綠色信貸“政策驅(qū)動”模式的檢討與優(yōu)化

劉廣明，劉 帥

（河北大學(xué) 法學(xué)院，河北 保定 071000）

一、我國綠色信貸現(xiàn)行模式梳理及特點分析

（一）綠色信貸現(xiàn)行模式梳理：政策驅(qū)動

作為銀行業(yè)金融機構(gòu)履行生態(tài)環(huán)境保護責任的重要制度設(shè)計，我國綠色信貸在發(fā)展過程中逐步確立了以“政策驅(qū)動”為核心特征的實施模式，即綠色信貸發(fā)展主要倚賴于政策這一社會規(guī)范予以保障和推動。概括而言，我國綠色信貸政策體系主要由以下內(nèi)容構(gòu)成：1.綠色信貸制度框架，該框架所確立的規(guī)則涵蓋綠色信貸業(yè)務(wù)管理方式、考核政策等內(nèi)容，旨在引導(dǎo)銀行業(yè)金融機構(gòu)貸款資金流向綠色環(huán)保領(lǐng)域。2.信貸統(tǒng)計監(jiān)測體系，通過對綠色信貸項目實施及相關(guān)情況的定期監(jiān)測，為綠色信貸考核評價等工作的開展提供數(shù)據(jù)支撐。3.綜合考核評價體系，主要包括兩種形式：一是銀行業(yè)金融機構(gòu)自評，即由銀行業(yè)金融機構(gòu)按照規(guī)定對綠色信貸實施進行定期自主評價；二是監(jiān)管部門評價，即由人民銀行及其分支按照規(guī)定對包括綠色信貸在內(nèi)的綠色金融開展情況進行定期綜合評價，并依據(jù)評價結(jié)果對銀行業(yè)金融機構(gòu)實行激勵約束管理。4.跨部門信息共享機制，通過信息共享有助于及時發(fā)現(xiàn)違反生態(tài)環(huán)境保護規(guī)定的貸款申請者，進而為銀行業(yè)金融機構(gòu)開展綠色信貸業(yè)務(wù)提供風險預(yù)警、信貸決策等方面的信息支撐。

（二）綠色信貸“政策驅(qū)動”模式的特點分析

綠色信貸“政策驅(qū)動”模式呈現(xiàn)以下鮮明特點：1.產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向性。在綠色信貸的政策實施體系中，產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向性十分顯著，尤其是在綠色信貸考核評價上，諸多政策都將銀行業(yè)金融機構(gòu)所發(fā)放的綠色信貸項目是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策（尤其是綠色發(fā)展政策）作為一項重要考核評價指標①如《商業(yè)銀行績效評價辦法》將“服務(wù)國家發(fā)展目標和實體經(jīng)濟”作為首要績效評價指標體系；《銀行業(yè)金融機構(gòu)綠色金融評價方案》中“執(zhí)行國家及地方綠色金融政策情況”在該評價體系占比達到了30%。。2.監(jiān)管部門主導(dǎo)性。我國現(xiàn)行綠色信貸相關(guān)政策幾乎清一色的出自金融監(jiān)管部門，由此使其成為了綠色信貸實施與管理的“牽頭者”，與有些國家由生態(tài)環(huán)境保護等其他部門主導(dǎo)存在顯著不同。3.行政力量推動性?；仡櫸覈G色信貸發(fā)展歷程，其主要是行政力量的推動下得以持續(xù)推進的，由此使得綠色信貸實施呈現(xiàn)出鮮明的行政力量推動性。4.責任約束復(fù)合性。一方面，金融監(jiān)管部門通過行政審批、業(yè)績評價、人事任免等責任方式來實現(xiàn)對銀行業(yè)金融機構(gòu)的約束性管理，督促其按規(guī)定開展綠色信貸活動；另一方面，金融監(jiān)管部門通過援引其他強制性責任規(guī)則來為針對銀行業(yè)金融機構(gòu)違規(guī)行為而實施行政處罰提供依據(jù)②例如2017年3月，中國銀監(jiān)會南通監(jiān)管分局以“貸前調(diào)查未反映借款人環(huán)評違法情況，未對環(huán)評差的客戶審慎授信，嚴重違反審慎經(jīng)營規(guī)則”為由對江蘇如東融興村鎮(zhèn)銀行處以20萬元罰款的行政處罰，其處罰依據(jù)就是《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第46條的“嚴重違反審慎經(jīng)營規(guī)則”；又如2018年7月，天津銀監(jiān)局就以“貸前調(diào)查不到位，向環(huán)保未達標的企業(yè)提供融資”為由對平安銀行作出了50萬元罰款的行政處罰，該處罰依據(jù)除了《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第46條的“嚴重違反審慎經(jīng)營規(guī)則”外，還包括《中國銀監(jiān)會關(guān)于印發(fā)<節(jié)能減排授信工作指導(dǎo)意見>的通知》和《中國銀監(jiān)會關(guān)于印發(fā)綠色信貸指引的通知》兩項政策文件。。

