民國時(shí)期廣東省政府對(duì)西沙群島開發(fā)的考量及管理
——以20世紀(jì)20年代末30年代初為考察中心

王 靜

(暨南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，廣州 510632)

20世紀(jì)20年代初廣東商人何瑞年承辦開發(fā)西沙群島的業(yè)務(wù)，后因日本人的滲入而被廣東省政府終止，商辦之務(wù)因政府管理的缺失受挫。群島開發(fā)正式商辦，始自1929年《招商承辦西沙群島鳥糞簡章》(后文簡稱《簡章》)制定之后。廣東省建設(shè)廳依照國家的相關(guān)法律，以及對(duì)西沙群島的調(diào)查和研究，不斷完善相關(guān)制度規(guī)定。后因海疆形勢(shì)緊張，島務(wù)的開發(fā)改為官辦。而此中貫穿一條主線，即廣東省政府堅(jiān)決維護(hù)海洋權(quán)益，反對(duì)外部力量滲入島務(wù)開發(fā)活動(dòng)之中。近些年來，學(xué)界多關(guān)注西沙群島主權(quán)的歸屬和交涉，對(duì)廣東省政府開發(fā)和管理西沙群島之事有所研究，提出了很多有價(jià)值的觀點(diǎn)，然而所論內(nèi)容較為宏觀[1]。本文根據(jù)地方文獻(xiàn)，主要探討1929—1933年期間西沙群島開發(fā)的曲折過程，對(duì)具體演變過程、緣由、制度性建設(shè)等問題進(jìn)行分析。此時(shí)期地方政府為海洋權(quán)益的維護(hù)作出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)，也留下了寶貴的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

一、 《簡章》的制定和宋錫權(quán)承辦開發(fā)業(yè)務(wù)及終止

為維護(hù)民族權(quán)益，1926年底廣東省政府停止何瑞年承辦開發(fā)業(yè)務(wù)之后，將西沙群島的開發(fā)權(quán)收回。1928年5—6月，廣東省政府組織人員調(diào)查西沙群島，不久之后中山大學(xué)申請(qǐng)開發(fā)西沙群島資源并獲批準(zhǔn)，然而終因一校人力、財(cái)力、物力所限，無力經(jīng)營，于1928年底將管理權(quán)移交回廣東省政府[2]，這為商辦創(chuàng)造了契機(jī)。1929年初，商人宋錫權(quán)申請(qǐng)承辦開采西沙群島礦產(chǎn)，定名該公司為西沙群島協(xié)濟(jì)公司，設(shè)上海、廣州等處分公司，以“嘉禾”為商標(biāo)，先后籌組資本30萬元，預(yù)算10萬元以購置機(jī)械、島上工作所需之物，其余20萬元以備建造工廠，添置機(jī)械，以及所需化學(xué)原料。每月計(jì)劃運(yùn)出鳥糞3 000～5 000噸，試辦以5年為期，年繳承辦費(fèi)1萬元。3月15日，廣東省政府第四屆委員會(huì)第139次會(huì)議進(jìn)行討論，議決交由建設(shè)廳會(huì)同中山大學(xué)研究此事[3]188。

廣東省建設(shè)廳長馬超俊會(huì)同李委員、中山大學(xué)沈鵬飛，審核協(xié)濟(jì)公司的申請(qǐng)報(bào)告，認(rèn)為宋之計(jì)劃過于簡單，每年繳承辦費(fèi)1萬元過少，不宜批準(zhǔn)。然而這不是建設(shè)廳拒絕的真正理由，真正原因是擔(dān)憂如管理不善，西沙群島資源恐被不良商人勾結(jié)外人盜采，民族權(quán)益受損。馬超俊在呈文中剴切指出：“西沙群島孤懸海外，鳥糞磷礦蘊(yùn)蓄甚富，從前不肖商人多有勾結(jié)外人，瞞承偷采之弊。茲若仍任商人自請(qǐng)承辦，不惟承商實(shí)力有限，設(shè)備簡陋，未足以啟發(fā)該島富源，而商人惟利是圖，更恐重蹈覆轍，暗招外股，以致喪權(quán)辱國?！盵4]建設(shè)廳為規(guī)范申請(qǐng)，保護(hù)權(quán)益，認(rèn)為由政府制定招商章程尤為必要。

建設(shè)廳制定招商章程的指導(dǎo)思想，是通過制度性的規(guī)定，規(guī)范商辦業(yè)務(wù)，以維護(hù)民族權(quán)益。為達(dá)到此目的，西沙群島的開發(fā)既要考慮到由殷實(shí)商人來承擔(dān)，以避免因財(cái)力有限而勾結(jié)外人，同時(shí)政府又能從稅收上予以征收，以渝國庫。建設(shè)廳擬定的《招商承辦西沙群島鳥糞簡章》(共22條,以下簡稱《簡章》)，圍繞上述主旨展開，主要內(nèi)容有兩大方面：

一是承辦期及承辦權(quán)?！逗喺隆芬?guī)定：承辦范圍以西沙群島鳥糞為限，不包括漁撈及采取其他海產(chǎn)等物。承辦辦法，由建設(shè)廳以公開競投方法進(jìn)行。承辦期定為10年，在期滿以前如無違章或欠餉情形，政府不得任意撤銷。承辦期滿，另由政府自辦或招商承辦，如新舊兩商出價(jià)相同時(shí)，舊商得有優(yōu)先承辦權(quán)。承辦權(quán)確定后，即由建設(shè)廳發(fā)給開采執(zhí)照。自領(lǐng)到執(zhí)照之日起10日內(nèi)，在建設(shè)廳繳納開辦保證金2萬元，并于2個(gè)月內(nèi)提交施工計(jì)劃書、公司章程及股東名冊(cè)，在廣州市內(nèi)覓取資本1萬元以上之保店，及附繳價(jià)值10萬元以上銀行存票，呈廳核驗(yàn)。自領(lǐng)到執(zhí)照之日起，3個(gè)月內(nèi)為籌辦時(shí)期，逾期不能赴島開采者，即將承案撤銷，沒收保證金，另招商競投，但遇有天災(zāi)地變或其他不可抗力事由時(shí)，得呈請(qǐng)政府展限。同時(shí)，承辦商為推銷鳥糞起見，得在國內(nèi)各地設(shè)置鳥糞販賣局所；為保護(hù)礦場及船只來往起見，得設(shè)礦場警察，警察數(shù)額須呈由政府核定。

