當(dāng)適用《森林法實(shí)施條例》第三十九條第一款之規(guī)定，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令補(bǔ)種濫伐株數(shù)5倍的樹木，并處濫伐林木價(jià)值2倍至3倍的罰款。

但是，本案被處罰人擅自改變林地用途的行為與濫伐林木的行為是同一違法行為產(chǎn)生的兩種后果，根據(jù)《行政處罰法》第二十九條的規(guī)定，對當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。因此，不能既對擅自改變林地用途的行為給予罰款，也對濫伐林木的行為給予罰款，二者只能擇其重者進(jìn)行處罰。本案中，適用《森林法實(shí)施條例》第四十三條的規(guī)定對被處罰人擅自改變林地用途的行為進(jìn)行處罰，比適用《森林法實(shí)施條例》第三十九條第一款的規(guī)定對被處罰人濫伐林木的行為進(jìn)行處罰要重，因此，選擇適用《森林法實(shí)施條例》第四十三條的規(guī)定，對被處罰人擅自改變林地用途行為進(jìn)行處罰。

【觀點(diǎn)概括】此案例與案例一情況類似，對當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。涉及同一部法律的兩個(gè)法條，應(yīng)當(dāng)按照法條競合和一事不再罰的原則，擇其重者進(jìn)行處罰。