二、綠色信貸“政策驅(qū)動”模式存在問題檢視

實踐證明，“政策驅(qū)動”模式因具有適用靈活、針對性強等突出優(yōu)勢，進而極大地促進了我國綠色信貸的發(fā)展。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2021年9月末，國內(nèi)21家銀行機構(gòu)的綠色信貸余額高達14.08萬億元①中國銀保監(jiān)會新聞發(fā)言人答記者問[N/OL].（2022-02-05）http://www.scio.gov.cn/xwfbh/gbwxwfbh/xwfbh/38176/Document/1716698/1716698.htm.。但是，瑜不掩瑕，隨著市場經(jīng)濟體制改革的深入，尤其是金融市場化水平的提高及綠色信貸需求的變化，“政策驅(qū)動”模式所存在的問題亦日漸凸顯。

（一）授信管理滯后

作為銀行業(yè)金融機構(gòu)貸款業(yè)務(wù)開展的基礎(chǔ)性制度，授信管理于綠色信貸的發(fā)展至關(guān)重要，但在“政策驅(qū)動”模式下，綠色信貸授信管理還十分滯后，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：1.授信評級體系滯后?？茖W(xué)統(tǒng)一的授信評級體系是銀行業(yè)金融機構(gòu)順利開展綠色信貸業(yè)務(wù)的基本前提，但在綠色信貸實踐中，不同銀行業(yè)金融機構(gòu)間存在綠色信貸評價標準口徑不統(tǒng)一、操作性差的問題，導(dǎo)致相關(guān)措施難以精準落地，經(jīng)營成本不合理提高。2.風險管理體系滯后。對于銀行業(yè)金融機構(gòu)而言，經(jīng)營風險防范，尤其是信貸項目風險防范，是最為重要的工作和永恒的課題。為有效防范經(jīng)營風險，銀行業(yè)金融機構(gòu)應(yīng)當具備識別、評估經(jīng)營活動中所可能蘊含的各類風險的能力，而風險管理體系建設(shè)則是能力確保與提升的關(guān)鍵環(huán)節(jié)所在。但是，在綠色信貸政策規(guī)范體系中，風險管理體系建設(shè)的規(guī)定和舉措還十分滯后。相關(guān)文件進行了原則性規(guī)定，銀行業(yè)金融機構(gòu)在綠色信貸風險管理中往往僅以環(huán)境影響評價報告作為審查依據(jù)，致使風險審查流于形式。此外，銀行業(yè)金融機構(gòu)對綠色信貸項目可能存在的環(huán)境風險亦缺少統(tǒng)一的審查評價標準。由此造成，各銀行業(yè)金融機構(gòu)風險防控能力參差不齊，難以滿足綠色信貸應(yīng)對環(huán)境風險的需要。

造成我國綠色信貸授信管理滯后的成因在于：其一，我國銀行業(yè)金融機構(gòu)往往是從自身承擔環(huán)境責任的自覺出發(fā)，按照本行的經(jīng)營理念理解綠色信貸政策，在此基礎(chǔ)上自主制定和實施授信標準，因而出現(xiàn)了綠色信貸評級標準口徑不一的問題，影響綠色信貸授信評級體系的科學(xué)性。其二，銀行業(yè)金融機構(gòu)管理理念滯后于時代發(fā)展。在更加強調(diào)銀行業(yè)金融機構(gòu)環(huán)境責任的當下，環(huán)境風險于銀行業(yè)金融機構(gòu)而言就是一種經(jīng)營性風險，而多數(shù)銀行在風險管理體系建設(shè)中仍欠缺環(huán)境風險意識。