二是政府的監(jiān)督和管理。《簡章》對(duì)此規(guī)定十分嚴(yán)格。第一，承辦商所集資本均以華股為限，不得招收洋股，礦場內(nèi)一切職員及工人，均不得雇用外人，如在內(nèi)地設(shè)廠提煉及制造肥料，有聘請(qǐng)洋技師之必要時(shí)，須先行呈準(zhǔn)建設(shè)廳。如違反規(guī)定招收外人資本者，除撤銷承辦權(quán)外，并處以10萬元之罰金。第二，建設(shè)廳及中山大學(xué)為監(jiān)督指導(dǎo)施工營業(yè)及配制磷礦起見，得派監(jiān)察員1名，會(huì)同監(jiān)督指導(dǎo)開采及運(yùn)銷之事，其薪金(定為300元)由承辦商負(fù)擔(dān)。第三，承辦商一切賬目及技術(shù)上的設(shè)施，須隨時(shí)受監(jiān)察員的檢查及指導(dǎo)，并須按月將月計(jì)表及年終時(shí)將貸借對(duì)照表、財(cái)產(chǎn)目錄等，呈報(bào)建設(shè)廳及函致中山大學(xué)核查[5]。

建設(shè)廳將擬定的《簡章》呈請(qǐng)廣東省政府第四屆委員會(huì)第149次會(huì)議審議，省政府基本上持肯定態(tài)度，僅對(duì)某些細(xì)節(jié)內(nèi)容進(jìn)行了修訂，原來的22條修改為21條，主要有：原“承辦西沙群島鳥糞辦法，由建設(shè)廳以公開競投方法行之”，改為“西沙群島鳥糞由政府核準(zhǔn)，批商承采，歸主管機(jī)關(guān)辦理”；承辦期由10年改為5年；原規(guī)定承辦費(fèi)底額每年為4萬元，分4次繳納，籌辦期滿后10日內(nèi)繳納第1次，嗣后每3個(gè)月繳納1次，逾期不繳者，每月須增繳該項(xiàng)應(yīng)繳額的5%，如連續(xù)2次不能清繳，即將承案撤銷，另行招商競投，以前繳過之保證金，由政府沒收，改為籌辦期滿后10日內(nèi)為試辦期，承辦費(fèi)定為3 000元，于試辦期開始后10日內(nèi)繳納，試辦期滿后，每年承辦費(fèi)定為4萬元，分4次繳納，試辦期滿后10日內(nèi)繳納第1次，嗣后每3個(gè)月繳納1次，逾期不繳者，每月須增繳該次應(yīng)繳額的5%，如連續(xù)2次不能清繳，即將承案撤銷，另行招商競投，以前繳過之保證金，由政府沒收[6]。除此之外，《簡章》其他規(guī)定未變。

由《簡章》的規(guī)定可見，在興辦實(shí)業(yè)之際，堅(jiān)決防止外來力量滲入島務(wù)開發(fā)以保民族權(quán)益，是承辦商必須遵守的一條紅線，政府對(duì)此負(fù)監(jiān)管、調(diào)查之責(zé)。為具體指導(dǎo)和監(jiān)督島務(wù)，政府委派監(jiān)察員到島工作，實(shí)際上也是隨時(shí)掌握島上動(dòng)態(tài)的一種人事安排。《簡章》也從政府收益角度考慮問題，這本無可厚非，然而對(duì)商辦提供的條件、保證，以及政府的支持程度等責(zé)任內(nèi)容基本上未提及?！逗喺隆分小俺修k費(fèi)底額”數(shù)額不菲，政府如此規(guī)定有雙重目的，一是嚴(yán)格規(guī)定承辦商的資金實(shí)力，防止因資金不足而勾結(jié)外人，二是裕國庫。然而它的計(jì)算依據(jù)所在，政府并未透露。另外，在西沙群島的資源尚未勘查清楚的情況下，就先將該費(fèi)用定下，且沒有爭取社會(huì)各方的意見，并不見得妥當(dāng)。應(yīng)該看到，承辦西沙群島島務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，大于陸地上的投資設(shè)廠，在收益前景尚不明朗的前提下，對(duì)于一般商人來說，此費(fèi)用是不愿或不能承受的，這也是后來宋錫權(quán)與政府討價(jià)還價(jià)，以及其他承辦商裹足不前的原因所在。

地方政府批商承辦和修改《簡章》幾乎同時(shí)進(jìn)行，起初雙方尚能配合。1929年4月26日，廣東省政府第四屆委員會(huì)第149次會(huì)議，審核協(xié)濟(jì)公司承辦西沙群島鳥糞申請(qǐng)，連同批準(zhǔn)招商承辦《簡章》，同意建設(shè)廳撰寫的報(bào)告，令其定期開投[3]214。協(xié)濟(jì)公司聞?dòng)嵑螅饰氖∈鸱Q，西沙群島開采鳥糞之事，多年停頓，“不特公家稅收連年損失，似此巨大出產(chǎn)，久棄荒島，實(shí)足惹起強(qiáng)鄰重生覬覦之心。竊觀歐美諸邦，對(duì)于興辦實(shí)業(yè)，惟恐獎(jiǎng)勵(lì)之不足，間遭拆閱，政府恒加援助，以求其成?！盵7]該呈從地方稅收、維護(hù)權(quán)益、興實(shí)業(yè)乃西方國家潮流角度闡述承辦理由，可謂切中問題要害；又提出承辦島務(wù)的保證及期望：籌資全為華股，籌得資本30萬元，試辦5年，年繳承辦費(fèi)2萬元，期滿仍準(zhǔn)優(yōu)先繼續(xù)承墾。公司所采集鳥糞，擬先運(yùn)銷歐美，俟辦有成效，擴(kuò)大資本，再設(shè)廠提煉。該呈對(duì)問題的分析，以及對(duì)開發(fā)島務(wù)的準(zhǔn)備、承諾，使政府確信其具備了承辦資格。6月7日，廣東省政府第四屆委員會(huì)第160次會(huì)議議決，準(zhǔn)宋錫權(quán)商承辦，但須遵照省署發(fā)給建設(shè)廳的修正章程辦理[3]240。