（二）正負激勵欠缺

激勵機制是幫助銀行業(yè)金融機構(gòu)克服理性經(jīng)濟人行為傾向，提高綠色信貸政策執(zhí)行積極性的重要保障[1]，但在當前政策體系下，綠色信貸激勵機制還尚有欠缺，主要存在以下問題：1.激勵對象偏離金融機構(gòu)本身。政府激勵手段本應(yīng)是通過政策杠桿帶動銀行業(yè)金融機構(gòu)資金流向綠色產(chǎn)業(yè)，以解決綠色金融供給側(cè)不足的矛盾[2]。但在實踐中政府激勵手段卻多側(cè)重于直接投向企業(yè)或綠色項目，而非銀行業(yè)金融機構(gòu)，由此導(dǎo)致激勵手段與對象的錯配，限制激勵功能的發(fā)揮。2.激勵機制系統(tǒng)化程度不高，難以激發(fā)信貸主體內(nèi)生動力。當前我國出臺的綠色金融激勵工具，多是以單一綠色產(chǎn)品或環(huán)節(jié)為目標，未發(fā)揮系統(tǒng)化的激勵作用，易降低綠色信貸資金的流轉(zhuǎn)效率和投入產(chǎn)出比。3.負效激勵措施不足且缺少制度依托。負效激勵主要是通過責任機制實現(xiàn)，但當下我國針對銀行業(yè)金融機構(gòu)的負效激勵措施僅依靠內(nèi)部責任方式或援引其他強制性責任規(guī)則，責任類型不足。此外，在法律層面也缺少責任承擔的具體規(guī)定，導(dǎo)致法律對銀行業(yè)金融機構(gòu)行為的指引效果不佳，司法和金融監(jiān)管部門在處理綠色信貸案件時也易于趨向保守。

我國綠色信貸激勵機制未能充分發(fā)揮其應(yīng)有作用，究其原因，在于政府對綠色信貸市場干預(yù)能力存在欠缺。政府作為現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生性力量[3]，在干預(yù)綠色信貸市場時對于不同價值利益間的統(tǒng)籌兼顧、干預(yù)手段與干預(yù)目標間的適配、多樣化干預(yù)手段之間的銜接等能力的不足是造成綠色信貸激勵機制效果不佳的主要原因。

（三）外部監(jiān)督羸弱

作為綠色信貸運行的保障性制度，監(jiān)督機制對綠色信貸的功能發(fā)揮不可或缺。當下我國對綠色信貸運行的監(jiān)督主要依靠以銀行業(yè)金融機構(gòu)自評、中國人民銀行評價為核心的內(nèi)部監(jiān)督，而外部監(jiān)督則十分羸弱，具體表現(xiàn)在：1.公眾參與監(jiān)督的缺失。作為外部監(jiān)督的重要形式，公眾參與監(jiān)督具備獨立性、廣泛性等獨特優(yōu)勢，能夠為行政監(jiān)管發(fā)揮重要的補充作用。相關(guān)政策文件中對公眾參與監(jiān)督僅作了原則性規(guī)定①如《綠色信貸指引》（2012）規(guī)定：“對涉及重大環(huán)境與社會風險影響的授信情況，應(yīng)當依據(jù)法律法規(guī)披露相關(guān)信息，接受市場和利益相關(guān)方的監(jiān)督?！?，缺少具體監(jiān)督方式等細化規(guī)定，導(dǎo)致公眾參與監(jiān)督在綠色信貸運行過程中并未得到足夠重視，加之銀行業(yè)金融機構(gòu)的“惰性”，致使公眾參與監(jiān)督呈缺失狀態(tài)。2.行政監(jiān)管權(quán)責不清。在以政策為主的綠色信貸體系下，因缺少關(guān)于行政監(jiān)管部門針對銀行業(yè)金融機構(gòu)開展綠色信貸業(yè)務(wù)監(jiān)督的具體規(guī)定，導(dǎo)致行政監(jiān)管部門開展監(jiān)管的依據(jù)和手段不足，進而影響行政監(jiān)管部門履責的積極性和監(jiān)管效果。監(jiān)管力度的不足也易助長銀行業(yè)金融機構(gòu)違規(guī)放貸的僥幸心理，造成綠色信貸市場“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象的出現(xiàn)。3.信息公開程度不足。對綠色信貸相關(guān)信息的公開是公眾、行政監(jiān)管部門開展外部監(jiān)督的重要前提。為實現(xiàn)及時、準確、有效的外部監(jiān)督，對信息公開的廣度、深度和透明度都有著較高的要求。但在當前綠色信貸政策體系下，相關(guān)政策文件對行政監(jiān)管部門、銀行業(yè)金融機構(gòu)和企業(yè)的綠色信息公開行為的指引極為有限，我國綠色信貸信息公開水平仍有較大提升空間，“信息不對稱”仍是制約我國綠色信貸外部監(jiān)督的主要癥結(jié)所在。