為辦理承辦事務(wù)，宋錫權(quán)不久呈文建設(shè)廳，請(qǐng)改變籌辦和試辦期限，并以金庫券繳納保證金。理由有二。其一，西沙海域在每年夏秋(7—9月)之間，風(fēng)濤險(xiǎn)惡，往返船只難于駐泊，此非人力所能抗拒；目前籌辦成熟之際，卻是西沙風(fēng)濤大作之時(shí)，屆時(shí)斷難赴島工作，故請(qǐng)籌辦與試辦期，均以6個(gè)月為限。其二，按照廣東金庫券條例的規(guī)定，以廣東金庫券照額繳納。建設(shè)廳認(rèn)為宋之呈請(qǐng)著實(shí)難于辦理，在向省署呈文中陳述說：改變籌辦期限系變更章程之舉，對(duì)于島務(wù)開辦，不無延誤；而廣東金庫券，本可做保證金之用，只是現(xiàn)市面低折過甚，“核與毫洋價(jià)格相去頗遠(yuǎn)，似于保證定額不符”[8]。1929年7月6日，省署對(duì)此批示，指出該商以金庫券繳納保證金之請(qǐng)應(yīng)予照準(zhǔn)，改變?cè)囖k期限則不予同意。宋錫權(quán)在呈文中，還懇請(qǐng)發(fā)放開采執(zhí)照。7月13日建設(shè)廳發(fā)給執(zhí)照，宋錫權(quán)正式承辦[9]1302。省署對(duì)于宋之申請(qǐng)進(jìn)行了折中辦理，寧肯在經(jīng)濟(jì)收益上受損，也不改變章程規(guī)定的期限，可見對(duì)于島務(wù)開發(fā)的急迫。

然而宋錫權(quán)承辦一段時(shí)間后，地方政府卻發(fā)現(xiàn)該商有不遵規(guī)則、不維護(hù)甚至危害民族權(quán)益的行為。根據(jù)廣東省建設(shè)廳長鄧彥華在省政府第五屆委員會(huì)第46次會(huì)議上《提議書》[10]中所列，有三點(diǎn)。一是島上原有建筑被毀壞、資源被盜采。島上原鐵橋及鐵路工程頗大，為日本人盤踞時(shí)所建，后政府用重價(jià)贖回，另外還有此前商人留下來的各種建筑物。宋承領(lǐng)的時(shí)候，各處均完好，然而承領(lǐng)后不僅不能增設(shè)，“即此原有事物，亦不能設(shè)法保全，以致迭據(jù)呈報(bào)，被日本人炸毀盜竊，現(xiàn)時(shí)全島原有建筑各無，大都破壞無存”；羅拔島(甘泉島)鳥糞，已被日本人采掘殆盡。宋承辦期所繳納的試辦費(fèi)不過3 000元，而島上的實(shí)際損失則遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過此數(shù)目。建設(shè)廳認(rèn)為：上述表明“該商并無實(shí)力開發(fā)該島富源，抑恐該島原有產(chǎn)生及建筑各物，亦將斷送于該商之手”。二是“聘用”兩名英國工程師，實(shí)際掌控公司。1929年11月，建設(shè)廳派遣礦業(yè)技士何致虔，協(xié)同以前派至島上的監(jiān)察員張杰生，前往西沙群島進(jìn)行調(diào)查，卻發(fā)現(xiàn)英國兩名工程師，名義上為公司聘用，實(shí)則工人合同、賬單等須經(jīng)其手，掌控公司大權(quán)。這違反了《簡章》有關(guān)規(guī)定，即公司“不得招收洋股，至礦場內(nèi)一切職員及工人，均不得雇用外人”。三是不按規(guī)定開工、繳納費(fèi)用。宋領(lǐng)開發(fā)執(zhí)照后，未根據(jù)章程規(guī)定進(jìn)行島上建筑、設(shè)備建設(shè)，如船只、制造廠、倉庫、辦事處等；按照規(guī)定承辦商領(lǐng)執(zhí)照后10日內(nèi)，繳納試辦費(fèi)3 000元，宋遲至9月下旬才繳納。至于島上如何施工，何時(shí)開采，建設(shè)廳均未接到報(bào)告。按照“提議書”所列，宋違反章程規(guī)定已很明顯，同時(shí)派設(shè)的監(jiān)察員未盡職責(zé)，政府不僅未有實(shí)際收益，而且權(quán)益外泄。

《提議書》指責(zé)該公司保護(hù)島上建筑、資源不力，應(yīng)負(fù)有責(zé)任，然而破壞者是日本人，或是日本人強(qiáng)橫，島上之人無法阻攔或?qū)?，故該事也不能將?zé)任完全歸咎于承辦商。實(shí)際上，政府也有保護(hù)、監(jiān)管不力的責(zé)任，將防止外人侵入邊疆之責(zé)盡歸于承辦商不為客觀之論。另外，按照《簡章》第20條規(guī)定“該島舊商原有一切建筑物，現(xiàn)經(jīng)沒收作為政府財(cái)產(chǎn)，可由新商借用，但未經(jīng)呈準(zhǔn)，不得任意拆毀”，未有證據(jù)表明島上承辦商或工人有“拆毀”島上建筑物的行為。然而第二點(diǎn)證據(jù)確鑿，對(duì)民族權(quán)益造成危害，這是導(dǎo)致終止該商開辦的主要原因。根據(jù)上述情節(jié)，鄧彥華認(rèn)為宋錫權(quán)“未能遵章辦理，且有勾結(jié)外人嫌疑”，提經(jīng)省政府議決，撤銷承案。1930年1月14日，廣東省政府第五屆委員會(huì)第46次會(huì)議議決，將宋承案撤銷，結(jié)束島務(wù)工作，或收歸政府經(jīng)營；或增加底價(jià)，招商公開競投。西沙群島的開發(fā)工作先由建設(shè)廳制定具體計(jì)劃辦法，再行商議[3]344。這說明如何開發(fā)西沙群島資源，采取何種方式較為恰當(dāng)，政府正在考慮過程中。