外部監(jiān)督羸弱，源于綠色信貸發(fā)展過程中社會治理和政府治理建設(shè)的不足。社會公眾，作為綠色信貸所致力克服的，因企業(yè)經(jīng)營活動所產(chǎn)生的負外部性效應(yīng)的當然利益相關(guān)者，在對綠色信貸外部監(jiān)督中的作用和地位往往被忽視。而政府怠于加強對行政監(jiān)管部門權(quán)責的梳理和對信息公開的管理。

三、美國“潛在責任人”制度設(shè)計邏輯及引入可能

（一）美國“潛在責任人”制度的設(shè)計邏輯

為解決以上世紀70年代紐約拉夫運河事件和密蘇里時代海灘小鎮(zhèn)污染事件為代表的一系列重大環(huán)境污染事件的事后救濟問題，美國出臺了CERCLA法案并確立了“潛在責任人”制度[4]?！皾撛谪熑稳恕钡囊?guī)制邏輯包含三個主要部分：一是“潛在責任人”的范圍，法案列舉了四類“潛在責任人”②這四類“潛在責任人”包括：（1）船舶或設(shè)施的所有者和運營者;（2）處置危險廢物時，處理設(shè)施的所有者或運營者；（3）在為其他人或?qū)嶓w所有或占有并容納有危險物質(zhì)的設(shè)施或焚燒船中，通過合同、協(xié)議或以其他方式安排處置或治理，或安排運輸者處置或治理為其或任何其他人或?qū)嶓w所有或占有的危險物質(zhì)的人；（4）接受或曾經(jīng)接受將危險物質(zhì)運往為該人所選擇的用于處理危險廢物的處理或處置設(shè)施、焚燒船或場地，并且在該設(shè)施或場地發(fā)生有危險物排放或有排放危險的人。。二是責任形式，法案要求“潛在責任人”承擔連帶責任，通常為嚴格責任，且具有可追溯性，即便污染行為發(fā)生在法案生效以前，仍能夠根據(jù)法案追究責任人的環(huán)境侵權(quán)責任。三是抗辯事由，包括法定的抗辯事由和時效抗辯兩類。在初期，“潛在責任人”的法定抗辯事由僅有CERCLA法案本身規(guī)定的法定抗辯事由③僅包括（1）不可抗力；（2）戰(zhàn)爭行為；（3）與被告無合同關(guān)系的第三人的作為或不作為。，導(dǎo)致銀行業(yè)金融機構(gòu)不得不面臨巨大的經(jīng)營風險，一些金融機構(gòu)甚至采取極端措施，減少或直接停止對于某些較高環(huán)境風險行業(yè)的授信支持。為此美國在1986年通過《超級基金修訂和再授權(quán)法案》對CERCLA法案進行了修正，其中增加了一項無辜購買人抗辯④即購買人或運營者能夠證明他在購買時不知或沒有理由知道在設(shè)施中處置過任何危險物質(zhì)時，他可以提起這一抗辯。。2002年，美國進一步在《小型企業(yè)責任法》中新增了小量豁免人、鄰近財產(chǎn)所有者和善意的預(yù)期購買人⑤小量免責是指潛在責任人安排處理或治理的，安排運輸者利用運輸處理或治理的，或承運處理或治理的設(shè)施中所含有危險物質(zhì)的材料總量低于規(guī)定標準時不承擔CERCLA規(guī)定的責任；《小型企業(yè)責任法》通過排除擁有鄰近財產(chǎn)的所有者，修訂了所有者或運營者的概念，這一條款的制定旨在保護所謂的鄰近財產(chǎn)的所有者，他們“本質(zhì)上是其鄰居行為造成的污染事故的受害人”；善意的預(yù)期購買人抗辯旨在便利取得、清理和再開發(fā)被污染的“棕地”。三種法定豁免事由，最終形成了現(xiàn)在較為寬松的抗辯事由范圍。