二、 對(duì)西沙群島的調(diào)查與再次確認(rèn)商辦

在尚未最終決定前，廣東省建設(shè)廳最初設(shè)想是西沙群島如由商人經(jīng)營，因其能力薄弱，既無完善計(jì)劃，又無實(shí)力資本，不能杜絕外人覬覦，故擬由政府收回自辦，先行派人調(diào)查，再最終決定如何辦理[11]。建設(shè)廳擬定了開采西沙群島鳥糞具體辦法、預(yù)算書，提請(qǐng)省府核準(zhǔn)。省政府第五屆委員會(huì)第54次會(huì)議議決通過后，建設(shè)廳委派張杰山為接收專員，并派礦業(yè)調(diào)查團(tuán)主任何致虔、技正鄺子俊、測量員陳受天、孫季海，以及遠(yuǎn)東社記者等10余人，于1930年8月21日乘福陵商輪前往西沙群島調(diào)查，9月1日回省城。張杰山等將經(jīng)過情形匯報(bào)給建設(shè)廳。此行主要目的是接收該島器具，調(diào)查工程設(shè)計(jì)、鳥糞質(zhì)量等問題。

此次接收、調(diào)查工作主要在林島(永興島)、石島兩島進(jìn)行。在林島，調(diào)查人員首先知悉原承辦商的總工程師已返港，而無負(fù)責(zé)人在此，只有工人8名，以及雇傭的外國電報(bào)員1人。因未找到接收對(duì)象，“為保全已設(shè)備工程及器具起見”[12]68，故未將政府接收訓(xùn)令告知在島工人，只是測量隊(duì)及礦夫分頭工作。張杰山等報(bào)告中認(rèn)為，在原有的島上設(shè)備、員工宿舍基礎(chǔ)上開采島務(wù)并非難事，關(guān)鍵問題是推銷和運(yùn)輸兩個(gè)環(huán)節(jié)。對(duì)于政府來說，這既增加成本，產(chǎn)量又不確定。其一，運(yùn)輸成本增加。該島孤懸海外，海路遙遠(yuǎn)，且風(fēng)浪險(xiǎn)惡，海上運(yùn)輸困難，開發(fā)、運(yùn)輸成本非輕。如果銷路不廣，則鳥糞到廣州之后仍積壓無用。調(diào)查以前商辦情形就是如此。其二，鳥糞存量有限。原據(jù)1928年中山大學(xué)教授丁穎調(diào)查報(bào)告，尚存十分之六七，價(jià)值百余萬元。但是此次調(diào)查后確認(rèn)，西沙群島積存鳥糞量，平均厚度只有1尺，預(yù)算體積和從前估算相較僅有1/4，產(chǎn)量已不如前，開發(fā)空間小了。其三，已開采量較大。協(xié)濟(jì)公司在不到一年的時(shí)間里，開采鳥糞1萬多噸。這個(gè)數(shù)據(jù)可能是林島和石島之?dāng)?shù)量。該公司的鳥糞開采速度，與20世紀(jì)20年代日本人的盜采大體相當(dāng)。鑒于上述調(diào)查結(jié)果，故報(bào)告提出如下建議：“開發(fā)西沙群島不如招商承辦，或?qū)⒌變r(jià)稍為提高至每年5萬元左右，并限定不得有外人股本在內(nèi)，如此則國權(quán)既屬無損，而政府亦有相當(dāng)收入?！盵12]68

除上述原因之外，政府自辦躊躇不前的原因，還有鳥糞農(nóng)用價(jià)值究竟有多大。如農(nóng)民歡迎，則盈利的可能性大。這方面某些學(xué)者進(jìn)行了初步研究，表明應(yīng)用的前景似樂觀。1928年，農(nóng)礦部廣州農(nóng)產(chǎn)物檢查所姚醒黃、唐本明，根據(jù)中山大學(xué)農(nóng)學(xué)院花圃土壤與西沙群島的鳥糞混合比例的實(shí)驗(yàn)，即用海鳥糞與過磷酸石灰實(shí)驗(yàn)，證明“此種鳥糞頗易于土壤中之消化菌之繁殖，其緣因蓋由于所含之石灰量達(dá)百分之二十五六也”[13]。然而上述的研究程序和結(jié)果較為簡單，還有待于進(jìn)一步驗(yàn)證。同時(shí)，對(duì)于鳥糞的用途也有肯定的宣傳。1930年中華農(nóng)礦公司經(jīng)長時(shí)間研究，將西沙群島的鳥糞用化學(xué)方法制造成一種沃田的肥料，以適合培植樹木、種植莊稼之用，效果好于外來肥料。為擴(kuò)大公司業(yè)務(wù)，該公司在廣州嘉南堂設(shè)立分行進(jìn)行推銷[14]。另據(jù)報(bào)道，廣東農(nóng)民樂于采用西沙群島的磷肥，僅在潮汕就銷售10萬包，“農(nóng)民稱：舶來肥料功效雖速，但出產(chǎn)之品，表面雖肥大，其實(shí)粗澀難堪，種后三年，田土變壞。而中華之土制田料，則功效略慢，而所出則肥美，且不致?lián)p壞田土，故東江一帶農(nóng)民，多樂于采用云”[15]。此報(bào)道類似于推銷廣告。囿于文獻(xiàn)資料的匱乏，其真實(shí)性還有待于進(jìn)一步考證。