銀行業(yè)金融機構(gòu)一旦面臨可能承擔貸款企業(yè)環(huán)境侵權(quán)行為連帶責任的風險，就會加強在貸款審批過程中對企業(yè)環(huán)境風險的評估，進而限制高環(huán)境風險企業(yè)的盲目發(fā)展和肆意擴張，在降低銀行業(yè)金融機構(gòu)承擔連帶責任風險的同時實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)調(diào)控目標。同時，企業(yè)為了順利融資也必然會重視企業(yè)環(huán)境效益，積極降低企業(yè)環(huán)境污染風險。這樣在銀行業(yè)金融機構(gòu)和企業(yè)間形成良性循環(huán)，促進銀行業(yè)金融機構(gòu)積極承擔社會責任和企業(yè)朝向綠色發(fā)展。此外，將侵權(quán)責任延伸至銀行業(yè)金融機構(gòu)，在污染企業(yè)受公司法有限責任制度的保護而無法完全履行賠償義務(wù)的情況下，可以由銀行業(yè)金融機構(gòu)進行托底進而最大限度地抵消環(huán)境污染事故所造成的不良影響[5]。

（二）“潛在責任人”制度的引入可能

CERCLA在其責任主體范圍設(shè)計上體現(xiàn)了由“污染者負擔”向著“污染者”與“關(guān)聯(lián)方”共同負擔的理念轉(zhuǎn)變[6]。銀行業(yè)金融機構(gòu)環(huán)境侵權(quán)法律責任的承擔主要是基于企業(yè)社會責任理論、環(huán)境風險管理理論、商業(yè)銀行資產(chǎn)負債理論等影響下立法機關(guān)擴大解釋“所有者和經(jīng)營者”范圍的結(jié)果。但畢竟銀行業(yè)金融機構(gòu)的放貸行為本身不是造成環(huán)境污染的主要原因，并且由于CERCLA的責任分擔條款對于“潛在責任人”而言是除外補救條款[7]，其初衷也僅是希望銀行業(yè)金融機構(gòu)承擔更多社會責任，因而對于環(huán)境侵權(quán)民事責任來說，由污染企業(yè)承擔應(yīng)是原則，由銀行業(yè)金融機構(gòu)承擔連帶責任則是例外。此外，CERCLA法案在“潛在責任人”制度構(gòu)建路徑上遵循“先嚴后寬”的方式[8]，不可否認此種“嚴格、連帶且具有追溯力”的民事責任極大地滿足了環(huán)境治理的需求，但也不合理地推高了銀行業(yè)金融機構(gòu)的信貸審核成本，并最終將這些成本轉(zhuǎn)嫁到企業(yè)身上。為此，美國在此后二十年間陸續(xù)出臺了其他法案，擴充了“潛在責任人”的抗辯事由范圍，同時其他國家在效仿“潛在責任人”制度時，都注重設(shè)置廣泛的抗辯權(quán)以消解制度帶來的不利影響。

對于我國來說，在構(gòu)建我國銀行業(yè)金融機構(gòu)環(huán)境侵權(quán)責任制度時，對“潛在責任人”制度的優(yōu)點應(yīng)當予以借鑒，其核心在于對范圍標準和抗辯標準的本土化改進，對銀行業(yè)金融機構(gòu)承擔環(huán)境侵權(quán)民事責任應(yīng)在立法層面上予以確立，以強化銀行業(yè)金融機構(gòu)的社會責任。同時考慮到我國綠色信貸發(fā)展正處于初級階段，相關(guān)制度建設(shè)和經(jīng)驗積累不足，在進度安排上宜采取“先寬后嚴”“先試點，后推廣”的模式，這樣不僅有助于減少制度變動引發(fā)的消極影響，還有助于降低改革風險，減少改革震動，騰挪出糾錯的時間和空間。

四、我國綠色信貸發(fā)展模式的優(yōu)化進路

（一）完善綠色信貸授信管理制度

授信評級體系建設(shè)是綠色信貸長效發(fā)展的重要基石，建立科學(xué)統(tǒng)一的授信評級制度，有利于各類綠色信貸規(guī)范間的相互兼容。盡管在綠色金融理念的影響下，多數(shù)銀行業(yè)金融機構(gòu)在所采用的信貸評級辦法的技術(shù)標準中嘗試加入環(huán)保要素[9]，但實踐效果卻難說科學(xué)有效。究其原因，環(huán)保因素涉及排污、節(jié)能、減碳等方面較為復(fù)雜，且這些因素的經(jīng)濟性特征并不明顯，導(dǎo)致各銀行業(yè)金融機構(gòu)在制訂技術(shù)標準時各行其是。針對于此，可建立綠色信貸授信評價指導(dǎo)機制，引導(dǎo)各銀行業(yè)金融機構(gòu)統(tǒng)一信貸標準。首先，建立統(tǒng)一的綠色信貸技術(shù)標準體系。將原本由各自主管部門發(fā)布綠色信貸技術(shù)標準的機制變?yōu)榻y(tǒng)一發(fā)布、分工負責。對現(xiàn)有各類綠色信貸產(chǎn)品技術(shù)標準進行梳理整合，使不同產(chǎn)品技術(shù)標準體系相互銜接，協(xié)調(diào)不同綠色信貸產(chǎn)品間功能發(fā)揮。其次，建立銀行業(yè)金融機構(gòu)綠色授信評級辦法指導(dǎo)準則。指導(dǎo)銀行業(yè)金融機構(gòu)建立科學(xué)的綠色授信評級機制，準確判斷借款人綠色信貸等級。例如將環(huán)保評價同傳統(tǒng)信貸評級體系相結(jié)合，構(gòu)建三維評級模型，即第一維是傳統(tǒng)的信貸評級辦法，第二維是對企業(yè)排污環(huán)境影響的評價，第三維是對企業(yè)碳排放的評價[10]。

風險管理體系是銀行業(yè)金融機構(gòu)安全經(jīng)營的重要保障，完善風險管理體系建設(shè)可從兩方面入手：其一，在機構(gòu)設(shè)置方面，可根據(jù)銀行業(yè)金融機構(gòu)自身綠色信貸業(yè)務(wù)量和風險管理水平，在一定層級的機構(gòu)內(nèi)部設(shè)置綠色信貸風險管理部門，負責區(qū)域內(nèi)綠色信貸業(yè)務(wù)的項目風險評價、資產(chǎn)風險管理等工作。其二，在風險管理體系建設(shè)指引方面，由中國銀保監(jiān)會出臺綠色信貸風險管理指引文件，引導(dǎo)銀行業(yè)金融機構(gòu)建立健全綠色信貸風險管理體系，包括風險管理策略、風險管理的組織職能體系、風險管理信息系統(tǒng)和內(nèi)部控制系統(tǒng)，為銀行業(yè)金融機構(gòu)實現(xiàn)風險管理的總體目標提供合理保證的過程和方法。

（二）健全正負效應(yīng)激勵機制

健全我國銀行業(yè)金融機構(gòu)開展綠色信貸的激勵機制可從正、負兩個方向協(xié)同發(fā)力，注重激勵對象回歸銀行業(yè)金融機構(gòu)本身。正向激勵的重點應(yīng)圍繞如何激勵銀行業(yè)金融機構(gòu)擴大綠色信貸供給發(fā)力，設(shè)計以銀行業(yè)金融機構(gòu)為中心的多元化、差異化激勵機制。銀行業(yè)金融機構(gòu)開展綠色信貸業(yè)務(wù)最為關(guān)切的是如何獲得信用擔保和降低經(jīng)營風險，因此可通過加強增信擔保、降低風險資產(chǎn)占用，加強財政稅收扶持力度等措施鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)積極發(fā)展綠色信貸業(yè)務(wù)。具體而言，1.可由地方政府聯(lián)合社會資本出資設(shè)立綠色融資擔保機構(gòu)①2021年3月18日，國家級經(jīng)開區(qū)首個綠色融資擔保機構(gòu)——黃埔科學(xué)城（廣州）綠色融資擔保有限公司正式揭牌成立。參見吳雨倫：《廣州首家綠色融資擔保機構(gòu)誕生，將如何助力綠色金融發(fā)展？》（2022-03-08），http://static.nfapp.southcn.com/content/202103/18/c4961896.html?group_id=1.，為綠色信貸項目增信擔保；2.對綠色貸款給予財政貼息；3.對符合激勵條件的銀行業(yè)金融機構(gòu)開展綠色貸款增量獎勵和定向費用補貼等；4.針對銀行業(yè)金融機構(gòu)開展綠色信貸業(yè)務(wù)實施稅收優(yōu)惠，為提升激勵效果，可按銀行年綠色信貸平均余額占全部貸款平均余額的比例設(shè)置優(yōu)惠階梯；5.對系列綠色產(chǎn)品和項目不同環(huán)節(jié)采取系統(tǒng)化激勵措施，通過措施間的相互銜接提高激勵措施的系統(tǒng)化程度。