隨著研究的不斷深入，學(xué)者、研究機(jī)構(gòu)對(duì)鳥糞所含磷質(zhì)是否適合農(nóng)用，多持一種不甚樂觀的態(tài)度。中山大學(xué)農(nóng)學(xué)院教授兼農(nóng)林化學(xué)系主任彭家元，對(duì)直接利用鳥糞進(jìn)行研究。第一，根據(jù)中山大學(xué)1928年采集西沙群島鳥糞21個(gè)樣本，經(jīng)當(dāng)時(shí)農(nóng)林化學(xué)系分析圖表，認(rèn)為鳥糞含氮、鉀甚少，含磷高的可達(dá)31.182%，少至2.781%，平均15.82%，品質(zhì)參差，制造上感覺不便。第二，為了進(jìn)一步驗(yàn)證鳥糞是否可以直接利用于土地以做肥料，彭家元進(jìn)行9組56個(gè)鳥糞實(shí)驗(yàn)，用鳥糞與土壤、硫磺有機(jī)質(zhì)等物質(zhì)堆積，經(jīng)10個(gè)星期后，可溶性磷酸由2.45%可增至8.19%，如配以硫磺、菜葉、馬糞，較單用硫磺為佳，能使“有效性磷隨時(shí)間而增進(jìn)”。第三，為求實(shí)地證明起見，彭家元在本科第二農(nóng)場選擇荒地一段進(jìn)行試驗(yàn)，“每分地(十分之一畝)用鳥糞10斤與過磷酸石灰4斤產(chǎn)量的比較稍遜”，但最終結(jié)果如何“尚須長時(shí)比較試驗(yàn)?zāi)丝蓴嘌浴盵16]。這表明學(xué)者對(duì)西沙群島鳥糞農(nóng)業(yè)上的可用性，在實(shí)踐中不斷進(jìn)行探索，但效果不理想。為進(jìn)一步獲得科學(xué)數(shù)據(jù)，建設(shè)廳曾責(zé)成工業(yè)試驗(yàn)所和農(nóng)林局，將西沙群島鳥糞化驗(yàn)，研究其對(duì)于農(nóng)業(yè)作用。然而化驗(yàn)結(jié)果表明鳥糞含磷量6.04%，其中所溶于水又能為農(nóng)作物所吸收的約占2.83%，不溶于水且不能為農(nóng)業(yè)利用的約占3.22%，故不能直接利用為農(nóng)田肥料，如果配制則所需甚巨。

開發(fā)西沙群島需要資金支持，政府面臨困難。建設(shè)廳原計(jì)劃設(shè)廠煉磷，以充工業(yè)用品，擬向省政府申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)，包括經(jīng)營所需開辦購置費(fèi)69 250元、工程籌辦期特別費(fèi)14 100元及常用費(fèi)每月29 050元，計(jì)劃在建設(shè)廳所征鎢礦捐撥支，等營業(yè)發(fā)達(dá)之后，再于盈利項(xiàng)下?lián)苻k。但是鎢礦捐因市場價(jià)格低落之故，政府收入隨之減少。此外，農(nóng)林局為解決廣東農(nóng)民用肥問題，“擬設(shè)置氮肥廠、磷肥廠，并擬利用西沙群島鳥糞制成適用的混合肥料”[17]，然而辦廠經(jīng)費(fèi)亦無著落。因財(cái)力有限，上述工作無從著手。這些因素直接動(dòng)搖了建設(shè)廳開辦島務(wù)的決心。建設(shè)廳呈文省政府提議，如果政府直接經(jīng)營，“實(shí)覺無甚把握”，因此“擬請(qǐng)查照原定章程，增加底價(jià)，招商公開競投，更由政府派員認(rèn)真施行監(jiān)督，免再有暗集外資喪權(quán)辱國之情弊”[18]。1930年12月23日，廣東省政府第五屆委員會(huì)第130次會(huì)議，同意建設(shè)廳提出的將西沙群島鳥糞仍招商投承開采，不再由政府直接經(jīng)營，并責(zé)成建設(shè)廳估價(jià)定值，擬定招商辦法。

建設(shè)廳依照礦業(yè)法，并參照原《批商承辦西沙群島鳥糞簡章》，擬定《發(fā)放西沙群島鳥糞磷礦規(guī)則》(后文簡稱《規(guī)則》)23條，主要內(nèi)容有四。第一，西沙群島鳥糞承辦辦法，采用招商競投，規(guī)定底價(jià)為20萬元，保證金2萬元，承辦期以20年為限，以出價(jià)超過底價(jià)最高者承領(lǐng)；在廣州市內(nèi)“覓具領(lǐng)有商業(yè)牌照資本額1元以上之殷實(shí)保店兩間，聯(lián)同具結(jié)擔(dān)保以后應(yīng)繳之承辦費(fèi)”[19]。第二，為避免商業(yè)糾紛，規(guī)定以前西沙群島上原有一切建筑，政府均沒收，現(xiàn)投承人得開列詳細(xì)借用清單，妥善保管，未經(jīng)允許不得拆毀。第三，強(qiáng)調(diào)投承人所集資本，以華股為限，不得招收洋股；礦場內(nèi)一切員工，均不得雇用外人，如在內(nèi)地設(shè)廠提煉及制造，確有聘用洋技師之必要，須呈奉建設(shè)廳查明核準(zhǔn)，方得聘用。設(shè)置督察員，監(jiān)督指導(dǎo)施工營業(yè)以及磷肥配制提煉。第四，按照《礦業(yè)法施行法細(xì)則》，按年呈報(bào)礦業(yè)簿逐日記載和礦業(yè)明細(xì)表，以備建設(shè)廳查核。1931年1月9日，廣東省政府第五屆委員會(huì)第134次會(huì)議，議決通過建設(shè)廳提出的該案。

經(jīng)過近一年的調(diào)查、研究，廣東省政府最終決定招商承辦?！兑?guī)則》對(duì)西沙群島開發(fā)的管理更加規(guī)范?！兑?guī)則》頒布不到一個(gè)月，有商申請(qǐng)承辦。1931年2月10日，商人嚴(yán)景枝組織西沙群島鳥糞磷礦國產(chǎn)田料有限公司，向省政府呈請(qǐng)承辦鳥糞實(shí)業(yè)，出價(jià)352 500元投得，后獲批準(zhǔn)。該公司不久繳納保證金2萬元，并具保店3間。4月3日公司獲準(zhǔn)前往開采，并在廣州、香港、汕頭、廈門設(shè)立批發(fā)處，推銷田料。該公司開辦后，效果不理想，至開辦期滿6個(gè)月之時(shí)，本應(yīng)將第一期承辦費(fèi)176 250元上繳，但未能遵期繳費(fèi)。據(jù)該商呈文稱：原根據(jù)中山大學(xué)調(diào)查西沙群島報(bào)告書、建設(shè)廳原定章程所載，“謂島上原有建筑各物，盡可借用，藉資采運(yùn)，預(yù)算開辦時(shí)，不特減少設(shè)備之煩難，且可豁免巨大之建筑費(fèi)，得以騰挪大部分股款為第六個(gè)月后繳納第一期承辦費(fèi)之需”[20]。然而承辦商雇用輪船到達(dá)島后，才發(fā)現(xiàn)原有重要建筑物，如碼頭、鐵路、鐵橋均已損壞，宿舍、貨倉也被拆毀一空。鐵路損壞之后，不能直接自林中至海岸從事運(yùn)輸工作。政府雖將前案撤銷，但未能對(duì)島上的設(shè)備、宿舍、鐵道進(jìn)行有效管理，這對(duì)后來島務(wù)承辦帶來了消極影響。這是該公司承辦之時(shí)未曾料想到的，故需要增加修建、運(yùn)輸和生產(chǎn)成本。

鑒于上述情況，該公司向建設(shè)廳陳述，如果不將碼頭、橋道、貨倉修筑，難以運(yùn)輸，然而工程浩大，需款甚多，如果以原定所集股款修筑，恐錢款不夠，為此只得召集股東大會(huì)議決變更計(jì)劃，動(dòng)員增加股款。因組織增股手續(xù)繁多，該公司因此請(qǐng)求政府寬以時(shí)日，并請(qǐng)求將第一期應(yīng)繳承辦費(fèi)之款176 250元，于批準(zhǔn)之日，寬限3個(gè)月，先繳半數(shù)88 125元，其余寬限1年內(nèi)繳清。關(guān)于本期先繳承辦費(fèi)88 125元，如若批準(zhǔn)，公司承諾在批準(zhǔn)后20日繳納40 000元，過20日再繳48 125元。建設(shè)廳考慮到上述情形，基本上同意公司所請(qǐng)，然而委派“特務(wù)委員”何秋樹在調(diào)查該公司所提供擔(dān)保店是否存在時(shí)，竟然發(fā)現(xiàn)“按址查明該公司三間保店，并無各該號(hào)存在”，因此建設(shè)廳飭公司照章從新找合格殷實(shí)商店作保，可是逾期3個(gè)月后，迄至1932年1月，該公司未遵照辦理，卻仍對(duì)外宣傳西沙群島鳥糞肥田事宜，于是建設(shè)廳長胡繼賢呈文廣東省政府第六屆委員會(huì)第57次會(huì)議，提議除先將原案撤銷外，還應(yīng)追繳欠餉。會(huì)議議決，沒收該商保證金，免追欠餉，繼續(xù)招商承投[21]。此時(shí)該商承辦8個(gè)多月，島務(wù)開發(fā)基本上無所作為。

三、 官辦西沙群島的開發(fā)及經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

進(jìn)入1932年后，西沙局勢(shì)出現(xiàn)重大變化。法國殖民者覬覦西沙群島，于1931年12月4日向中國政府交涉，挑起領(lǐng)土爭議。這使地方政府對(duì)西沙群島的開發(fā)和管理活動(dòng)，出現(xiàn)了明顯變化，即由商辦改為官辦，并計(jì)劃在島上興建與國防有關(guān)的基礎(chǔ)工程和設(shè)施。這期間有一變化過程。1932年2月26日，在廣東省政府第六屆委員會(huì)第64次會(huì)議上，建設(shè)廳呈文擬定招商投承西沙群島鳥糞磷礦計(jì)劃，定為底價(jià)20萬元，于3月1日公開競投，并將《發(fā)放西沙群島鳥糞磷礦規(guī)則》(22條)和《招商競投西沙群島鳥糞磷礦簡章》(10條)備案。會(huì)議決議照辦[22]。3月1日西沙群島鳥糞重新開投，遂為中華國產(chǎn)田料公司蘇子江出價(jià)212 700元投得，以20年為限[23]171。3月10日，廣東省建設(shè)廳長胡繼賢呈文廣東省政府，陳述競投經(jīng)過，準(zhǔn)中華國產(chǎn)田料公司承辦，為此呈報(bào)省政府備案。3月18日，廣東省政府批復(fù)準(zhǔn)予備案。該公司決定3月下旬協(xié)同化驗(yàn)師赴島開采[24]。

恰在此時(shí)，國民政府外交部為回復(fù)、批駁法國照會(huì)，下函廣東省政府，調(diào)查西沙群島情形，時(shí)間是在1932年2月26日。法方在照會(huì)中說“中國的一些當(dāng)局一個(gè)時(shí)期以來卻似乎否認(rèn)安南的主權(quán)”，此處“一些當(dāng)局”所指為廣東省政府，即廣東省政府曾明確宣示過西沙群島的主權(quán)。廣東省政府、瓊崖特區(qū)長官公署根據(jù)外交部指令，多方搜集西沙群島屬我證據(jù)。5月初，法國公使因見4月初廣東報(bào)紙載廣東省政府招商投標(biāo)開采西沙群島之事，向外交部提出異議。外交部再次致函瓊崖特區(qū)長官公署，指出中法爭議問題所在為該島主權(quán)問題，故該島管轄權(quán)問題不解決，我國經(jīng)營該島實(shí)業(yè)必遭法國阻難，為此責(zé)成該署詳查地方政府管轄西沙群島之事見覆[23]166。此時(shí)商辦島務(wù)已經(jīng)停止了。6月6日，該公署致電外交部，指出廣東省政府批商承辦鳥糞開采之事已十余年，并列舉5次商辦島務(wù)事實(shí)，請(qǐng)求外交部嚴(yán)重駁詰法使照會(huì)[23]166-167。這些事實(shí)成為中方對(duì)法照會(huì)的重要內(nèi)容之一，也成為西沙群島屬我歷史證據(jù)鏈的重要環(huán)節(jié)，亦為中外學(xué)者廣泛引用。1932年7月26日，外交部指示駐法使館向法外交部提出抗議照會(huì)，列出我擁有西沙群島的確鑿證據(jù)：

自民國十年以來，商人承墾該島，而經(jīng)廣東省當(dāng)局批準(zhǔn)者先后已達(dá)五次。(第一次十年十二月六日，第二次十二年四月十日，均由省署批準(zhǔn)何瑞年承辦。第三次十八年七月十三日，協(xié)濟(jì)公司宋錫權(quán)承辦。第四次二十年四月三日西沙群島鳥糞磷礦國產(chǎn)田料公司嚴(yán)景枝承辦。第五次廿一年三月一日，中華國產(chǎn)田料公司蘇子江承辦)案牘俱在，歷歷可考。法方不于十余年前提出異議，忽于此時(shí)表示懷疑，殊深訝異。查遠(yuǎn)距大陸之島嶼，按照國際公法及慣例，以切實(shí)先占為取得領(lǐng)土主權(quán)之先決條件。換言之，何國人民首先占領(lǐng)與繼續(xù)不斷的居住其地，即為何國之領(lǐng)土。[9]1301-1302