負向激勵主要是通過責任機制實現(xiàn)的，在立法中明確對銀行業(yè)金融機構(gòu)及其高管的“通報批評”“行政處分”等行政責任并對責任承擔進行細化，同時引入“潛在責任人”制度拓展銀行業(yè)金融機構(gòu)的責任形式，構(gòu)建銀行業(yè)金融機構(gòu)以行政責任為主，以民事、刑事責任為輔的責任體系。在引入“潛在責任人”制度方面：1.可通過《民法典》“侵權(quán)責任編”進行引入。銀行業(yè)金融機構(gòu)“潛在責任人”的理論基礎(chǔ)更貼近于《民法典》第1198條安全保障義務(wù)規(guī)定的基礎(chǔ)理論，即危險控制理論和獲利理論[11]，可將銀行業(yè)金融機構(gòu)納入安全保障義務(wù)人范圍并規(guī)定其對借款人環(huán)保證明文件的審查備案義務(wù)，對借款人違反合同環(huán)保條款的行為及時采取措施并報告環(huán)保部門等相關(guān)義務(wù)。此外，在責任承擔范圍和歸責原則上應(yīng)予收縮，避免銀行業(yè)金融機構(gòu)動輒得咎。在范圍標準“參與管理”和“所有權(quán)標記”設(shè)計中，嚴格限縮“潛在責任人”的認定標準，排除“僅具有影響能力或未行使控制權(quán)”的情形，在抗辯標準上賦予銀行業(yè)金融機構(gòu)更為廣泛的抗辯權(quán)。在歸責原則上更宜采用補充責任原則并賦予銀行業(yè)金融機構(gòu)承擔賠償責任后的追償權(quán)。2.“潛在責任人”制度應(yīng)當在金融立法中有所體現(xiàn)。在《商業(yè)銀行法》等法律中明確銀行業(yè)金融機構(gòu)“潛在責任人”的身份，同時在相應(yīng)金融監(jiān)管法律中明確監(jiān)管部門對銀行業(yè)金融機構(gòu)環(huán)境責任的監(jiān)管規(guī)則，包括監(jiān)管范圍、監(jiān)管方式、監(jiān)管流程等。

（三）強化綠色信貸外部監(jiān)督

強化綠色信貸外部監(jiān)督，應(yīng)從拓展公眾參與、明晰政府權(quán)責、完善信息公開三方面入手。1.拓展公眾參與的核心在于暢通監(jiān)管部門、銀行業(yè)金融機構(gòu)同社會公眾之間的溝通渠道。通過設(shè)置常態(tài)化的溝通機制，如對綠色信貸政策文件發(fā)布、重大綠色信貸項目審批等事項召開聽證會，在評價綠色信貸政策實施效果中加強對公眾意見的收集，設(shè)置綠色信貸項目舉報處理機制等，積極將公眾參與貫徹綠色信貸政策發(fā)布、執(zhí)行、評價全過程。2.明晰政府權(quán)責需要從制度完善著手。首先，在《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等上位法中明確行政監(jiān)管部門的職權(quán)職責，健全以銀、保監(jiān)會為中心的分類合作監(jiān)管體系，加強行政監(jiān)管部門的履職能力和積極性。其次，建立綠色信貸監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。綠色信貸行政監(jiān)管橫跨多個部門，在部門間建立溝通協(xié)調(diào)機制，保障信息通暢，理順監(jiān)管過程。3.完善信息公開重點在于提升信息公開的強制性、廣度和透明度。信息公開主要包括銀行業(yè)金融機構(gòu)對綠色信貸信息的公開、行政監(jiān)管部門對違規(guī)信貸項目和環(huán)境違法企業(yè)的公開、企業(yè)對自身環(huán)境信息的公開。在立法層面規(guī)定三方主體對綠色信貸信息的公開義務(wù)，包括公開范圍、公開方式、公開時限等，同時應(yīng)配套相應(yīng)責任機制，為信息公開賦予強制力保障。此外，還應(yīng)當建立信息共享、對外發(fā)布、舉報受理等配套機制對接外部監(jiān)督。