因西沙群島已成中法爭執(zhí)問題，為加強(qiáng)管轄，廣東省政府計(jì)劃官辦，加強(qiáng)我之存在。9月27日，國民政府西南政務(wù)委員會(huì)第36次政務(wù)會(huì)議，議決通過的《廣東省三年施政計(jì)劃》，內(nèi)中涉及領(lǐng)海經(jīng)濟(jì)建設(shè)。12月1日，廣東省政府設(shè)計(jì)委員會(huì)第15次會(huì)議，議決通過委員張?jiān)铺岢龅摹豆芾砦魃橙簫u計(jì)劃書》(下文簡稱《計(jì)劃書》)[25]98。12月2日，廣東省政府第六屆委員會(huì)第142次會(huì)議議決通過，交建設(shè)廳編入三年開發(fā)計(jì)劃，分別酌辦[26]。至此，西沙群島的開發(fā)已經(jīng)轉(zhuǎn)到政府手中，加強(qiáng)國防建設(shè)已成為刻不容緩之事。

《計(jì)劃書》有對(duì)西沙群島嚴(yán)重形勢(shì)的判斷，指出西沙群島向不為我國人注意，致地利遺棄，啟外人垂涎，日人盜采達(dá)幾十年，“且聞?dòng)蟹ㄈ苏{(diào)查在該島得與安南民族關(guān)系證物九十余種，以圖染指，而改版圖”[27]124，而我國政府年來除招商投承鳥糞外，關(guān)于如何管理建設(shè)，重領(lǐng)土、保海權(quán)等問題，均未給予充分注意。為固海權(quán)，擬仿東沙島管理辦法，將海防設(shè)備重要之處先行建設(shè)。急切辦理內(nèi)容如下：“(一)設(shè)短波無線電臺(tái)一座，以通消息。(二)設(shè)燈塔兩座，以便航行，俾赴歐洲及南洋呂宋輪船免觸礁之險(xiǎn)。(三)設(shè)氣象臺(tái)一座，以定該地之氣候，及通報(bào)天氣之急切變化。(四)建職員住所數(shù)座，淡水池及蒸溜機(jī)等，以便旅居?！盵27]124上述建設(shè)計(jì)劃，預(yù)計(jì)一年完成，需工作人員70余人，開辦費(fèi)(建筑、儀器、輪船及用具等)均有詳細(xì)計(jì)算?！队?jì)劃書》還提到，由于西沙群島地處遙遠(yuǎn)，無糧食、淡水供應(yīng)，駐島者輪流更換，所需醫(yī)藥、日常衣物必須有常川往來輪船供應(yīng)，這需要第一集團(tuán)軍海軍司令部擔(dān)任輪船運(yùn)輸及糧食接濟(jì)。上述諸端辦有成績后，農(nóng)林漁業(yè)諸事再次第進(jìn)行。

除海防建設(shè)外，西沙群島經(jīng)濟(jì)建設(shè)也進(jìn)行籌劃。1933年1月2日，廣東省政府主席林云陔在《報(bào)告廣東省三年施政計(jì)劃概要》中的“建設(shè)方面”經(jīng)濟(jì)類中“工商”業(yè)內(nèi)，提出在第一年內(nèi)籌備設(shè)立“西沙群島鳥糞混肥田料制造廠”[28]。此為“政府舉辦重要工業(yè)”計(jì)劃之一。1933年4月，建設(shè)廳工業(yè)試驗(yàn)所籌建的西沙群島的鳥糞肥料制造場，資金2.2萬元。這是對(duì)《計(jì)劃概要》的執(zhí)行。此時(shí)西沙群島的開發(fā)活動(dòng)，與國防相比居于次要地位。

南?！熬判u事件”發(fā)生后，為鞏固海權(quán)，1933年9月1日，國防委員會(huì)第67次會(huì)議，在關(guān)于“西沙島事”討論中，委員會(huì)議決，由行政院電令廣東政府派人往西沙群島建筑氣象臺(tái)、燈塔，并設(shè)置警察[23]198。同年9月，西南政務(wù)委員會(huì)第83次政務(wù)會(huì)議，委員林云陔提議西沙群島設(shè)置無線電臺(tái)和燈塔，似由第一集團(tuán)軍總司令部令飭海軍司令部辦理，較為妥當(dāng)。他在闡述理由時(shí)說：“西沙群島為吾粵海防要區(qū)，該島設(shè)備，尚付闕如。若不亟謀發(fā)展，則人民赴該島經(jīng)營者，固不得相當(dāng)之保護(hù)；關(guān)于領(lǐng)土主權(quán)，亦恐深受影響。省政府前據(jù)設(shè)計(jì)委員會(huì)擬具該島開發(fā)計(jì)劃，業(yè)已編入三年開發(fā)計(jì)劃。查該項(xiàng)計(jì)劃初步之實(shí)行，須先設(shè)置無線電臺(tái)和燈塔兩種。該島孤懸海外，省政府現(xiàn)無巨大船艦可資差遣，對(duì)于工程進(jìn)行及管理保護(hù)，均感困難。且無線電臺(tái)和燈塔建設(shè)，又與海軍有密切關(guān)系。”[25]98-99會(huì)議決議通過，并通知廣東省政府。但由于兩廣混亂局面，以及隨后日本發(fā)動(dòng)侵華戰(zhàn)爭，海軍司令部未來得及著手辦理，西沙群島的經(jīng)濟(jì)建設(shè)也無形停頓了。

20世紀(jì)30年代初，廣東省政府對(duì)西沙群島開發(fā)和管理呈現(xiàn)不斷加強(qiáng)的趨勢(shì)。廣東省政府在逐漸強(qiáng)化制度建設(shè)的時(shí)候，將防止外人入股、雇傭外人作為重要內(nèi)容規(guī)定下來，并成為檢驗(yàn)商辦是否合格的重要標(biāo)準(zhǔn)。這使西沙群島的開發(fā)和管理具有濃厚的主權(quán)捍衛(wèi)色彩，但也留下了一些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

第一，對(duì)外國勢(shì)力或個(gè)人向邊疆地區(qū)的滲透，采取謹(jǐn)慎和防范的態(tài)度是正確的，然而在分析島務(wù)開發(fā)具體事務(wù)時(shí)，有的事情應(yīng)區(qū)別對(duì)待，其教訓(xùn)是十分深刻的。其一，應(yīng)正確看待聘請(qǐng)外國技術(shù)人才之事。聘請(qǐng)外國技術(shù)人員指導(dǎo)開發(fā)島務(wù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，與外人入股或外人操縱公司業(yè)務(wù)性質(zhì)不同，要區(qū)別對(duì)待，不應(yīng)一刀切。在島務(wù)開發(fā)過程中，幾個(gè)承辦商似有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，但在經(jīng)濟(jì)、通信等技術(shù)領(lǐng)域缺乏專才。同時(shí)，無論是地方教育機(jī)構(gòu)，還是地方政府一時(shí)又不能派出或提供開發(fā)島務(wù)所需的技術(shù)人才，故承辦商聘請(qǐng)外國技術(shù)人員似有迫不得已之苦衷。其二，地方政府在技術(shù)人才的聘請(qǐng)和培養(yǎng)方面應(yīng)采取主動(dòng)態(tài)度。政府對(duì)此應(yīng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)，這不僅有利于經(jīng)濟(jì)開發(fā)的進(jìn)行，也利于培養(yǎng)自己的技術(shù)力量?？偨Y(jié)海疆開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，可以看到培養(yǎng)、使用合適的技術(shù)人才，在某種程度上能夠促進(jìn)邊疆的建設(shè)發(fā)展，也是解決某些問題的有效途徑，然而此時(shí)政府和企業(yè)作為都不大。

第二，邊疆地區(qū)的開發(fā)和管理，政府需要承擔(dān)必要的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。島務(wù)的開發(fā)與業(yè)務(wù)的經(jīng)營，與陸地投資設(shè)廠相比，存在的困難以及不確定因素很多。政府應(yīng)為商辦創(chuàng)造條件，支持企業(yè)克服困難，并在必要的條件讓利，這樣才能吸引承辦商踴躍參加，以發(fā)揮它們的積極性。其一，邊疆基礎(chǔ)設(shè)施和工程的建設(shè)，如鐵路、宿舍、泊位等，投資大見效慢，而海上運(yùn)輸路線長、風(fēng)險(xiǎn)大，進(jìn)行必要的官方支持乃至投入，可保證基建工作順利進(jìn)行、航線暢通。在經(jīng)濟(jì)收益尚不明朗的條件下，這些設(shè)施和工程是承辦商不愿或沒有能力承擔(dān)的。如果他們?cè)谶@些領(lǐng)域投資，那么就會(huì)影響到島務(wù)開發(fā)的投入力度，這也是后來商人雖有申請(qǐng)而遲遲不前的主要原因之一。其二，島務(wù)的開發(fā)，應(yīng)包括多方面，如漁業(yè)、殖墾、鳥糞等，地方政府規(guī)定商人開發(fā)只限于島上的鳥糞，而禁止其他方面的經(jīng)營。這樣設(shè)計(jì)的根據(jù)在哪里，地方政府在公文中未明確說明，似乎便于管理是主要原因，這種規(guī)定不利于調(diào)動(dòng)承辦商的積極性。實(shí)際上只有多方面經(jīng)營，才可能使承辦商多方獲益，或相互補(bǔ)益，其積極性自然就有了。這種制度場景的設(shè)計(jì)是一種單向思維，未進(jìn)行換位思考，即未站在承辦商角度思考問題，這反映出制度設(shè)計(jì)者思考問題的局限性。

第三，邊疆地區(qū)的開發(fā)應(yīng)納入國家戰(zhàn)略規(guī)劃之內(nèi)。邊疆之事需中央和地方政府，以及軍事、經(jīng)濟(jì)、外交等部門協(xié)同進(jìn)行，相互配合，才能使維護(hù)主權(quán)有成效。在南海地區(qū)，經(jīng)濟(jì)開發(fā)和維護(hù)主權(quán)是緊密聯(lián)系在一起的，要想從根本上杜絕外人對(duì)南海諸島的覬覦侵占，只有從速開發(fā)建設(shè)，增加我之經(jīng)濟(jì)、軍事的存在。西沙群島的基礎(chǔ)設(shè)施和工程的建設(shè)，不僅能為島務(wù)開發(fā)和管理創(chuàng)造條件和奠定基礎(chǔ)，而且也是海疆國防建設(shè)的重要依托力量[29]。然而在20世紀(jì)30年代初，西沙群島開發(fā)和管理之時(shí)，政府和軍事部門缺乏有效配合。一方面西沙群島已有納入軍事管轄區(qū)域的決定，然而在相當(dāng)長時(shí)間不見具體行為措施，如定期巡弋、燈塔或軍事基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，雖海軍部屢有籌議燈塔建設(shè)，因財(cái)政困難一再耽擱，對(duì)此地方政府未得參與，或者干脆被拒之門外；另一方面西沙群島商辦之時(shí)，地方政府有維護(hù)海洋權(quán)益的決心，制訂的簡章和規(guī)則也有這方面的嚴(yán)格規(guī)定，卻往往是事后對(duì)承辦商進(jìn)行處罰，不能起到有效的預(yù)防作用，這使單純的經(jīng)濟(jì)行為很難提高到國防戰(zhàn)略高度。而恰在此時(shí)，法國殖民者覬覦西沙群島，如我早有行動(dòng)，政府和軍事部門相互配合，就不至于后來之被動(dòng)?？梢?，為治理和鞏固邊疆地區(qū)，需要一個(gè)統(tǒng)籌規(guī)劃、適時(shí)調(diào)度和指揮各方力量與資源的威能部門，它應(yīng)具有前沿管理思維和戰(zhàn)略管控能力，且不能政出多門，自我消耗實(shí)力和時(shí)機(jī)。而這一切又離不開政局和政權(quán)的穩(wěn)固。南?！熬判u事件”發(fā)生后，無論是中央還是地方政府，抑或是軍事、外交等部門已意識(shí)到海疆危機(jī)在不斷加深，也有種種方案提出，然而由于海軍力量軟弱、海疆意識(shí)薄弱，加之內(nèi)亂不止，終致海疆規(guī)劃、建設(shè)一再耽擱，寶貴時(shí)光就這樣過去了，終為敵所乘。